В. В. Невинский, Н. А. Кандрина

Управление государственной гражданской службой Российской Федерации

Учебное пособие

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 35.08(470)(075.8)

ББК Х621.02я73

Н40

Авторы:

Невинский В. В. — заведующий кафедрой конституционного и международного права Алтайского государственного университета, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ;

Кандрина Н. А. — доцент кафедры конституционного и международного права Алтайского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

Рецензенты:

Матаева М. Х. — профессор кафедры теории и истории государства и права Алтайской академии экономики и права, доктор юридических наук;

Барышников Е. Н. — заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин и прав человека Алтайского филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», кандидат юридических наук, доцент.

Учебное пособие «Управление государственной гражданской службой Российской Федерации» является междисциплинарным учебным курсом, рассматривающим управление государственной гражданской службой Российской Федерации как институт конституционного и административного права. Пособие включает глоссарий, текст лекций, планы практических (семинарских) занятий, ситуационные (практические) задания, тестовые задания, деловую игру, список основных нормативных правовых актов и литературы, а также приложения. Учебно-методическое пособие может быть использовано в целях подготовки бакалавров, магистров по направлениям (специальностям) «Юриспруденция», а также «Государственное и муниципальное управление»; может представлять интерес в процессе профессиональной переподготовки государственных гражданских и муниципальных служащих, быть востребованным преподавателями, исследователями, всеми, кто интересуется вопросами государственного управления, государственной гражданской и муниципальной службы.

УДК 35.08(470)(075.8)

ББК Х621.02я73

© В. В. Невинский, Н. А. Кандрина, 2015

© ООО «Проспект», 2015

Перечень принятых сокращений

Гражданская служба РФ — государственная гражданская служба Российской Федерации.

Гражданская служба субъектов РФ — государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации.

Гражданский служащий РФ — государственный гражданский служащий Российской Федерации.

Гражданский служащий субъектов РФ — государственный гражданский служащий субъектов Российской Федерации.

Должность гражданской службы РФ — должность государственной гражданской службы Российской Федерации.

Должность гражданской службы субъектов РФ — должность государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации.

Должности федеральной гражданской службы — должности федеральной государственной гражданской службы.

Конституция РФ — Конституция Российской Федерации [принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (ред. от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ)].

Федеральная гражданская служба — федеральная государственная гражданская служба.

Федеральный гражданский служащий — федеральный государственный гражданский служащий

ФЗ — Федеральный закон.

ФКЗ — Федеральный конституционный закон.

ФЗ о системе государственной службы — Федеральный закон от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ред. от 02.07.2013 г.).

ФЗ о гражданской службе — Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 31.12.2014 г. с измен. от 06.04.2015 г.).

Глоссарий

Государственная гражданская служба Российской Федерации — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации [ст. 3 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 31.12.2014 г. с измен. от 06.04.2015 г.)].

Государственный гражданский служащий Российской Федерации — гражданин Российской Федерации, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы за денежное содержание (вознаграждение) за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации [ст. 13 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 31.12.2014 г. с измен. от 06.04.2015 г.)].

Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, его государственных органов и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации.

Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации — гражданин Российской Федерации, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, а также средств федерального бюджета в случаях, предусмотренных федеральным законом [ст. 10 Федерального закона от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ред. от 02.07.2013 г.)].

Государственная должность — должность, учреждаемая в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ.

Государственная должность Российской Федерации — должность, учреждаемая в федеральных государственных органах в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов.

Государственная должность субъектов Российской Федерации — должность, учреждаемая в государственных органах субъектов РФ в соответствии с конституциями (уставами) и законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Государственная служба Российской Федерации — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации [ст. 1 Федерального закона от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ред. от 02.07.2013 г.)].

Государственный служащий Российской Федерации — гражданин Российской Федерации, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы либо должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета либо бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Дипломатическая служба — вид федеральной государственной гражданской службы, представляющая собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях федеральной государственной гражданской службы в центральном аппарате Министерства иностранных дел РФ, дипломатических представительствах и консульских учреждениях Российской Федерации, представительствах Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях, территориальных органах — представительствах Министерства иностранных дел РФ на территории Российской Федерации, связанная с обеспечением исполнения полномочий Российской Федерации в сфере международных отношений [ст. 1 Федерального закона от 27.07.2010 г. № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации»].

Должности государственной гражданской службы Российской Федерации — должности, учреждаемые в установленном законодательством порядке для обеспечения исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Глоссарий

Должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации — должности, учреждаемые законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа субъекта РФ либо лица, замещающего государственную должность субъекта Российской Федерации.

Должности муниципальной службы — должности в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность [ст. 6 Федерального закона от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ред. от 30.03.2015 г.)].

Должности федеральной государственной гражданской службы — должности, учреждаемые федеральным законом или указом Президента Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в целях обеспечения исполнения полномочий федерального государственного органа либо лица, замещающего государственную должность Российской Федерации.

Методы управления государственной гражданской службой Российской Федерации — способы, средства воздействия субъектов управления государственной гражданской службой Российской Федерации на государственную гражданскую службу Российской Федерации.

Муниципальная должность — должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ, наделенная полномочиями по решению вопросов местного самоуправления и ответственностью за их осуществление.

Муниципальный служащий — гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета [ст. 10 Федерального закона от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ред. от 30.03.2015 г.)].

Муниципальная служба — профессиональная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий муниципального образования, органов местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, лиц, замещающих муниципальные должности.

Объекты управления государственной гражданской службой Российской Федерации — профессиональная служебная деятельность федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации; кадровый резерв для замещения вакантных должностей федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, целенаправленное воздействие на которых оказывают субъекты управления государственной гражданской службой.

Объекты управления государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации — профессиональная служебная деятельность государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, кадровый резерв для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, целенаправленное воздействие на которых оказывают субъекты управления государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации.

Объекты управления федеральной государственной гражданской службой — профессиональная служебная деятельность федеральных государственных гражданских служащих, кадровый резерв для замещения вакантных должностей федеральной государственной гражданской службы, целенаправленное воздействие на которых оказывают субъекты управления федеральной государственной гражданской службой.

Принципы управления государственной гражданской службой Российской Федерации — основные исходные положения, определяющие сущность целенаправленного воздействия субъектов управления государственной гражданской службой Российской Федерации.

Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации — перечень должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации в государственных органах субъекта Российской Федерации, классифицированных по категориям, группам должностей, составляемый с учетом принципов построения Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы и утверждаемый законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации [ст. 10 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 31.12.2014 г. с измен. от 06.04.2015 г.)].

Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы — перечень должностей федеральной государственной гражданской службы, классифицированных по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, утверждаемый указом Президента Российской Федерации [ст. 10 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 31.12.2014 г. с измен. от 06.04.2015 г.)].

Реестр должностей федеральной государственной службы — перечень должностей федеральной государственной гражданской службы, типовых воинских должностей и типовых должностей правоохранительной службы [(ст. 9 Федерального закона от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»)].

Специальный государственный орган по управлению федеральной государственной гражданской службой1 — федеральный государственный орган, создаваемый Президентом Российской Федерации в целях организации и координации деятельности по управлению федеральной государственной гражданской службой.

Специальный государственный орган субъектов Российской Федерации по управлению государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации2 — государственный орган субъектов Российской Федерации, создаваемый в порядке, установленном законом или иным нормативным правовым актом субъектов Российской Федерации в целях организации и координации деятельности по управлению государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации.

Субъекты управления государственной гражданской службой Российской Федерации — федеральные органы государственной власти, Президент Российской Федерации, иные федеральные государственные органы, специальный государственный орган по управлению федеральной государственной гражданской службой, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы субъектов Российской Федерации, специальный государственный орган субъекта Российской Федерации по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации, лица, замещающие государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации, оказывающие целенаправленное воздействие на государственную гражданскую службу.

Субъекты управления государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации — федеральные органы государственной власти, Президент Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы субъектов Российской Федерации, специальный государственный орган субъекта Российской Федерации по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации; лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации, оказывающие целенаправленное воздействие на государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.

Субъекты управления федеральной государственной гражданской службой — федеральные органы государственной власти, Президент Российской Федерации, иные федеральные государственные органы, специальный государственный орган по управлению федеральной государственной гражданской службой, федеральные органы исполнительной власти; лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, оказывающие целенаправленное воздействие на федеральную государственную гражданскую службу.

Управление государственной гражданской службой Российской Федерации — целенаправленное воздействие федеральных органов государственной власти, Президента Российской Федерации, иных федеральных государственных органов, специального государственного органа по управлению федеральной государственной гражданской службой, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов субъектов Российской Федерации, специального государственного органа субъекта Российской Федерации по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации, на профессиональную служебную деятельность государственных гражданских служащих и кадровый резерв для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы.

Управление государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации — целенаправленное воздействие федеральных органов государственной власти, Президента Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации, специального государственного органа субъекта Российской Федерации по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации, а также лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, на профессиональную служебную деятельность государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации и кадровый резерв для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Управление федеральной государственной гражданской службой — целенаправленное воздействие федеральных органов государственной власти, Президента Российской Федерации, иных федеральных государственных органов, специального государственного органа по управлению федеральной государственной гражданской службой, федеральных органов исполнительной власти, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, на профессиональную служебную деятельность федеральных государственных гражданских служащих и кадровый резерв для замещения вакантных должностей федеральной государственной гражданской службы.

Федеральная государственная гражданская служба — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации в сфере международных отношений, федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Федеральный государственный служащий — гражданин Российской Федерации, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета [ст. 10 Федерального закона от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ред. от 02.07.2013 г.)].

Функции управления государственной гражданской службой Российской Федерации — основные направления содержания деятельности субъектов управления государственной гражданской службой Российской Федерации.

Введение

Процессы совершенствования системы современного российского государственного управления3, важное место в которой занимает государственная гражданская служба, обусловливают необходимость освоения в высших образовательных заведениях относительно широкого перечня специальных учебных курсов для подготовки юристов и иных специалистов системы государственного управления.

В целях формирования у студентов правосознания в сфере государственного управления, понимания сущности и особенностей конституционно-правовых основ управления государственной гражданской службой, а также приобретения практических навыков по применению норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ в сфере государственной гражданской службы может быть предложено учебное пособие «Управление государственной гражданской службой Российской Федерации».

Учебное пособие построено на концепциях понятия конституции в материальном смысле как совокупности важнейших актов конституционного характера4, а также функционирования государственной гражданской службы как постоянного объекта в системе государственного управления5. Выбранный подход характеризуется с точки зрения юридической природы как межотраслевой, рассматривающий управление государственной гражданской службой как институт конституционного и административного права. Тем самым он позволяет не только создать представление о системе управления государственной гражданской службой Российской Федерации (цели, субъекты, объекты, основные принципы, функции и методы управления), но и сформулировать конституционно-правовые основы ее регулирования.

В учебном пособии рассматриваются сущность и особенности государственной гражданской службы; теоретические основы управления государственной гражданской службой; управление государственной гражданской службой в контексте государственно-правовой истории России; регулирование нормами Конституции РФ общественных отношений в сфере управления государственной службой; закрепление федеральными законами, законами субъектов РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и иными нормативными правовыми актами обязательных правил поведения в системе управления государственной гражданской службой. Особое место отведено правовым позициям Конституционного Суда РФ как источника конституционно-правового регулирования управления государственной гражданской службой. Отдельный модуль посвящен проблемам правового регулирования управления государственной гражданской службой субъекта РФ. Представлен анализ правового регулирования управления государственной гражданской службой Алтайского края.

Предлагается учебный план для изучения данного специального межотраслевого учебного курса, включающий 3 зачетные единицы (108 академических часов), представленные тремя модулями и семью темами. В структуре спецкурса предусмотрено проведение лекционных, семинарских и практических занятий, проведение деловой игры, решение ситуационных задач и тестирование. Учебное пособие снабжено приложениями, позволяющими провести деловую игру на тему «Проведение конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы в правовом департаменте высшего органа исполнительной власти субъекта РФ» (на примере Алтайского края).

Учебное пособие на тему «Управление государственной гражданской службой Российской Федерации» может быть использовано при подготовке бакалавров, магистров по направлениям (специальностям) «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление», по программам переподготовки для государственной гражданской службы, муниципальной службы, а также преподавателями, исследователями, государственными гражданскими и муниципальными служащими.

Модуль I. Понятие и сущность управления государственной гражданской службой Российской Федерации

Тема 1. Государственная гражданская служба Российской Федерации: понятие, сущность и основные признаки

Неотъемлемой чертой государства как политической организации общества является наличие особой публичной власти, олицетворенной в деятельности специально уполномоченных на осуществление общих дел отдельных лиц или коллегий таких лиц — органов государства, которые учреждаются для осуществления его задач и функций. Одновременно органы современного государства выступают в качестве одного из каналов осуществления суверенной власти народа. В силу их природы и назначения они определяются как отдельное лицо или коллектив лиц, наделенные государственно-властными полномочиями по осуществлению задач и функций государства и действующие в установленном порядке6.

Для обеспечения деятельности федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, непосредственно исполняющих полномочия федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Федерации, создается государственная служба. В соответствии с Указом Президента РФ от 10 марта 2009 года № 261 «О федеральной программе ‟Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)”» создание целостной системы государственной службы посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой обусловливают формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики7.

В отечественном и зарубежном государствоведении понятие государственной службы раскрывается с различных точек зрения — социологической, политологической, структурно-организационной и формально-юридической. С социологической точки зрения государственная служба представляет собой «исторически сложившуюся, устойчивую форму организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе государства»8. В понятии государственной службы как политологической категории она рассматривается как бюрократический, государственный аппарат, выступающий в качестве основного средства развития и функционирования государства. «Государственный аппарат играет главную роль в разработке и функционировании основных целей государства, средств их осуществления. Через него реализуется государственное регулирование и управление экономическими и социальными процессами»9. С позиции организационно-структурного подхода государственную службу определяют как автономную профессионально подготовленную группу людей, выполняющих функции государственного управления в результате совместных действий на основе системы организационных норм, стандартов и традиций.

Для отечественной юридической науки и практических реалий особое значение имеет формально-юридическое определение государственной службы как института права, или правового института. По мнению Ю. Н. Старилова, правовой институт государственной службы — это система правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедуры его реализации, а также механизма прохождения государственной службы10.

Наиболее убедительна позиция ученых, называющих правовой институт государственной службы межотраслевым. По мнению Д. Н. Бахраха, государственная служба является комплексным, межотраслевым институтом, включающим в себя множество норм различных отраслей права (конституционного, административного, трудового и др.) и состоящим из отдельных обособленных подинститутов (например, принципов государственной службы, правового статуса государственных служащих, порядка прохождения службы и др.)11

Легальное определение государственной службы РФ дано в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее по тексту — ФЗ о системе государственной службы). Государственная служба Российской Федерации — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

— Российской Федерации;

– федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

– субъектов Российской Федерации;

– органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

– лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

– лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (ст. 1)12. Следовательно, сущность государственной службы Российской Федерации состоит в обеспечении исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов; федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Сущность государственной службы Российской Федерации проявляется в функционировании государственной гражданской, военной и правоохранительной служб, которые образуют систему и, соответственно, являются ее видами.

Военная и правоохранительная службы — это виды федеральной государственной службы. Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации (ст. 2)13. Кроме того, из содержания Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации» усматривается, что разновидностью федеральной государственной гражданской службы является дипломатическая служба14.

Взаимосвязь гражданской, правоохранительной и военной служб обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством:

1) соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;

2) установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов;

3) учета стажа государственной службы Российской Федерации, иных видов при исчислении стажа гражданской службы;

4) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации (ст. 6)15.

В свою очередь гражданская служба органически сопряжена с муниципальной службой. Взаимосвязь гражданской и муниципальной служб реализуется посредством единства: основных квалификационных требований к должностям гражданской и муниципальной служб; ограничений и обязательств при прохождении гражданской и муниципальной служб; требований к подготовке кадров для гражданской и муниципальной служб и дополнительному профессиональному образованию гражданских и муниципальных служащих; порядка учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; соотносительности основных условий оплаты труда, государственного пенсионного обеспечения и социальных гарантий гражданских и муниципальных служащих16.

Определение государственной гражданской службы РФ базируется на общем определении государственной службы. Государственная гражданская служба Российской Федерации — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (ст. 3)17. Дипломатическая служба как разновидность федеральной государственной гражданской службы — это профессиональная служебная деятельность граждан РФ на должностях федеральной государственной гражданской службы в центральном аппарате Министерства иностранных дел РФ, дипломатических представительствах и консульских учреждениях Российской Федерации, представительствах Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях, территориальных органах — представительствах Министерства иностранных дел РФ на территории Российской Федерации, связанная с обеспечением исполнения полномочий Российской Федерации в сфере международных отношений (ст. 1)18. Соответственно, федеральной гражданской службой является профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации в сфере международных отношений, федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Гражданская служба субъекта РФ как профессиональная служебная деятельность граждан на должностях гражданской службы субъекта РФ обеспечивает исполнение полномочий субъекта Российской Федерации, его государственных органов и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации.

Таким образом, гражданская служба РФ являет сущность государственной службы РФ, обеспечивая исполнение полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации, федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Федерации.

Из определения гражданской службы РФ можно вывести следующие ее основные признаки:

а) профессиональная деятельность, т. е. профессия лиц, находящихся на гражданской службе; ее осуществление требует специальных знаний, навыков и опыта;

б) служебная деятельность, т. е. она подчинена обеспечению исполнения полномочий определенных законом субъектов; нанимателем (работодателем) для федерального гражданского служащего и гражданского служащего субъекта Российской Федерации является, соответственно, Российская Федерация и субъект Российской Федерации; служебный контракт с гражданским служащим заключает представитель нанимателя — руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо их представители, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации;

в) осуществляется гражданами Российской Федерации;

г) проходит в федеральных государственных органах и государственных органах субъектов Российской Федерации; осуществление профессиональной деятельности в государственных учреждениях и иных организациях не является государственной гражданской службой;

д) осуществляется на должностях гражданской службы Российской Федерации (должностях федеральной гражданской службы или гражданской службы субъекта Российской Федерации); лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, и государственные должности субъектов Федерации, государственными служащими не являются;

е) осуществляется на постоянной основе с заключением служебного контракта, как правило, на неопределенный срок;

ж) за осуществление профессиональной деятельности на гражданской службе государственному гражданскому служащему выплачивается денежное содержание только за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что, во-первых, гражданская служба Российской Федерации как вид государственной службы является элементом ее системы; во-вторых, она взаимосвязана с иными видами государственной службы — военной и правоохранительной; в-третьих, органически сопряжена с муниципальной службой; в-четвертых, единственная из видов государственной службы РФ разграничивается на федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъектов РФ; и, в-пятых, является межотраслевым правовым институтом, состоящим преимущественно из норм административного права.

Вопросы для самоконтроля

1. В чем сущность и правовое значение гражданской службы Российской Федерации?

2. Какова правовая природа гражданской службы Российской Федерации?

3. Укажите основные признаки гражданской службы Российской Федерации.

Тема 2. Теоретические основы управления государственной гражданской службой Российской Федерации

В условиях совершенствования системы государственного управления особую актуальность приобретает вопрос о роли управления государственной гражданской службой Российской Федерации как неотъемлемой части более общего вопроса об управлении делами государства или государственном управлении. Государственная служба эффективно функционирует и развивается тогда, когда ею эффективно управляют.

Теоретические проблемы управления государственной службой в российской научной литературе разработаны недостаточно. При этом можно выделить два основных подхода к понятию управления государственной службой: первый — управление как организующая деятельность, имеющая определенное административное содержание, особый предмет и осуществляемая в установленных организационно-правовых формах; второй — управление как деятельность специально созданных государственных органов19.

А. Ф. Ноздрачев рассматривает управление государственной службой через деятельность специальных государственных органов или подразделений государственных органов, в компетенцию которых входит обеспечение и развитие системы государственной службы. В числе таких органов он выделяет органы обеспечения государственной службы и органы управления государственной службой20. Органы обеспечения государственной службы — это государственный орган или подразделение государственного органа, задачами которого являются исполнение или организация исполнения норм, правил и предписаний системы государственной службы применительно к специфике данного государственного органа. К органам управления государственной службой А. Ф. Ноздрачев относит государственный орган, назначение которого заключается в поддержании и развитии системы отношений государственной службы, в том числе определение границ государственной службы, ее видов и отраслей, организация управления государственной службой, ее персоналом, обеспечение порядка, условий и процедур реформирования государственной службы, повышения профессионализма и компетентности государственных служащих21.

Управление государственной гражданской службой не может пониматься только как деятельность специального органа по управлению ею. Использование такого подхода не позволяет сформировать систему управления государственной гражданской службой, определить цель, принципы и механизм воздействия субъектов управления государственной службой на гражданскую службу как комплексный социально-правовой институт. Государственный орган, названный в качестве специального органа управления государственной службой, представлен практически единственным субъектом такого управления. Однако в качестве субъектов управления государственной службой наряду с органами государственной власти, иными государственными органами выступают также и руководители, иные должностные лица государственных органов. Следовательно, определение управления гражданской службой только через деятельность специальных государственных органов является неполным, односторонним.

В. С. Нечипоренко и другие авторы определяют управление государственной службой как «сознательное целенаправленное воздействие органов власти на государственную службу как систему в целях реализации ее функций, проведения единой государственной политики в сфере организации и деятельности государственного аппарата, работы с персоналом. Управление обеспечивает сохранение структуры государственной службы, поддержание режима профессиональной деятельности, реализации ее целей и задач»22. Использование данного подхода позволяет эффективно управлять государственной гражданской службой как системой. Становятся четкими и реальными цели, задачи, субъекты, объекты, принципы, функции, методы, способы и формы управления государственной службой.

А. И. Турчинов, поддерживая точку зрения об управлении гражданской службой как организующей деятельности, отмечает, что в настоящее время нет эффективного механизма управления реформой государственной службы и механизма управления самой государственной службой, особенно гражданской службой. Тогда как эффективная система управления государственной службой обусловливает эффективность и конкурентоспособность самого государства, причем как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации23.

На наш взгляд, система управления гражданской службой включает следующие элементы: цель, субъекты, объекты, основные принципы, функции и

...