Л.А. Шарнина

Как подать жалобу в Конституционный Суд Российской Федерации

Практическое пособие

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.565.2(470+571)

ББК 67.400.1(2Рос)

К16

Автор:

Шарнина Л. А. – кандидат юридических наук, автор более 40 научных и методических работ по конституционному праву.

Данное пособие содержит информацию о том, как грамотно составить жалобу в Конституционный Суд РФ, пройти все стадии конституционного судопроизводства, а после принятия итогового решения Конституционного Суда РФ принять соответствующие ему меры по восстановлению нарушенных прав.

Законодательство приведено по состоянию на январь 2018 г.

Книга будет полезна гражданам и юридическим лицам, их представителям, практикующим юристам и адвокатам, а также студентам, аспирантам и преподавателям юридических и иных учебных заведений, учебными планами которых предусмотрено изучение конституционного права.

УДК 342.565.2(470+571)

ББК 67.400.1(2Рос)

© Шарнина Л. А., 2018

© ООО «Проспект», 2018

Предисловие

К сожалению, механизм реализации основных (конституционных) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в Российской Федерации страдает формальным подходом в определении их содержания и целевого назначения. Это выражается в том, что в нормативно-правовом регулировании зачастую не учитывается действительный смысл прав, свобод и обязанностей, соответствующий ценности духовно достойной жизни. Нормы положительного права, регламентирующие порядок реализации конституционных прав, свобод и обязанностей, часто имеют неверные основания или защищают мнимые ценности. Ограничения конституционных прав и свобод, вводимые законодательством, не всегда концептуально обоснованы. Немало дефектов, являющихся следствием неразвитости или ошибочности теории, положенной в основу нормативно-правового регулирования, встречается при формализации административного и судебного усмотрения в сфере реализации и защиты прав и свобод. Дефектность может проявляться по-разному: в виде неверно определенного субъекта усмотрения, типа усмотрения или содержания дискреционных полномочий, а также в виде установления излишне широких пределов усмотрения. Развитие нормативно-правового регулирования конституционных прав и свобод в России осуществляется стихийно. Отсутствие у законодателя системного видения состояния прав и свобод личности проявляется в игнорировании связи одних прав с другими, возможности нахождения их в состоянии конкуренции. Кроме того, отечественное законодательство не лишено пробелов, которые порождают практику злоупотребления правом и препятствуют реализации отдельных прав, свобод и обязанностей.

Практика реализации конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина еще более проблемная. Самый главный ее недостаток состоит в том, что она не исходит из признания человека, его прав и свобод высшей ценностью. Применяемые средства не согласуются с целями, лежащими в основе реализации прав, свобод и обязанностей. В Российской Федерации сложилось обыкновение пренебрегать человеческими переживаниями, страданиями, претерпеванием различного рода лишений и неудобств.

Самым эффективным средством защиты прав и свобод от подобного рода дефектов законодательства и вытекающих из них дефектов правоприменительной практики является обращение в Конституционный Суд Российской Федерации (далее — Конституционный Суд РФ, КС РФ). Конституцией Российской Федерации (далее — Конституция РФ) и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» гарантировано право граждан и их объединений на обращение в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод законом, примененным в конкретном деле. Тем самым гражданам и юридическим лицам предоставляется возможность поспорить с законодателем и с государством в целом.

Удельный вес выигрыша дела в Конституционном Суде РФ во много раз превосходит победу, одержанную в арбитражном суде или суде общей юрисдикции. По итогам рассмотрения дела Конституционный Суд РФ может принять решение о признании нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ, а также о признании нормативного акта либо отдельных его положений соответствующими Конституции РФ, но в данном КС РФ истолковании. В обоих случаях дело подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке, а гражданам и (или) объединениям граждан, обратившимся в Конституционный Суд РФ, за счет средств федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации возмещаются понесенные ими расходы на рассмотрение дела в Конституционном Суде РФ.

То есть победа в Конституционном Суде РФ влечет за собой изменения нормативно-правового регулирования и судебной практики, пересмотр индивидуального дела заявителя, а также возможность пересмотра в связи с новыми обстоятельствами дел граждан и организаций, кто не обращался в Конституционный Суд РФ, но к которым оспариваемые правовые нормы также были применены.

Однако до рассмотрения дела в Конституционном Суде РФ доходит не более 5% от общего количества поданных жалоб. Подавляющая часть обращений отсекается секретариатом Конституционного Суда РФ еще на стадии предварительного рассмотрения обращений. Поэтому от того, как составлена жалоба, во многом зависят перспективы дела.

Для того чтобы обращение было принято к рассмотрению Конституционным Судом РФ, оно должно не только соответствовать формально-юридическим требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», но и демонстрировать значимость поднятой проблемы на фоне сложившейся судебной практики, с одной стороны, демонстрации негативных последствий ее применения, с другой стороны, противопоставления им международной судебной практики.

Данное пособие призвано помочь гражданам и юридическим лицам, а также их представителям, практикующим юристам и адвокатам, грамотно составить жалобу в Конституционный Суд Российской Федерации, пройти все стадии конституционного судопроизводства, после принятия итогового решения Конституционного Суда РФ предпринять соответствующие ему меры по восстановлению нарушенных прав.

В пособии раскрывается назначение жалобы в Конституционный Суд РФ на нарушение конституционных прав и свобод, описываются содержание и критерии допустимости жалобы, требования к ее оформлению, определяется, в чем заключается нарушение конституционных прав и свобод граждан, кто обладает правом обращения с жалобой в Конституционный Суд РФ, какие основные этапы движения конституционной жалобы, правовые последствия решений Конституционного Суда РФ по жалобам граждан.

В пособии обращено внимание на альтернативный вариант защиты нарушенных конституционных прав и свобод — обращение с жалобой к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации с тем, чтобы он самостоятельно обратился в КС РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод гражданина законом, примененным в конкретном деле.

Пособие будет также полезно для изучения студентами очной, заочной и очно-заочной форм обучения по направлению 030900.62 «Юриспруденция», а также аспирантов и преподавателей юридических и иных учебных заведений, учебными планами которых предусмотрено изучение конституционного права.

При подготовке пособия были использованы конституция и законодательство Российской Федерации, процессуальные правовые позиции Конституционного Суда РФ, выраженные в его постановлениях и определениях, материалы официальных сайтов Конституционного Суда РФ и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также доктринальные источники.

Глава 1.
Жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации как одно из средств защиты конституционных прав и свобод личности

В соответствии с Конституцией РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью; их признание, соблюдение и защита — обязанность государства (статья 2), права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18).

Особое место в механизме защиты прав и свобод занимает Конституционный Суд РФ. Конституция и Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»1 определяют защиту конституционных прав и свобод личности как одно из главных направлений в его деятельности.

Как отмечают многие ученые и практики2, задача защиты прав и свобод человека и гражданина реализуется Конституционным Судом РФ при осуществлении всех видов полномочий. Однако наиболее ярко данная функция реализуется в форме нормоконтроля — при проверке конституционности нормативных актов.

В Российской Федерации полномочиями по осуществлению нормоконтроля наделен не только КС РФ, но и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, а также иные суды. Разграничение между ними подсудности зависит от природы нормативно-правовых актов, подлежащих оспариванию, а также природы нормативно-правовых актов, на соответствие которым производится проверка.

В соответствии со статьей 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ: федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации; по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле, по запросам судов проверяет конституционность закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле.

В соответствии со статьей 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации рассматривают вопросы соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации3.

В соответствии со статьей 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» Верховный Суд рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также государственных корпораций4.

В соответствии со статьей 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований5.

Как видно, в отношении полномочий Верховного Суда Российской Федерации и Верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов не установлено, на соответствие каким нормативно-правовым актам должна проводиться проверка оспариваемых нормативно-правовых актов. Без данных критериев невозможно произвести разграничение компетенции Конституционного Суда РФ и иных судов в области судебного нормоконтроля. Эти критерии были установлены в правовых позициях Конституционного Суда РФ, изложенных в постановлениях от 16 июня 1998 г. № 19-П6 и от 11 апреля 2000 г. № 6-П7.

Конституционный Суд РФ указал, что предусмотренное статьей 125 Конституции РФ полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, относится к компетенции только КС РФ. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать названные в статье 125 акты не соответствующими Конституции РФ и потому утрачивающими юридическую силу.

Данный вывод Конституционный Суд РФ сделал, основываясь на том, что в статьях Конституции Российской Федерации, в которых говорится о различных видах судов, последовательно развивается логика статьи 118, согласно которой судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Именно исходя из того, что конституционное судопроизводство в соответствии со статьей 125 возложено на Конституционный Суд РФ, к полномочиям других судов отнесено судопроизводство по гражданским, уголовным, административным делам и по разрешению экономических споров.

Перечень полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов не является закрытым, поскольку допускается рассмотрение ими и иных, не названных в конституционных нормах категорий дел, что связано с возможностью введения (на основании статьи 128 Конституции РФ) новых судебных процедур, не нашедших закрепления в действующей Конституции РФ. Однако это не предполагает осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами проверки конституционности нормативных актов, перечисленных в статье 125 Конституции РФ, поскольку она прямо возлагает данную функцию на Конституционный Суд РФ.

Суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона.

Конституция Российской Федерации не исключает возможности осуществления судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в статье 125 Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ.

Такие полномочия судов могут быть установлены федеральным конституционным законом, чтобы в нем были закреплены виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с требованием о проверке законности актов, обязательность решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам. Иначе суды не вправе признавать незаконными и в связи с этим утрачивающими юридическую силу акты ниже уровня федерального закона, перечисленные в статье 125 (пункты «а» и «б» части 2) Конституции РФ.

При этом Конституционный Суд РФ подтвердил право судов признавать закон субъекта Российской Федерации недействующим (не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом). В то же время он признал не соответствующими Конституции РФ положения Закона о прокуратуре, наделявшие суды полномочием признавать недействительным, то есть утрачивающим юридическую силу, закон субъекта РФ, противоречащий федеральному законодательству.

Исходя из этого можно заключить, что в Верховном Суде Российской Федерации вне связи с рассмотрением конкретного дела могут быть оспорены нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также государственных корпораций по мотивам несоответствия федеральному закону, нормативные акты Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также государственных корпораций по мотивам несоответствия нормативным актам Президента РФ, а нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также государственных корпораций по мотивам несоответствия нормативным актам Правительства Российской Федерации.

В Верховных судах республик, краевых, областных судах, судах городов федерального значения, суде автономной области и судах автономных округов могут быть оспорены нормативные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований по мотивам несоответствия федеральным нормативным актам, а также конституции (уставу) субъекта Российской Федерации; нормативные акты органов исполнительной власти субъекта Федерации и представительных органов муниципальных образований по мотивам несоответствия законам субъекта Российской Федерации; нормативные акты представительных органов муниципальных образований по мотивам несоответствия нормативным актам органов исполнительной власти субъекта Федерации, а также уставу муниципального образования.

Возвращаясь к полномочиям Конституционного Суда РФ по осуществлению нормоконтроля, следует сказать, что среди них наиболее эффективным средством защиты прав и свобод личности является конкретный нормоконтроль при рассмотрении дел о конституционности законов по жалобам граждан и их объединений на нарушение конституционных прав и свобод.

Впервые конституционный нормоконтроль по жалобам граждан был введен в России Законом РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР»8. Гражданам и юридическим лицам предоставлялось право обращаться с жалобой на неконституционность правоприменительной практики в случае, если их основные права и законные интересы нарушены или не защищены вступившим в законную силу окончательным решением суда или иного государственного органа. Особым условием рассмотрения дела было принятие оспариваемого решения в соответствии с обыкновением. Решение считалось принятым в соответствии с обыкновением, когда с точки зрения существующей правоприменительной практики обстоятельства дела, установленные в том виде, как они установлены этим решением, должны получать такую же юридическую оценку и влечь за собой такие же юридические последствия, какие были определены этим решением (статья 66 указанного Закона).

Помимо этого, Конституционный Суд вправе был рассматривать дела по жалобам на акты правоприменения, которые хотя и не были приняты в соответствии с обыкновением, но по своему характеру, значению были способны создать обыкновение правоприменительной практики. Гражданин имел возможность ставить вопрос о проверке конституционности правоприменительной практики, которая могла выходить далеко за рамки закона или складываться вопреки требованиям закона.

Позднее это право граждан было закреплено в статье 165.1 Конституции РФ 1978 г.9 Законом РФ от 9 декабря 1992 г. № 4061-1. За время действия Закона о Конституционном Суде РСФСР по жалобам граждан было принято семь постановлений (примерно треть от общего числа), и в шести из них Суд признал обыкновения правоприменительной практики не соответствующими Конституции10.

Институт конституционной жалобы, введенный Законом о Конституционном Суде РСФСР, подвергался критике в доктрине и в судебной практике. В.М. Жуйков указывал, что «компетенция Конституционного Суда РФ по рассмотрению дел о конституционности правоприменительной практики судов по индивидуальным жалобам граждан и юридических лиц была определена недопустимым образом: вместо четких и ясных формулировок, определяющих эту компетенцию, Закон предоставил Конституционному Суду практически ничем не ограниченные возможности для принятия к своему производству индивидуальных жалоб на любые судебные решения»11. В.Н. Литовкин отмечал, что «неясно было, кто и как в состоянии определить, вынесено ли обжалуемое решение в соответствии с обыкновением или нет»12. Конституционный Суд РФ, «не обладая полномочиями по проверке конституционности законов по жалобам граждан, по существу решал вопрос о соответствии Конституции не судебных решений и не судебной практики, а законодательных актов»13. «Признание Конституционным Судом неконституционности правоприменительной практики не означало лишения нормы закона, примененного в конкретном деле, юридической силы. Данный закон мог быть отменен только законодателем. Конституционный Суд лишь блокировал применение, по существу, неконституционного закона, который мог быть отменен только законодателем»14.

Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» ограничил право Конституционного Суда Российской Федерации в этой сфере. Сегодня Конституционному Суду РФ не предоставлено право проверки правоприменительной практики. Но Конституционный Суд РФ принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов (часть 2 статьи 74). Конституционный Суд РФ вправе признавать противоречащим Конституции смысл, придаваемый судебной практикой рассматриваемому акту, не признавая сам акт неконституционным, и, таким образом, прямо или косвенно давать толкование рассматриваемого акта, соответствующее Конституции РФ.

Глава 2.
Кто может обращаться с жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации

В соответствии с частью 1 статьи 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» правом на обращение в КС РФ с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе.

При этом в Федеральном конституционном законе и в Конституции РФ не уточняется, относятся ли к понятию граждан, наряду с гражданами Российской Федерации, иностранцы и лица без гражданства. В связи с этим Конституционный Суд РФ в постановлении от 17 февраля 1998 г. № 6-П15 уточнил, что право подавать жалобу на нарушение конституционных прав и свобод имеют не только граждане Российской Федерации, но и иностранные граждане и лица без гражданства, если зак

...