Вопросы федерализма

Сборник научных работ

Том IV

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342

ББК 67.400

В74

Авторы:

Кутафин О. Е., Козлова Е. И., Фадеев В. И., Михалева Н. А., Крылов Б. С., Комарова В. В., Балыхин А. Г., Будаев А. М., Варлен М. В., Васильев С. А., Заикин С. С., Кабышев С. В., Коврякова Е. В., Лебедев В. А., Митюков М. А., Нарутто С. В., Невинский В. В., Осавелюк А. М., Садовникова Г. Д., Сергеев А. Л., Симонова С. В., Страшун Б. А., Таева Н. Е., Тороп Ю. В., Шугрина Е. С.

Составитель:

Нарутто С. В. — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)».

Автор вступительной статьи:

Комарова В. В. — доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего образования Российской Федерации, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)».

Сборник работ издается для сохранения научного наследия Школы российского конституционализма, выраженного в статьях, с целью популяризации среди молодых юристов, студентов бакалавриата, специалитета, магистратуры, аспирантуры; развития идей учениками, коллегами и последователями.

УДК 342

ББК 67.400

© Университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА), 2018

© Нарутто С. В., составление, 2018

© ООО «Проспект», 2018

Вступительная статья

Для сохранения богатого и многообразного научного наследия школы российского конституционализма МГЮА имени О. Е. Кутафина, в целях обеспечения преемственного развития научной школы кафедрой конституционного и муниципального права подготовлен четвертый том серии — сборник научных работ, посвященный вопросам федерализма.

В сборник включены работы представителей научной школы государствоведов и конституционалистов университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Первый раздел включает в себя теоретическое наследие основоположников школы российского конституционализма, посвященное вопросам федерализма. Во втором разделе содержатся труды представителей кафедры конституционного и муниципального права, посвященные развитию вопросов федерализма.

С использованием исторического, сравнительно-правового, системного методов составители сборника показывают, как фундаментальная постановка научных проблем основоположников школы российского конституционализма находит свое развитие в трудах их учеников и коллег.

Научное наследие основоположников научной школы российского конституционализма, к которому будут постоянно обращаться современники и будущее поколение юристов — кладезь глубоких и оригинальных мыслей, образец великолепного логического анализа, доказательной полемики, образец умения просто и доступно писать о сложном. Их объединяет новизна подходов к оценке явлений правовой и социальной действительности.

Квинтэссенции, изложенные в статьях, нашли глубокое раскрытие в монографических исследованиях, учебных пособиях и учебниках кафедры конституционного и муниципального права университета имени О. Е. Кутафина.

Третий раздел — «Современные проблемы федерализма» — включает современные работы преподавателей кафедры.

Развивая идеи основоположников научной школы, современные ученые — преподаватели кафедры конституционного и муниципального права, критически осмысливая особенности развития российского федерализма, исследуют проблемы реализации принципа разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти России и субъектов Федерации; вопросы взаимодействия органов публичной власти различного уровня; проблемы соотношения законодательства субъектов Российской Федерации с федеральными законами и другие вопросы, связанные с федеративным устройством Российского государства.

Надеемся, что издание материалов научной школы российского конституционализма университета вызовет интерес у юридической общественности, расширит представления об особенностях отечественного федерализма, станет дополнительным стимулом для дальнейших научных исследований в этой области.

В. В. Комарова

Заведующая кафедрой конституционного и муниципального права
Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
доктор юридических наук, профессор,
почетный работник высшей школы Российской Федерации

Раздел 1.
Теоретическое наследие основоположников школы российского конституционализма, посвященное вопросам федерализма

Кутафин О. Е.

Предмет конституционного права1

[…]

Конституционное право играет ведущую роль в реорганизации федеративного устройства. В России федерализм — это прежде всего государственная организация национальных отношений. Исторический опыт российского федерализма подтвердил его жизненную необходи­мость для разрешения национального вопроса в республике, для осу­ществления суверенитета наций, составляющих многонациональный народ Российской Федерации.

Современный российский федерализм обеспечивает суверенитет наций, свободное развитие наций и народностей, проживающих на территории России, развитие национальных языков. Такое развитие Федерации опирается на прочную юридическую базу, которую образу­ют нормы конституционного права.

Однако российский федерализм — форма не только разрешения национального вопроса в многонациональной республике, но и демократизации управления государством. Демократизация государствен­ной власти и распределение ее по регионам является важной гарантией демократизма в управлении государством. Центр в таких условиях ли­шается монополии на власть и поэтому не может употребить ее произ­вольно, она повсеместно ограничивается «сдержками и противовеса­ми». Открывается больше возможностей для организации управления на местах в соответствии с интересами регионов, а интересы одного региона не приносятся в жертву интересам других. В результате образуются многочисленные «центры интересов», со своими особенностями, и вместо единообразия, установленного центром, создается единство в разнообразии, что составляет высшую цель общественного развития.

Базирующаяся на закрепленном в конституционном праве прин­ципе федерализма децентрализация государственной власти обеспечивается разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами и местным самоуправлением. В соответствии с принципом федерализма основы правового статуса субъектов Федерации устанавливаются и гарантируются нормами конституционного права. Полномочия, не отнесенные к ведению Федерации либо к совместному ведению Федерации и ее субъектов, осуществляются в соответствии с нормами конституционного права субъектами Федерации самостоятельно.

Федеративное устройство Российской Федерации основывается на ряде принципов, закрепленных нормами конституционного права и обусловленных ее демократической сущностью. Эти принципы являются исходными началами территориального устройства не только самой Российской Федерации, но и ее субъектов. К ним относятся: государственная целостность Российской Федерации; единство систе­мы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов; равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации; равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Принципы государственного устройства Российской Федерации тесно взаимосвязаны. Их главная цель и назначение состоят в том, чтобы способствовать успешному государственному строительству.

Конституционное право на современном этапе связано с решением и многих других вопросов, касающихся дальнейшего развития и укреп­ления демократических преобразований.

Формирование в России правового государства требует завершения разработки всех предусмотренных Конституцией федеральных конституционных и федеральных законов, имеющих важное значение для развития демократических процессов в стране, совершенствования и обновления действующего федерального конституционно-правового законодательства с учетом той практики, которая сложилась в стране в процессе демократических преобразований. Настало время устране­ния коллизий между конституционно-правовым законодательством Федерации и ее субъектов, которые возникли как следствие «парада суверенитетов» и разного рода политических игр, ведущихся как на федеральном, так и на региональном уровнях. Нуждаются во внимательном изучении и договоры, заключенные между Российской Федерацией и ее субъектами, на предмет их соответствия федеральным конституционно-правовым нормам.

Решение этих и некоторых других задач — важное условие форми­рования Российской Федерации как демократического и правового государства, правового обеспечения ее подлинного суверенитета.

[…]

Приводится по: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 68–70

[…]

С подписания Федеративного договора фактически начался новый этап в развитии российской государственности. Основные черты новой модели государственного устройства России, определенные в Федеративном договоре, выразились в отказе от закрепления открытого перечня вопросов ведения Федерации; в закреплении гарантий самостоятельности субъектов Федерации в вопросах, не относящихся к ведению Федерации; в установлении предметов совместного ведения, реализация полномочий по которым предполагает обязательное участие субъектов Федерации в законотворческом процессе на федеральном уровне и согласование позиций сторон; в закреплении паритетных начал при реализации власти по предметам совместного ведения. Федеративным договором впервые была разграничена компетенция между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов, Советы народных депутатов которых получили право на собственное правовое регулирование — право на издание правовых актов по вопросам совместного ведения в соответствии с основами законодательства Российской Федерации.

В Федеративном договоре предусматривается, что законопроекты по предметам совместного ведения предварительно направляются органами государственной власти Российской Федерации для рассмотрения краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу, автономной области и автономным округам. За ними закрепляется право выступать самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Устанавливается, что статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов, подписавших Федеративный договор.

Особенно широкие полномочия были предоставлены республикам в составе Российской Федерации. С подписанием Федеративного договора они получили статус суверенных республик, что было истолковано некоторыми из них как полная независимость от центральной власти. В договоре с этими республиками был закреплен принцип делегирования полномочий снизу-вверх, согласно которому «...республики (государства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации...». В результате договор мог быть истолкован как изменение природы Российской Федерации, превращение ее из конституционной в договорную федерацию, хотя это не было его целью. Речь шла лишь о разграничении предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти, с одной стороны, и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации и других территориальных образований — с другой, в рамках уже сложившегося федеративного государства2.

Подписание Федеративного договора способствовало упорядочению отношений между федеральным центром и составными частями России, достижению определенного согласия и некоторой стабилизации. Однако оно не прекратило процесса дезинтеграции и распада российской государственности.

Неравноправие участников Федеративного договора провоцировало их на борьбу за уравнивание их прав с правами республик в составе Российской Федерации. Развернулась и так называемая бюджетно-финансовая война между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти территорий — составных частей Российской Федерации. Таким образом, Федеративный договор не смог преодолеть политический кризис в сфере внутригосударственных отношений между федеральным центром и составными частями России.

Этому в значительной степени способствовало принятие новой Конституции РФ 1993 г. В ней нашли отражение многие положения Федеративного договора 1992 г. В соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется самой Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. При этом в «Заключительных и переходных положениях» Конституции РФ предусматривается (п. 1), что в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции действуют положения последней. Таким образом, после принятия Конституции РФ Федеративный договор перестал быть ее составной частью.

[…]

Приводится по: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 233–235

[…]

Субъекты Российской Федерации как субъекты конституционно-правовых отношений. Субъекты Федерации — республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа обладают рядом общих черт правосубъектности, позволяющих объединить их в одну группу субъектов конституционного права:

а) все они равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти;

б) их правовой статус определяется их конституциями или уставами;

в) все они имеют свои органы государственной власти, через которые реализуются их права в конституционно-правовых отношениях.

Поскольку все субъекты Федерации равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, они имеют одинаковые предметы совместного ведения с Федерацией, которые можно разделить на три группы.

В области государственного строительства к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены прежде всего обеспечение соответствия конституций, уставов и законов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся также защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон.

В сфере законодательного регулирования к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесен большой круг вопросов. Это административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся также вопросы кадров судебных и правоохранительных органов; адвокатура и нотариат; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В области экономического и социально-культурного строительства к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

Российская Федерация и ее субъекты совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; охраной памятников истории и культуры; защитой исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; координацией вопросов здравоохранения; защитой семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защитой, включая социальное обеспечение, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацией их последствий.

Особую область совместного ведения составляют внешние сношения. Российская Федерация и ее субъекты осуществляют координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации,

Конституция РФ (ч. 2 ст. 76) предусматривает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Законопроекты по предметам совместного ведения, разработанные федеральными органами государственной власти, направляются субъектам, соответствующие предложения которых рассматриваются федеральными органами государственной власти.

Таким образом, правосубъектность субъектов Федерации имеет некоторые общие черты. Однако специальная правосубъектность их различна.

Специальная правосубъектность республик в составе Российской Федерации в конституционном праве — правосубъектность государства в рамках Российской Федерации.

Республика в составе Российской Федерации — демократическое правовое государство, созданное в рамках Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации характеризуется прежде всего тем, что республика является государством в составе Федерации, обладающим всей полнотой государственной власти на своей территории, за исключением тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией РФ находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Государственная власть республики исходит от ее народа, реализовавшего свое право на самоопределение в форме государства в составе Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации далее характеризуется тем, что каждая республика имеет свою территорию. Так, Конституция Республики Саха (Якутия) устанавливает, что территория республики принадлежит ее многонациональному народу и является исконной землей традиционного расселения ее коренных народов. Пределы территории республик определяются государственной границей республики.

Республика имеет внутреннюю границу, отделяющую ее от других субъектов Федерации. Республика может иметь и внешнюю границу, отделяющую ее от иностранных государств. Внешняя граница республики является вместе с тем Государственной границей Российской Федерации. Она определяется международными договорами и соглашениями Российской Федерации с иностранными государствами.

Республика обладает территориальным верховенством. Ее территория является пространственным пределом ее власти. Органы государственной власти республики распространяют свою власть на всю ее территорию.

Территория республики не может быть изменена без ее согласия. Границы между республикой и другими субъектами Федерации, согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 67), могут быть изменены с взаимного согласия соответствующих субъектов. В Конституции республики устанавливается и порядок выражения такого согласия. Например, согласно Конституции Республики Бурятия (ст. 60) изменение территории республики осуществляется путем референдума.

Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации характеризуется и тем, что каждая республика имеет свою конституционно-правовую систему, которая включает в себя конституцию республики, республиканские законы и другие нормативные правовые акты, изданные в пределах ее компетенции, договоры и соглашения республики с Российской Федерацией, с другими субъектами Федерации, а также е зарубежными странами, акты о делегировании полномочий. Каждая республика принимает свою конституцию, которая закрепляет основы ее конституционного строя; права, свободы и обязанности человека и гражданина; государственно-правовой статус республики; систему, принципы организации и деятельности, а также компетенцию законодательных, исполнительных и судебных органов республики и органов местного самоуправления, Конституции республик устанавливаются самостоятельно. Они принимаются в порядке, определенном самой республикой, и не нуждаются в последующем утверждении органами государственной власти Российской Федерации.

Республика самостоятельно разрабатывает и принимает и другие республиканские нормативные правовые акты. Законы республик, принятые в пределах их полномочий, на территории соответствующих республик обладают верховенством и обязательны к исполнению всеми юридическими и физическими лицами.

Являясь относительно самостоятельной, республиканская конституционно-правовая система входит в федеральную конституционно-правовую систему в качестве ее составной части. Поэтому конституции, законы и иные нормативные правовые акты республик не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам, принятым в пределах полномочий Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и актом, изданным в республике, действует федеральный закон. Вместе с тем в случае противоречия между федеративным законом, изданным вне пределов полномочий Российской Федерации, и нормативным правовым актом республики действует нормативный правовой акт республики.

Республика в составе Российской Федерации пользуется правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании. Она вправе участвовать в разработке федеральных нормативных правовых актов по предметам совместного ведения Федерации и республик.

В случае нарушения федеральными властями прерогатив республики в области нормотворческой деятельности она вправе обратиться за защитой своих интересов в Конституционный Суд РФ.

Республики в составе Российской Федерации самостоятельно определяют систему своих органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации и законодательством республики.

Конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации характеризуется наличием республиканской собственности. Она включает землю, ее недра, леса, воды, растительный и животный мир, другие природные богатства, находящиеся на их территории, а также памятники истории и культуры и иные ценности национального достояния, Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами регулируются федеральным законодательством и законодательством республик, По взаимной договоренности между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти республик в составе Российской Федерации часть природных ресурсов может приобретать статус федеральных.

Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 68) республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с русским языком — государственным языком Российской Федерации.

Республики в составе Российской Федерации обладают международной правосубъектностью. Они вправе выступать в качестве участников международных отношений и внешнеэкономических связей, подписывать договоры и соглашения с иностранными государствами, открывать зарубежные представительства, участвовать в деятельности международных организаций. Однако международная правосубъектность республик ограничена Она не может противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Международная деятельность республик координируется федеральными органами государственной власти совместно с республиками.

Наконец, одним из элементов конституционно-правового статуса республик является их право на государственную символику, включающую Государственный герб, Государственный флаг и Государственный гимн, а также на столицу.

Республики в составе Российской Федерации не вправе в одностороннем: порядке изменять свой статус. Вместе с тем статус республики не может быть изменен без ее согласия. В соответствии с Конституцией РФ (ч. 5 ст. 66) статус республики может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и республики в ее составе в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Республики вправе самостоятельно решать вопрос о своем наименовании. Пользуясь этим правом, все республики за последние годы изменили свои наименования.

Конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации находит юридическое выражение также в закрепленных Конституцией РФ и конституциями республик предметах ведения этих республик.

Наряду с предметами совместного ведения Российской Федерации и республик в ее составе имеется ряд предметов, относящихся к исключительному ведению республик. Исключительные полномочия республик в составе Российской Федерации определены их конституциями на основе федеральной Конституции и Федеративною договора, Например, согласно Конституции Бурятии (ст. 63) к исключительному ведению этой республики относятся принятие Конституции республики, внесение в нее изменений и дополнений, контроль за ее соблюдением; законодательство республики; ее территория и административно-территориальное устройство; защита государственно-правового статуса республики; гражданство в республике; установление системы республиканских органов государственной власти, порядок их организации и деятельности, формирование государственных органов республики, обеспечение деятельности органов местного самоуправления; государственная служба республики; государственные награды и почетные звания республики.

Республика самостоятельно распоряжается своей государственной Собственностью, землей, недрами, лесами и водами, ведает охраной окружающей среды. Она устанавливает республиканский бюджет, республиканские и местные налоги, республиканские фонды экономического, социального и культурного развития; осуществляет правовое регулирование политического, экономического и социально-культурного развития республики.

Республика устанавливает и регулирует внешнеэкономические, а также научные и культурные связи с зарубежными странами, представительство в международных организациях. В ее ведение входят заключение Федеративного договора, международных и межправительственных договоров и соглашений, а также другие вопросы, отнесенные конституцией республики к ведению ее государственных органов.

Закрепленный в конституциях некоторых республик перечень их исключительных полномочий не является исчерпывающим. К исключительным полномочиям могут быть отнесены и другие полномочия, если это не противоречит Конституции РФ. Иначе говоря, республики в составе Российской Федерации самостоятельно осуществляют полномочия, не отнесенные федеральной Конституцией и Федеративным договором к ведению Федерации или к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти республики в составе Российской Федерации могут передавать этим органам осуществление части своих полномочий. В свою очередь органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им часть своих полномочий.

Под специальной правосубъектностью краев, областей, городов федерального значения в конституционном праве понимается правосубъектность государственно-территориальных образований в составе Федерации, которым в соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 65) придан статус субъектов Федерации.

Статус краев, областей и приравненных к ним городов федерального значения определяется Конституцией РФ (гл. 3), Федеративным договором, другими федеральными актами. Являясь субъектами Федерации, края, области и города федерального значения обладают определенной учредительной властью. Они вправе принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты.

Края, области, города федерального значения располагают своей территорией, которая не может быть изменена без их согласия, границы между ними и другими субъектами Федерации могут быть изменены с согласия края, области, города федерального значения.

Края, области, города федерального значения вправе иметь свою символику, а края и области — свои административные центры.

Края, области, города Москва и Санкт-Петербург являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с другими краями, областями, а также республиками, автономной областью, автономными округами, если это не противоречит Конституции РФ к федеральным законам. Координация международных и внешнеполитических связей краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется федеральными органами государственной власти Российской Федерации совместно с органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Статус края, области, города федерального значения может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего края, области, города федерального значения, согласно федеральному конституционному закону.

Конституция РФ обеспечивает участие представителей краев, областей, городов федерального значения в решении вопросов, отнесенных к компетенции Российской Федерации. Для этого от краев, областей и городов федерального значения избираются депутаты в Государственную Думу и входят по два представителя в Совет Федерации. Представительные органы власти краев, областей и городов федерального значения обладают правом законодательной инициативы в федеральном парламенте. Кроме того, представительные органы и администрация края, области, города федерального значения вправе вносить на рассмотрение Президента и Правительства РФ проекты актов, принятие которых относится к компетенции Президента и Правительства РФ,

Конституция РФ, Федеративный договор и уставы краев, областей и городов федерального значения определяют предметы ведения краев, областей и городов федерального значения (предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов — краев, областей и городов федерального значения, а также предметы, находящиеся в исключительном ведении краев, областей и городов федерального значения). Все полномочия, не относящиеся к ведению федеральных органов государственной власти и к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, осуществляются органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ. Например, в соответствии с Уставом Краснодарского края (ст. 5) в число таких полномочий входят: принятие, изменение и дополнение Устава, законов и иных правовых актов края, контроль за их соблюдением; установление системы органов законодательной и исполнительной власти края, определение порядка формирования, организации и деятельности этих органов исходя из общих принципов, закрепленных законодательством Российской Федерации; разработка и исполнение социально-экономических, научно-технических, экологических программ края; распоряжение природными ресурсами, имуществом и финансовыми ресурсами края; решение вопросов административно-территориального деления края, организация и развитие местного самоуправления; учреждение и присвоение почетных званий и премий края и др.

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга могут передавать этим органам осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и законам Российской Федерации. И наоборот, органы исполнительной власти края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Определенными особенностями характеризуется правосубъектность такого субъекта Федерации, как Москва. Согласно Закону РФ от 15 апреля 1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации»3 в связи с осуществлением функций столицы Российской Федерации органы государственной власти города Москвы:

— предоставляют в установленном законом порядке федеральным органам государственной власти Российской Федерации, представительствам республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Федерации земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения, жилищный фонд, жилищно-коммунальные, транспортные и иные услуги;

— обеспечивают необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий;

— участвуют в разработке и осуществлении целевых федеральных программ развития города;

— участвуют в содержании и развитии средств связи, федеральных автомобильных дорог общего пользования и иных транспортных систем на территории города;

— согласовывают проект генерального плана развития города с федеральными органами государственной власти Российской Федерации, Затраты города, связанные с осуществлением функций столицы, должны полностью компенсироваться за счет субвенций из республиканского бюджета Российской Федерации, за счет платежей за предоставляемые городом услуги, вносимых федеральными органами государственной власти, представительствами республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатическими представительствами иностранных государств в Российской Федерации.

Земельные участки, находящиеся в собственности Москвы, предоставляются органами государственной власти города для размещения зданий, строений и сооружений, необходимых для выполнения полномочий федеральными органами государственной власти Российской Федерации, в соответствии с перечнем, формируемым Правительством РФ. Эти земельные участки в установленном законом порядке приобретаются федеральными органами государственной власти в федеральную собственность или предоставляются им в аренду в соответствии с Генеральным планом развития Москвы и программами развитий городских территорий.

Здания, строения, сооружения и помещения, находящиеся в собственности города, предоставляются городскими органами государственной власти федеральным органам государственной власти, представительствам субъектов Федерации в аренду в порядке, установленном федеральным законодательством. В таком же порядке предоставляются в аренду находящиеся в собственности города здания, строения, сооружения и помещения дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Федерации, если иное не установлено международными договорами Российской Федерации.

Специальная правосубъектность Еврейской автономной области и автономных округов в конституционном праве — это правосубъектность национально-государственных образований в составе Федерации, которым в соответствии с Конституцией РФ (ст. 65) придан статус субъектов Федерации.

Статус автономной области и статус автономного округа определяются Конституцией РФ, Федеративным договором, другими федеральными актами. Согласно Конституции РФ (ст. 66), по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.

Автономная область и автономные округа обладают элементами учредительной власти. Это проявляется в их праве принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты.

Устав в соответствии с Конституцией РФ и Федеративным договором закрепляет за автономной областью, автономным округом право решать все вопросы их компетенции, иметь символику, издавать нормативные правовые акты. Автономная область, а также каждый автономный округ имеют свой административный центр.

Являясь субъектами Федерации, автономная область и автономные округа располагают своей территорией, которая не может быть изменена без их согласия. Границы между ними и другими субъектами Федерации могут быть изменены с согласия автономной области, автономного округа.

Статус автономной области и автономного округа может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и автономной области или автономного округа в соответствии с федеральным конституционным законом.

Автономная область, автономные округа образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, которые функционируют на основе Конституции РФ, Федеративного договора, уставов автономной области и автономных округов.

Конституция РФ обеспечивает непосредственное участие представителей автономии в решении вопросов, отнесенных к компетенции Российской Федерации. Для этого от автономий избираются депутаты в Государственную Думу и входят по два представителя в Совет Федерации. Представительные органы власти автономной области и автономных округов пользуются правом законодательной инициативы в федеральном парламенте.

Автономная область и автономные округа являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с краями, областями, республиками в составе Российской Федерации. Координация международных и внешнеэкономических связей автономной области и автономных округов осуществляется федеральными органами государственной власти Российской Федерации, Конституция РФ, Федеративный договор и уставы автономной области и автономных округов определяют предметы ведения автономной области и автономных округов (предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов — автономной области и автономных округов и предметы, находящиеся в исключительном ведении автономной области и автономных округов). Например, в соответствии с Уставом (Основным законом) Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, принятым Думой Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа 25 марта 1998 г. (ст. 18), в ведении Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа находятся:

— принятие и изменение Устава, законов и иных нормативных правовых актов Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, контроль за их соблюдением;

— определение административно-территориального устройства автономного округа;

— установление системы органов государственной власти автономного округа, порядка их организации и деятельности в соответствии с общими принципами, определенными федеральным законом и Уставом округа; формирование законодательных и исполнительных органов государственной власти автономного округа;

— государственная собственность автономного округа; окружные программы в сфере государственного, экономического, экологического, социального, национально-культурного развития автономного округа, приполярных и арктических регионов;

— окружной бюджет, окружные внебюджетные фонды, окружные налоги и сборы;

— окружные энергетический и иные системы жизнеобеспечения, транспорт, информация и связь;

— межрегиональные связи автономного округа; международные и внешнеэкономические связи автономного округа;

— государственная служба автономного округа; награды и почетные звания автономного округа; иные вопросы, отнесенные в соответствии с Уставом округа, законами и другими правовыми актами к ведению автономного округа, находящиеся вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа.

Органы государственной власти автономной области, автономных округов по соглашению с федеральными органами государственной власти могут принимать на себя осуществление части их полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, федеральным законам, уставу и законам автономной области, автономного округа.

Органы государственной власти автономной области, автономных округов по соглашению с федеральными органами государственной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий и порядке, установленном законом.

[…]

Приводится по: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 340–351.

Кутафин О. Е.

Российская автономия4

[…]

Суверенизация и последовавшая затем десуверенизация республик в составе Российской Федерации не принесли правящим кругам этих республик желанной самостоятельности. В результате этих про­цессов республики в составе Российской Федерации вернулись в ос­новном к тому правовому статусу, которым характеризовались быв­шие автономные республики, имевшиеся в составе союзных республик СССР. Однако формально, юридически республики не были преобразованы вновь в автономные республики. Поэтому сегодня в составе Российской Федерации официально имеются только два вида автономий: автономная область и автономный округ.

Впрочем, в нашей правовой литературе поднят вопрос о том, что при буквальном толковании принципов равноправия субъектов Федерации «концепция видов» оказывается теоретически и практи­чески несостоятельной5.

Исходя из этой концепции, например, В. В. Иванов считает, что поскольку субъекты Федерации равноправны, то у всех у них равный статус и между ними нет никаких различий. «Представим, что некая область или край, — пишет он, — преобразуется в республику. Однако ничего принципиально не изменится, если эта область или край смогут называть себя «государством», принять вместо устава конституцию и даже установить собственный государственный язык... В любом случае «регион» по своему базовому видовому статусу останется субъектом Федерации»6.

Между тем необходимо заметить, что равенство субъектов Федерации отнюдь не означает идентичность их правового статуса7.

Как известно, в Российской Федерации все равны перед законом и судом. Государство гарантирует равенство прав и свобод че­ловека и гражданина независимо от каких-либо признаков. Мужчины и женщины имеют равные права и свободы. Однако значит ли это, что у нас нет разницы в правовом статусе мужчины и женщи­ны, профессора и студента, главнокомандующего и солдата и т. п.?

Точно так же отличается статус края от статуса республики, го­рода от автономного округа и т. д. Именно это различие и служит основанием для той классификации субъектов Федерации, которая используется Конституцией РФ, различающей несколько видов субъектов.

Поэтому, если связывать равноправие субъектов Федерации с идентичностью их правового статуса или его равенством, то речь нужно вести только о субъектах одного вида. Однако даже между ними, хотя и в меньшей степени, существует разница в правовом статусе. Например, Москва, будучи столицей страны, отличается от Санкт-Петербурга. Имеет особенности правового статуса каждая республика в составе Федерации, каждый автономный округ и т. д. Есть разница в правовом статусе автономной области и автономного округа, которая и различает эти виды автономии8.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что Конституция РФ не содержит норм, которые позволяют говорить о принципиально раз­личных статусах субъектов Федерации вообще и автономной облас­ти, а также автономных округов в частности. В статусе каждого субъекта Федерации доминирует принцип равноправия всех субъек­тов Федерации, что находит отражение в п. 4 ч. 1 ст. 5, ч. 2 ст. 72, ч. 4 ст. 76 Конституции РФ.

Таким образом, нужно вести речь не о различных статусах субъ­ектов Федерации, а об особенностях их правового статуса, т. е. о таких правах каждого субъекта, которые не ставят под сомнение общий статус равноправных субъектов Федерации, конкретизируют статус каждого субъекта в силу особых связанных с ними исключительных обстоятельств.

Таким образом, статус всех субъектов Федерации одинаков в той его части, которая определяется Конституцией РФ, но может отличаться в той части, которая определяется конституцией или ус­тавом субъекта Федерации.

[…]

Приводится по: Кутафин О. Е. Российская автономия. Проспект; ТК Велби, 2008. С. 332–334.

[…]

Надо сказать, что дать единое определение понятия «автономия» исключительно сложно, если не невозможно. В это понятие в разных государствах в разное время вкладывалось различное содержание.

Для России определенность в этом вопросе имеет особое значение, поскольку как федеративное государство Россия никогда не была и никогда не будет союзным государством. Ее федерация всегда базировалась на автономии. Однако если в Советской России автономия использовалась лишь для решения национального вопроса, то в современной России она, хотя и не признанная юридически, фактически выступает прежде всего в качестве формы обеспечения децентрализации управления страной. Сегодня автономией в России пользуются практически все ее субъекты. Автономия является формой обеспечения самоуправления населения на уровне целых регионов, причем формой, наделенной местной законодательной властью.

В результате в России самоуправление населения обеспечивается не только на уровне всей страны и местном уровне (местное самоуправление), но и на региональном уровне. Все это говорит о том, что в Конституции РФ следовало бы указать, что все ее субъекты пользуются автономией, поскольку это в полной мере соответствовало бы действительности. Без такого указания никакая часть территории России, каким бы правом и возможностями она ни пользовалась, не может быть официально признана автономией.

Надо сказать, что признание всех субъектов Федерации автономными единицами позволило бы среди прочего снять вопрос о спорном характере национально-территориального подхода к образованию автономий в России.

Являясь фактически формой обеспечения децентрализации управления страной, автономия вместе с тем для целого ряда регионов выступает и как форма организации национальной государственности многих народов и народностей России, официально признанной и юридически закрепленной.

Правда, в том случае, если все субъекты Федерации будут признаны автономными, не будет необходимости подчеркивать автономность, скажем, Еврейской области или Агинского Бурятского округа, поскольку автономность этих образований прямо вытекает из нынешнего территориального устройства России, а национальный характер этих автономий выражен в самом их наименовании.

Таким образом, можно утверждать, что в современной России под территориальной автономией следует понимать самоуправляющуюся часть государства, наделенную правом самостоятельного законодательства в рамках Конституции РФ и федеральных законов и признанную в качестве таковой государством.

Наличие среди автономий современной России националь­но-терри­ториальных образований совсем не означает, что каждая территориальная единица, отличающаяся особым национальным со­ставом населения, которое осуществляет на этой территории самоуправление, является формой автономии. Территориальный уровень автономии определяется Российской Федерацией в процессе ее признания. Сегодня таковым является уровень субъекта Федерации. А это значит, что получивший свое развитие в начале 90-х годов на территории Российской Федерации процесс образования национально-территориальных единиц прямого отношения к образованию автономий в современной России не имеет9. Хотя, конечно, выражаясь словами Ф. Ф. Кокошкина, «во всяком сколько-нибудь развитом самоуправлении всегда содержатся зачатки автономии, которые при известных условиях могут перейти в настоящее автономное устройство»10.

Такого рода территориальные формы самореализации нацио­нальных меньшинств остаются по своему статусу административно-территориальными единицами. Органы местного самоуправления этих национальных поселений располагают теми же правами, что и аналогичные органы обычных административно-территориальных единиц. Однако реализация этих прав в гораздо большей степени связана с осуществлением специфических национальных нужд населения, а само создание таких национальных административно-территориальных единиц представляет собой существенную гарантию в обеспечении прав национальных меньшинств в области употребления языков, организации школ и судов на родном языке, территориального природопользования и т. д.

Нужно также отметить, что широкое использование этой формы национально-государственного строительства особо важно для правового положения многочисленных народов и национальных групп, не имеющих своих национально-государственных образований или проживающих за их пределами11.

Как уже ранее отмечалось, в нашей правовой литературе высказано мнение о том, что государственность и автономия — это качественно разные степени самостоятельности территориальных образований12. С этим едва ли можно согласиться. Автономия, действительно, качественно отличается от государственности, но только в одном случае — когда речь идет о государственности в виде суверенного государства. Что же касается всех других форм государственности — несуверенных государств и различного вида государственных образований, то от них по степени самостоятельности отличается далеко не всякая автономия. Конечно, не всякая автономия является государственным образованием, но любое государственное образование, если не формально, то фактически в прин­ципе не может не располагать всеми признаками автономии. Кроме того, автономия не обязательно является субъектом федерации. Она может быть создана и в рамках унитарного государства. Однако субъект федерации всегда является автономией, если только он (как это было, например, в СССР) не провозглашен суверенным государством. Между тем субъект федерации едва ли может не быть государственным образованием, т. е. одним из видов государственности.

Не обладая суверенитетом, все субъекты Федерации, не являю­щиеся государствами, тем не менее обладают основными чертами государственности. Каждый субъект Федерации имеет собственную территорию, которая является неотъемлемой частью территории Российской Федерации (ст. 67 Конституции РФ). Субъекты Федерации обладают территориальным верховенством в отношении своей территории, а границы между субъектами Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67).

Каждый субъект Федерации имеет собственные предметы ведения и полномочия по предметам совместного с Федерацией ведения. Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73).

Статья 5 Конституции РФ устанавливает право субъектов Феде­рации издавать свои учредительные акты и собственное законодательство в пределах их полномочий. В отличие от республик, являющихся государствами, они правомочны принимать свои уставы. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые в пределах их прав, обладают верховенством и обязательны к исполнению на всей их территории.

Субъекты Федерации обладают правом устанавливать собствен­ную структуру и виды органов государственной власти, определять их компетенцию (ст. 11 и 77), а также иметь свои государственные символы и административные центры.

Каждый субъект Федерации вправе самостоятельно решать во­прос о его наименовании13.

Итак, сегодня в Российской Федерации официально признанными являются две формы автономии — автономная область и автономный округ.

[…]

Приводится по: Кутафин О. Е. Российская автономия. Проспект; ТК Велби, 2008. С. 342–345.

Михалева Н. А.

Российский федерализм в объективе конституционного правосудия14

Федерализм в России — это способ обеспечения государственной целостности, форма государственности многонационального сообщества, которая дает возможность в рамках единого государства обеспечить жизнедеятельность многочисленных этносов, исторически обосновавшихся на земле России и составляющих российскую нацию. Высший орган конституционного контроля страны выступает одной из гарантий федеративного устройства России. Проблемы обеспечения конституционных основ российского федерализма постоянно возникают в практике Конституционного Суда РФ. Выделим наиболее значимые из них.

1. Конституционный Суд РФ указал, что подписание Федеративного договора от 31 марта 1992 г. и договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерального и регионального уровней не превращает Россию в конституционно-договорную или договорную федерацию. Она остается конституционной федерацией15. Это заключение нейтрализовало нормы ряда постперестроечных конституций, провозгласивших договорной характер взаимоотношений федерального центра и республик (Адыгея, Алтай, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Татарстан).

2. Конституционный Суд РФ признал некорректными присвоение Республикой права самостоятельно, без участия федерального центра, определять свой юридический статус, закреплять право свободного выхода из состава Российской Федерации16. Такие попытки имели место в постперестроечный период формирования нового российского федерализма. Например, Конституция Чеченской Республики 1992 года провозглашала Ичкерию равноправным субъектом в системе мирового сообщества, строящим свои взаимоотношения с Россией на основе норм международного права; Конституция Татарстана от 30 ноября 1992 г. позиционировала Республику как государство, ассоциированное с Россией на основе двустороннего внутригосударственного договора.

3. Конституционный Суд РФ подтвердил безусловное право субъектов определять свое наименование17. В то же время было указано, что наименование субъекта Федерации не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Федерации, России в целом и иностранных государств, а также предполагать изменение состава Федерации или конституционно-правового статуса ее субъектов. Оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем та, что предусмотрена Конституцией; затрагивать государственную целостность России; инициировать какие-либо территориальные претензии; противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, умалять свободу совести; включать противоречащие Конституции идеологические и иные общественно-политические оценки; игнорировать исторические или этнические традиции.

4. Конституционный Суд РФ четко и категорично высказался по проблеме государственного суверенитета и разъяснил, что Конституция России не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации.

В России не может быть двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью. Конституция России не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Федерации18.

Субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. Данная правовая позиция Конституционного Суда РФ сохраняет свою силу бессрочно.

Государственный суверенитет это не объем компетенции, которую можно делить с кем-либо, а политико-правовое качество государства, абсолютная независимость государственной власти в сфере внутренних и внешних отношений.

5. Касаясь проблемы иерархии нормативных актов в России, Конституционный Суд РФ подтвердил безусловное верховенство федеральной Конституции и федеральных законов. Так, в определении от 27 июня 2000 г. № 92 он указал, что принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов как выражение суверенитета Российской Федерации, распространяющегося на всю ее территорию, означает, что субъект Федерации не может изменять установленные федеральной Конституцией приоритеты федеральных нормативных правовых актов, ограничивать их применение, приостанавливать действие, вводить какие-либо ограничительные процедуры и механизмы разрешения коллизий, правовых споров, не предусмотренные Конституцией России и федеральными законами19.

Во избежание противоречивости толкования Конституции различными судами Конституционный Суд РФ в постановлении от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации»20 указал на отсутствие полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов проверять конституционность региональных основных законов. Монопольное право на официальную интерпретацию Конституции Российской Федерации принадлежит исключительно федеральному Конституционному Суду.

6. Федерализм обусловливает рациональное распределение властных полномочий между центром, регионами и муниципалитетами.

Конституционный Суд РФ указал, что все составляющие Российское государство республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа согласно Конституции РФ (ч. 1 и 4 ст. 5; ч. 3 ст. 11; ст. 71, 72, 73 и 75) являются равноправными субъектами Российской Федерации. Это выражается, в частности, в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации.

7. Конституционный Суд РФ обосновал свою позицию по проблеме опережающего правотворчества субъектов по предметам совместного ведения с Федерацией. Безусловно, оно не может затрагивать предметы исключительного ведения Федерации, ущемлять права и свободы личности, нарушать единство экономического пространства, устанавливать нормы, имеющие общее значение для всей Федерации. Конституционный Суд РФ внес определенность в понимание института опережающего правотворчества субъектов21.

Суд определил, что принцип конкуренции федерального и регионального законодательства по предметам совместного ведения означает не только право субъектов осуществлять опережающее правовое регулирование до принятия федерального закона, но и наоборот, право федерального законодателя осуществлять правовое регулирование на территории субъекта по предметам совместного ведения, когда данный субъект своевременно не выполняет свои обязанности и тем самым ущемляет права граждан.

Исключительно важное значение имеют разъяснения Конституционного Суда РФ о недопустимости вторжения регионального законодателя в сферу исключительных полномочий Федерации, основанных на ее государственном суверенитете22.

Конституционная модель разграничения компетенции между федеральным и региональным уровнями власти неоднократно корректировалась, что стало предметом Определений Конституционного Суда РФ от 1 марта 2007 г. № 129-О-П23 и 11 июня 2006 г. № 353-О24 и постановления от 15 мая 2006 г. № 5-П25.

8. Конституционный Суд РФ признал конституционный характер института федерального вмешательства26. Это, прежде всего, форма финансово-экономического воздействия на субъект Федерации. В случае если просроченная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств этого субъекта превысит 30% собственных доходов его бюджета в последнем отчетном году, в этом субъекте на срок до одного года вводится временная финансовая администрация.

Одновременно Конституционный Суд РФ обосновал наличие в конституционно-правовом статусе Российской Федерации принципа единой финансовой политики (постановление от 21 марта 1997 г. № 5-П)27 и ее инструментария (постановления от 3 июля 2001 г. № 10-П28; 1 апреля 2003 г. № 4-П29).

9. Касаясь конституционно-правового статуса сложносоставных субъектов Федерации, Конституционный Суд РФ пояснил, что принцип равноправия субъектов Федерации не исключает вхождения автономного округа в состав края, области. Так как это не умаляет равноправия субъекта, он самостоятельно принимает свой устав, определяет наименование, сохраняет территориальное верховенство, устанавливает систему государственных и муниципальных органов власти, реализует конституционные полномочия, издает нормативные правовые акты, распоряжается региональной государственной собственностью, вправе на добровольной договорной основе передавать часть своих полномочий краю, области30.

10. Конституционный Суд РФ подтвердил территориальное верховенство субъекта и пояснил, что территориальные границы республик, как и всех других субъектов Федерации, являются не государственными, а административными31.

Часть административно-территориальной границы субъекта РФ может быть одновременно частью Государственной границы РФ. В таком случае на этот участок границы распространяется установленный Федерацией пограничный режим.

11. Конституционным Судом РФ выражена позиция по проблеме двуязычия в национальных республиках. Подтверждая право республик в составе РФ устанавливать наряду с русским второй государственный язык, Конституционный Суд РФ отметил, что право в данном случае не является обязанностью32. В постановлении Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2004 г. № 16-П подтверждено право Федерации устанавливать графическую основу федерального и регионального государственных языков33.

12. Конституционный Суд РФ, признавая право национальных меньшинств, в том числе коренных малочисленных народов и этнических групп, на сохранение национально-культурной и языковой самобытности, подтвердил конституционность государственной регистрации национально-культурной автономий и возможность создания других форм самоорганизации соответствующих этнических общностей34.

Таким образом, можно заключить, что Конституционный Суд РФ выполняет роль гаранта государственного суверенитета и нового российского федерализма.

Михалева Н. А.

Федерализм в России35

Каждое государство — и унитарное, и федеративное — юридически оформляет не только собственный конституционный статус, но и статус своих составных частей. В федерации это несуверенные государства и государственные образования, в унитарном государстве — административно-территориальные единицы и автономные включения (если таковые имеются).

Для России — страны с огромной территорией, многомиллионным населением, сложной межнациональной и межконфессиональной структурой — проблемы федерализма, унитаризма и автономии всегда имели исключительно важное значение.

Российская Федерация характеризуется большим этносоциальным многообразием. Она создана объединенными в ней народами, как большими, так и малыми.

Полиэтничность российского общества уникальна. Она заключается не только в наличии 180 наций, национальностей, народностей, но и в большой «амплитуде» их социально— экономического развития, необычайно сложном расселении этносов и этногрупп, их трагической истории.

Постперестроечная модель федеративных отношений в России складывалась на основе Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Федеративного договора от 31 марта 1992 г. и Конституции Российской Федерации 1993 года. Она характеризуется:

а) сохранением национально-территориального принципа построения государства;

б) преодолением тенденции суверенизации субъектов;

в) поиском оптимального структурного состава Федерации;

г) позитивной динамикой разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами;

д) выравниванием социального и экономического уровня развития регионов;

е) разработкой государственной национальной стратегии, поиском путей сохранения межнационального и межконфессионального согласия.

Кратко рассмотрим каждое из этих доктринальных направлений российского федерализма.

1. Российская Федерация построена на основе сочетания национального и территориального принципов.

Современная российская конституционно-правовая наука отказывается от трактовки федерации как способа разрешения национального вопроса.

Еще в советский период российского федерализма его национальный характер вызвал сомнение. Из всех республик в составе России только в семи титульная нация имела относительное большинство (Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Северная Осетия — Алания, Татарстан, Тыва), а в Еврейской автономной области только 4% населения евреи. Россия никогда не была мононациональным государством, созданным на основе этнической идентичности русского народа.

Российская Федерация — это юридическая форма многонационального сообщества, которая дает возможность в рамках единого суверенного государства обеспечить жизнедеятельность многочисленных этносов, исторически объединившихся на земле России и составляющих российский народ.

В конституциях республик, уставах краев, областей, городов федерального значения, автономных образований подчеркивается национальный характер государственности.

Конституция РФ, конституции и уставы субъектов Федерации закрепляют принцип равноправия и самоопределения народов, населяющих регионы. Это предполагает право каждого народа — большого и малого (а их в России 180) — самостоятельно решать вопрос о выборе формы государственной организации с учетом уважения интересов и достоинства других народов, проживающих вместе с ним. Большие народы должны защищать права малых, проявлять толерантность, а малые не решать свои проблемы за счет больших и демонстрировать свою амбициозность.

Самоопределение народов как базовый принцип российской государственности закреплен в преамбулах практически всех республиканских конституций. «Самоопределение русского народа — это полиэтническая цивилизация, скрепленная русским культурным ядром»36.

2. К числу базовых начал российской государственности относится государственная целостность. Этот принцип предполагает государственный суверенитет и территориальное единство России, а также верховенство ее Конституции и законов.

Идея сохранения целостности России пронизывает большую часть конституций и уставов субъектов Федерации. Практически каждый субъект позиционирует себя как органическую составную часть неделимой России. Например, Устав Вологодской области определяет государственную и территориальную целостность Российской Федерации как один из принципов взаимоотношений области и Федерации (ст. 3), одну из целей деятельности органов государственной власти области (п. 2 ст. 13).

Следует заметить, что в Уставе Вологодской области употребляются как равновеликие две категории — «государственная» и «территориальная» целостность. Это близкие, но не тождественные понятия. Территориальная целостность, т. е. сохранение незыблемости государственной территории, запрет сецессии, является составным элементом более широкой категории — «государственная целостность».

Концепция государственной целостности отрицает делимость суверенитета. Конституционный Суд Российской Федерации исключил существование в России двух уровней суверенных властей.

Нельзя сказать, что в науке конституционного права по вопросу суверенности федеральной государственной власти установилось единство взглядов. Ряд ученых продолжают поддерживать теорию делимости суверенитета37. Однако большинство правоведов признают несуверенный характер власти субъектов Федерации. Проф. Чиркин В. Е. полагает, что даже о несуверенной государственности субъектов нельзя говорить. В России, по его мнению, существует только одна государственная власть — федеральная, а у субъектов публичная негосударственная власть с некоторыми элементами государственности38.

Основы федеративного единства современной России закладывались в условиях взрывоопасных центробежных тенденций, вызванных развалом Союза ССР. В настоящее время разрушительная практика региональной суверенизации преодолена. Точку в дискуссии о суверенности субъектов Федерации поставил Конституционный Суд России, который разъяснил, что федеральная Конституция не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального российского народа, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Федерации39.

Государственная целостность страны находит выражение в единстве конституционно-правовой системы; верховенстве федерального права и закона по предметам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов; единстве конституционно-правового статуса личности; единых принципах организации и функционирования органов государственной и муниципальной власти; единой кредитно-денежной и таможенной системах; едином духовно-нравственном, культурном и информационном пространстве; единых Вооруженных Силах Российской Федерации. Без согласия федерального центра субъект не имеет права изменить свой юридический статус.

Важной гарантией государственной целостности являются:

— президентская власть;

— институт федерального вмешательства;

— уголовная ответственность за подрыв государственного единства.

3. Для России характерно конституционное закрепление новой государственной структуры.

В России — конституционной централизованной Федерации — приоритет в определении юридического статуса субъектов принадлежит федеральному центру. Таким образом, не сами субъекты конституируют свое правовое положение, а многонациональный народ единой неделимой России в лице суверенного государства.

Федерация определяет не только статус, но и количество субъектов. Если РСФСР была квазифедерацией, субъекты которой — автономные образования — занимали лишь 17% территории страны, то в настоящее время Россия является классической асимметричной конституционной Федерацией. В советской России субъектами Федерации признавались 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов. Сейчас в составе России согласно ст. 65 Конституции 83 асимметричных субъекта:

1) несуверенные государства (21 республика);

2) 57 государственных образований (9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения);

3) пять автономных образований (одна автономная область и четыре автономных округа).

Структурная модель Российской Федерации оформлена Конституцией РФ 1993 года (ст. 65), Федеративным договором от 31 марта 1992 г. (скорректированным действующей Конституцией), а также региональными конституциями и уставами.

Если федеральная Конституция определяет юридические параметры России как суверенного государства, его структурный состав, механизм осуществления публичной власти, разграничивает полномочия между федеральным центром и субъектами, то региональные конституции и уставы закрепляют факт пребывания субъектов в составе Федерации, их конституционно-правовой статус, приоритет государственного суверенитета России, признание ее территориальной целостности, верховенство федерального закона, механизмы реализации публичной власти в регионах, исключительную компетенцию субъектов.

Нормы региональных основных законов, определяющие конституционно-правовой статус субъектов, вторичны по отношению к нормам федеральной Конституции, воспроизводят ее содержание и должны точно соответствовать Основному закону России.

Укрупнение субъектов Российской Федерации, связанное с появлением Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. (с изм.)40, выявило несколько новых для федеративного строительства тенденций:

1) скрытое сопротивление объединению субъектов со стороны национальных правящих элит;

2) признание приоритета единства экономического и административного пространства по сравнению с сохранением национального характера государственности (например: объединение Усть-Ордынского Бурятского автономного округа с Иркутской областью, Агинского Бурятского автономного округа с Читинской областью, а не с Республикой Бурятией).

Организационной предпосылкой укрупнения регионов служит:

— образование восьми федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный) в целях усиления вертикали власти;

— гармонизация федерального и регионального законодательства;

— создание единого экономического, социокультурного и информационного пространства;

— реализация равноправия в сфере бюджетно-финансовых отношений.

С. Н. Бабурин вводит еще один принцип федерализма: сбережение политико-правовой самобытности России.41

4. В федеральной Конституции, региональных основных законах уделено значительное внимание принципу юридического равноправия субъектов Федерации. Это получает выражение в том, что каждый субъект имеет право:

а) принимать основополагающий учредительный документ (конституцию или устав), региональные законы и подзаконные нормативные правовые акты, вносить в них изменения;

б) одобрять поправки в Конституцию РФ;

в) с согласия федерального центра изменять свой статус, наименование, границы, инициировать объединение с другими субъектами Федерации;

г) законодательной (в том числе конституционной) инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания России;

д) направлять двух представителей в Совет Федерации Федерального Собрания РФ; одного в Государственный Совет при Президенте РФ;

е) возбуждать процедуру в Конституционном Суде РФ;

ж) определять свое административно-территориальное устройство;

з) создавать систему региональных органов государственной власти.

Равноправие субъектов Федерации проявляется не только в равном объеме прав, но и равной конституционной ответственности.

Юридическое равноправие субъектов Федерации нельзя отождествлять с их фактическим равенством. Все субъекты Федерации существенно отличаются друг от друга не только по размерам территории и численности населения, но и экономическому потенциалу. Поэтому одна из задач национальной стратегии России выравнивание социально-экономического уровня регионов.

5. Каждый субъект Федерации — это особая форма территориальной организации публичной власти. Единство системы государственной власти предполагает:

а) формирование федеральных и региональных государственных органов власти на основе признания единства и разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную;

б) соблюдение единых принципов организации и координации деятельности органов государственной и муниципальной власти;

в) участие Президента РФ в назначении и освобождении от должности глав исполнительной власти субъектов Федерации;

г) соподчиненность (субординация) в системе органов исполнительной и судебно-прокурорской власти;

д) юридическую ответственность государственных и муниципальных служащих за нарушение закона;

е) существование института федерального вмешательства;

ж) информатизацию всех государственных структур;

з) расширение гласности и общественного контроля, борьба с коррупционностью.

Одна из сложнейших проблем России, как любого федеративного государства, разграничение предметов ведения и полномочий между центром и регионами. Ее решение предопределено Конституцией РФ (ст. 5), конституциями и уставах субъектов Федерации (например, ч. 2 ст. 13 Устава Вологодской области), Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (с изм.)42.

К сожалению, конституционная модель закрепления предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также исключительного ведения самих субъектов в современной России имеет крен в сторону расширения прав федерального центра, что создает условия для возрождения практики «унитарного федерализма» советских лет. Централистская тенденция нарушает баланс централизации и децентрализации власти, оптимальные формы сотрудничества и взаимной ответственности Федерации, ее субъектов и муниципалитетов, сужает сферу самостоятельности регионов.

В выступлении на тему «Современное государство в эпоху социального многообразия» на Мировом политическом форуме в Ярославле (2011 год) Президент России отметил, что передача части государственных полномочий с верхних уровней власти на региональный и местный это вектор развития Российского государства.

6. Гражданское общество может нормально существовать и развиваться исключительно в условиях межнационального и межконфессионального согласия. Интернационализация общественных процессов, постоянные миграционные потоки усиливают тенденцию к смешению народов, исключают возможность появления мононациональных государств или государственных образований, делают неизбежным состояние мультикультурализма. Однако если для западной Европы мультикультурализм воспринимается как негативное явление, вызванное процессами глобализации и неуправляемой экономической миграции, то для России это естественное и неотъемлемое состояние, результат ее тысячелетней истории. Конечно, современный этап развития страны выдвигает новые национально-этнические и межконфессиональные проблемы как следствие развала СССР, социального расслоения, просчетов в решении экономических и гуманитарных проблем, неконтролируемой внешней и внутренней миграции.

По вопросам развития национальных отношений в России реализуются нормативные правовые акты трех уровней:

1) международные общего характера;

2) международные региональные, принятые в рамках геополитических образований (Совета Европы, СНГ, ЕврАзЭС), двусторонние и многосторонние договоры государств;

3) национальное законодательство.

Среди всех этих актов превалирует проблематика национальных меньшинств.

В Уставе ООН, Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Рамочной конвенции Совета Европы о статусе национальных меньшинств от 1 февраля 1995 г. зафиксирован общий принцип неуклонного соблюдения прав и свобод человека, включая права национальных меньшинств. Это также международные акты СНГ, например, Декларация о соблюдении принципов сотрудничества в рамках СНГ от 14 февраля 1992 г., Конвенция о защите национальных меньшинств от 26 мая 1995 г.

Юридическое признание национального равноправия получает выражение в Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г.; федеральной Конституции, региональных конституциях и уставах; законах о языках, а также специальных актах, например, «О гарантиях прав коренных малочисленных народов в Российской Федерации» от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ (с изм.)43, «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ (с изм.)44.

Федеральная Конституция и региональные основные законы закрепляют права граждан на свободное определение национальной принадлежности. Не допускается установление в юридических нормах каких-либо различий, исключений или предпочтений, основанных на национальной принадлежности или вероисповедании. Так например, Устав Ханты-Мансийского автономного округа — Югры свидетельствует уважение к истории, традициям, культуре, образу жизни, языкам многонационального населения округа, утверждает права и свободы человека как высшие ценности, равные права российских граждан, защиту интересов коренных малочисленных народов (Преамбула).

Гражданам России независимо от региона проживания гарантируется индивидуальное право национальной самоидентификации (определение национальной принадлежности); пользования родным языком, выбор языка общения, обучения, воспитания и творчества (Конституция РФ — ч. 2 ст. 26; Декларация о языках народов России от 25 октября 1991 г.; Закон РФ «О языках народов Российской Федерации» от 25 октября 1991 г. № 1807-1 (с изм.)45; Федеральный закон «О государственном языке Российской Федерации» от 1 июля 2005 г. № 53-ФЗ46). Это право воспроизводят региональные основные и ординарные законы — конституции Алтая (ст. 36), Карачаево-Черкесии (ч. 2 ст. 23), Татарстана (ч. 2 ст. 34); устав Тверской области (ст. 50), Закон Хакассии «О языках народов Республики Хакасия» от 2 октября 1992 г. № 11 (в ред. 2008 г.) и др.

Регионы стремятся создать наиболее благоприятный режим для представителей коренных малочисленных народов. Предусмотрено, что на территории проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока по их волеизъявлению могут создаваться административно-территориальные образования.

Формой национального самоопределения выступают национально-культурные общества. Федеральные законы — «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» от 9 октября 1992 г. № 3612-1 (с изм.)47 и «О национально-культурной автономии» от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ (с изм.)48 предусматривают создание национально-культурных общественных объединений по этническому признаку.

В Российской Федерации созданы и действуют «Конгресс национальных объединений России», «Конгресс русских общин», «Всероссийский еврейский конгресс», «Федерация еврейских общин», «Союз армян России», «Белорусы России», «Украинцы России», «Федерация национальных культурных автономий азербайджанцев России», «Союз таджикистанцев России», «Фонд поддержки исламской культуры, науки и образования» и др. Целью этих общественных организаций является изучение и сохранение культуры национальных меньшинств, их языка, истории, традиций и обрядов; представительство и защита законных интересов национальных групп в органах государственной и муниципальной власти; связи с зарубежными соотечественниками и другие национально-культурные автономии подлежат государственной регистрации.

Современное государство не может быть безразличным к экстремистским движениям, разжиганию межнациональной вражды. Сильное демократическое государство должно оберегать и защищать межнациональный и межконфессиональный мир, налаживать межкультурный диалог.

Государство гарантирует гражданам юридическую защиту от любых проявлений этнической дискриминации. Разжигание расовой, национальной, религиозной вражды и ненависти, призывы к насилию, оскорбление национального достоинства, этнический сепаратизм и экстремизм преследуются по закону.

7. России необходимо иметь обновленную долгосрочную национальную стратегию, которая отразит этнополитическую ситуацию и основные тенденции развития национальных отношений; задачи государственной национальной стратегии и механизм ее реализации; процедуры разрешения межнациональных конфликтов; информационно-аналитическое и научное обеспечение государственной национальной стратегии; международное сотрудничество Российской Федерации в сфере обеспечения прав национальных меньшинств.

Фрагментами национальной стратегии России должно стать:

— возрождение национального самоуважения и достоинства россиян, развитие интеллектуального потенциала нации;

— формирование патриотического гражданского сознания через образовательные учреждения, кино, телевидение, Интернет;

— взаимодействие государственных органов и гражданских институтов в сфере воспитания межэтнической толерантности;

— развитие русского языка и русской культуры при сохранении и развитии языковой и культурной самобытности малых народов России;

— сохранение политики мультикультурализма;

— взаимодействие государства и религиозных организаций в обеспечении межконфессионального мира, этноконфессиональной и этносоциальной толерантности;

— борьба с этническим национализмом, экстремизмом, ксенофобией, радикальным ультранационализмом как больших, так и малых наций;

— регулируемая миграционная политика, приобщение переселенцев к великой русской культуре;

— комплексные программы социально-экономической поддержки малочисленных народов;

— борьба с бедностью и социальным расслоением.

Условием решения всех внутренних проблем, в том числе укрепления национального единства, выступает сильное суверенное государство, конкурентоспособная экономика, благосостояние народа, активизация институтов гражданского общества, повышение общей культуры, духовности и правосознания народа.

В государственной защите нуждаются не только национальные меньшинства, но и государствообразующий народ — русские. Лейтмотивом национальной стратегии России должна стать мысль, что объединительным стержнем в стране выступает великая русская история, культура и русский народ как государствообразующая нация.

Комплексное решение всех этих проблем станет залогом укрепления Российской Федерации.

Крылов Б. С.

Проблемы защиты прав национальных меньшинств в Российской Федерации49

Современное демократическое общество исходит из принципа, в соответствии с которым каждый должен иметь равные права и возможности независимо от национальности, отношения к религии и исповедания ее, физического состояния, убеждений, политических воззрений и идеологии, принадлежности к общественным объединениям и других особенностей. Вместе с тем общеизвестно, что даже люди, наделенные равными правами, нередко имеют далеко не одинаковые возможности пользоваться ими из-за различных как субъективных, так и объективных факторов. Обязанностью цивилизованного общества и демократического государства является преодоление негативного влияния на человека тех факторов, которые не зависят от воли конкретного человека и гражданина. Обычно к людям, страдающим от таких факторов, относят лиц с физическими отклонениями или недостатками, а также лиц из различных меньшинств, в том числе и национальных. Все они испытывают определенные трудности в осуществлении своих прав, поскольку проживают в окружении большинства, которое этих трудностей не ощущает.

Лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, зачастую нелегко общаться с представителями большинства, если они плохо владеют их языком, из-за различий в обычаях, традициях и культуре. Все это в совокупности создает трудности в обучении и производственной деятельности, тем более что подчас большинство населения не понимает или не хочет понимать проблем, с которыми сталкиваются представители национальных меньшинств. Правовое и фактическое ограничение прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, нарушает упомянутый выше принцип равноправия и вызывает конфликты, наносящие ущерб обществу.

В данной статье предлагается обратить внимание на особенности правового положения национальных меньшинств, которые нередко составляют немалую часть населения многих стран. Проблемы национальных меньшинств актуальны и для Российской Федерации.

Правовое положение национальных меньшинств определяется международно-правовыми нормами и нормами государственными, которые должны соответствовать первым. Фактическое же положение национальных меньшинств определяется зрелостью гражданского общества и его приверженностью к демократии, готовностью создать и соблюдать законы, защищающие права лиц, относящихся к национальным меньшинствам.

Проблемы защиты прав национальных меньшинств и прав и свобод лиц, себя к ним относящих, рассмотрены в ряде международных и межгосударственных документов, принятых ООН и региональными организациями, в том числе и европейскими.

Современное международное право устанавливает обязанность государства обеспечивать лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, права, свободы и возможности для развития, равные тем, которыми пользуется большинство населения страны или ее территориального подразделения. Это, в частности, закреплено в нормах, содержащихся в Международном пакте о гражданских и политических правах50, который справедливо относят к числу актов, устанавливающих общепризнанные принципы и нормы международного права.

Среди международных документов, принятых европейскими межгосударственными организациями, определяющими и конкретизирующими права человека и гражданина, ведущее место занимает Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, подписанный в Хельсинки в 1975 году. В этом документе в качестве принципов, которыми государства-участники обязались руководствоваться во взаимных отношениях, закреплено не только уважение к правам человека и гражданина, но и уважение к правам лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам51. В Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению ОБСЕ, принятом в 1990 году, государства-участники подтвердили эти принципы и установили, что они «будут уважать право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на эффективное участие в государственных делах, включая участие в делах, относящихся к защите и поощрению самобытности таких меньшинств».

В Парижской хартии для новой Европы, подписанной в том же 1990 году, главы европейских государств сочли необходимым подробней остановиться на правах национальных меньшинств. В Хартии сказано: «Исполненные решимости способствовать богатому вкладу национальных меньшинств в жизнь наших обществ, мы обязуемся и впредь улучшать их положение. Мы вновь подтверждаем нашу глубокую убежденность в том, что дружественные отношения между нашими народами, а также мир, справедливость, стабильность и демократия требуют того, чтобы этническая, культурная, языковая и религиозная самобытность национальных меньшинств была защищена и чтобы создавались условия для поощрения этой самобытности. Мы заявляем, что вопросы, касающиеся национальных меньшинств, могут решаться удовлетворительным образом только в демократических политических рамках. Мы признаем далее, что права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, должны полностью уважаться как часть всеобщих прав человека»52. Необходимо подчеркнуть, что Парижской хартией подтверждена неразрывная связь прав национальных меньшинств с всеобщими правами человека, демократией, стабильностью и миром.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, принятая в 1950 году и содержащая обязывающие государства правовые нормы53, включает статью, запрещающую дискриминацию кого бы то ни было по различным признакам, включая принадлежность к национальным меньшинствам. В последующие годы Советом Европы были приняты Европейская хартия о региональных языках и языках национальных меньшинств (1952 г.) и Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (1955 г.), развивающие положения Конвенции о защите прав и основных свобод. Рамочная Конвенция содержит ряд позитивных норм, обеспечивающих права национальных меньшинств. Так, следует подчеркнуть, что Рамочная Конвенция Совета Европы отнесла защиту национальных меньшинств к сфере международного сотрудничества, что, естественно, накладывает особую ответственность на все государства, в том числе и Российскую Федерацию, многонациональность которой делает проблему прав национальных меньшинств особенно актуальной. Одним из последних актов Совета Европы, непосредственно относящихся к правам национальных меньшинств, явился одобренный и открытый для подписания в ноябре 2000 года Комитетом министров Совета Европы Протокол № 12 к Конвенции о защите прав и основных свобод, который подтвердил общее запрещение дискриминации при пользовании любым признанным законом правом, включая право принадлежности к национальным меньшинствам.

Правовые акты, направленные на обеспечение прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, принимались и другими региональными межгосударственными организациями. Например, в октябре 1994 года странами СНГ была принята Конвенция о правах меньшинств.

Международно-правовые документы, наряду с требованием не допускать дискриминации лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, обязали государства применять для этого необходимые законодательные, административные и иные меры. В ряде европейских государств действуют законы, направленные на обеспечение прав проживающих в них национальных меньшинств.

Вопрос о необходимости принятия закона, гарантирующего права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, поднимался в нашей стране неоднократно. Это вполне объяснимо, поскольку число лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в России составляет примерно одну пятую населения страны.

В Обращении Верховного Совета РСФСР от 9 октября 1991 года к верховным советам независимых республик, входивших ранее в состав СССР, констатировалось, в частности, что в связи с распадом СССР возникла «проблема защиты прав и свобод национальных меньшинств, образовавшихся в каждом из наших суверенных государств, и необходимость ее цивилизованного решения. Это объективная реальность, затрагивающая судьбы людей, и с ней необходимо считаться». В Обращении предлагалось ускорить разработку и заключение специальных двусторонних договоров или соглашений с РСФСР о гарантиях прав и свобод представителей национальных меньшинств — выходцев из Российской Федерации, проживающих на территории республик, а до их заключения принять законные меры в целях обеспечения прав и свобод национальных меньшинств. Верховный Совет РСФСР гарантировал равноправие всех наций на территории Российской Федерации и принятие специального Закона «О гарантиях прав национальных меньшинств в РСФСР». К сожалению, такой Закон не был принят, хотя необходимость в нем была и поныне остается весьма очевидной.

При принятии Конституции Российской Федерации 1993 г. вновь была поднята проблема защиты прав национальных меньшинств. В ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации провозглашено, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка и других обстоятельств. В пункте «в» ст. 71 Конституция отнесла к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав национальных меньшинств, а в п. «б» ч. 1 ст. 72 к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации — защиту прав национальных меньшинств. Кроме того, Конституция Российской Федерации в ст. 69 установила гарантии прав коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Объясняя формулировки приведенных выше конституционных норм, следует заметить, что в то время, да и сегодня, в российском законодательстве нет общепринятого определения «национальное меньшинство». Не сложилось оно и в нашей научной литературе. В то же время термин «коренные малочисленные народы» в законодательстве и научной литературе уже применялся, и вполне понятно, что он означает.

Можно, конечно, считать, что одной из причин того, что в российском законодательстве до сих пор нет федерального закона, комплексно обеспечивающего недискриминацию лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, является отсутствие ясного представления об особенностях этих меньшинств. Но на самом деле причины, по которым такой федеральный закон еще не принят, более глубоки, о чем и будет сказано ниже.

Изданные на сегодняшний день федеральные законы в сфере национальных отношений (если не считать Закон «О национально-культурной автономии») относятся, как правило, не ко всем национальным меньшинствам, а только к коренным малочисленным народам, которые составляют лишь небольшую часть национальных меньшинств в нашей стране. Таким образом, в российском законодательстве проблема защиты прав национальных меньшинств остается в целом нерешенной.

Вместе с тем, поскольку факты дискриминации национальных меньшинств в нашей стране существуют и проблема защиты их прав от дискриминации остается актуальной, законодатели были вынуждены на это откликаться. Примером нормы, относящейся к правам национальных меньшинств, может служить норма Закона «О языках народов РСФСР» 1991 года54, установившая, что «государством гарантируется языковой суверенитет каждого народа независимо от его численности», а также что государство признает равные права всех языков народов на их сохранение и развитие. В соответствии с Законом «О средствах массовой информации» (в редакции от 5 августа 2000 г.)55 не допускается использование СМИ в целях разжигания национальной нетерпимости или розни. Уголовным кодексом РФ, принятым в 1996 году, предусмотрена ответственность за нарушение равноправия граждан, а также за действия, направленные на пропаганду исключительности, превосходства или неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, национальной или расовой принадлежности.

В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 1997 г.56, подробно регламентирующем избирательные процедуры, лишь одна статья посвящена особенностям малочисленных народов. Предусмотрено, что при образовании избирательных округов на территории компактного проживания коренных малочисленных народов допустимо отклонение от средней нормы представительства избирателей, но не более чем на 30 процентов. Эту норму можно рассматривать только как проявление тенденции обеспечения прав упомянутых народов, однако она не может реально противостоять их дискриминации. Избиратели из числа этих народов составляют столь незначительную часть участвующих в выборах, что практически не могут оказать влияние на избрание депутатов Государственной Думы и даже законодательных органов субъектов Федерации.

Существенным шагом в направлении защиты прав и свобод национальных меньшинств явилось принятие в 1996 году Федерального закона «О национально-культурной автономии»,57 предоставившего лицам, принадлежащим ко всем народам Российской Федерации, независимо от их численности и места проживания, возможности сохранения своей самобытности, развития языка, образования и национальной культуры посредством создания общественных объединений, наделенных широкими правами и пользующихся государственной поддержкой.

Этот Закон оказал положительное воздействие на межнациональные отношения и сыграл определенную роль в защите права на культурное развитие народов Российской Федерации. Достаточно сказать, что в стране создано почти 300 национально-культурных автономий, решивших многие вопросы развития национального образования и культуры.

Вместе с тем Закон не лишен существенных недостатков. К ним следует отнести то, что он не содержит норм, препятствующих использованию его отдельными лицами в целях обособления национальных культур и, тем самым, разрыву культурных связей между совместно проживающими народами. К сожалению, такие попытки имеют место. В их ряду, например, решение государственных органов Татарстана о переводе татарской письменности на латинский алфавит, что не может не создать дополнительных трудностей русскому населению республики в освоении татарского языка, не говоря уж о том, что оно едва ли оправданно с позиций филологии.

За пределами Федерального закона о национально-культурной автономии остались сферы, не относящиеся к предмету этого закона, но имеющие важное значение для обеспечения недискриминации малочисленных народов. В их числе — сфера представительства национальных меньшинств в органах власти в целом и, как частность, в праве избирательном58.

Принципиальные позиции российского государства в сфере национальных отношений на современном этапе его развития изложены в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации 15 июня 1996 г. Федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться Концепцией при решении конкретных задач в сфере национальных отношений, а также при разработке федеральных, региональных и местных программ национального развития и межнационального сотрудничества.

Концепция определила узловые проблемы развития национальных отношений, в числе которых, в частности, «обеспечение политической и правовой защищенности малочисленных народов и национальных меньшинств». Однако развития в качестве самостоятельного направления регулирование и защита прав национальных меньшинств в Концепции не получили, и в число принципов национальной политики они не включены. Концепция ограничилась постановкой вопроса о реализации гарантий прав коренных малочисленных народов. В этом направлении сделаны определенные шаги. К сожалению, проблема обеспечения права национальных меньшинств на участие в ведении государственных дел в Концепции не была затронута.

Существенный прогресс также в отношении регулирования и защиты прав коренных малочисленных народов достигнут в нашей стране принятием в 1999 году двух федеральных законов, а именно: Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»59 и Федерального закона «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»60.

Принципиальной и важной особенностью Закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации является то, что сфера его действия распространяется не только на лиц, относящихся к определенным этносам, а именно к коренным малочисленным народам как таковым, но и на тех, кто постоянно проживает «в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов, ведущих традиционный образ жизни, осуществляющих традиционное хозяйствование и занимающихся традиционными промыслами». Это означает, что российский законодатель вышел за этнические рамки и принял норму, направленную на устранение дискриминации граждан независимо от их национальной принадлежности.

Такой подход весьма важен, поскольку прямо вытекает из сущности нормы ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой государство гарантирует равенство прав человека и гражданина независимо не только от обстоятельств, перечисленных в этой статье, но и, как в ней сказано, «а также других обстоятельств».

Естественно, что меры по защите прав коренных малочисленных народов, содержащиеся как в федеральных законах, так и в законах ряда субъектов Российской Федерации, решают только незначительную часть объективно существующих проблем.

Установление гарантий прав коренных малочисленных народов, являющихся частью национальных меньшинств Российской Федерации, создало лишь предпосылки для решения проблем национальных меньшинств в целом, но не решило их. Представляется, что основным препятствием постановки проблемы национальных меньшинств в масштабе Российской Федерации является недостаточное представление о значении и сущности такого социального явления, как меньшинства, практически существующие в любом обществе и являющиеся его неотъемлемой частью. Право быть меньшинством признается современным цивилизованным обществом, и насильственное уничтожение меньшинства является нарушением прав человека. Российское государство, и это принципиально важно при оценке отношения общества к явлению меньшинства, в частности, установило, что никакая идеология не может быть государственной или обязательной и что в стране признается политическое многообразие. Право на многообразие является одной из основ демократического общества. Именно исходя из этого признание прав национальных меньшинств и важности их недискриминации имеет особенно важное значение для российского государства, в котором гражданское общество еще только складывается.

Как уже отмечалось, в российском законодательстве нет четкого понятия национального меньшинства. Однако, как представляется, законодательное закрепление понятия национального меньшинства вполне возможно. Национальное меньшинство составляют лица, относящие себя к народу (этносу), число которых меньше числа лиц, относящих себя к народу (этносу), образующему большинство в стране или ее территориальном образовании (субъекте Российской Федерации, территории местного самоуправления). Законом должно быть закреплено, что гарантии недискриминации распространяются на лиц, хотя и не относящихся к национальному меньшинству, но которые по признаку национальной принадлежности дискриминируются представителями национальности, практически узурпировавшей власть в субъекте Российской Федерации или на территории местного самоуправления.

Средства массовой информации неоднократно обращали внимание на факты такой дискриминации в ряде мест. Способы дискриминации были различны, но суть их одна: представитель одного народа (он может и не составлять большинства населения) использует свое нахождение у власти преимущественно в интересах представителей своего народа, игнорируя при этом интересы других народов. Тем самым нарушается конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от его национальной принадлежности и ограничиваются права граждан по признакам национальной, а иногда и иной принадлежности.

Сложность принятия мер по защите прав и свобод национальных меньшинств обусловлена прежде всего тем, что их дискриминация обычно проводится на основе неформальных связей правящей верхушки общества и лиц одной с ними национальной принадлежности и только в редких случаях устанавливается правовыми нормами.

Органы государственной власти Российской Федерации, к ведению которых в соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции относится регулирование и защита прав национальных меньшинств, обязаны принять меры, обеспечивающие права и свободы лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, без какой-либо их дискриминации. В числе этих мер наиболее неотложной является принятие федерального закона о гарантиях прав национальных меньшинств и лиц, к ним относящихся. Этому федеральному закону должны соответствовать законы и иные нормативные акты субъектов Федерации.

Предложения о законе или иных правовых нормах, обеспечивающих права и свободы национальных меньшинств, обычно парируются утверждением, что любые меры, устанавливающие особые права для части населения, нарушают принцип равноправия, который в равной степени должен применяться к каждому человеку. Такое утверждение явно безосновательно, поскольку закон и иные правовые нормы о защите прав национальных меньшинств лишь восстанавливают действие принципа равноправия в отношении тех лиц, чьи права и свободы нарушаются из-за их принадлежности к национальному меньшинству.

Федеральный закон о защите прав национальных меньшинств и лиц, себя к ним относящих, должен основываться на принципе полного и безоговорочного обеспечения представителям национальных меньшинств без какой-либо дискриминации всех прав и свобод человека и гражданина без каких бы то ни было исключений. Без этого конституционная норма, в соответствии с которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, места жительства, отношения к религии и других обстоятельств, не может считаться реализованной, а наше государство — действительно демократическим.

Ключевая проблема закона о гарантиях прав и свобод национальных меньшинств — обеспечение их права участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (см. ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации). Задача закона состоит прежде всего в том, чтобы обеспечить в законодательных и исполнительных органах государственной власти, органах местного самоуправления представительство национальных меньшинств, что необходимо для защиты законных прав и интересов лиц, себя к ним относящих. Если это не будет достигнуто, то для националистов, обосновавшихся в некоторых субъектах Федерации и якобы защищающих права народов, называемых иногда «титульными», останутся лазейки, позволяющие сохранить преференции представителям этих народов и продолжать дискриминацию представителей национальных меньшинств61. Сохранение такой практики не только нарушает принцип равных прав всех граждан независимо от их национальной принадлежности, но и существенно подрывает развитие и единство гражданского общества.

Проблема реальной ликвидации дискриминации национальных меньшинств при осуществлении ими права участвовать в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей, в частности в представительных органах государственной власти и местного самоуправления, при всей кажущейся ее трудности вполне решаема.

В законодательстве Российской Федерации и отдельных ее субъектов, в том числе в законодательстве Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, уже содержатся правовые нормы, которые могут быть использованы для того, чтобы если не полностью избежать дискриминации национальных меньшинств в такой важной сфере, как представительство в органах государственной власти и органах местного самоуправления, то, по крайней мере, ее существенно ослабить.

Статья 13 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» предусмотрела право субъектов Российской Федерации устанавливать квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации и представительных органах местного самоуправления.

В избирательном законодательстве Ханты-Мансийского автономного округа установлено, что кандидаты в депутаты окружного законодательного органа, претендующие на избрание в пределах закрепленной для коренных малочисленных народов квоты, предлагаются представителями этих народов и избираются по особому многомандатному избирательному округу всеми избирателями субъекта Российской Федерации.

Подобные правовые нормы могут быть положены в основу предлагаемого федерального закона о гарантиях прав национальных меньшинств.

Одним из препятствий для принятия федерального закона о правах и свободах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, являются настойчиво распространяемые взгляды, в соответствии с которыми главной основой демократического устройства нашего общества должно являться не обеспечение и развитие прав и свобод человека и гражданина, а обеспечение прав народа, рассматриваемого как особый этнос. Получается, что народы наделяются правами, как бы не вытекающими из прав и свобод человека, что логически приводит к тому, что права человека и гражданина находятся в зависимости от прав народа. На самом деле права человека и гражданина, относящиеся к его национальной принадлежности, и права народа взаимосвязаны и даже неразрывны. Однако, поскольку права человека и гражданина могут быть определены с необходимой для закона точностью, а научное и законодательное определение понятия народа едва ли возможно (нельзя же игнорировать факт, что абсолютно «чистых» народов и этносов не существует), целесообразно при законодательном решении национальных проблем исходить из определения прав человека и гражданина.

Представляются совершенно несостоятельными некоторые высказывания о создании наделенных властными полномочиями государственных органов, образуемых представителями народов (этносов), поскольку, во-первых, ни один народ (этнос) не может быть полностью отделен от других народов, а во-вторых, любой орган, состоящий из представителей народов и созданный для защиты интересов именно народов, не может не быть ориентированным на противопоставление прав народа правам и свободам каждого, независимо от его национальной принадлежности. Современное цивилизованное общество сегодня рассматривает сферу национальных интересов человека как составную часть его прав и свобод. По этому пути идут практически все цивилизованные страны. Этот путь избран и в действующей Конституции Российской Федерации, в которой нет, в частности, понятия национальной государственности. Анахронизмом является высказанное от имени Ассамблеи народов России (общественной организации) мнение, что «для федеративного многонационального, многоконфессионального государства двухпалатность парламента имеет свою логику. Думается, что назрела потребность в том, чтобы Государственная Дума как законодательный орган имела двухпалатную конструкцию. Одна палата — Совет представителей. Вторая палата — Совет национальностей»62.

В заключение следует еще раз повторить, что государство, в котором пока сохраняется практика предоставления преимуществ одним и дискриминация других по национальному признаку, не может быть признано до конца демократическим. Установление равенства прав человека и гражданина в нашем государстве — Российской Федерации необходимо, и существенная роль в этом процессе должна принадлежать федеральным органам.

Крылов Б. С.

Российская модель федерализма в новой Конституции63

Федерализм обладает притягательной силой. Можно констатировать, что федерация является наиболее устойчивой формой государства, а также и то, что число федераций возрастает.

Чем же федерация привлекает? Очевидно, демократизмом самой федеративной формы и ее приспособленностью к решению задач управления обществом, то есть тех задач, которые свойственны любому государству. Кроме того, она привлекает распределением предметов ведения (компетенции) государства между двумя уровнями — федеральным и государств-членов. Тем самым создается возможность органам каждого из уровней сосредоточиться на решении наиболее существенных для них вопросов, оставляя решение всех других на усмотрение органов иного уровня.

Она привлекает также тем, что избиратель в федерации имеет возможность оказывать влияние на формирование и тем самым на политику органов обоих уровней управления.

Надо наконец добавить, что в федерации неизбежная конкуренция органов различных уровней управления не исключает, а предполагает их

...