А. И. Бутовецкий, Е. Л. Ковалева

О ведении гражданами садоводства и огородничества

Комментарий к новому закону

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.4(470+571)(094.5.072)

ББК 67.404(2Рос)-3

Б93

Авторы:

Бутовецкий А. И., кандидат юридических наук;

Ковалева Е. Л., кандидат юридических наук.

Настоящий комментарий посвящен Федеральному закону от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», положения которого затрагивают значительную часть населения Российской Федерации.

В комментарии рассматриваются особенности нового правового регулирования в сфере ведения гражданами садоводства и огородничества, проводится сравнительно-правовой анализ данного закона и ранее действовавших положений Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». Комментарий подготовлен с учетом ранее сформировавшейся в рамках отношений по ведению садоводства и огородничества правоприменительной и судебной практики.

Законодательство приведено по состоянию на сентябрь 2017 г.

Комментарий рассчитан не только на участников садоводческого и огороднического сообщества нашей страны, но и на представителей органов государственной власти, органов местного самоуправления, специалистов в области права, практикующих юристов и любых иных читателей, небезразличных к рассматриваемым проблемам и интересующихся ими.

УДК 349.4(470+571)(094.5.072)

ББК 67.404(2Рос)-3

© Бутовецкий А. И., Ковалева Е. Л., 2017

© ООО «Проспект», 2018

Предисловие

Настоящий комментарий выходит в свет в период подготовки граждан нашей страны к тому, чтобы с 1 января 2019 г. начать вести садоводство и огородничество по новым правилам, предусмотренным Федеральным законом от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее также — Закон № 217-ФЗ). Он был подготовлен в соответствии с указанием Президента Российской Федерации от 14 апреля 2014 г. № Пр-840, согласно которому Правительству Российской Федерации было поручено подготовить изменения в законодательство Российской Федерации, на комплексной и системной основе регулирующие все отношения, касающиеся юридических лиц и граждан в области садоводства, огородничества и дачного хозяйства. Результаты его обсуждения в федеральных органах исполнительной власти, Государственной Думе, Совете Федерации, Общественной палате Российской Федерации и на других площадках показали, что равнодушных к этой теме практически нет. Кроме того, процесс подготовки и принятия закона лишний раз подчеркнул многоаспектность такого явления, как садоводство и огородничество, а также огромную социальную и экономическую роль этого явления в жизни населения России.

Новый закон приходит на смену Федеральному закону от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (далее — Закон № 66-ФЗ), который действовал более 20 лет и зачастую подвергался серьезной критике1. Негативное мнение относительно Закона № 66-ФЗ было высказано в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, подготовленной в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее — Концепция развития гражданского законодательства), где было отмечено, что данный закон отличается низким юридико-техническим уровнем и неэффективен в своем практическом применении.

Действительно, с одной стороны, Закон № 66-ФЗ не решал значительную часть особо значимых для садоводов, огородников и дачников вопросов. Сюда можно отнести проблемы, возникающие при приведении уставов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан в соответствие с новыми положениями ГК РФ2, внутрикорпоративные конфликты, земельные споры, сложные взаимоотношения между объединениями и лицами, ведущими садоводство, огородничество и дачное хозяйство в индивидуальном порядке3, отсутствие прозрачного порядка установления размеров взносов, недостаток государственной и муниципальной поддержки4, не решенный на законодательном уровне вопрос о регистрации граждан по месту жительства в жилых строениях, расположенных на садовых земельных участках5, постоянно увеличивающуюся налоговую нагрузку в связи с ростом имущественных налогов для садоводов, огородников и дачников6.

В такой обстановке виделось далеко не случайным и обращение на данную проблематику внимания Верховного Суда Российской Федерации (далее — ВС РФ). В частности, в Обзоре судебной практики по вопросам, возникающим при рассмотрении дел, связанных с садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями, за 2010–2013 гг., утвержденном Президиумом ВС РФ 2 июля 2014 г. (далее — Обзор судебной практики ВС РФ), ВС РФ были высказаны правовые позиции по наиболее чувствительным вопросам по спорам в данной сфере. При этом необходимо отметить, что к теме спорных правоотношений в данной сфере даже в советский период бурного развития садоводства высшие судебные инстанции обращались нечасто7.

С другой стороны, стоит заметить, что сам Закон № 66-ФЗ разрабатывался в достаточно сложный для развития отечественного законодательства период, когда базовые положения гражданского законодательства, в том числе о некоммерческих организациях и их членах, находились в стадии становления, а важнейшие нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в различных сферах, отсутствовали. В частности, позднее Закона № 66-ФЗ были приняты Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»; начинало развитие правовое регулирование в сфере кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на объекты недвижимости.

В связи с этим с течением времени Закон № 66-ФЗ стал характеризоваться профессиональным сообществом и самими садоводами как устаревший и не отвечающий интересам граждан и их некоммерческих объединений. С другой стороны, он представлял собой научный интерес, поскольку стал предметом многочисленных трудов специалистов8, и именно данный закон раскрыл все реальные теоретические и практические проблемы садоводов, что указало на необходимость детального изучения специфики правоотношений с их участием, существенного повышения качества правового регулирования в данной сфере.

Закон № 217-ФЗ фактически завершил не так давно начавшуюся реформу законодательства, существенным образом затронувшую правоотношения в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства.

Напомним, что с 1 сентября 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ «О внесении изменений в Главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (далее — Закон № 99-ФЗ), установивший в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее — ГК РФ) новую систему юридических лиц, что коснулось всех без исключения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан9. Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (вступил в силу с 1 марта 2015 г.) был полностью пересмотрен порядок предоставления земельных участков садоводам, огородникам и дачникам, а также созданным ими организациям10.

Решение на законодательном уровне задачи по совершенствованию законодательства о садоводстве и огородничестве таким образом, чтобы это устроило всех без исключения участников правоотношений в данной сфере, является чрезвычайно сложным, а может быть, даже и невозможным в принципе. Это объясняется тем, что данная сфера правоотношений, в том числе ввиду широкого распространения садоводства, огородничества и дачного хозяйства в нашей стране, характеризуется не только своей многоаспектностью, но и достаточно широким набором противостояний правового и социального ха­рактера.

В первую очередь сюда можно отнести сложные отношения садоводов с органами государственной власти и органами местного самоуправления, которые, с одной стороны, рассматривают садоводческое движение нашей страны как крупного налогоплательщика и субъекта, на которого возлагается ответственность за содержание значительных по площади территорий, с другой стороны, в подавляющем большинстве случаев только декларируют садоводам государственную и муниципальную поддержку, предпочитая игнорировать исполнение государственных полномочий и полномочий по решению вопросов местного значения применительно к территориям коллективных садов, огородов и дачных поселков. Во-вторых, нельзя оставить без внимания особенности взаимоотношений садоводов с организациями коммунального комплекса, в том числе сетевыми энергетическими компаниями и организациями, осуществляющими деятельность по обращению с твердыми коммунальными отходами. Наконец, третьим важнейшим моментом является то, что внутри самих садоводческих, огороднических и дачных коллективов существуют случаи достаточно серьезных противоречий между самими садоводами (в том числе ведущими хозяйство в индивидуальном порядке) и органами управления товариществами, а также между отдельными группами внутри товариществ.

Не будем забывать, что правоотношения в сфере садоводства и огородничества далеко не ограничиваются тем спектром вопросов, которые урегулированы законодательно. Согласимся с А. П. Анисимовым, Ю. В. Васильчук и А. Ю. Чикильдиной, которые называют садоводческое движение социокультурным феноменом11, что лишний раз указывает на то, что в данной сфере далеко не все лежит в области права, а во многом измеряется такими неправовыми понятиями, как образ жизни, исторические традиции, совместный труд и работа на земле.

В настоящее время перед экспертным сообществом и самими садоводами стоит новая задача — проанализировать, какие ответы дал новый закон на старые и болезненные вопросы садоводов, огородников и дачников нашей страны и насколько они могут устроить самих граждан. Именно на решение данной задачи и нацелен настоящий комментарий. Кроме того, одним из направлений данного комментария является сравнительный анализ положений нового закона и положений Закона № 66-ФЗ по ряду вопросов, представляющих наибольший интерес.

Глава 1.
Общие положения

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с ведением гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд.

2. Настоящий Федеральный закон определяет особенности гражданско-правового положения некоммерческих организаций, создаваемых гражданами для ведения садоводства и огородничества в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

---

Из предмета правового регулирования комментируемого закона следует, что данный закон регулирует правоотношения, складывающиеся в связи с ведением гражданами садоводства и огородничества именно для собственных нужд.

Такая конкретизация («для собственных нужд») неслучайна, поскольку в настоящее время термин «садоводство» является настолько многоаспектным, что законодатель не мог проигнорировать необходимость четко обозначить предмет его правового регулирования.

Так, в частности, С. А. Липски предлагал вместо понятия «садоводство» для целей правового регулирования деятельности садоводческих некоммерческих объединений граждан использовать термин «садоводчество», поскольку садоводство все чаще признается специалистами отраслью растениеводства12. Нельзя забывать, что термин «садовод» в настоящее время рассматривается еще и как профессия13.

Кроме того, в соответствии с п. 7 ст. 4 Федерального закона от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» (далее — Закон № 193-ФЗ) до 1 января 2019 г. садоводческие и огороднические потребительские кооперативы будут продолжать относиться к системе сельскохозяйственной кооперации и могут создаваться для оказания комплекса услуг по производству, переработке и сбыту продукции растениеводства, что исключается только в связи со вступлением в силу комментируемого закона. На существование различных значений понятия «садоводство» указывает и классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утвержденный приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. № 540, в соответствии с которым:

— вид разрешенного использования земельного участка «садоводство» (код 1.5) предусматривает осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, связанной с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур;

— вид разрешенного использования «ведение садоводства» (код 13.2) предусматривает осуществление деятельности, связанной с выращиванием плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля; размещение садового дома, предназначенного для отдыха и не подлежащего разделу на квартиры; размещение хозяйственных строений и сооружений.

Таким образом, обозначив предмет правового регулирования, законодатель дал ответ на вопрос о том, о чем именно новый закон. Новый закон не затрагивает вопросы, связанные с осуществлением так называемого «промышленного» садоводства как отрасли растениеводства, его положения регулируют правоотношения, складывающиеся между гражданами, являющимися правообладателями садовых и огородных земельных участков, используемых ими для отдыха, выращивания сельскохозяйственной продукции для собственных нужд, а также для размещения объектов недвижимости, которые предусмотрены правовым режимом таких земельных участков.

Кроме того, мы видим, что в сравнении с ранее действовавшим Законом № 66-ФЗ из предмета регулирования нового закона не следует, что он посвящен правоотношениям в сфере дачного хозяйства.

Действительно, важнейшим шагом в развитии законодательства Российской Федерации является отказ от терминов «дачный участок», «дачное строительство» и «дачное хозяйство» и в целом от такого социального и правового явления, как дача, которое имеет глубокие исторические корни14. Комментируемый закон предусматривает признание ранее существовавших дачных участков садовыми участками (ч. 7 ст. 54).

Сохранение существования в законодательстве дач и дачных участков на современном этапе потребовало бы от законодателя необходимости поиска новых признаков, которые указывали бы на уникальные черты, отличающие их от садов, садовых участков или индивидуальных жилых домов и земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства. Также нужно напомнить, что специалисты уже достаточно давно замечали, что правовой режим садовых и дачных земельных участков становится все более сходным и ставили под сомнение обоснованность существования двух разных правовых режимов15.

Существовало и другое мнение, сформировавшееся в самом начале действия Закона № 66-ФЗ, о том, что садовые и дачные земельные участки имеют очень серьезные различия, заключающиеся в том, что они имеют разное главное и вспомогательное целевое назначение. Так, Н. И. Калининым указывалось, что главное целевое назначение садового участка — это выращивание сельскохозяйственных культур, а вспомогательное — отдых с правом возведения жилого строения и хозяйственных строений. В свою очередь, главным целевым назначением дачного участка является строительство жилого дома либо хозяйственного или жилого строения, а вспомогательное — выращивание сельскохозяйственных культур16.

Вместе с тем представляется, что все-таки правоприменительная практика показала отсутствие глобальных различий между правовыми режимами садовых и дачных участков в случае, если к ним применяются единые требования документации по планировке территории и документов градостроительного зонирования. Решающую роль в этом сыграло знаменитое постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 г. № 7-П, в котором содержался вывод об идентичности правовых режимов земельных участков, предоставляемых для ведения садоводства и для ведения дачного хозяйства, на которых фактически возведены индивидуальные жилые дома.

Таким образом, данный шаг стал возможным в ситуации, когда законодатель оказался лишен каких-либо юридических инструментов, способных оставить актуальным утверждение об уникальности и неповторимости такого явления, как «дача» и «дачное хозяйство». Вместе с тем совершенно точно можно сказать, что из оборота русской речи вряд ли когда-нибудь уйдут такие выражения, как «дачник» или «поехать на дачу».

Вернувшись к положениям Закона № 66-ФЗ, вспомним, что его наименование указывало на то, что он обозначал предметом своего регулирования именно вопросы, связанные с садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями граждан, то есть, исходя из наименования, это был закон о юридических лицах. В то же время в соответствии с п. 1 ст. 2 Закона 66-ФЗ он использовал нормы других отраслей права, комплексно регулировал отношения, возникающие в связи с ведением гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства, и устанавливал правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, в том числе особенности их гражданско-правового положения (п. 4 ст. 49 ГК РФ).

Таким образом, сами нормы Закона № 66-ФЗ, определяя предмет его регулирования, указывали на то, что данный предмет гораздо шире, чем он обозначен в наименовании закона, поскольку прежде всего законом были урегулированы отношения, возникающие в связи с ведением гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства, и только во вторую очередь — правовое положение объединений садоводов, огородников и дачников как юридических лиц.

Это подтверждалось, в частности, и иными нормами Закона № 66-ФЗ. Так, к примеру, понятия садовых, огородных и дачных земельных участков, приведенные в ст. 1 Закона № 66-ФЗ, являлись универсальными и применялись независимо от того, расположен ли соответствующий земельный участок в границах садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан, либо он предоставлен гражданину, не являющемуся членом какого-либо объединения. В отдельных нормах Закон № 66-ФЗ упоминал садоводов, огородников и дачников совместно с их некоммерческими объединениями — к примеру, говоря в ст. 35 о формах поддержки садоводов, огородников и дачников, а также их объединений.

Некоторые положения Закона № 66-ФЗ были посвящены исключительно садоводам, огородникам и дачникам, не упоминая их членство в некоммерческих товариществах, кооперативах и партнерствах. Так, например, в соответствии со ст. 47 Закона № 66-ФЗ садовод, огородник или дачник мог быть лишен прав собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного пользования либо аренды земельного участка за умышленные или систематические нарушения, предусмотренные земельным законодательством.

Таким образом, Закон № 66-ФЗ, несмотря на его наименование, также далеко не ограничивался регулированием вопросов, связанных с правовым положением садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, а затрагивал, помимо этого, и те сферы правового регулирования, которые имели отношение в целом к ведению гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства как вида землепользования, хотя трудно сказать, чтобы это было сделано на комплексной и системной основе.

В связи с этим следует признать, что новый закон в части соотношения его наименования, предмета регулирования и содержания является более сбалансированным в сравнении с Законом № 66-ФЗ.

Итак, предмет регулирования нового закона указывает на следующие его главные особенности:

1) это закон о гражданах, их земельных участках и принципах существования садоводческого и огороднического гражданско-правового сообщества на определенной территории, при этом он посвящен не только юридическим лицам;

2) это не закон о промышленном садоводстве и огородничестве, растениеводстве и сельском хозяйстве в целом;

3) это закон, завершивший (или, возможно, приостановивший) историческое развитие законодательства о дачах в нашей стране.

Часть 2 комментируемой статьи указывает на то, что закон не только регулирует вопросы, возникающие в связи с ведением гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд, но и определяет особенности гражданско-правового положения некоммерческих организаций, создаваемых гражданами для указанных целей.

Это соответствует п. 4 ст. 49 ГК РФ, согласно которому гражданско-правовое положение юридических лиц и порядок их участия в гражданском обороте регулируются ГК РФ. Особенности гражданско-правового положения юридических лиц отдельных организационно-правовых форм, видов и типов, а также юридических лиц, созданных для осуществления деятельности в определенных сферах, определяются ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами.

Такие в большей степени теоретические понятия, как «правовое положение» и «особенности гражданско-правового положения», не раскрываются ни в ГК РФ, ни в комментируемом законе.

В частности, следует отметить, что в соответствии с п. 1 ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, в том числе и юридических лиц. Особенности гражданско-правового положения юридических лиц отдельных организационно-правовых форм, видов и типов, а также юридических лиц, созданных для осуществления деятельности в определенных сферах, определяются ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами.

Таким образом, применительно к юридическим лицам ГК РФ использует два термина: «правовое положение» и «гражданско-правовое положение». При этом необходимо учитывать, что эти понятия применяются к различным юридическим лицам, в том числе коммерческим и некоммерческим организациям.

Так, в отношении Центрального Банка Российской Федерации, кредитных организаций, страховых организаций, клиринговых организаций, специализированных финансовых обществ, специализированных обществ проектного финансирования, профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, иных некредитных финансовых организаций, акционерных обществ работников (народных предприятий), хозяйственных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, акционерных обществ, унитарных предприятий, ассоциаций (союзов), адвокатских палат, государственных и муниципальных учреждений, автономных некоммерческих организаций в ГК РФ применяется термин «правовое положение». Однако применительно к религиозным организациям, политическим партиям применяется термин «гражданско-правовое положение».

В отношении же жилищных и жилищно-строительных кооперативов данные термины употребляются совместно (ч. 11 ст. 110 ЖК РФ).

Дать какое-либо объяснение такому законодательному подходу в рамках настоящего комментария не представляется возможным. Вместе с тем, исходя из содержания п. 4 ст. 49 ГК РФ, представляется, что общие положения ГК РФ о юридических лицах и являются нормами, определяющими их правовое положение. В свою очередь, другие федеральные законы, более подробно в сравнении с ГК РФ регулирующие порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации юридических лиц, их отдельных типов и видов, являются «другими законами, регулирующими особенности гражданско-правового положения».

Таким образом, анализируя структуру комментируемого закона, можно сказать, что его ст. 4 и 7–20 и определяют особенности гражданско-правового положения садоводческих и огороднических товариществ.

Здесь следует обратить внимание на отличие от ст. 2 Закона № 66-ФЗ, которая говорила о том, что данный закон одновременно устанавливал правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан и особенности их гражданско-правового положения. Как мы видим, новый закон ограничился только особенностями и не определяет само правовое положение некоммерческих организаций садоводов и огородников.

Коснувшись положений Закона № 66-ФЗ, также вспомним, что он был посвящен объединениям граждан, откуда и взял свое наименование. В свою очередь, в новом законе слово «объединение» не фигурирует.

Это объясняется тем, что, на первый взгляд, с 1 сентября 2014 г. понятие «садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан», используемое в Законе № 66-ФЗ, перестало соотноситься с общими положениями ГК РФ, которые не предусматривают применения понятия «объединение» ни к одной из организационно-правовых форм некоммерческих организаций, поименованных в п. 3 ст. 50 ГК РФ.

Безусловно, и до вступления в силу новых положений ГК РФ нельзя было утверждать, что понятие «объединение» в контексте Закона № 66-ФЗ характеризовало какую-либо конкретную организационно-правовую форму юридического лица или само по себе являлось таковой. Напротив, в ст. 1 Закона № 66-ФЗ было определено, что садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение граждан (соответственно некоммерческое товарищество, потребительский кооператив, некоммерческое партнерство) — это некоммерческая организация, учрежденная гражданами на добровольных началах для содействия ее членам в решении общих социально-хозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства.

Таким образом, в Законе № 66-ФЗ термин «объединение» выступал неким универсальным понятием, характеризующим различные организационно-правовые формы некоммерческих организаций садоводов, огородников и дачников.

Вместе с тем необходимо учитывать, что возможность создания объединений граждан гарантируется ст. 30 Конституции РФ. Как отмечено в определении Конституционного Суда РФ от 25 января 2012 г. № 195-О-О, именно реализуя право на объединение, предусмотренное Конституцией РФ, граждане и создают садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения на добровольных началах.

При этом следует заметить, что ГК РФ до конца так и не смог отказаться от термина «объединение», в том числе применительно к товариществам собственников недвижимости. Так, товариществом собственников недвижимости признается добровольное объединение собственников недвижимого имущества (помещений в здании, в том числе в многоквартирном доме, или в нескольких зданиях, жилых домов, садовых домов, садовых или огородных земельных участков и т. п.), созданное ими для совместного владения, пользования и в установленных законом пределах распоряжения имуществом (вещами), в силу закона находящимся в их общей собственности или в общем пользовании, а также для достижения иных целей, предусмотренных законами (п. 1 ст. 12312 ГК РФ).

Таким образом, понятие «объединение» применительно к садоводам и огородникам как до, так и после вступления в силу комментируемого закона продолжает носить особый правовой характер, указывающий не на конкретную организационно-правовую форму некоммерческой организации, создаваемой гражданами, а подчеркивающий конституционный смысл ее создания – добровольная реализация гражданами права на объединение.

Статья 2. Правовое регулирование отношений в области ведения гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд

Правовое регулирование отношений, связанных с ведением гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

---

Комментируемая статья дает общий ответ на вопрос о законодательных и иных нормативных правовых актах, которые регулируют отношения, связанные с ведением гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд. Приведенное в данной статье перечисление нормативной базы является менее конкретным в сравнении с тем, как это предусматривалось Законом № 66-ФЗ.

Напомним, что в соответствии со ст. 3 Закона № 66-ФЗ правовое регулирование ведения гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, гражданским, земельным, градостроительным, административным, уголовным и иным законодательством Российской Федерации, самим данным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Вместе с тем, несмотря на отсутствие конкретизации, представляется, что с принятием нового закона структура законодательства, регулирующего правоотношения с участием садоводов и огородников, не изменилась.

Хотя Конституция Российской Федерации не приведена в числе законов, регулирующих изучаемую сферу правоотношений, начать анализ системы законодательства о садоводстве и огородничестве следует именно с Конституции Российской Федерации как основного закона нашего государства.

Конституция РФ, являясь нормативным актом высшей юридической силы и прямого действия, содержит ряд принципиально важных для объединений садоводов и огородников норм.

Статьей 9 Конституции РФ установлено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Из этой нормы следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Данный конституционный принцип преломляется в принципы, определяющие экологические основы регулирования земельных отношений, предусмотренные в ст. 1 ЗК РФ. В качестве первого принципа предусмотрен учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земель осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации.

Как установлено ЗК РФ, земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы в собственность граждан и юридическим лицам (в том числе до 1 января 2019 г. некоммерческим организациям садоводов и огородников), за исключением земельных участков, которые в соответствии с федеральными законами не могут находиться в частной собственности; оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским и земельным законодательством; земельные участки, изъятые из оборота, не могут находиться в частной собственности.

Статья 30 Конституции РФ закрепляет право каждого на объединение. Свобода объединения включает в себя право лица объединять других лиц, присоединяться к уже существующему объединению и выходить из него, участвовать в деятельности объединения, требовать признания правового статуса созданного объединения, прежде всего со стороны государства и также всеми другими лицами, независимо от формы, вида. Это право также содержит в себе правомочие на защиту, в том числе и международную, в случае ограничения свободы деятельности объединений.

При этом провозглашается, что никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Право на объединение в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Конституционное право на объединение обычно относится к категории политических и квалифицируется как обеспечивающее правовые условия и гарантии для участия каждого в общественной и политической жизни страны и управлении государством, способствующее развитию политической активности и самодеятельности граждан, гарантирующее удовлетворение их многообразных политических интересов, позволяющее защищать свои права и свободы17. Иная точка зрения связывает реализацию конституционного права на объединение именно с созданием любых негосударственных некоммерческих организаций18.

Конституционный Суд РФ в определении от 25 января 2012 г. № 195-О-О, анализируя положения Закона № 66-ФЗ, отмечал, что принцип формирования садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения на добровольных началах сформулирован в развитие именно ст. 30 Конституции РФ.

Положения ст. 35 Конституции РФ предусматривают охрану права частной собственности, а также наделяют каждого правом иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.

Важно обратить внимание на ст. 36 Конституции РФ, закрепляющую право граждан и их объединений иметь землю в частной собственности, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Данная статья подлежит толкованию в контексте с положениями ст. 8 Конституции РФ о признании и защите равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, ст. 9 Конституции РФ о возможности нахождения земли и других природных ресурсов в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, ст. 35 Конституции РФ об охране права частной собственности законом.

Определяющее значение земли обусловливается тем, что она не только используется как основное средство производства в хозяйстве, но и является пространственным базисом для подавляющего числа видов деятельности человека, для расположения под ней и над ней всех других природных ресурсов: недр, вод, лесов, животного и растительного мира.

Земля — основа существования некоммерческих организаций садоводов и огородников. Она представляет собой главный объект их хозяйственной деятельности. Земельные и иные экологические интересы граждан нередко объединяют их вокруг общих природоресурсных и природоохранных целей.

Необходимо остановиться на ст. 42 Конституции РФ, устанавливающей право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Согласно ст. 1 Закона об охране окружающей среды благоприятная окружающая среда — это окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объ­ектов.

Статья 71 Конституции РФ относит гражданское законодательство к предметам исключительного ведения Российской Федерации.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). В связи с этим, например, субъекты Российской Федерации не вправе принимать законы, устанавливающие иные организационно-правовые формы некоммерческих организаций садоводов и огородников, помимо тех, которые предусмотрены федеральным гражданским законодательством.

Гражданское законодательство определяет в качестве субъектов права граждан и юридических лиц, устанавливает особенности совершения различных сделок с имуществом, возникновение гражданских прав и обязанностей, особенности осуществления и защиты гражданских прав, виды объектов гражданских прав.

Крайне важны закрепленные в ГК РФ основные начала гражданского законодательства.

Так, согласно ст. 1 ГК РФ гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

Положения гражданского законодательства также гарантируют гражданам, в том числе садоводам и огородникам, неприкосновенность их имущества, используемого для отдыха и ведения хозяйства, дают свободу при вступлении в члены некоммерческих организаций и при выходе из них, позволяя действовать в своем интересе. Ограничение их гражданских прав может иметь место только в связи с защитой чрезвычайно важных публичных интересов.

ГК РФ содержит общие положения о правах на землю, содержание и особенности осуществления которых устанавливаются земельным законодательством, регулирующим отношения в сфере использования и охраны земель, включая земли, на которых ведется садоводство и огородничество.

Согласно п. 1 ст. 3 ЗК РФ земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Указанные отношения относятся к земельным отношениям. Участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, муниципальные образования, субъекты Российской Федерации, Российская Федерация (п. 1 ст. 5 ЗК РФ). В соответствии с законодательством Российской Федерации земельные участки являются объектами как гражданских прав, так и земельных отношений. Таким образом, нормы, регулирующие земельные отношения, содержатся в ГК РФ и ЗК РФ, а также в федеральных законах.

ЗК РФ содержит общие нормы о порядке предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе для садоводства и огородничества, регулирует порядок образования таких земельных участков, а также прочие нормы, которые должны соблюдаться при формировании земельных отношений с участием садоводов и огородников, к примеру правила оборотоспособности земельных участков.

Вместе с тем отдельные положения земельного законодательства Российской Федерации устанавливают для организаций садоводов и огородников определенные особенности и исключения из общих правил. К числу таких особенностей можно отнести нормы о порядке предоставления садовых и огородных земельных участков, а также земельных участков общего назначения ранее созданным некоммерческим организациям и их членам (п. 27–210 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»). Согласно ст. 113 ЗК РФ образование земельных участков из земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу, осуществляется исключительно на основании проекта межевания территории. При этом образуемые садовые и огородные земельные участки предоставляются членам такого товарищества без проведения торгов (подп. 3 п. 2 ст. 393, подп. 7 п. 2 ст. 396 ЗК РФ).

Статья 72 Конституции РФ относит земельное законодательство к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Из последнего обстоятельства следует, что субъекты Российской Федерации вправе принимать законы и подзаконные акты, регулирующие земельные отношения с участием садоводов и огородников, но не противоречащие ЗК РФ и иным федеральным законам.

Так, например, Законом Амурской области от 10 февраля 2015 г. № 489-ОЗ «О бесплатном предоставлении в собственность граждан земельных участков на территории Амурской области» предусматриваются случаи бесплатного предоставления садовых и огородных земельных участков в собственность граждан.

Использование такого инструмента, как предоставление садового или огородного земельного участка, в качестве меры социальной поддержки отдельных льготных категорий граждан в субъектах Российской Федерации распространено достаточно широко. К примеру, Закон Магаданской области от 6 июня 2008 г. № 1005-ОЗ «О бесплатном предоставлении земельных участков в собственность граждан» предусматривает бесплатное предоставление земельных участков для садоводства участникам Великой Отечественной войны или лицам, на которых распространяются социальные гарантии и льготы участников Великой Отечественной войны, инвалидам первой и второй групп, гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и приравненным к ним категориям граждан.

Законы, предусматривающие бесплатное предоставление садовых, огородных и дачных земельных участков, приняты и во многих других субъектах Российской Федерации.

Законодательство Российской Федерации о градостроительной деятельности регламентирует деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных населенных пунктов, осуществляемую в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства. Именно в документах градостроительного зонирования определяются земельные массивы, планируемые к предоставлению гражданам для ведения садоводства и огородничества. Так, согласно ст. 35 ГрК РФ территории, предназначенные для ведения садоводства и огородничества, могут включаться в состав жилых территориальных зон либо в состав зон сельскохозяйственного использования.

Административное законодательство определяет перечень органов, осуществляющих различные функции в сфере использования и охраны земель, а также определяет основания и порядок привлечения к административной ответственности за земельные правонарушения. Так, в частности, КоАП РФ предусматривается ответственность за самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1), нарушение правил пользования жилыми помещениями (ст. 7.21), порчу земель (ст. 8.6), использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.8).

Основные правила государственной регистрации садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ как юридических лиц закрепляются в Законе о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Важную роль в жизни садоводов и огородников играет Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», в соответствии с которым осуществляются государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав на недвижимое имущество, принадлежащее им (земельные участки и объекты капитального строительства).

Отдельными федеральными законами предусматриваются определенные особенности, установленные применительно к некоммерческим организациям садоводов и огородников. К числу таких законов можно отнести Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ст. 12) и Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» (ст. 39, 426–4210).

Однако стоит признать, что главенствующая роль для садоводов и огородников во всей системе законодательного регулирования остается за комментируемым законом. Им, в частности, определены правовые режимы садовых и огородных земельных участков, организационно-правовая форма некоммерческой организации садоводов и огородников, порядок создания такой организации, порядок образования и деятельности органов управления, особенности осуществления права участия (членства), основы существования садоводов и огородников на определенной территории.

Статья 3. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1) садовый земельный участок — земельный участок, предназначенный для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур с правом размещения садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей;

2) садовый дом — здание сезонного использования, предназначенное для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их временным пребыванием в таком здании;

3) хозяйственные постройки — сараи, бани, теплицы, навесы, погреба, колодцы и другие сооружения и постройки (в том числе временные), предназначенные для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд;

4) огородный земельный участок — земельный участок, предназначенный для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур с правом размещения хозяйственных построек, не являющихся объектами недвижимости, предназначенных для хранения инвентаря и урожая сельскохозяйственных культур;

5) имущество общего пользования — расположенные в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд объекты капитального строительства и земельные участки общего назначения, использование которых может осуществляться исключительно для удовлетворения потребностей граждан, ведущих садоводство и огородничество (проход, проезд, снабжение тепловой и электрической энергией, водой, газом, водоотведение, охрана, сбор твердых коммунальных отходов и иные потребности), а также движимые вещи, созданные (создаваемые) или приобретенные для деятельности садоводческого или огороднического некоммерческого товарищества (далее также — товарищество);

6) земельные участки общего назначения — земельные участки, являющиеся имуществом общего пользования, предусмотренные утвержденной документацией по планировке территории и предназначенные для общего использования правообладателями земельных участков, расположенных в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, и (или) предназначенные для размещения другого имущества общего пользования;

7) взносы — денежные средства, вносимые гражданами, обладающими правом участия в товариществе в соответствии с настоящим Федеральным законом (далее — члены товарищества), на расчетный счет товарищества на цели и в порядке, которые определены настоящим Федеральным законом и уставом товарищества;

8) территория ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд (далее — территория садоводства или огородничества) — территория, границы которой определяются в соответствии с утвержденной в отношении этой территории документацией по планировке территории.

---

Как и в Законе № 66-ФЗ, отдельная статья комментируемого закона посвящена понятийному аппарату, используемому в законе. Вместе с тем по многим положениям понятия, используемые в новом законе, отличаются от тех, которые предусматривались Законом № 66-ФЗ.

В первую очередь отметим изменение понятия садового земельного участка. Так, его правовой режим приобрел новый элемент в виде возможности строительства жилого дома, что, по сути, свидетельствует о реализации судебных актов Конституционного Суда Российской Федерации, ранее разрешивших прописку садоводов в жилых строениях, пригодных для постоянного проживания19. При этом понятие «жилое строение» в комментируемой статье, как и в целом в законе (за исключением переходных положений), не фигурирует. На смену ему пришло понятие «садовый дом», определение которого также дается в комментируемой статье. Фактически главным отличием садового дома от жилого дома является указание на сезонность его использования и возможность временного (а не постоянного) пребывания в нем граждан.

Вместе с тем понятие «место пребывания» закреплено в Законе Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», положения которого не предусматривают отнесение садового дома к числу возможных мест пребывания граждан. Кроме того, с учетом положений ст. 16 ЖК РФ садовый дом также не отнесен и к жилым помещениям, что ранее являлось предметом исследований ряда специалистов20.

Законодатель в переходных положениях комментируемого закона признал жилые строения, ранее созданные гражданами на садовых участках, жилыми домами в том смысле, в каком это предусматривается ЖК РФ. Вместе с тем с целью исключения негативных последствий такой «трансформации» для самих граждан, исключения злоупотреблений со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также принимая во внимание потенциальную возможность ошибок, допущенных гражданами при заполнении деклараций об объектах недвижимости, на основании которых осуществлялась государственная регистрация права собственности на жилые и нежилые строения, законодатель предусмотрел невозможность учета таких строений при оценке ранее присвоенного таким гражданам статуса нуждающихся в жилых помещениях (ч. 10 ст. 54 комментируемого закона). В свою очередь, нежилые строения сезонного использования признаны садовыми домами (ч. 11 ст. 54 комментируемого закона).

Комментируемый закон не раскрывает понятие «жилой дом», его определение приводится в ч. 2 ст. 16 ЖК РФ. Так, жилым домом признается индивидуально-определенное здание, которое состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании. Жилой дом относится к жилым помещениям и предназначен для проживания граждан.

Следует отметить, что в законодательстве используются различные понятия: «жилой дом», «индивидуальный жилой дом», «объект индивидуального жилищного строительства». При этом не во всех случаях можно ставить знак равенства между жилым домом и объектом индивидуального жилищного строительства. Одним из признаков объекта индивидуального жилищного строительства является его предназначение для проживания одной семьи (ч. 3 ст. 48, п. 1 ч. 2 ст. 49 ГрК РФ), в то же время часть жилого дома может быть самостоятельным жилым помещением (п. 1 ч. 1 ст. 16 ЖК РФ), а дома блокированной застройки также поименованы как жилые дома (п. 2 ч. 2 ст. 49 ГрК РФ)21.

Вместе с тем, принимая во внимание положение ч. 7 ст. 41 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», согласно которой государственный кадастровый учет и государственная регистрация права собственности на помещение или помещения (в том числе жилые) в жилом доме (объекте индивидуального жилищного строительства) или в садовом доме не допускается, можно сделать вывод, что комментируемый закон допускает строительство на садовом участке именно объекта индивидуального жилищного строительства, признаки которого установлены ч. 3 ст. 48 ГрК РФ (отдельно стоящий жилой дом с количеством этажей не более чем три, предназначенный для проживания одной семьи).

Ранее Закон № 66-ФЗ при описании правовых режимов садовых, огородных и дачных земельных участков предусматривал возможность размещения на них хозяйственных строений и сооружений. В этой части новый закон не только изменил понятийный аппарат, используемый при описании подобных объектов, предложив термин «хозяйственные постройки», но и описал перечень данных построек с использованием метода перечисления. В частности, к числу таких построек отнесены как объекты капитального строительства, так и объекты, не имеющие прочной связи с землей (временные постройки). При этом заметим, что перечень таких объектов не является закрытым, в связи с чем к числу таких объектов может быть отнесена, к примеру, стоянка для автомобиля22.

Существенным отличием правового режима огородного участка от ранее действовавших аналогичных положений Закона № 66-ФЗ является прямой запрет на возведение на них объектов недвижимости. Напомним, что, исходя из понятия огородного участка, предусмотренного Законом № 66-ФЗ, на огородном участке можно было возводить некапитальное жилое строение и хозяйственные строения и сооружения в зависимости от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании территории. Таким образом, ранее возможность возведения на огородном участке хозяйственных строений и сооружений зависела от положений градостроительного регла­мента23.

Переходными положениями комментируемого закона (ч. 32 ст. 54) предусматривается сохранение за гражданами ранее зарегистрированного права собственности на возведенные на огородных участках объекты капитального строительства, не являющиеся самовольными постройками.

Следует также отметить, что законодатель предусмотрел по аналогии с садовым земельным участком возможность использования огородного земельного участка для отдыха граждан. Законом № 66-ФЗ возможность его использования сводилась к выращиванию сельскохозяйственных культур.

Переходя к определению имущества общего пользования и опять же сравнивая его с ранее действовавшими аналогичными положениями Закона № 66-ФЗ, мы видим переход от метода перечисления самих объектов, относящихся к имуществу общего пользования, непосредственно в понятийном аппарате закона к указанию потребностей садоводов и огородников, для удовлетворения которых может использоваться такое имущество. Тем самым новый закон не повторил подход, использованный в Законе № 66-ФЗ, предусматривающий, что в состав общего имущества входят дороги, водонапорные башни, общие ворота и заборы, котельные, детские и спортивные площадки, площадки для сбора мусора, противопожарные сооружения и тому подобное. Кроме того, последнее указание — «и тому подобное» — во многих случаях порождало правовую неопределенность в вопросе о том, какое именно имущество, за исключением прямо перечисленного в законе, могло относиться к числу общего.

Выделим главные черты общего имущества, указанные в комментируемой статье:

1) к числу общего имущества относятся как движимые, так и недвижимые вещи;

2) общее имущество может использоваться только для удовлетворения потребностей граждан, ведущих садоводство и огородничество, что исключает возможность его использования в интересах третьих лиц и в ущерб интересов садоводов и огородников;

3) общее имущество не может быть использовано для удовлетворения одного отдельно взятого садовода или огородника;

4) общее недвижимое имущество может находиться только в границах территории ведения гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд, что исключает возможность иного местоположения соответствующих объектов.

Также обратим внимание, что ранее существовавшие «земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования» стали именоваться «земельными участками общего назначения». С какой целью законодатель пошел на такой шаг?

Дело в том, что вопрос о том, являются ли земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, территориями общего пользования в той мере, в какой это предусматривается п. 12 ст. 1 ГрК РФ, п. 12 ст. 85 ЗК РФ и ст. 262 ГК РФ, является дискуссионным24, в том числе в самой садоводческой среде.

Вместе с тем новое понятие земельных участков общего назначения с понятийной точки зрения автоматически отграничивает его от терминов «территории общего пользования» и «земельные участки общего пользования», свойственных земельному законодательству и законодательству о градостроительной деятельности, а также лишний раз подчеркивает, что земельные участки общего назначения не предназначены для использования неограниченным кругом лиц, а могут быть использованы только правообладателями садовых или огородных земельных участков, расположенных в границах территории садоводства или огородничества. Такая юридическая дифференциация понятий тем более актуальна, что земельные участки, относящиеся к территориям общего пользования, ограничены в обороте и по общему правилу не могут предоставляться в частную собственность (п. 12 ст. 85 ЗК РФ).

Взносам членов товариществ, в том числе их видам и особенностям уплаты, посвящена отдельная статья — ст. 14 Закона № 217-ФЗ. При этом п. 7 комментируемой статьи содержит общее понятие взносов. Из данного понятия мы можем увидеть две главные особенности. Первая из них — возможность использования для уплаты взносов только денежных средств, исключая какое-либо иное имущество, которое может быть использовано для этих целей. Напомним, что ст. 1 Закона № 66-ФЗ предусматривала возможность внесения паевых взносов в садоводческих, огороднических и дачных потребительских кооперативах в виде имущественных взносов. Вторая особенность — это необходимость уплаты взносов только на расчетный счет товарищества, что является существенным отличием от положений Закона № 66-ФЗ, не запрещавших уплату взносов в кассу товарищества, что имело широкое распространение среди садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан.

Наконец, отметим, что законодателю удалось зафиксировать и пространственные пределы территории, в границах которой все садоводы и огородники должны жить по правилам, предусмотренным Законом № 217-ФЗ. Речь идет о появлении такого понятия, как «территория ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд» (сокращенно — «территория садоводства или огородничества»). Ее границы определяются в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории.

Безусловно, отказ от ранее применяемого понятия «территория товарищества» или «границы товарищества» является правильным, прежде всего потому, что товарищество является юридическим лицом, которому в силу ГК РФ несвойственны такие черты, как «территория» или «границы»25.

Кроме того, законодателем не было упущено из вида и то, что полноценная документация по планировке территории (проект планировки территории и проект межевания территории) появилась для садоводов и огородников только с 1 марта 2015 г. (со дня вступления в силу соответствующих положений Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»), а также иные проблемы, связанные с наличием документов о застройке территорий товариществ26. В связи с этим понятие «территория садоводства и огородничества» применительно к ранее возникшим правоотношениям согласно ч. 28 ст. 54 Закона № 217-ФЗ определяется:

1) в соответствии с проектом организации и застройки территории, утвержденным по ходатайству ранее созданного садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан, или иным документом, на основании которого осуществлено распределение земельных участков между членами данного объединения;

2) при отсутствии вышеуказанных документов границы территории садоводства и огородничества определяются в соответствии с границами земельного участка, предоставленного до дня вступления в силу Закона № 66-ФЗ ранее созданному объединению садоводов, огородников или дачников либо организации, при которой оно было создано.

К сожалению, комментируемый закон не закрепил само понятие садоводства и огородничества. В рамках настоящего комментария под садоводством и огородничеством, которое ведется гражданами для собственных нужд, будет пониматься форма непредпринимательской деятельности граждан по выращиванию для собственных нужд сельскохозяйственной продукции на садовых и огородных земельных участках, предусматривающая возможность ее совмещения с отдыхом или в той мере, в которой это допускается законом, временным пребыванием или постоянным проживанием в предназначенных для этого объектах недвижимости.

Статья 4. Организационно-правовая форма некоммерческой организации, создаваемой гражданами для ведения садоводства или огородничества

1. Собственники садовых земельных участков или огородных земельных участков, а также граждане, желающие приобрести такие участки в соответствии с земельным законодательством, могут создавать соответственно садоводческие некоммерческие товарищества и огороднические некоммерческие товарищества.

2. Собственники садовых земельных участков или огородных земельных участков, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, вправе создать лишь одно садоводческое или огородническое некоммерческое товарищество для управления имуществом общего пользования, расположенным в границах данной территории садоводства или огородничества.

3. Садоводческое или огородническое некоммерческое товарищество является видом товарищества собственников недвижимости.

---

Напомним, что Закон № 66-ФЗ предусматривал возможность создания объединений садоводов, огородников и дачников не только в организационно-правовой форме некоммерческого товарищества, но также и в форме потребительских кооперативов и некоммерческих партнерств. Отдельные субъекты права законодательной инициативы предлагали сохранить ранее существовавшие организационно-правовые формы и при подготовке Закона № 217-ФЗ27.

Вопрос об организационно-правовых формах объединений садоводов и огородников при разработке нового закона являлся одним из самых сложных, поскольку садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие товарищества, которые составляют наибольшее число в сравнении с потребительскими кооперативами и некоммерческим партнерствами, со вступлением в силу Закона № 99-ФЗ оказались в сложной ситуации28.

Следует признать, что в Законе № 217-ФЗ так до конца и не удалось разрешить задачу, поставленную ГК РФ в 2014 г., когда было объявлено, что садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие товарищества должны стать товариществами собственников недвижимости, которые могут быть созданы только собственниками земельных участков и объектов капитального строительства (ст. 12312–12314 ГК РФ).

Напомним, что в соответствии с п. 3 ст. 50 ГК РФ товарищество собственников недвижимости является некоммерческой организацией, то есть оно не имеет основной целью своего создания и деятельности извлечение прибыли и не распределяет полученную прибыль между участниками (членами) (п. 1 ст. 50 ГК РФ). Товарищество собственников недвижимости также является корпоративной организацией (корпорацией), то есть ее учредители (участники) обладают правом участия (членства) в них и формируют ее высший орган (п. 1 ст. 651 ГК РФ).

Со вступлением в силу Закона № 99-ФЗ в первую очередь возникли вопросы относительно садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих товариществ, которые:

1) имеют в своем составе членов, не являющихся собственниками земельных участков и объектов недвижимости — к примеру, тех, кому садовые, огородные или дачные земельные участки предоставлены на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования или аренды при отсутствии на них объектов капитального строительства, право собственности на которые зарегистрировано за гражданами;

2) созданы гражданами, которые только собираются приобрести садовые, огородные или дачные земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, и, соответственно, не могут являться собственниками земельных участков на момент создания соответствующих товариществ;

3) состоят из членов, которым предоставлены земельные участки, ограниченные в обороте.

Фактически новый закон в вопросе об организационно-правовых формах объединений садоводов и огородников оказался «заложником» положений ГК РФ, однозначно указывающих на возможность создания товариществ собственников недвижимости исключительно собственниками недвижимости и никем иным, что, в частности, отмечалось и на стадии рассмотрения закона — в стадии законопроекта в первом чтении29.

Что же получилось в новом законе?

Во-первых, законодатель не отказался от положений ГК РФ, объявив садоводческие и огороднические некоммерческие товарищества видом товарищества собственников недвижимости. Во-вторых, с 1 января 2019 г. создание объединений садоводов и огородников с использованием организационно-правовых форм потребительского кооператива, а также ассоциации (союза), видом которого является некоммерческое партнерство, законом не предусматривается.

В соответствии со ст. 7 Закона № 217-ФЗ товарищество может быть создано и вправе осуществлять свою деятельность для совместного владения, пользования и в установленных федеральным законом пределах распоряжения гражданами имуществом общего пользования, находящимся в их общей долевой собственности или в общем пользовании, а также для следующих целей:

1) создание благоприятных условий для ведения гражданами садоводства и огородничества (обеспечение снабжения тепловой и электрической энергией, водой, газом, обеспечение водоотведения, обращения с твердыми коммунальными отходами, благоустройства, охраны и пожарной безопасности территории садоводства или огородничества, а также иные условия);

2) содействие гражданам в освоении земельных участков в границах территории садоводства или огородничества;

3) содействие членам товарищества во взаимодействии между собой и с третьими лицами, в том числе с органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также защита их прав и законных интересов.

При этом товарищество может быть создано для указанных целей гражданами с последующим предоставлением товариществу земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо гражданами, являющимися собственниками садовых или огородных земельных участков.

Как видно, окончательно преодолеть конфликт с положениями ГК РФ в новом законе так и не получилось. Вместе с тем отрицание на законодательном уровне возможности создания товариществ для целей приобретения земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, вряд ли могло бы быть поддержано самими гражданами, хотя, безусловно, вопрос о поиске альтернативных моделей ведения коллективного садоводства и огородничества в рамках обсуждения нового закона мог бы оказаться на повестке дня30. Однако этого не случилось.

Частично преодоление указанного конфликта между положениями ГК РФ и комментируемого закона лежит в плоскости применения норм п. 4 ст. 49 ГК РФ о том, что законами могут быть установлены особенности гражданско-правового положения отдельных видов юридических лиц. Вместе с тем представляется, что на современном этапе развития законодательства и научной мысли следует задуматься о том, насколько такие «особенности» могут отличать положения специальных законов от общих норм ГК РФ.

Как раз комментируемый закон в части установления возможности создания товариществ собственников недвижимости лицами, не являющимися собственниками недвижимости (граждане, которым земельные участки принадлежат на иных правах или только желающие приобрести садовые или огородные земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности), и предусматривает эти особенности, не только непосредственно не вытекающие из норм ГК РФ, но даже напрямую опровергающиеся ими.

Ранее на практике требовала дополнительного разъяснения и ситуация, когда садовый, огородный или дачный земельный участок передавался его собственником в аренду или в безвозмездное пользование другому гражданину, в связи с чем как у собственника, так и у арендатора или ссудополучателя такого земельного участка возникали прямые правовые основания для того, чтобы стать членом объединения. В подобных случаях представлялось, что, поскольку аренда или безвозмездное пользование имеют срочный характер, а право участия (членство) в объединении не ограничивается какими-либо временными рамками (прекращается только по причине добровольного выхода, принудительного исключения либо смерти), право участия (членство) должно быть сохранено именно за собственником земельного участка.

Данную позицию подтвердил и комментируемый закон, исключив возможность участия в садоводческом или огородническом товариществе гражданина, которому садовый или огородный участок, находящийся в частной собственности иного лица, предоставлен в аренду или в безвозмездное пользование.

Не меньше вопросов возникало и в случае, если садовый, огородный или дачный земельный участок переходил в общую долевую собственность нескольких лиц, поскольку было непонятно, кто именно из них может быть принят в члены объединения (один участник долевой собственности, несколько участников или все собственники земельного участка). Однако на данный вопрос комментируемый закон ответа не дал, в связи с чем на практике такой вопрос может разрешаться следующим образом:

1) достижение соглашения о том, каким образом данный земельный участок будет использоваться участниками общей долевой собственности (ст. 247 ГК РФ), после чего может быть решен вопрос о порядке реализации права участия (членства) в садоводческом или огородническом товариществе;

2) приобретение права участия в товариществе одновременно всеми собственниками садового или огородного земельного участка.

Оставив для садоводов и огородников только организационно-правовую форму некоммерческого товарищества, законодатель предусмотрел ряд переходных положений для ранее созданных некоммерческих партнерств и потребительских кооперативов. Ранее созданные некоммерческие партнерства садоводов, огородников и дачников признаются соответственно некоммерческими садоводческими или огородническими товариществами. Данные объединения должны привести свои уставы в соответствие с новым законом (ч. 1–5 ст. 54 комментируемого закона). Аналогичным образом свой устав в соответствие с законом должны привести и дачные потребительские кооперативы.

В свою очередь от садоводческих и огороднических потребительских кооперативов, деятельность которых до 1 января 2019 г. является предметом регулирования двух законов (Закона № 66-ФЗ и Закона № 193-ФЗ), законодатель требует определиться, какие именно цели будут в дальнейшем преследоваться данными юридическими лицами. Для этих кооперативов предусматривается два варианта: либо преобразование в товарищество собственников недвижимости (то есть изменение организационно-правовой формы), либо приведение устава в соответствие с законодательством Российской Федерации о сельскохозяйственной кооперации в случае принятия членами кооператива решения об осуществлении деятельности по производству, переработке и сбыту продукции растениеводства или иной деятельности, не связанной с ведением садоводства и огородничества на садовых или огородных земельных участках.

Нельзя не отметить и новый важный принцип, предусмотренный Законом № 217-ФЗ, заимствованный из положений ЖК РФ (ч. 1 ст. 136). Данный принцип исключает возможность одновременного существования нескольких садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ, созданных для целей управления общим имуществом в границах одной территории ведения садоводства или огородничества, что направлено на обеспечение единых принципов управления данной территории и ранее не предусматривалось Законом № 66-ФЗ.

Часть 3 комментируемой статьи ответила на ранее относившийся к числу дискуссионных вопрос о том, являются ли садоводческие и огороднические некоммерческие товарищества видом товарищества собственников недвижимости или не являются таковыми31.

Статья 5. Ведение садоводства или огородничества на земельных участках, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, без участия в товариществе

1. Ведение садоводства или огородничества на садовых земельных участках или огородных земельных участках, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, без участия в товариществе может осуществляться собственниками или в случаях, установленных частью 11 статьи 12 настоящего Федерального закона, правообладателями садовых или огородных земельных участков, не являющимися членами товарищества.

2. Лица, указанные в части 1 настоящей статьи, вправе использовать имущество общего пользования, расположенное в границах территории садоводства или огородничества, на равных условиях и в объеме, установленном для членов товарищества.

3. Лица, указанные в части 1 настоящей статьи, обязаны вносить плату за приобретение, создание, содержание имущества общего пользования, текущий и капитальный ремонт объектов капитального строительства, относящихся к имуществу общего пользования и расположенных в границах территории садоводства или огородничества, за услуги и работы товарищества по управлению таким имуществом в порядке, установленном настоящим Федеральным законом для уплаты взносов членами товарищества.

4. Суммарный ежегодный размер платы, предусмотренной частью 3 настоящей статьи, устанавливается в размере, равном суммарному ежегодному размеру целевых и членских взносов члена товарищества, рассчитанных в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом товарищества.

5. В случае невнесения платы, предусмотренной частью 3 настоящей статьи, данная плата взыскивается товариществом в судебном порядке.

6. Лица, указанные в части 1 настоящей статьи, вправе принимать участие в общем собрании членов товарищества. По вопросам, указанным в пунктах 4–6, 21 и 22 части 1 статьи 17 настоящего Федерального закона, лица, указанные в части 1 настоящей статьи, вправе принимать участие в голосовании при принятии по указанным вопросам решений общим собранием членов товарищества. По иным вопросам повестки общего собрания членов товарищества лица, указанные в части 1 настоящей статьи, в голосовании при принятии решения общим собранием членов товарищества участия не принимают.

7. Лица, указанные в части 1 настоящей статьи, обладают правом, предусмотренным частью 3 статьи 11 настоящего Федерального закона.

8. Лица, указанные в части 1 настоящей статьи, обладают правом обжаловать решения органов товарищества, влекущие для этих лиц гражданско-правовые последствия, в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом.

---

...