А. Г. Ибрагимов

Ассоциативные формы сотрудничества субъектов Российской Федерации

Монография

Научный редактор 
кандидат юридических наук, доцент 
Г. Р. Хабибуллина

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.2(075.8)

ББК 67.401я73

И15

Печатается по решению редакционно-издательского совета юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета от 28 июня 2018 г. (протокол № 10).

Автор:
Ибрагимов А. Г. – кандидат юридических наук, специальность «Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право».

Рецензенты:
Дудко И. Г., доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);
Романовская О. В., доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного университета.

Научный редактор кандидат юридических наук, доцент Г. Р. Хабибуллина.

В монографии раскрываются теоретико-методологические аспекты ассоциативной формы сотрудничества субъектов Российской Федерации. Обосновывается понятие и механизм реализации функции сотрудничества в федеративном государстве. На основе глубокого и всестороннего анализа и подытоживания практики дается общая характеристика и определяется юридическая природа парламентских ассоциаций и ассоциаций экономического взаимодействия.

Законодательство приведено по состоянию на январь 2020 года.

Работа представляет интерес как для исследователей, аспирантов и докторантов в области конституционного и муниципального права, так и преподавателей соответствующих учебных дисциплин.

УДК 342.2(075.8)

ББК 67.401я73

© Ибрагимов А. Г., 2020

© ООО «Проспект», 2020

ПРЕДИСЛОВИЕ

Ассоциативное сотрудничество на уровне субъектов РФ является сравнительно новой практикой межсубъектного взаимодействия в Российской Федерации, становление которой пришлось на период проведения конституционной реформы государственного устройства в 90-х годах XX века на основе принципов государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации, а также равноправия субъектов РФ между собой.

Введение в действие Федерального закона от 17 декабря 1999 г. № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации», разработанного и принятого в целях обеспечения правовых, экономических и организационных гарантий их деятельности, способствовало консолидации усилий субъектов РФ в сохранении и функционировании единого экономического и правового пространства на всей территории Российской Федерации.

Структура монографии, помимо введения, включает три главы, объединяющие семь параграфов, заключение и библиографический список. В первой главе обосновывается целесообразность выделения сотрудничества в качестве функции, имманентно присущей субъектам РФ как непосредственным участникам горизонтальных федеративных отношений в Российской Федерации. На основе теоретических положений о государственных функциях, выработанных общей наукой теории государства и права, раскрывается механизм реализации функции сотрудничества субъектов РФ, выделяются его составные элементы и определяется их содержание. Также обосновывается новая идея о выделении внутри функции сотрудничества субъектов РФ подфункции ассоциативного сотрудничества, воплощающей особенности их совместной деятельности в рамках создаваемых ими парламентских ассоциаций, ассоциаций экономического взаимодействия и иных форм межрегиональных объединений субъектов РФ. Определяются понятие и механизм реализации данной подфункции, устанавливаются его составные компоненты и освещается их содержание.

В последующих главах расширяются научные представления об основных формах ассоциативного сотрудничества субъектов РФ в виде парламентских ассоциаций (вторая глава) и ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ (глава третья), выявляются такие признаки их юридической природы, которые ранее не выступали предметом специального изучения.

В заключении подведены итоги и показаны некоторые перспективы дальнейшего развития исследуемой проблемы.

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время и федеральное, и региональное законодательство предоставляют субъектам Российской Федерации право самостоятельно определять виды межсубъектного взаимодействия, в том числе путем создания межрегиональных объединений (ассоциаций), установления правового режима их деятельности, определения способов участия органов государственной власти субъектов РФ в их организации и деятельности и др.

При всем многообразии задач, решаемых субъектами РФ путем законодательного закрепления форм ассоциативного сотрудничества, в российской науке конституционного права до сих пор отсутствуют специальные исследования, посвященные установлению их особой юридической природы и организационно-правового механизма осуществления.

Межсубъектное сотрудничество в Российской Федерации и его виды представляют собой междисциплинарный предмет исследования. В науке конституционного права вопросы взаимодействия субъектов РФ между собой, как правило, обзорно рассматриваются в контексте федеративного и парламентского строительства Российского государства.

Значительная часть научных трудов, в которых рассматриваются вопросы институализации межрегиональных связей, принадлежит представителям других общественных наук. Так, политико-правовые аспекты сотрудничества субъектов РФ анализируются в работах Л. Н. Габдрахмановой, Н. Д. Борщика, К. Ю. Кудина, В. Ю. Пескова, а социально-экономические — в научных публикациях Г. Ш. Акбашевой, Н. В. Бекетова, Б. А. Гамбовой, Е. А. Извольской, А. О. Лесовой, Н. А. Мамедовой, Я. В. Пропоренко, В. В. Смирнова, Ю. И. Трубниковой и др.

Вместе с тем науке конституционного права известны диссертационные исследования, посвященные межсубъектному взаимодействию в Российской Федерации, в том числе А. А. Гончарова «Горизонтальный уровень федеративных отношений: вопросы правового регулирования отношений между субъектами Российской Федерации» (2002); М. А. Мещеряковой «Конституционно-правовой механизм взаимодействия субъектов Российской Федерации» (2010); Р. И. Нурутдиновой «Институт межпарламентского сотрудничества субъектов Российской Федерации» (2013); Л. И. Багаутдиновой «Межрегиональное сотрудничество органов государственной власти субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое исследование» (2016).

Несмотря на наличие ряда научных работ по различным аспектам межрегионального сотрудничества в Российской Федерации, вопросы ассоциативного сотрудничества субъектов РФ в горизонтальных федеративных отношениях требуют отдельного и более глубокого изучения в науке конституционного права.

Объектом данного монографического исследования выступали общественные отношения, возникающие в процессе законодательного закрепления и практического функционирования ассоциативных форм сотрудничества субъектов РФ.

Предметом изучения являлись правовые нормы Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов РФ, конституций (уставов), законов и подзаконных нормативных правовых актов субъектов РФ, акты договорного правотворчества, доктринальные положения о межрегиональных объединениях (ассоциациях) субъектов РФ, а также правовые акты парламентских ассоциаций и ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ.

В качестве методологической основы исследования выступали всеобщие философские, общенаучные, специальные и частные методы познания: диалектический, системно-структурный, сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический и иные методы исследования.

Всеобщий диалектический метод научного познания позволил проанализировать научные взгляды и представления, посвященные межсубъектному сотрудничеству в Российской Федерации и его видам, в их единстве, взаимосвязи и развитии. Системно-структурный метод позволил всесторонне рассмотреть вопрос о государственных функциях, систематизировать имеющиеся виды и формы межрегионального сотрудничества субъектов РФ в горизонтальных федеративных отношениях, установить способы участия муниципальных образований в ассоциативных формах сотрудничества субъектов РФ. Сравнительно-правовой метод познания позволил определить общие и особенные черты в юридической природе парламентских ассоциаций и ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ. Исторический метод познания использовался для установления объективных закономерностей в становлении и развитии правового регулирования ассоциативного сотрудничества субъектов РФ и его основных форм. При изучении нормативных и эмпирических основ диссертационного исследования применяется формально-юридический метод познания.

Эмпирической базой являлись постановления Конституционного Суда РФ, правовые акты парламентских ассоциаций и ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ, а также договоры (соглашения) о межрегиональном сотрудничестве органов государственной власти субъектов РФ, парламентских ассоциаций и ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ.

Глава 1.
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ АССОЦИАТИВНОЙ ФОРМЫ СОТРУДНИЧЕСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Понятие и механизм реализации функции сотрудничества в федеративном государстве

Понятие «механизм» и его производные получили широкое распространение в научном аппарате естественных и общественно-гуманитарных знаний.

Первоначально понятие «механизм» трактовалось исключительно в техническом контексте — как «машинное устройство»1. Несколько позже его значение расширилось, и, помимо «внутреннего устройства машины, прибора, аппарата, приводящего их в действие»2, оно стало обозначать «систему, устройство, определенный порядок какого-нибудь вида деятельности»3.

Современное словоупотребление понятия «механизм» отличается широтой и включает:

1) технический, механический аспект — «совокупность подвижно соединенных частей, совершающих под действием приложенных к ним сил заданные движения»4;

2) общетеоретический системный аспект, т. е. «внутреннее устройство, система чего-либо (государственного механизма, механизма власти»5;

3) бытовой аспект;

4) естественно-научный аспект, или «совокупность состояний и принципов, из которых складывается какое-либо физическое, химическое, физиологическое и т. п. явление»6.

Последние два аспекта говорят о дальнейшем расширении объема понятия «механизм», поскольку появляются два новых объекта, охватываемых его содержанием: бытовая сфера и естественные науки.

Итак, вышеизложенное позволяет констатировать, что содержание и сущность понятия «механизм» не оставались неизменными. Его развитие происходило в направлении от сугубо механистической трактовки до широкого понимания, охватывающего не только теоретические, но и естественно-научные, гуманитарные и общественные, в том числе юридические, явления.

В юриспруденции понятие «механизм» выступает составной частью следующего терминологического ряда, применяемого для динамической характеристики государства и права, как то: механизм государства7, государственно-правовой механизм8, механизм осуществления государственной власти9, правовой механизм10, механизм действия права11, механизм юридического воздействия12, механизм юридического регулирования, правотворчества и правоприменения13 и др.

Наконец, понятие «механизм» является смыслообразующим и для такой теоретической конструкции, как «организационно-правовой механизм», к изучению которой обращаются при исследовании государства (составных частей государства) с «функциональной, деятельностной стороны»14.

В изучении функциональной составляющей государства сложилось два основных подхода, когда, во-первых, предлагается различать функции государства и функции его органов, причем вторые рассматриваются как своеобразное продолжение первых и представляют собой формы и способы их реализации15, и, во-вторых, обосновывается дополнительное подразделение функций государственной власти и функций государственных органов, и в этом случае вторые и третьи выступают производными от функций государства16.

Представляется, что последняя точка зрения является более обоснованной, поскольку выделение, к примеру, функций государственной власти коррелирует с основами конституционного строя Российской Федерации, одним из элементов которых выступает государственная власть, осуществляемая на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), а другим — ее официальные представители — Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ, органы государственной власти в субъектах РФ (ч. 1 и 2 ст. 11 Конституции РФ).

В таком же контексте понятием «функция» оперирует текущее законодательство, которое, к примеру, фиксирует положение о «функциях и полномочиях Банка России»17 или положение о том, что «Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет координацию и контроль за деятельностью находящейся в его ведении Федеральной службы судебных приставов, а также функцию по принятию нормативных правовых актов, относящихся к сфере деятельности этой службы».

Наконец, и в судебной практике, особенно Конституционного Суда РФ, сложились правовые позиции, в которых отмечаются «функции государства» (или «государственные функции»18), отдельные государственные функции (как, например, «фискальная функция государства»19), «функция государственной власти»20, «функции федеральных государственных учреждений»21 и т. д.

Таким образом, дифференциация государственных функций акцентирует внимание: на целях и задачах, определяющих основные направления деятельности государства на определенном этапе развития государственно-организованного общества (функции государства); на способах управляющего воздействия государственной власти на общественные отношения в определенных сферах жизнедеятельности общества (функции государственной власти)22; на органах, учреждениях и предприятиях государства, обеспечивающих осуществление как особых функций государственной власти, так и функций самого государства (функции государственных органов).

Необходимо также отметить, что в настоящий период теория государственных функций государства претерпевает определенную модернизацию, поскольку теория и правоприменительная практика прежде всего Конституционного Суда РФ разрабатывают концепцию публичной власти, элементами которой выступает государственная и муниципальная власть. Соответственно, в итоговых решениях Конституционного Суда РФ отмечаются «субъекты, осуществляющие публичную власть», «органы публичной власти», «публично-значимые функции»23, «публичные задачи»24, «территориальные уровни публичной власти»25, «местное самоуправление как особая форма осуществления публичной власти на местах»26, «публичные функции по исполнению судебных решений»27, «публичные функции, возложенные на органы прокуратуры»28 и т. д.

В теории государственных функций сотрудничество рассматривается главным образом в качестве одной из основных внешних функций, т. е. «деятельности государства, направленной на установление и развитие равноправных экономических, политических, культурных отношений, гармонично составляющих интересы данного государства с конкретными и общими интересами всех государств»29.

Что касается основных внутренних направлений деятельности государства, то традиционно в их систему включают политическую, экономическую, социальную, культурно-воспитательную и правоохранительную функции, а также ряд новых государственных функций: экологическую30, информационную31, финансовую32 и миграционную33.

Вместе с тем в структуре каждой из перечисленных внутренних функций государства можно выделить и подфункции, которым отвечают некие специфические стороны в том или ином общественно значимом направлении деятельности государства по решению внутренних задач.

Сотрудничество, понимаемое как совместная деятельность или совместное участие в общем деле, на наш взгляд, может рассматриваться в качестве подфункции каждой из внутренних функций государства.

Далее, сотрудничество представляется возможным выделять и в качестве самостоятельной функции государственной власти, поскольку, как утверждает Г. Н. Манов, «всякая власть опирается не только на функции руководства и управления, но и на координацию»34 совместных действий и усилий индивидуальных и коллективных субъектов права, в том числе в публично-правовых отношениях.

Обособление сотрудничества (координации, кооперации) в системе особых функций государственной власти, во-первых, не противоречит общим представлениям о механизме реализации функций государства, в структуре которого, в частности, Р. А. Ромашов усматривает не только средства, методы и субъектный состав, но и взаимосвязи и связи взаимодействия, обеспечивающие действенность механизма, а также отношения, возникающие в процессе практического воплощения нормативных предписаний35.

Во-вторых, реализация принципа разделения властей в организации и деятельности государства предполагает в том числе «сотрудничество или взаимодействие»36 законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти между собой. Однако, помимо сотрудничества или взаимодействия, составной частью системы гарантий, сдержек и противовесов принципа разделения властей, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлении от 18 января 1996 г. № 2-П, выступает, с одной стороны, исключение концентрации власти в одной из ветвей государственной власти, а с другой — их самостоятельное функционирование.

Применительно к осуществлению такой функции государственной власти, как сотрудничество на уровне субъектов РФ, эта система означает, что:

1) роль законодательной власти заключается в том, чтобы:

а) на основе Конституции РФ, федеральных законов, а также конституции (устава) субъекта РФ выработать специальное законодательство, регулирующее отношения, связанные с осуществлением межрегиональных связей субъекта РФ и (или) межрегиональных связей органов государственной власти, иных государственных органов субъекта РФ, порядок заключения, исполнения, приостановления и прекращения действия договоров (соглашений) субъекта РФ об осуществлении межрегиональных связей, а также их государственную регистрацию;

б) установить порядок внесения, рассмотрения и принятия законов субъекта РФ о ратификации договоров (соглашений) субъекта РФ об осуществлении межрегиональных связей либо постановлений законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о межпарламентском сотрудничестве и взаимодействии;

в) установить правовое положение представительств субъекта РФ, порядок организации их деятельности и ликвидации, а также процедуру назначения и освобождения от должности представителей субъекта РФ;

г) разработать и утвердить основы региональной политики в сфере осуществления межрегиональных связей субъекта РФ;

д) разработать акты модельного правотворчества в целях оказания содействия органам местного самоуправления муниципальных образований субъекта РФ в развитии связей сотрудничества и взаимодействия;

е) организовать двустороннее и многостороннее межпарламентское сотрудничество и т. д.;

2) роль исполнительной власти выражается в том, чтобы:

а) обеспечить исполнение законов субъекта РФ, регулирующих отношения, связанные с осуществлением межрегиональных связей субъекта РФ и (или) межрегиональных связей органов государственной власти, иных государственных органов субъекта РФ;

б) обеспечить исполнение договоров (соглашений) субъекта РФ об осуществлении межрегиональных связей;

в) установить на основе федерального и регионального законодательства порядок заключения, исполнения, приостановления и прекращения действия договоров (соглашений) исполнительных органов государственной власти субъекта РФ об осуществлении межрегиональных связей;

г) организовать подготовку и заключение договоров (соглашений) субъекта РФ об осуществлении межрегиональных связей и обеспечивать их исполнение в пределах, установленных компетенцией;

д) взаимодействовать с органами государственной власти, иными государственными органами субъекта РФ по вопросам осуществления межрегиональных связей субъекта РФ и межрегиональных связей органов исполнительной власти субъекта РФ;

е) сформировать уполномоченный орган по координации межрегиональных связей исполнительных органов государственной власти субъекта РФ;

ж) осуществлять координацию межрегиональных связей субъекта РФ и межрегиональных связей исполнительных органов государственной власти субъекта РФ;

з) обеспечивать проведение единой региональной политики в сфере межрегиональных связей субъекта РФ и межрегиональных связей исполнительных органов государственной власти субъекта РФ;

и) разрабатывать проекты долгосрочных целевых программ по развитию межрегиональных связей субъекта РФ и межрегиональных связей исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и представлять отчеты по их исполнению;

к) открывать представительства субъекта РФ и пр.;

3) роль судебной власти (главным образом конституционных и уставных судов) заключается в том, чтобы осуществить конституционный нормоконтроль в отношении соответствующих законов и нормативных правовых актов субъекта РФ, а также договоров и соглашений.

В-третьих, принципы федеративного устройства, и особенно принцип равноправия субъектов РФ между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, означают, что, с одной стороны, в механизме реализации сотрудничества как особой функции государственной власти участвует и федеральная, и региональная государственная власть, а также их официальные представители (органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ и их должностные лица), а с другой — в данном механизме существуют самостоятельные уровни реализации функции сотрудничества государственной власти, а именно: вертикальный и горизонтальный.

В специальной литературе горизонтальный уровень сотрудничества субъектов РФ, или, иначе, горизонтальный федерализм, трактуется по-разному, в том числе как системообразующие взаимоотношения между субъектами РФ, их активное межрегиональное взаимодействие и сотрудничество, основанные на принципах равенства, взаимной заинтересованности, координации усилий и обеспечивающие единство, территориальную целостность и жизнеспособность федеративного государства37, а также как конкретное проявление и результат регионализма38.

В нормативных актах субъектов РФ горизонтальный уровень сотрудничества субъектов РФ трактуется более широко и понимается как согласованные действия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных организаций, совершаемые в рамках действующего законодательства РФ, направленные на укрепление всесторонних отношений субъектов РФ в решении вопросов устойчивого социально-экономического развития, повышения благосостояния населения, обеспечения безопасности жизни граждан, охраны окружающей среды и взаимопомощи в чрезвычайных положениях, упрочения дружественных и добрососедских отношений39.

Одновременно нормативное понимание межсубъектного взаимодействия в Российской Федерации означает, что сотрудничество выступает одной из основных функций государственных органов в Российской Федерации, т. е. органов государственной власти РФ, иных государственных органов и должностных лиц РФ, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и должностных лиц субъектов РФ, а с учетом концепции публичной власти — и органов местного самоуправления.

В специальной литературе содержатся дефиниции межрегионального межпарламентского сотрудничества, из смысла которых вытекает, что функция сотрудничества свойственна законодательным (представительным) органам субъектов РФ как участникам межпарламентской деятельности.

Итак, межпарламентское сотрудничество, или сотрудничество региональных парламентов, есть «одно из направлений их деятельности, призванное в пределах компетенции, установленной федеральным и региональным законодательством, а также на договорно-правовой основе содействовать в определенных организационно-правовых формах развитию равноправных отношений между субъектами Российской Федерации в социально-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной и иных сферах, представляющих взаимный интерес, а также обеспечивать добросовестное выполнение взятых на себя обязательств»40.

Также одним из основных направлений деятельности, обеспечивающих установление и развитие межрегиональных связей и отношений в установленных организационно-правовых формах, называют и межрегиональное межправительственное сотрудничество высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и межрегиональное межведомственное сотрудничество исполнительных органов государственной власти субъектов РФ41. При этом основными сферами межрегионального, межправительственного и межведомственного сотрудничества исполнительных органов государственной власти выступают торгово-экономическая, научно-техническая и культурная42.

На наш взгляд, сферами межпарламентского, межправительственного и межведомственного сотрудничества органов государственной власти и иных государственных органов субъектов РФ в значительной мере выступают те направления деятельности, которые соответствуют основным функциям государства: общественно-политической, социальной, торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурно-просветительной, миграционной, информационной и правоохранительной.

Данный вывод подтверждается содержанием правовых источников федерального и регионального значения.

Так, Законом Республики Крым от 26 ноября 2014 г. «О соглашениях об осуществлении межрегионального и международного сотрудничества, международных и внешнеэкономических связей» устанавливается, что под межрегиональными, международными и внешнеэкономическими связями Республики Крым понимается осуществляемая в торгово-экономической, научно-технической, экономической, гуманитарной, культурной и иных сферах деятельность, направленная на установление отношений с субъектами РФ и иностранными партнерами43.

Что касается федеральных нормативных правовых актов, то, к примеру, Стратегия социально-экономического развития Центрального федерального округа на период до 2020 года, утвержденная Правительством РФ от 6 сентября 2011 г. № 1540-р, предусматривает развитие и совершенствование механизма межрегионального взаимодействия органов исполнительной власти соответствующих субъектов РФ по вопросам переселения и трудоустройства граждан из трудоизбыточных субъектов РФ в иные, испытывающие нехватку в трудовых ресурсах44. А в Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 5 сентября 2011 г. № 1538-р, устанавливается, что взаимодействие соответствующих субъектов РФ необходимо инициировать в таких отраслях специализации, как сельское хозяйство, рыболовство, транспорт, логистика, туризм и рекреация. Причем реализацию этих направлений рекомендовано осуществить путем формирования межрегиональных отраслевых ассоциаций, государственных институтов (агентств) развития и путем организации межрегиональных отраслевых конгрессов, форумов и т. д.45

Сотрудничество как подфункция в каждой из внутренних функций государства, функция государственной власти (федеральной, региональной) и одновременно органов государственной власти в Российской Федерации обладает собственным механизмом реализации, структура которого раскрывается с учетом выработанного научного представления о механизме реализации функций государства.

В юридической литературе высказываются различные предложения о механизме реализации государственной функции, элементами которой признаются: формы осуществления46; цели, методы, формы и средства осуществления47; государство, правовые нормы, управленческий процесс, методы и формы деятельности, правовые признаки, процедура и цели48 и т. д.

Вместе с тем если исходить из того, что функция (равно как и подфункция) всегда имеет объективно системный и взаимообусловленный характер49, то и исследование сотрудничества с функциональной стороны необходимо проводить, основываясь на методологии системного подхода, согласно которому совместная деятельность есть «не простой конгломерат, а совокупность элементов, находящихся в определенных взаимосвязях, которые во взаимодействии со средой выступают как единое целое и характеризуются появлением новых интегративных свойств»50.

В соответствии с системным подходом (свойство целостности) механизм реализации функций государства трактуется как взятые в единстве субъекты осуществления государственных функций, а также их деятельность, осуществляемая на основе определенных принципов, форм, методов и средств51.

Системно-коммуникативный подход, выделенный Р. А. Ромашовым при исследовании механизма реализации функций государства, означает, по сути, обособление коммуникативной, а не функциональной составляющей в структуре механизма их реализации.

Основываясь на интеграции системно-структурного и системно-функционального компонентов системного подхода, Н. С. Ельцов обосновывает наличие нескольких элементов в строении механизма реализации государственных функций, обеспечивающих его динамическое строение: это нормативный блок или правовой материал, устанавливающий структуру и функции, порядок деятельности государственных и прочих институциональных образований, входящих в состав механизма функционирования государства; институциональный блок, состоящий из институтов реализации государственной власти, т. е. государственных органов, учреждений и предприятий, а также негосударственных организаций, содействующих реализации государственных функций; материальный блок или система материального обеспечения деятельности механизма функционирования государства52.

Реализация функции сотрудничества, т. е. совместной деятельности субъектов РФ посредством органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и должностных лиц субъектов РФ, также находит свое выражение в механизме ее осуществления.

Данный механизм, на наш взгляд, можно рассматривать в качестве сложноорганизованной системы, которая включает следующие структурные части.

Во-первых, это целеполагание и задачи, поскольку всякая человеческая деятельность «предполагает постановку и реализацию целей во всех социальных структурах общества»53.

Цели осуществления межрегионального сотрудничества отличаются многообразием и предопределяются сферами и направлениями сотрудничества, а также множественностью правовых форм их закрепления, включая договоры (соглашения) об осуществлении межрегиональных связей.

Необходимо отметить, что цели осуществления межрегионального сотрудничества являются предметом закрепления как соответствующих договоров (соглашений) субъектов РФ, так и договоров (соглашений) органов государственной власти и государственных органов субъектов РФ. Данный подход основывается на конституционном (уставном) регулировании межрегиональных связей в субъектах РФ, в соответствии с которым, к примеру, Свердловская область как субъект РФ осуществляет межрегиональное сотрудничество с другими субъектами РФ; в свою очередь, и государственные органы Свердловской области участвуют в межрегиональных связях Свердловской области в установленном порядке и также вправе от своего имени осуществлять межрегиональное сотрудничество с другими государственными органами других субъектов РФ, при этом и межрегиональное сотрудничество Свердловской области, и межрегиональное сотрудничество органов государственной власти Свердловской области протекает в торгово-экономической, научно-технической, экономической, гуманитарной и культурной сферах54.

Обращаясь к договорам (соглашениям) Кемеровской области, можно отметить такие цели договорного сотрудничества Кемеровской области с иным субъектом РФ, как развитие межрегионального сотрудничества, сохранение существующих и установление долгосрочных двусторонних экономических связей предприятий, учреждений и организаций, расположенных на их территории, необходимость разрешения общих проблем, связанных с реформированием экономики, интересы населения55, а также расширение двусторонних межрегиональных связей, создание организационных, экономических, правовых и прочих условий для их укрепления, обеспечения эффективного взаимодействия исполнительных органов власти субъектов РФ, обмен опытом и постоянное информационное сотрудничество во всех сферах социально-экономической деятельности, исполнение принадлежащих субъектам РФ государственных полномочий56 и т. д.

Необходимо также подчеркнуть, что договорные акты о двустороннем сотрудничестве субъектов РФ, как правило, имеют базовое значение для упорядочения всей совокупности межрегиональных связей, поскольку предусматривают такие положения, как, например, Соглашение о сотрудничестве Чувашской Республики и Пензенской области: «Соглашение является основанием для заключения межпарламентских, межправительственных и иных соглашений по конкретным вопросам; стороны Соглашения устанавливают, сохраняют и расширяют прямые связи и сотрудничество между органами государственной власти и местного самоуправления, хозяйствующими субъектами, а также общественными и иными организациями»57.

Что касается механизма решения поставленных задач, то, к примеру, в договорной практике межрегионального сотрудничества субъектов РФ известны такие способы контроля за их выполнением, как:

а) специальные договорно-правовые нормы, в которых устанавливается обязанность сторон договора (соглашения) об осуществлении межрегиональных связей проводить консультации по вопросам исполнения положений договора (соглашения);

б) специальные акты двустороннего договорного правотворчества, направленные на обеспечение исполнения указанных договоров (соглашений).

Во-вторых, это принципы и методы межрегионального сотрудничества субъектов РФ, реализуемые в деятельности органов государственной власти субъектов РФ, государственных органов и должностных лиц субъектов РФ на совместных началах по решению общих вопросов.

Принципы права, как известно, имеют «определяющие значения для регулирования общественных отношений, для юридической практики»58, составной частью которой являются отношения межрегионального сотрудничества и взаимодействия в Российской Федерации.

Принципы регулирования сотрудничества отражают закономерности именно совместной деятельности субъектов РФ, органов государственной власти субъектов РФ и иных государственных органов субъектов РФ в любых сферах сотрудничества, имеют особенности в своем содержании и формах закрепления.

В практике межрегионального сотрудничества в Российской Федерации сложилось несколько уровней закрепления принципов регулирования их совместной, т. е. согласованной и скоординированной, деятельности:

1) наднациональный, в рамках которого предложены такие принципы, как взаимное уважение национального законодательства, государственной защиты прав и законных интересов участников межрегионального сотрудничества, учет региональных особенностей, делегированное устранение политических, правовых, административных и других препятствий для межрегионального сотрудничества, добросовестность и взаимовыгодность сотрудничества59;

2) федеральный, в пределах которого действуют принципы федеративного устройства Российской Федерации, а также принципы организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ, установленные действующим законодательством;

3) региональный, где преимущественно закрепляются принципы равенства и взаимного уважения60, законности и добросовестного выполнения договорных обязательств61 и пр.

В системе принципов регулирования межрегионального сотрудничества субъектов РФ также представляется необходимым выделить принципы договорного регулирования соответствующих отношений, как то: доверие, равноправие, партнерство, уважение, взаимная выгода, обоюдная ответственность за выполнение договора (соглашения) и достигнутых на его основе договоренностей62, учет интересов каждой из сторон договора (соглашения), воздержание от действий, причиняющих ущерб сторонам договора (соглашения)63.

К методам осуществления функции сотрудничества относятся те способы и приемы, посредством которых происходит упорядочивание совместной деятельности субъектов РФ, в лице их органов государственной власти, иных государственных органов и должностных лиц субъектов РФ в установленных областях и направлениях сотрудничества.

В правовом измерении к таким способам и приемам относятся:

1) государственное правовое регулирование, посредством которого происходит само «упорядочение отношений в сфере межрегионального сотрудничества, создание условий для их развития, расширение и углубление»64;

2) государственное программно-целевое планирование, имеющее основополагающее значение для развития отдельных сфер и направлений сотрудничества (например, подпрограмма «Развитие международного, межрегионального сотрудничества и поддержки экспортной деятельности в Ростовской области» государственной программы Ростовской области «Экономическое развитие и инновационная экономика» на период 2014–2020 годов, утвержденная постановлением Правительства Ростовской области от 29 сентября 2013 г. № 599);

3) договорное регулирование, которому нормодатель, как правило, придает приоритетное значение в урегулировании и осуществлении межрегиональных связей субъекта РФ, межрегиональных связей органов государственной власти и государственных органов субъекта РФ (к примеру, Уставом Челябинской области устанавливается, что сотрудничество субъектов РФ организуется на основе двусторонних и многосторонних договоров и соглашений)65;

4) стимулирование расширения и углубления двустороннего и многостороннего сотрудничества путем подготовки методических рекомендаций (Модельный закон о межрегиональном сотрудничестве, принятый 31 октября 2007 года постановлением 29–19 на 29-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств — участников СНГ, Методические рекомендации по организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения, подготовленные Министерством регионального развития РФ в 2010 году, Рекомендации по подготовке и исполнению договорных документов, предложенные Комитетом межрегиональных связей и национальной политики города Москвы), принятие добровольных обязательств для содействия установлению прямых связей и контактов между органами государственной власти, органами местного самоуправления, хозяйствующими субъектами, общественными объединениями (соглашения о сотрудничестве между высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ;

5) правовой режим законности и правопорядка, охватывающий в том числе сферу межрегионального сотрудничества субъектов РФ, который, как известно, обеспечивается особыми видами государственной деятельности (государственный контроль, государственный надзор), каждый из которых обладает собственными организационно-правовыми формами, средствами и приемами «воздействия на поведение, деятельность управляемых»66, т. е. участников межрегионального взаимодействия;

6) правовой мониторинг в сфере межрегионального сотрудничества субъектов РФ, имеющий черты контрольно-надзорной деятельности67, призванный отслеживать «позитивные и негативные моменты в правовой жизни общества»68, составной частью которых является межрегиональное взаимодействие;

7) информационно-аналитическое обеспечение как публично-властная деятельность по «сбору, обработке и использованию информации, связанной с принятием управленческого решения»69, присущая всем ее уровням, в том числе межрегиональному, на котором осуществляются межпарламентское, межправительственное и прочие формы сотрудничества субъектов РФ (например, информационно-аналитическое сопровождение двустороннего сотрудничества Правительства Республики Карелии и Правительства Республики Башкортостан в соответствии с двусторонним Соглашением о торгово-экономическом, научно-техническом, социальном и культурном сотрудничестве выражается в таких формулировках, как: «Стороны заблаговременно информируют друг друга о решениях, принятие которых затрагивает интересы Сторон», «Стороны взаимодействуют в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, обмениваются информацией об опыте работы, методических разработках и совершенствованию закупок», «Стороны проводят информационно-консультативные мероприятия по вопросам поддержки и развития предпринимательства», «в области архитектуры и градостроительства Стороны сотрудничают в сфере подготовки документов территориального планирования и информационного обеспечения градостроительной деятельности» и т. д.);

8) государственное принуждение, разновидностью которого выступает юридическая ответственность, подразделяемая на позитивную юридическую ответственность, связанную с добросовестным исполнением взятых на себя публично-договорных обязательств или предоставленных учредительными юридическими документами прав и обязанностей, и негативную, наступающую за нарушения правовых норм и совершение правонарушений.

Механизм реализации государственных функций, как отмечает Е. Е. Тонков, немыслим без фактической, организационной деятельности, и не случайно в теории государства и права каждая из функций государства характеризуется в качестве «организационно-обеспеченной»70. Многообразие организационной деятельности по реализации государственных функций позволяет вычленить в ней такие взаимосвязанные и взаимообусловленные стороны, как «организационно-регламентационную», «организационно-хозяйственную» и «организационно-идеологическую»71.

Как правило, указанные стороны организационной деятельности, имеющие подготовительный, исполнительный и ознакомительный характер, отражаются в правовых источниках, вследствие чего организационная должность приобретает форму организационно-правовой.

К примеру, согласно Соглашению между Правительством Ханты-Мансийского автономного округа и Правительством Вологодской области о торгово-экономическом, научно-техническом, культурном и ином сотрудничестве от 14 ноября 2011 г., основные формы сотрудничества воплощают организационно-регламентационные, организационно-(исполнительно-)технические и организационно-идеологические меры, как то: заключение соглашений и протоколов по отдельным направлениям сотрудничества; обмен опытом и делегациями, взаимное представление экономической, научно-технической и правовой информации; совместная подготовка тематических обзоров развития политико-правовой, экономической, социальной и инвестиционной ситуации; организация и проведение конференций, семинаров, других мероприятий, направленных на расширение и укрепление взаимного сотрудничества.

В-третьих, это субъективная (институциональная, организационная) составляющая или организационный (организационно-правовой) механизм сотрудничества, элементами которого выступают государственные и негосударственные институты в субъектах РФ.

Так, названный Модельный закон о межрегиональном сотрудничестве, несмотря на то что сферой его рекомендаций выступает международное межрегиональное сотрудничество, т. е. преимущественно международные и внешнеэкономические связи субъектов РФ и муниципальных образований в их составе, предлагает, по существу, универсальные формы организации межрегионального сотрудничества, приемлемые и для внутригосударственного межрегионального сотрудничества, а именно: государственно-территориальные (административно-территориальные) образования, межмуниципальные объединения, совместные координационные органы, комиссии и рабочие группы по межрегиональному сотрудничеству, консультации участников (представителей) межрегионального сотрудничества, соглашения о межрегиональном сотрудничестве, договоры гражданско-правового характера, иные организационно-правовые формы.

Подобные организационно-правовые формы (особенно ассоциация государственно-территориальных [административно-территориальных] образований, совместные координационные органы, комиссии и рабочие группы) также можно рассматривать в качестве производных или вторичных участников межрегионального сотрудничества субъектов РФ, органов государственной власти субъектов РФ, государственных органов и должностных лиц субъектов РФ.

Как показывает практика, структурные подразделения органов государственной власти субъектов РФ и иных государственных органов субъектов РФ также являются участниками межрегиональных связей, отвечающими за более узкие направления сотрудничества.

Например, в межрегиональном межпарламентском сотрудничестве отдельные депутаты, постоянные и временные комиссии, депутатские объединения, аппарат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ рассматриваются в качестве субъектов, правомочных проводить межпарламентские консультации путем установления двусторонних прямых контактов72. Кроме того, субъектами межрегиональных связей сотрудничества в Российской Федерации выступают «особые консультативно-совещательные органы»73, создаваемые законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, как, например, общественные молодежные палаты (молодежные парламенты), которые правомочны взаимодействовать между собой, в том числе и в договорной форме74, общественные палаты75, а также государственные органы и должностные лица, организационно и функционально обособленные от законодательного (представительного) органа государственной власти, как то: контрольно-счетные органы субъектов РФ и уполномоченные по правам человека в субъектах РФ.

Аналогичным образом данный вопрос разрешается и в отношении высших и иных исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Неотъемлемой частью субъектной (организационной) составляющей в механизме реализации функции сотрудничества на уровне субъектов РФ, органов государственной власти, государственных органов и должностных лиц субъектов РФ являются управленческие (организационные) и юридические процедуры, содержание которых, особенно в части нормативно-установленных процедур, определяется официально.

В-четвертых, это нормативно-правовые основы (правовая составляющая или юридические механизмы), обуславливающие правомерное воздействие региональной государственной власти, т. е. органов государственной власти субъектов РФ, государственных органов и должностных лиц субъек

...