А. В. Завгородний

Служебные правоотношения государственных гражданских служащих в Российской Федерации:
возникновение, изменение и прекращение

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.98

ББК 67.401

З-13

Автор:
Завгородний А. В., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры трудового и социального права Санкт-Петербургского государственного университета.

Рецензенты:
Куренной А. М., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий кафедрой трудового права Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова;
Хохлов Е. Б., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий кафедрой трудового и социального права Санкт-Петербургского государственного университета.

В книге в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации в доступной форме изложены особенности и проблемы правового регулирования возникновения, изменения и прекращения служебных правоотношений государственных гражданских служащих.

Работа представляет интерес для юристов, адвокатов, руководителей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Может быть использована в учебном процессе юридических вузов, факультетов и институтов по спецкурсу «Служебные правоотношения государственных гражданских служащих в Российской Федерации: возникновение, изменение и прекращение», а также будет полезна всем тем, кто интересуется государственной гражданской службой.

Законодательство приведено по состоянию на 1 мая 2021 г.

Настоящее издание поможет государственным гражданским служащим и представителям нанимателя регулировать служебные отношения таким образом, чтобы исключить причины возникновения служебных споров, а также защитить их интересы в случае возникновения индивидуального служебного спора.

УДК 342.98

ББК 67.401

© Завгородний А. В., 2021

© ООО «Проспект», 2021

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

БВС РФ — Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации

ИНН — Идентификационный номер налогоплательщика

КоАП — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

МИД РФ — Министерство иностранных дел Российской Федерации

Минтруд России — Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации

Минздравсоцразвития России — Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации

Минобразование России — Министерство образования Российской Федерации.

Минобрнауки России — Министерство науки и высшего образования Российской Федерации

МОТ — Международная организация труда

ПФР — Пенсионный фонд Российской Федерации

РГ — Российская газета

РФ — Российская Федерация

ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации

УПК РФ — Уголовно-­исполнительный кодекс Российской Федерации

ЮНЕСКО — Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации

СП РФ — Собрание постановлений Правительства Российской Федерации

ПРЕДИСЛОВИЕ

Особенности государственной гражданской службы Российской Федерации, как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, предопределяет особый правовой статус государственных гражданских служащих в служебных (трудовых) отношениях. Регламентируя правовое положение государственных гражданских служащих, порядок поступления на государственную гражданскую службу, ее прохождение и прекращение государство вправе устанавливать в этой сфере особые правила. Применение таких правил (специальных требований) обусловлено задачами и особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности гражданской службы.

Правовой институт государственной гражданской службы, носит комплексный характер. Нормы, регулирующие управленческую деятельность государственных служащих, относятся к предмету административного права, в то же время нормы, регулирующие условия применения их способности к труду, — к предмету трудового права, но с учетом законодательно установленных особенностей. Иной подход лишал бы государственных служащих тех социальных гарантий, которые предоставляются в обществе всем трудящимся.

Законодатель установил определенные особенности возникновения служебных правоотношений государственных гражданских служащих. Для возникновения этих отношений имеют значение и проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, и акт о назначении на должность и служебный контракт. Однако законодательство не дает четкого ответа на вопрос о взаимоотношении перечисленных юридических актов и роли каждого из них в процессе формирования служебного (трудового) правоотношения.

Правовое регулирование прохождения гражданскими служащими государственной гражданской службы имеет ряд особенностей и касается всего комплекса отношений, возникающих между гражданским служащим и соответствующим государственным органом как сторонами служебного правоотношения.

Для прекращения служебных отношений законодатель использует различные формулировки, такие как прекращение служебного контракта, освобождение от занимаемой должности и увольнение с гражданской службы — это не равнозначные понятия, однако все они предполагают окончание действия не только служебного контракта, но и увольнение гражданского служащего с гражданской службы.

Ключевые слова: конкурс, гражданский служащий, представитель нанимателя, аттестация, служебный контракт, конфликт интересов, противодействие коррупции, служебное время, служебное поведение, иная работа.

INTRODUCTION

The peculiarities of the state civil service of the Russian Federation, as a professional activity to ensure the execution of the powers of state bodies, predetermines the special legal status of civil servants in official (labor) relations. Regulating the legal status of civil servants, the procedure for admission to civil service and its passage, the state has the right to establish special rules in this area. The establishment of such rules (special requirements) is due to the tasks and characteristics of the activities of persons performing duties in the civil service position.

The legal institution of the civil service is complex. The rules governing the management activities of civil servants refer to the subject of administrative law, while the rules governing the conditions for the application of their ability to work — to the subject of labor law. A different approach would deprive civil servants of those social guarantees that are provided to all workers in society.

There are certain features of the emergence of official legal relations of state civil servants. For the emergence of these relations, important to hold a competition for filling a vacant position in the civil service, and an act of appointment to the position and a service contract. However, the legislation does not give a clear answer to the question of the relationship between the listed legal acts and the role of each of them in the process of forming an official (labor) legal relationship.

The legal regulation of civil servants passing through the civil service has a number of features and concerns the entire range of relations arising between a civil servant and the relevant state body as parties to the official legal relationship.

To terminate service relations, the legislator uses various formulations, such as termination of a service contract, dismissal from office and dismissal from the civil service — these are not equivalent concepts, however, they all imply the end of both the service contract and the dismissal of a civil servant.

Keywords: competition, civil servant, representative of the employer, certification, service contract, conflict of interest, anti-corruption, service time, official conduct, other work.

Глава 1.
ЗАМЕЩЕНИЕ ДОЛЖНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

1. Общие положения

Основными законами, регулирующими служебные отношения на государственной гражданской службе, являются: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 143-ФЗ «О системе государственной службы РФ»1 (в ред. от 23 мая 2016 г.) и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2 (в ред. от 31 июля 2020 г.).

Тем не менее, следует учитывать, что ч. 7 ст. 11 ТК РФ устанавливает, что на государственных гражданских служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными законодательством о государственной гражданской службе. Если по ­какому-либо вопросу возникает противоречие между нормами специального законодательства о государственной службе и законодательства о труде, то действует законодательство о госслужбе.

В тех случаях, когда те или иные правоотношения законодательством о государственной гражданской службе не урегулированы, то применяются нормы законодательства о труде (ст. 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»). При этом нормы трудового права не меняют отраслевую принадлежность соответствующих общественных отношений, а применяются по причинам практического удобства и необходимости.

Следовательно, трудовое законодательство субсидиарно применяется к трудовой деятельности отдельных категорий лиц в случаях и пределах, предусмотренных специальным законодательством. Перечисленные отношения не включаются в предмет отрасли трудового права, но отчасти находятся в сфере правового регулирования трудовым законодательством в силу прямого указания специального закона3.

Также специальные вопросы служебных (трудовых) отношений государственных служащих нашли отражение в Конвенции МОТ № 151 «О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе» 1978 г., ратифицированной Российской Федерацией 28 июня 2014 г.4

Конвенция устанавливает право государственных служащих на создание независимой организации для защиты их профессиональных интересов. Конвенция подтверждает, что государственные служащие пользуются надлежащей защитой против любых дискриминационных действий, направленных на ущемление свободы объединений в области занятости; признает необходимость принимать меры в целях поощрения и способствования развитию и использованию процедуры ведения переговоров об условиях занятости между заинтересованными государственными органами власти и организациями государственных служащих.

В Конвенции указывается, что она применяется ко всем лицам, нанятым государственными органами, если только к ним не применяются более благоприятные положения других международных трудовых конвенций. Иначе говоря, Конвенция подтверждает, что государственные служащие причисляются к наемным работникам.

В соответствии со ст. 21 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»на гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком РФ и соответствующие квалификационным требованиям установленными законом.

Закон дает определение государственной гражданской службе Российской Федерации (далее — гражданская служба) как виду государственной службы, которая представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов. К гражданской службе также относится служебная деятельность государственных органов субъектов Российской Федерации, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Государственные должности — должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Предметом регулирования Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» (ст. 2) являются отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением. Также предметом его регулирования является определение правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации (далее — гражданский служащий).

Служебные отношения как предмет государственной гражданской службы характеризуются следующими специфическими чертами:

во-первых, эти отношения протекают в условиях внутреннего служебного распорядка государственного органа с подчинением гражданского служащего условиям совместной деятельности;

во-вторых, гражданский служащий включается в трудовой коллектив государственного органа на основании акта об избрании на должность, акта о назначении на должность и служебного контракта;

в-третьих, содержание служебных отношений сводится к выполнению гражданским служащим профессиональной служебной деятельности в соответствии с его должностью.

В систему общественных отношений, составляющих предмет служебных отношений, помимо собственно служебных, входят также отношения предшествующие служебным отношениям и отношения вытекающие из служебных.

Основанием для возникновения отношений предшествующих служебным следует рассматривать обращение гражданина к представителю нанимателя, разместившего объявление в информационно-­телекоммуникационной сети «Интернет» о наличии в государственном органе вакантной должности государственной гражданской службы.

Отношения, вытекающие из служебных отношений связанны с разрешением в органах по рассмотрению служебных споров неурегулированных разногласий между государственным гражданским служащим и соответствующим государственным органом.

Основными субъектами служебных отношений гражданской службы являются государственный гражданский служащий и государственный орган (далее — наниматель), с которым гражданский служащий находится в служебных отношениях.

Государственный орган есть юридически оформленная действующая в установленном государством порядке часть системы органов государственной власти, наделенная государственно-­властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для реализации задач и функций, возложенных государством. Характерной чертой государственного органа является осуществление деятельности от имени и по поручению государства.

Интересы государственного органа (нанимателя) представляет его представитель. Представитель нанимателя — руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанного руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» дает определение гражданскому служащему.

Так гражданский служащий это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий, замещая должность гражданской службы, осуществляет свою профессиональную служебную деятельность в соответствии с актом о назначении на должность и служебным контрактом, а также получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

Содержание правового статуса гражданского служащего составляют комплекс прав и обязанностей, определенные правоограничения (ограничения и запреты), гарантии реализации прав и исполнения обязанностей, требования к служебному поведению и ответственность гражданского служащего. Права и обязанности гражданских служащих являются наиболее важными элементами их правового статуса. Для эффективного выполнения ими государственных функций необходимо, чтобы круг стоящих перед ними задач и объем служебных полномочий был четко регламентирован нормами права5.

Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента6 государственного органа.

Должностной регламент представляет собой расширенную должностную инструкцию гражданского служащего, который включает в себя права, обязанности и ответственность гражданского служащего в связи с замещением им конкретной должности гражданской службы.

В должностной регламент включаются:

1) квалификационные требования для замещения должности гражданской службы;

2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;

3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;

4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;

5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;

6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;

7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;

8) показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

В настоящее время термин «эффективность» не является исключительно научной категорией, поскольку широко используется в различных нормативных актах, в том числе регулирующих служебные отношения. Так, в соответствии с подп. 8 п. 2 ст. 47 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» одним из разделов должностного регламента государственного гражданского служащего является раздел, включающий «показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего». А основанием применения поощрений за гражданскую службу является «безупречная и эффективная гражданская служба» (п. 1 ст. 55).

Результаты исполнения гражданским служащим должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый резерв, оценке его профессиональной служебной деятельности при проведении аттестации, квалификационного экзамена либо поощрении гражданского служащего.

Примерные должностные регламенты утверждаются соответствующим органом по управлению государственной службой.

Служебный контракт — соглашение между представителем нанимателя7 и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы в котором устанавливаются конкретные права и обязанности его сторон (ч. 1 ст. 23 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»

Служебный распорядок государственного органа определяется нормативным актом государственного органа, регламентирующим режим службы (работы) и время отдыха (п. 3 ст. 56 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»). Как мы видим, законодатель дает понятие служебного распорядка, но не раскрывает его содержание. Представляется, что правила служебного распорядка можно рассматривать как правовой акт органа государственной власти, регламентирующий порядок приема на гражданскую службу и увольнение гражданских служащих, основные права и ответственность сторон служебного контракта, режим служебного времени, время отдыха, порядок и сроки выплаты денежного содержания, и иные вопросы, связанные с регулированием служебных отношений.

2. Квалификационные требования для замещения должностей государственной гражданской службы

Лицо, претендующее на замещение государственной гражданской службы в государственном органе должно отвечать определенным квалификационным требованиям (условиям). Эти условия являются свой­ствами гражданина — субъекта права, которые, будучи правомерно приобретены, неотделимы от его личности (гражданство, опыт служебной деятельности, образование, состояние здоровья, возраст и т. п.). Поэтому они относятся к специальной служебной правосубъектности или специальной служебной правоспособности лица вступать в определенные служебные отношения. Правоспособность лица, претендующего на замещение должности государственной гражданской службы, может быть ограничена только требованиями и обстоятельствами, указанными в законах.

Должность гражданской службы — это установленный комплекс обязанностей для гражданского служащего в том или ином государственном органе, а также его ответственность за реализацию этих обязанностей.

Квалификационные требования для замещения должностей гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы, областью и видом профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. У гражданских служащих квалификация определяется в чинах, рангах, классах, категориях и их соответствии, прежде всего, сложности и ответственности за качество выполняемой работы в рамках замещаемой государственной гражданской должности.

Общие квалификационные требования для замещения должностей гражданской службы закреплены в ст. 12 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

Они включают требования:

— к уровню профессионального образования;

— к стажу гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки;

— к профессиональным знаниям и умениям, которые необходимы лицам, претендующим на замещение соответствующих должностей гражданской службы.

При этом необходимо также учитывать наличие соответствующего требования нанимателя — к специальности и направлению подготовки гражданского служащего.

В соответствии с п. 5 ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»8 предусматриваются три уровня высшего образования:

1) бакалавриат;

2) специалитет, магистратура;

3) подготовка кадров высшей квалификации.

Переход на трехуровневую систему обучения был обусловлен тем, что в 2003 г. Россия вступила в Болонский процесс, подписав 19 сентября Декларацию о создании общеевропейского пространства высшего образования (Болонскую декларацию).В Декларации говорится о том, что принимаемая система базируется на двух главных этапах: получения высшего образования и получения ученой степени. Доступ к третьему этапу и получению ученой степени предполагает успешное прохождение первого и второго уровней высшего образования.

К освоению программ бакалавриата или программ специалиста допускаются лица, имеющие среднее полное образование, а к освоению программ магистратуры допускаются лица, имеющие высшее образование любого уровня. К освоению программ подготовки кадров высшей квалификации допускаются лица, имеющие образование не ниже высшего образования (специалитет или магистратура; п. 4 ст. 69 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»).

Гражданская служба предполагает наличие у служащих знаний и навыков различного рода. Поэтому квалификационные требования для замещения должностей гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы, а также областью и видом профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Например, для замещения должностей гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» высшей и главной групп должностей гражданской службы обязательно наличие высшего образования не ниже уровня специалитета или магистратуры.

Для замещения должностей гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)» ведущей группы должностей гражданской службы, категории «специалисты» ведущей и старшей групп должностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей гражданской службы обязательно наличие высшего образования. Представляется, что для этих категорий государственных служащих достаточно наличие у них первого уровня высшего образования — бакалавриата.

В то же время для замещения должностей гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей гражданской службы достаточно наличие среднего профессионального образования соответствующее направлению деятельности, или профессиональное образование, считающееся равноценным.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» не устанавливает строгой привязки профессионального образования к специализации должности гражданской службы. Тем не менее, можно предположить, что высшее профессиональное образование должно соответствовать основной деятельности гражданского служащего по должности, на замещение которой он претендует. Определение соответствия высшего профессионального образования конкретным должностям гражданской службы может быть произведено актом соответствующего государственного органа.

Еще одним квалификационным требованием к должностям гражданской службы является требование к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности.

Для замещения должностей федеральной гражданской службы, квалификационные требования к стажу гражданской службы устанавливаются указом Президента Российской Федерации, а для замещения должностей гражданской службы субъектов Российской Федерации — законами субъектов Российской Федерации.

Такой порядок отвечает сложившейся практике регулирования отношений, возникающих в связи с определением суммарной продолжительности работы на должностях руководящих работников и специалистов, в том числе на выборных должностях в органах государственной власти.

Включение в стаж гражданской службы гражданского служащего иных периодов трудовой деятельности осуществляется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Указом Президента РФ от 16 января 2017 г. № 16 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной государственной гражданской службы»9 были установлены следующие квалификационные требования к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения:

а) высших должностей федеральной государственной гражданской службы — не менее четырех лет стажа государственной гражданской службы или стажа работы по специальности, направлению подготовки;

б) главных должностей федеральной государственной гражданской службы — не менее двух лет стажа государственной гражданской службы или стажа работы по специальности, направлению подготовки;

в) ведущих, старших и младших должностей федеральной государственной гражданской службы — без предъявления требования к стажу.

Иные требования к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки — не менее одного года, установлены для замещения главных должностей федеральной государственной гражданской службы лицами, имеющими дипломы специалиста или магистра с отличием. Подобное исключение действует в течение трех лет со дня выдачи диплома соответствующего уровня высшего образования.

В стаж государственной гражданской службы для замещения должности федеральной государственной гражданской службы включаются периоды замещения должностей федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, воинских должностей и должностей федеральной государственной службы иных видов, государственных должностей, муниципальных должностей, должностей муниципальной службы и иных должностей в соответствии с федеральными законами.

Должностным регламентом федерального государственного гражданского служащего могут быть предусмотрены квалификационные требования к специальности, направлению подготовки, которые необходимы для замещения должности государственной гражданской службы. В этом случае, при исчислении общего стажа работы по специальности, направлению подготовки в него включаются только периоды работы по этой специальности, этому направлению подготовки после получения гражданином (гражданским служащим) соответствующего документа об образовании, и (или) о квалификации по указанным специальности, направлению подготовки.

Если должностным регламентом гражданского служащего не предусмотрены квалификационные требования к специальности, направлению подготовки, то при исчислении стажа работы по специальности, направлению подготовки в указанный стаж включаются все периоды работы гражданина, при выполнении которой им получены знания и умения, необходимые для исполнения должностных обязанностей по должности государственной гражданской службы. При этом учитывается стаж его работы только после получения им документа об образовании того уровня, который соответствует квалификационным требованиям для замещения должности государственной гражданской службы.

Необходимый стаж для замещения должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации с учетом положений Указа Президента РФ от 16 января 2017 г. № 16.

Квалификационные требования к знаниям и умениям, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются в зависимости от области и вида профессиональной служебной деятельности гражданского служащего его должностным регламентом. Должностным регламентом гражданского служащего могут также предусматриваться квалификационные требования к специальности, направлению подготовки, которые необходимы для замещения должности гражданской службы.

Таким образом, вид профессионального обучения гражданского служащего, наличие у него определенных знаний умений и навыков, стажа работы, определяют его квалификацию, которая позволяет ему выполнять определенную служебную деятельность.

Справочник квалификационных требований к специальностям10, направлениям подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для замещения должностей гражданской службы с учетом области и вида профессиональной служебной деятельности гражданских служащих формируется федеральным государственным органом по управлению государственной службой.

Как мы видим, квалификационные требования представляют собой условия, которым должен отвечать субъект — гражданин при поступлении на определенные должности гражданской службы. Эти условия, как присущие гражданину свой­ства (если он ими обладает), существуют независимо от того, будет он или не будет совершать юридические акты, связанные с поступлением на гражданскую службу. Однако эти юридические акты не могут быть совершены гражданином, если он не соответствует квалификационным требованиям, которые установлены для замещения должности гражданской службы.

Следовательно, установленные законом квалификационные требования являются предпосылкой для возможного совершения ряда юридических актов, способствующих возникновению служебного правоотношения, на установление которого и будет направлена воля его субъектов.

3. Конкурс как основание для возникновения служебных правоотношений

В основе любого конкурса как особой правовой конструкции лежит идея состязательности. Состязательность в конкурсе, прежде всего, направлена на получение наиболее оптимального результата. Подлинная состязательность предполагает равенство условий, при которых осуществляется состязание. В проведении конкурса заинтересован тот, кто его организует. Вместе с тем организация конкурса предполагает соединение интересов и того, кто объявил конкурс и того, кто изъявил желание участвовать в этом конкурсе.

Следует согласиться с О. С. Иоффе, что конкурс способен играть стимулирующую роль только в том случае, когда каждый его участник будет уверен, что затраченные им усилия не пропадут даром, а будут оценены в точном соответствии с установленной конкурсной процедурой и условиями объявленного конкурса. А для этого необходимо, чтобы отношения, связанные с проведением конкурса, опирались на прочную правовую основу11.

В соответствии со ст. 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещения гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено законом. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям12 для замещения должности гражданской службы.

Значение процедуры избрания по конкурсу для формирования корпуса государственных служащих трудно переоценить. Достаточно сослаться на позицию Конституционного Суда РФ13, отметившего, что институт конкурсного подбора для замещения должностей государственной службы, будучи демократической гарантией конституционного права, на доступ к государственной службе, позволяет в большей степени обеспечивать реализацию принципов равенства (равенства возможностей) и справедливости в осуществлении данного права.

Конкурсный порядок замещения должности позволяет расширить круг претендентов на эту должность, выбрать наиболее способных и подготовленных, а также минимизировать субъективность при оценке конкретного лица.

Конкурсная комиссия, в состав которой помимо представителя нанимателя входят представители научных и образовательных учреждений, формируется таким образом, чтобы исключить возможность возникновения конфликта интересов, способных повлиять на принимаемые решения14.

Таким образом, конкурсный порядок поступления на гражданскую службу и продвижения гражданских служащих по службе призван обеспечить право граждан РФ на равный доступ к государственной гражданской службе и право гражданских служащих на карьерный рост, а также обеспечивает возможность подбора наиболее квалифицированных и компетентных кадров для государственных органов, осуществляющих функции государства. Конкурс является важным элементом борьбы с коррупцией в государственном аппарате.

Конкурс обеспечивает объективную оценку профессионального уровня кандидатов на замещение соответствующей должности гражданской службы. Он также позволяет установить соответствие претендентов квалификационным требованиям, установленными для замещения конкретной должности.

Определив, что поступление на гражданскую службу или переход гражданского служащего с одной должности гражданской службы на другую осуществляется по результатам конкурса, законодатель тут же установил ряд исключений из этого правила.

Исключение составляют случаи, предусмотренные ч. 2 ст. 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». Так конкурс не проводится:

1) при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)»;

2) при назначении на должности гражданской службы категории «руководители», назначение на которые и освобождение, от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации;

3) при заключении срочного служебного контракта;

4) при назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 28, ч. 1 ст. 31 и ч. 9 ст. 60.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»;

5) при назначении на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), включенного в кадровый резерв на гражданской службе15.

Как мы видим, не проводится конкурс, если гражданскому служащему, который по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением не может исполнять должностные обязанности по замещаемой должности гражданской службы. В этом случае ему предоставляется соответствующая его квалификации и не противопоказанная по состоянию здоровья иная должность гражданской службы (ч. 2. ст. 28 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»).

В соответствии с ч. 1. ст. 31 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» конкурс также не проводится при сокращении должностей гражданской службы или упразднении государственного органа. Служебные отношения с гражданским служащим считаются продолженными в случае предоставления ему с его письменного согласия иной должности гражданской службы в том же государственном органе или в государственном органе, которому переданы функции упраздненного государственного органа, либо в другом государственном органе с учетом:

1) уровня его квалификации, специальности, направления подготовки, продолжительности стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки;

2) уровня его профессионального образования, продолжительности стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки при условии получения им дополнительного профессионального образования, соответствующего области и виду профессиональной служебной деятельности по предоставляемой должности гражданской службы.

Не предполагается конкурсная процедура и в случае отказа от предложенной для замещения должности гражданской службы в порядке ротации, гражданскому служащему не позднее чем за 30 дней до истечения срока действия срочного служебного контракта в письменной форме должна быть предложена иная вакантная должность гражданской службы в том же или другом государственном органе с учетом уровня квалификации, специальности, направления подготовки, стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки, знаний и умений, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей. В случае отказа от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в том же или другом государственном органе либо непредставления ему иной должности гражданской службы гражданский служащий освобождается от замещаемой должности и увольняется с гражданской службы. Служебный контракт в этом случае прекращается в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (часть 9 ст. 60.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

Конкурс может не проводиться:

— при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому нормативным актом государственного органа;

— по решению представителя нанимателя при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы.

Решение о проведении или непроведении конкурса на замещение указанных должностей в каждом конкретном случае принимает руководитель государственного органа.

В соответствии со ст. 64 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» кадровый резерв федерального государственного органа и кадровый резерв государственного органа субъекта РФ (далее также — кадровый резерв) формируются соответствующим представителем нанимателя. Включение в кадровый резерв государственного органа граждан и гражданских служащих производится, как правило, по результатам конкурса. Однако в ст. 64 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» (подп. 5), 6) и 7) п. 6 ст. 64) сделаны исключения. Так в кадровый резерв может быть включен гражданский служащий лишь по результатам аттестации (подп. 5). Подпункты 6) и 7) предполагают включение в кадровый резерв без конкурса гражданских служащих, уволенных с гражданской службы в связи с сокращением должностей гражданской службы (п. 8.2 ч. 1 ст. 37), в связи с упразднением государственного органа (п. 8.3 ч. 1 ст. 37) и по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон (ст. 39) Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

В кадровом резерве может находиться несколько кандидатур — тех, кто включен в кадровый резерв по конкурсу и тех, кто был включён в него без конкурсной процедуры. Решение о выдвижении кандидатуры из кадрового резерва на должность гражданской службы и кому конкретно отдать предпочтение, принимается руководителем государственного органа самостоятельно. Представитель нанимателя может выбрать претендента, включённого в кадровый резерв без прохождения конкурсной процедуры. В подобных случаях нарушается принцип равного доступа граждан к гражданской службе, и создаются условия для формирования замкнутой касты чиновников. С позиций конкурсного порядка замещения должности гражданской службы в таких случаях должен проводиться отдельный конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы среди лиц, состоящих в кадровом резерве.

На наш взгляд возможность внеконкурсного порядка включения гражданского служащего или гражданина в кадровый резерв на практике может привести к формированию «отдельного» резерва, который будет существовать параллельно с основным кадровым резервом государственного органа для замещения должности гражданской службы, формируемым по результатам конкурса. Подобная ситуация может привести к злоупотреблениям и свести на нет конституционные гарантии граждан на равный доступ к гражданской службе (через конкурс).

Следует согласиться с мнением С. П. Маврина, который обращал внимание, что подобное усложнение процедуры приема на работу (через конкурс) для трудового законодательства должно иметь нормативно-­правовую основу, распространяющуюся на заключение трудового договора с любым кандидатом, претендующим на замещение соответствующей должности. Установление же конкурсного порядка применительно к заключению трудового договора с конкретным лицом без применения такого же порядка раньше или позже для замещения той же самой или однозначной должности другими лицами должно рассматриваться как дискриминация16.

С учетом сказанного выше можно предположить, что внеконкурсный порядок формирования кадрового резерва допустим только в порядке исключения — в качестве государственной гарантии гражданскому служащему для сохранения за ним соответствующей должности гражданской службы при определенных обстоятельствах (уважительных причинах).

Как мы видим большинство исключений из требования о проведении конкурса в Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» являются необоснованными и неубедительными. Решение о замещении ряда должностей гражданской службы (по конкурсу или без конкурса) порой зависит лишь от субъективного мнения руководителя государственного органа, что на наш взгляд нарушает конституционный принцип равного доступа граждан (через конкурс) к государственной гражданской службе17.

Несмотря на достаточно широкий список исключений, законодательство прямо устанавливает, что поступление на гражданскую службу, замещение вакантной должности гражданской службы должно осуществляться по результатам конкурса в установленном порядке.

Особенности конкурсной процедуры замещения должности государственной гражданской службы

Порядок и условия проведения конкурса согласно ч. 12 ст. 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» определяются положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ, утверждаемым Указом Президента РФ.

В настоящее время Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112 утверждено Положение «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»18 (в ред. от 10 сентября 2017 г. — далее Положение о конкурсе). В соответствии с указанным положением конкурс в государственном органе объявляется для замещения только вакантной (не замещенной гражданским служащим) должности гражданской службы.

Конкурсные отношения претендентов с государственным органом, приобретая форму правоотношений, проходят определенные этапы развития применительно к последовательному совершению ряда юридически целенаправленных действий и имеют длящийся характер. Конкурсные отношения относятся к категории относительных правоотношений, в которых каждый участник конкурсного отбора связан с государственной организацией персонально. При этом возникает столько правоотношений, сколько претендентов участвует в этом отборе19.

В соответствии с п. 6 Положения о конкурсе конкурс проводится в два этапа.

На первом этапе на официальных сайтах государственного органа и государственной информационной системы в области государственной службы в информационно-­телекоммуникационной сети «Интернет» размещается объявление о приеме документов для участия в конкурсе необходимая информация о конкурсе, а также осуществляется прием заявлений и пакета документов от претендентов на участие в конкурсе.

Объявление о приеме документов для участия в конкурсе и информация о конкурсе также могут публиковаться в периодическом печатном издании20.

На втором этапе осуществляется избрание (неизбрание) участника конкурсной комиссией, назначение избранного участника на должность государственного гражданского служащего и заключение с ним служебного контракта.

Таким образом, избрание по конкурсу на замещение вакантной должности государственной гражданской службы следует рассматривать как правоотношение, а сам конкурс, как достаточно сложное правовое явление, которое следует отнести к сложному фактическому составу. Он слагается из ряда юридических фактов, каждый из которых представляет собой целенаправленное правомерное юридическое действие (размещение объявления о конкурсе в информационного-­телекоммуникационной сети «Интернет», подача заявления и пакета документов от претендентов на участие в конкурсе, принятие решения конкурсной комиссией об избрании на должность и т. д.).

Первый этап конкурсного порядка замещения должности государственной гражданской службы.

Конкурсная процедура предполагает открытость (публичность). Конкурс объявляется представителем нанимателя (уполномоченным им лицом) государственной организации на соответствующем сайте в информационного-­телекоммуникационной сети «Интернет» не менее установленного срока до его проведения.

Способ информирования о конкурсе указывает на его публичный характер и предполагает распространение данного объявления в широких кругах общественности. Оно адресовано не ­какому-либо заранее определенному лицу, а всякому, кто удовлетворит указанным в нем требованиям21.

Первый этап проведения конкурса включает в себя следующие акты:

— объявление на официальном сайте государственного органа и государственной информационной системы в области государственной службы в информационно-­телекоммуникационной сети «Интернет» о приеме документов для участия в конкурсе по вакантной должности гражданской службы.

— подачу установленного пакета документов нанимателю гражданином Российской Федерации (претендентом).

В публикуемом объявлении о приеме документов для участия в конкурсе указывается:

— наименование вакантной должности гражданской службы,

— квалификационные требования, предъявляемые к претенденту для замещения этой должности,

— условия прохождения гражданской службы,

— место и время приема документов, подлежащих представлению в соответствии с Положением о конкурсе,

— срок, до истечения которого принимаются указанные документы,

— предполагаемая дата проведения конкурса, место и порядок его проведения,

— другие информационные материалы.

Также указываются сведения об источнике подробной информации о конкурсе (телефон, факс, электронная почта, электронный адрес сайта государственного органа).

Для участия в конкурсе гражданину необходимо представить в государственный орган следующие документы:

а) личное заявление;

б) заполненную и подписанную анкету, форма которой утверждается Правительством РФ, с фотографией;

в) копию паспорта или заменяющего его документа (соответствующий документ предъявляется лично по прибытии на конкурс);

г) документы, подтверждающие наличие соответствующего профессионального образования, квалификацию и стажа работы:

— копию трудовой книжки (за исключением случаев, когда служебная (трудовая) деятельность осуществляется впервые), заверенную нотариально или кадровой службой по месту работы, или иные документы, подтверждающие трудовую (служебную) деятельность гражданина;

— копии документов об образовании и о квалификации, а также по желанию гражданина копии документов, подтверждающих повышение или присвоение квалификации по результатам дополнительного профессионального образования, документов о присвоении ученой степени, ученого звания, заверенные нотариально или кадровой службой по месту работы (службы);

д) документ об отсутствии у гражданина заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению22;

е) иные документы, предусмотренные Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» и другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

К иным документам, прежде всего, следует отнести:

— копию страхового свидетельства обязательного пенсионного страхования, за исключением случаев, когда трудовая (служебная) деятельность осуществляется впервые;

— копию свидетельства о постановке физического лица на учет в налоговом органе по месту жительства на территории РФ;

— копию документа воинского учета — для военнообязанных и лиц, подлежащих призыву на военную службу;

— сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Достоверность сведений, представленных гражданином в государственный орган, подлежит проверке. Сведения, представленные в электронном виде, подвергаются автоматизированной проверке в порядке, установленном Правительством РФ.

Подобная проверка сведений представленных гражданским служащим осуществляется только в том случае, если он участвует в конкурсе на замещение вакантной должности гражданской службы, относящейся к высшей группе должностей гражданской службы.

Гражданский служащий, изъявивший желание участвовать в конкурсе в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, подает заявление на имя представителя нанимателя.

В случае участия в конкурсе, проводимом в ином государственном органе, он представляет в этот государственный орган заявление на имя представителя нанимателя и заполненную, подписанную и заверенную кадровой службой государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, анкету с фотографией. Форма анкеты утверждается Правительством Российской Федерации.

Указанные документы подаются гражданином лично, посредством направления по почте или в электронном виде с использованием указанной информационной системы. Порядок представления документов в электронном виде устанавливается Правительством РФ.

Срок подачи заявления и указанного выше пакета документов для участия в конкурсе — 21 день23 со дня размещения объявления об их приеме на официальном сайте государственной информационной системы в области государственной службы в сети «Интернет». Указанные документы подаются гражданином лично, посредством направления по почте или в электронном виде с использованием указанной информационной системы. Порядок представления документов в электронном виде устанавливается Правительством РФ.

К сожалению, в действующем Положении о конкурсе не оговариваются даты начала и окончания действия этого срока, в течение которого претенденты могут подать заявление для участия в конкурсе. Между тем правильное определение даты начала и окончания приема документов может иметь, в определенных условиях, принципиальное значение. Так, согласно ст. 191, 192 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), срок исчисляется со следующего дня после опубликования объявления о конкурсе, а истекает в соответствующее число следующего месяца. В то же время ч. 1 ст. 14 ТК РФ устанавливает возникновения трудовых прав и обязанностей непосредственно с календарной даты, которой определено начало возникновения указанных прав и обязанностей. Такой датой для нашего случая является день размещения объявления о конкурсе на официальном сайте государственного органа в информационно-­телекоммуникационной сети «Интернет». Подобный порядок исчисления сроков, безусловно, отличается от порядка, установленного гражданским законодательством. Таким образом, в соответствии со ст. 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» нормы ТК РФ применяются в данном случае субсидиарно (дополнительно), так как иное не установлено в указанном законе.

Например, если конкурс был объявлен государственным органом в информационно-­телекоммуникационной сети «Интернет» 1 сентября, то 21 день для подачи заявлений и участия в конкурсе отсчитывается с 1 сентября и заканчивается 21 сентября в тот час, когда в государственном органе оканчивается рабочий день. Если последний день срока подачи заявлений приходится на нерабочий в государственном органе день, то днем окончания указанного срока считается ближайший следующий за ним рабочий день.

Несвоевременное представление документов, представления их не в полном объеме или с нарушением правил оформления без уважительной причины являются основанием для отказа гражданину (гражданскому служащему) в их приеме.

При несвоевременном представлении документов, представлении их не в полном объеме или с нарушением правил оформления по уважительной причине представитель нанимателя вправе перенести сроки их приема.

Следует признать, что уважительные причины — категория оценочная, и право констатировать их наличие или отсутствие в данном случае принадлежит руководителю. Поэтому в каждом отдельном случае руководитель разбирается, насколько мотивированно объяснение гражданина по поводу несвоевременного представления документов и можно ли считать названные им причины уважительными. Тем не менее, есть обстоятельства, которые, безусловно, расцениваются как уважительные причины. Например, обстоятельства чрезвычайного характера, (стихийное бедствие, катастрофы, аварии), болезнь гражданина и др. препятствующие подачи документов

Гражданин, (гражданский служащий) не допускается к участию в конкурсе, если он не соответствует квалификационным требованиям, для замещения вакантной должности гражданской службы, а также в связи с ограничениями, установленными законодательством для поступления на гражданскую службу и ее прохождения.

Если в ходе проверки будет выявлены обстоятельства, препятствующие в соответствии с федеральными законами и другими нормативными правовыми актами РФ поступлению гражданина на гражданскую службу, он информируется в письменной форме представителем нанимателя о причинах отказа в участие в конкурсе. В случае если гражданин представил документы для участия в конкурсе в электронном виде, извещение о причинах отказа в участии конкурса направляется ему в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, с использованием государственной информационной системы в области государственной службы.

В соответствии со ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» гражданин не допускается к участию в конкурсе в случаях:

1) признания его решением суда, вступившим в законную силу недееспособным или ограниченно дееспособным;

2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;

5) близкого родства или свой­ства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

6) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;

7) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;

9) непредставления установленных Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

10) несоблюдение ограничений, нарушение запретов и неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции»24;

11) признания его не прошедшим военную службу по призыву, не имея на то законных оснований, в соответствии с заключением призывной комиссии (за исключением граждан, прошедших военную службу по контракту) — в течение 10 лет со дня истечения срока, установленного для обжалования указанного заключения в призывную комиссию соответствующего субъекта РФ, а если указанное заключение и (или) решение призывной комиссии соответствующего субъекта РФ по жалобе гражданина на указанное заключение были обжалованы в суд, — в течение 10 лет со дня вступления в законную силу решения суда, которым признано, что права гражданина при вынесении указанного заключения и (или) решения призывной комиссии соответствующего субъекта РФ по жалобе гражданина на указанное заключение не были нарушены25.

При установлении в ходе проверки обстоятельств, препятствующих в соответствии с федеральными законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации поступлению гражданина на гражданскую службу, он информируется представителем нанимателя о причинах отказа в участии в конкурсе в письменной форме. В случае если гражданин представил документы для участия в конкурсе в электронном виде, извещение о причинах отказа в участии в конкурсе направляется ему в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, с использованием государственной информационной системы в области государственной службы.

Претендент на замещение вакантной должности гражданской службы, не допущенный к участию в конкурсе, вправе обжаловать это решение в соответствии с законодательством РФ.

Основным отличительным признаком первого этапа конкурса является обращение представителя нанимателя к неопределенному кругу лиц на участие в конкурсном отборе, что выделяет его из числа последовательно сменяющих друг друга целенаправленных действий при проведении конкурса. Объявление о конкурсе должно дать тем, кто решает вопрос о своем участие в нем, достаточно полное представление о конкурсе (его условиях).

Таким образом, юридическим фактом, порождающим конкурсные правоотношения между нанимателем и претендентом на конкурсную должность, признается прием установленного пакета документов на участие в конкурсе от конкретного физического лица, обладающего необходимыми профессиональными характеристиками. Соответственно конкурсные правоотношения не возникают, и конкурс признается несостоявшимся, если не было подано установленных пакетов документов от претендентов на участие в нем.

Второй этап конкурсного порядка замещения должности государственной гражданской службы.

Второй этап избрания по конкурсу характеризуется персональным определением тех претендентов, которые своими фактическими действиями (подачей документов) изъявили желание и были допущены к участию в конкурсном отборе. После определения конкретных претендентов на участие в конкурсе их правовое положение меняется: они становятся участниками конкурса. С этого момента между государственным органом, объявившим конкурс, и с каждым участником конкурсного отбора возникают собственно конкурсные правоотношения. Данные правоотношения образует, с одной стороны, субъективное право каждого из участников требовать от государственного органа проведение конкурсного отбора в установленном порядке, с другой — корреспондирующая этому праву участника обязанность государственного органа провести конкурсную процедуру.

На втором этапе государственный орган уже активен, так как обязан провести конкурсный отбор участников в установленном порядке.

Второй этап проведения конкурса можно разделить на следующие акты:

— образование нанимателем конкурсной комиссии;

— избрание конкурсной комиссией конкретного участника;

— издание акта представителем нанимателя о назначении избранного по конкурсу участника на вакантную должность гражданской службы;

— заключение с победителем конкурса служебного контракта.

Второй этап конкурса проводится не позднее чем через 30 календарных дней после дня завершения приема документов для участия в конкурсе, а в случае оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, срок проведения второго этапа конкурса определяется представителем нанимателя.

Решение о дате, месте и времени проведения второго этапа конкурса принимается представителем нанимателя после проверки достоверности сведений, представленных претендентами на замещение вакантной должности гражданской службы, а также после оформления в случае необходимости допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну.

Не позднее, чем за 15 дней до начала второго этапа конкурса государственный орган размещает на своем официальном сайте и официальном сайте государственной информационной системы в области государственной службы в сети «Интернет» информацию о дате, месте и времени его проведения. Также размещается список граждан (гражданских служащих), допущенных к участию в конкурсе и направляет указанным кандидатам соответствующее сообщение в письменной форме. В случае если кандидат представил документы для участия в конкурсе в электронном виде, то сообщение направляется ему также в электронном виде, в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, с использованием государственной информационной системы в области государственной службы.

При проведении конкурса участникам гарантируется равенство прав в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Для проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы правовым актом соответствующего государственного органа (нанимателя) образуется конкурсная комиссия, действующая на постоянной основе. Состав конкурсной комиссии, сроки и порядок ее работы, а также методика проведения конкурса определяются правовым актом государственного органа.

Конкурсная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии.

В соответствии ч. 8 ст. 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» в состав конкурсной комиссии должны входить:

— представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором проводится конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы);

— представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, или государственного органа субъектов Российской Федерации;

— а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые соответствующим органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов — специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов.

Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов конкурсной комиссии. Подобный порядок призван обеспечить действительную независимость приглашенных в состав комиссии экспертов, и позволяет исключить возможность возникновения конфликта интересов. В качестве независимых экспертов могут выступать представители научных и образовательных учреждений либо других организаций, которые являются специалистами по вопросам, связанным с гражданской службой. Учреждения или организации, из которых приглашаются эксперты для участия в работе комиссии, определяются представителями нанимателя, а персональный состав — руководителем соответствующей организации.

Общий срок пребывания независимого эксперта в конкурсной комиссии государственного органа не может превышать три года. Исчисление данного срока осуществляется с момента первого включения независимого эксперта в состав конкурсной комиссии. Повторное включение данного независимого эксперта в состав конкурсной комиссии может быть осуществлено не ранее чем через три года после окончания срока пребывания в конкурсной комиссии.

Срок пребывания независимого эксперта в конкурсной комиссии одного государственного органа не может превышать в совокупности три года.

В состав конкурсной комиссии в федеральном органе исполнительной власти, при котором в соответствии со статьей 20 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»26 образован общественный совет, наряду с лицами, указанными выше, включаются представители общественных советов. В конкурсную комиссию в органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации, при котором в соответствии с нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации образован общественный совет, также включаются представители общественного совета. Общее число этих представителей и независимых экспертов также должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов конкурсной комиссии.

Кандидатуры представителей общественного совета при государственном органе для включения в состав конкурсной комиссии представляются этим советом по запросу руководителя государственного органа.

Следует заметить, что в государственном органе допускается образование нескольких конкурсных комиссий для различных категорий и групп должностей гражданской службы.

Состав конкурсной комиссии для проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которой связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, формируется с учетом положений законодательства РФ о государственной тайне. С согласия лиц, включаемых в состав конкурсной комиссии, проводится процедура оформления их допуска к сведениям, составляющими государственную тайну.

Конкурс заключается в оценке профессионального уровня кандидатов на замещение вакантной должности гражданской службы, их соответствия квалификационным требованиям к этой должности.

При проведении конкурса конкурсная комиссия оценивает кандидатов на основании представленных ими документов об образовании, прохождении гражданской или иной государственной службы, осуществлении другой трудовой деятельности, а также на основе конкурсных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов. Для этого может быть предусмотрено индивидуальное собеседование, анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата или тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности гражданской службы, на замещение которой претендуют кандидаты.

Однако в нормативных актах не установлена процедура индивидуального собеседования, тестирования и других форм проверки знаний, умений, навыков кандидатов в случае принятия конкурсной комиссией решения о необходимости применения таких способов оценки профессиональных, деловых и личностных качеств участников конкурса.

На наш взгляд по представленным документам комиссия может оценить образовательный уровень кандидата с учетом специализации и рейтингов учебных заведений, соответствие профессионального опыта требованиям должности, наличие общих профессиональных навыков. Анализ, заполненный кандидатом анкеты, позволяет систематизировать сведения об его образовании, профессиональном пути, особенностях его карьеры, его профессиональных устремлениях и потребностях.

При оценке профессиональных и личностных качеств кандидатов конкурсная комиссия исходит из соответствующих квалификационных требований к вакантной должности гражданской службы и других положений должностного регламента по этой должности, а также иных требований, установленных законодательством РФ о государственной гражданской службе.

Конкурсная комиссия должна руководствоваться также принципом равного доступа граждан к гражданской службе, закрепленным ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». Таким образом, во внимание должны приниматься только профессиональные и деловые качества претендентов, независимо от его пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношений к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям27.

Заседание конкурсной комиссии проводится только на альтернативной основе при наличии не менее двух кандидатов на должность гражданской службы. Если по результатам объявленного государственным органом, в установленном порядке конкурса заявлений на участие в конкурсе на замещение вакантной должности гражданской службы не поступило или было подано только одно заявление, то конкурс признается не состоявшимся и государственный орган объявляет новый конкурс.

Также заседание конкурсной комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от общего числа ее членов. Проведение заседания конкурсной комиссии с участием только ее членов, замещающих должности гражданской службы, не допускается.

Решения конкурсной комиссии по результатам проведения конкурса принимаются открытым голосованием простым большинством голосов ее членов, присутствующих на заседании. При равенстве голосов решающим является голос председателя конкурсной комиссии.

Конкурсная комиссия принимается свое решение в отсутствие кандидата, и оно является основанием для назначения его на вакантную должность гражданской службы либо отказа в таком назначении.

Конкурсная комиссия вправе также принять решение, имеющее рекомендательный характер, о включении в кадровый резерв государственного органа кандидата, который не стал победителем конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, но профессиональные и личностные качества которого получили высокую оценку.

Если конкурсной комиссией принято решение о включении в кадровый резерв государственного органа кандидата, не ставшего победителем конкурса, то с согласия указанного лица издается акт государственного органа о включении его в кадровый резерв этого органа для замещения должностей гражданской службы той же группы, к которой относилась объявленная по конкурсу вакантная должность.

Результаты голосования конкурсной комиссии оформляются решением, которое подписывается председателем, заместителем председателя, секретарем и членами комиссии, принявшими участие в заседании.

По результатам конкурса издается акт представителя нанимателя о назначении победителя конкурса на вакантную должность гражданской службы и заключается служебный контракт.

Как мы видим, в вопросах избрания по конкурсу конкретного претендента на государственную гражданскую должность решение конкурсной комиссии имеет юридически обязательную силу. Это ни в коей мере не противоречит единоначалию руководителя (представителя нанимателя) государственного органа. К его компетенции отнесено издание акта о назначении на должность лица, избранного по конкурсу и заключение с ним служебного контракта. Именно в этой плоскости и должно проявляться единоначалие руководителя государственного органа при конкурсном порядке подбора кадров. Кроме того, представитель нанимателя, несет полную ответственность за качественный и количественный состав лиц входящих в состав конкурсной комиссии. Ее состав, число независимых экспертов, порядок работы, а также методика проведения конкурсной процедуры, исключающая возможность возникновения конфликта интересов определяются правовым актом государственного
органа.

Сообщения о результатах конкурса в 7-дневный срок со дня его завершения направляются участникам конкурса в письменной форме, при этом кандидатам, которые представили документы для участия в конкурсе в электронном виде, — в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, с использованием государственной информационной системы в области государственной службы. Информация о результатах конкурса в этот же срок также размещается на официальных сайтах государственного органа в информационной системе сети «Интернет».

Документы претендентов на замещение вакантной должности гражданской службы, не допущенных к участию в конкурсе, и кандидатов, участвовавших в конкурсе, могут быть им возвращены по письменному заявлению в течение трех лет со дня завершения конкурса. До истечения этого срока документы хранятся в архиве государственного органа, после чего подлежат уничтожению. Документы для участия в конкурсе, представленные в электронном виде, также хранятся в течение трех лет, после чего подлежат удалению.

Расходы, связанные с участием в конкурсе (проезд к месту проведения конкурса и обратно, наем жилого помещения, проживание, пользование услугами связи и другие), осуществляются кандидатами за счет собственных средств.

Кандидат вправе обжаловать решение конкурсной комиссии. В соответствии со ст. 70 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» индивидуальные служебные споры рассматриваются комиссией государственного органа по служебным спорам и судом. К служебному спору также относится спор об отказе в приеме на государственную гражданскую службу.

В случае спора о неправомерном отказе в поступлении на гражданскую службу гражданин может обратиться непосредственно в суд. Порядок рассмотрения дел по служебным спорам в судах определяется гражданским процессуальным законодательством.

В Положении о конкурсе неурегуливан такой вопрос, как возможность повторного участия в конкурсе кандидата, не получившего положительное заключение конкурсной комиссии и не зачисленного в кадровый резерв. На наш взгляд нельзя лишать гражданина возможности повторного участия на общих основаниях в конкурсе в случае объявления государственным органом очередного конкурса на вакантную должность гражданской службы.

Положительное завершение избрания гражданина на гражданскую службу по конкурсу автоматически не влекут возникновения служебного правоотношения между государственным органом и избранным кандидатом. Необходимо наличие акта о назначении на должность и заключение служебного контракта. Служебный контракт заключается от имени государственного органа его руководителем с избранным по конкурсу на должность гражданской службы гражданином, но только после издания акта о его назначении. На наш взгляд акт избрания гражданина по конкурсу не может иметь юридическую силу до бесконечности, поскольку это существенно ущемляет права государственного органа. Избранный кандидат может в любой момент предъявить свое право на издание как акта государственного органа о его назначении на должность, так и на заключение служебного контракта. Поэтому при отсутствии акта о назначении и последующего заключения служебного контракта служебное правоотношение не возникает, хотя конкурс и состоялся. Срок, в течение которого избранный по конкурсу гражданин может претендовать на издания акта о его назначении на должность и заключение служебного контракта, действующим законодательством не определен, поэтому на практике данный вопрос решается соглашением сторон. Однако отсутствие четкости в данном вопросе может при определенных обстоятельствах привести к негативным последствиям.

С принятием конкурсной комиссией решения об избрании на должность одного из нескольких участников изменяется как субъектный состав, так и содержание конкурсных правоотношений. Теперь государственный орган связан определенными обязательствами только с конкретным участником конкурса, избранным на основании решения конкурсной комиссии.

Второй этап конкурсного отбора параллельно порождает правоизменяющие и правопрекращающие последствия. Избранный участник получает право на издание акта представителем нанимателя о его назначении на должность гражданской службы, а также на заключение в установленном порядке служебного контракта. Этому праву противостоит обязанность представителя нанимателя издать акт о назначении на должность и заключить служебный контракт с лицом, избранным по конкурсу. В результате для данного претендента конкурсные правоотношения трансформируются в служебные правоотношения. Конкурсные правоотношения с теми участниками конкурса, которые не прошли по конкурсу, прекращаются.

Завершающую функцию здесь выполняет выдача каждому участнику конкурсного отбора мотивированного решения конкурсной комиссии об избрании конкретного участника конкурса. Мотивированное решение о результатах конкурса должно быть направлено заинтересованным лицам в 7-дневный срок. В эти же сроки документы, ранее поданные претендентами на участие в конкурсе и не прошедшими по конкурсу, могут быть возвращены им сразу после завершения процедуры конкурсного отбора.

Таким образом, основанием возникновения с победителем конкурса служебных правоотношений по вакантной гражданской должности является сложный юридический состав, который включает следующие акты:

— объявление нанимателем в сети «Интернет» конкурса по вакантной должности государственной гражданской службы;

— подачу установленного пакета документов нанимателю гражданином Российской Федерации (претендентом).

— образование нанимателем конкурсной комиссии;

— избрание конкурсной комиссией конкретного участника конкурсного отбора;

— издание акта представителем нанимателя о назначении избранного по конкурсу участника на вакантную должность гражданской службы;

— заключение с лицом, назначенным на должность гражданской службы служебного контракта.

Глава 2.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ И ИЗМЕНЕНИЕ СЛУЖЕБНОГО КОНТРАКТА ПРИ ЗАМЕЩЕНИИ ДОЛЖНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

Основной объем отношений в сфере несамостоятельного труда облечен в правовую форму и выступает в виде правовых отношений. В рамках правоотношения возникает субъект права в качестве лица, являющегося носителем конкретного субъективного права, и только в рамках правоотношения возможна реализация этого права.

Возникновение подобного правоотношения, если его рассматривать как динамическое правовое явление, представляет собой процесс, в связи, с чем оно (правоотношение) не сразу складывается в полном объеме28. Вначале совершаются одни юридические акты, затем другие, а в целом для возникновения рассматриваемого правоотношения требуется совокупность юридических актов или сложный юридический состав.

Как уже отмечалось, сложный юридический (фактический) состав — это совокупность юридических фактов, которые представляют собой правомерные действия (юридические акты), направленные на достижение определенного результата (например, установление служебного правоотношения).

Законодательство о государственной службе вместо привычного для трудового законодательства понятия «трудовой договор» использует иной термин для определения соглашения между нанимателем и государственным гражданским служащим — «служебный контракт». Применение указанного термина подчеркивает специфику государственной службы как особого вида трудовой деятельности. Однако многие условия, включаемые в служебный контракт, аналогичны обязательным (существенным) и дополнительным условиям трудового договора.

Главной особенностью возникновения служебных правоотношений является то, что заключение служебного контракта осуществляется с лицом уже назначенным на соответствующую должность гражданской службы на основании издания соответствующего акта представителя нанимателя. Такому акту предшествует прямое согласие лица, назначаемого на должность гражданской службы. Согласие на замещение должности гражданской службы выражается, как правило, самим фактом участия этого лица непосредственно в конкурсе.

Следует заметить, что если служебная деятельность гражданского служащего будет связана со сведениями, составляющими государственную тайну, то в этом случае предполагается получения им соответствующего допуска для работы с такими сведениями. В указанном случае до издания акта нанимателя о назначении гражданского служащего на должность необходимо наличие предшествующего этому дополнительного юридического факта, который предполагает:

— принятие гражданским служащим обязательств перед государством по нераспространению доверенных ему сведений, составляющих государственную тайну;

— ознакомление с законодательством о государственной тайне;

— принятие компетентным органом решения о допуске лица к сведениям, содержащим государственную тайну.

Предполагается, что до получения указанного допуска издание акта о назначении на должность не представляется возможным29.

Проблематика, связанная с заключением служебного контракта и его формой, к настоящему моменту остается в целом малоисследованной.

Служебный контракт и трудовой договор выступают в качестве завершающих актов в сложных юридических составах, которые являются основаниями возникновения отдельных видов трудовых правоотношений или же государственно-­служебных правоотношений. Но функциональные задачи трудового договора и служебного контракта в возникновении таких правоотношений различны. В абсолютном большинстве случаев трудовой договор выступает самостоятельным основанием возникновения правоотношения. В сложных юридических составах, в которых включен трудовой договор, им порождаются отдельные виды трудовых отношений. Что же касается служебного контракта, то он занимает строго определенное место в сложном юридическом составе, который влечет возникновение служебных отношений, но никогда не выступает в качестве самостоятельного основания30.

Акт о назначении на должность вместе со служебным контрактом играют важную функциональную роль в регулировании служебного правоотношения. Однако только служебный контракт, завершая сложный фактический (юридический) состав, окончательно формирует волю субъектов служебного правоотношения (государственного служащего и государственного органа). Служебный контракт как юридический факт уточняет содержание служебного правоотношения, которое во многом зависит от тех условий, которые стороны включили в его содержание. Вместе с тем служебный контракт позволяет его сторонам конкретизировать взаимные права и обязанности, по которым была достигнута договоренность при назначении гражданина на должность гражданской службы. Служебный контракт становится юридическим фактом только после того, как между сторонами будет достигнуто конкретное соглашение.

Регулирование вопросов, касающихся порядка заключения служебного контракта, его условий, изменений и прекращения, осуществляется в основном законодательным путем. Законодательство о государственной гражданской службе предусматривает основные статутные права и обязанности служебного правоотношения. Однако законодательные акты о государственной гражданской службе, рассчитанные на общее применение, как правило, не преследуют цели регулирования служебных отношений в полном объеме. В первую очередь государственной регламентации подвергаются принципиальные вопросы взаимодействия сторон служебного правоотношения. Субъективные права и обязанности, составляющие содержание отдельного служебного правоотношения, конкретизируются и детализируются в служебном контракте в соответствии с ранее установленными статутными правами и обязанностями гражданского служащего при назначении его на должность.

После издания акта представителя нанимателя о назначении на должность гражданский служащий уже обязан исполнять служебные обязанности в соответствии с должностным регламентом по замещаемой должности, а также ему вручается служебное удостоверение установленной формы.

Как отмечалось ранее, должностной регламент представляет собой расширенную должностную инструкцию гражданского служащего. Поэтому должностной регламент отражает функциональные особенности конкретной должности гражданской службы. В должностном регламенте указываются квалификационные требования, которым должен удовлетворять гражданский служащий при замещении соответствующей должности гражданской службы.

В должностном регламенте предусматривается конкретный перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать решения. Также там должен быть предусмотрен порядок служебного взаимодействия гражданского служащего при исполнении им должностных обязанностей с иными гражданскими служащими или организациями.

Наконец, в должностной регламент должны включаться показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности конкретного гражданского служащего при замещении должности гражданской службы, по которой установлен особый порядок оплаты труда в зависимости от эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

В соответствии с должностным регламентом, который утверждается представителем нанимателя, и осуществляется вся профессиональная служебная деятельность гражданского служащего. Для гражданского служащего должностной регламент является основным нормативным документом, регламентирующим содержание и результаты его деятельности.

С момента издания акта представителя нанимателя о назначении гражданского служащего на должность ему необходимо соблюдать должностной регламент по замещаемой должности, а также служебный распорядок, установленный в данном государственном органе. На гражданского служащего распространяются нормы, установленные Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ». Акт о назначении на должность является тем решающим фактором, который уполномочивает гражданского служащего действовать от имени государственного органа в пределах своих полномочий. По сути, возникают служебные отношения, но без учета индивидуальных взаимных прав и обязанностей его сторон. Также следует иметь в виду, что обязанности гражданского служащего не исчерпываются одними служебными обязанностями. Федеральное законодательство после назначения гражданского служащего на должность возлагает на него и ряд других обязанностей, вытекающих из особенностей государственной гражданской службы.

Как мы видим, реализация содержания служебного правоотношения начинается со дня фактического исполнения гражданским служащим служебных обязанностей на основании акта о назначении его на должность. Сам факт начала выполнения гражданским служащим служебных обязанностей на основании акта о назначении на должность является доказательством, реально возникших служебных правоотношений.

Административный акт о назначении на должность — единственно возможное правовое основание для заключения с гражданином служебного контракта. Административный акт выступает основанием для возникновения у гражданина статуса государственного гражданского служащего, с вытекающими из этого полномочиями. Акт о назначении, как акт управления, возлагает на гражданского служащего определенные обязанности и правила поведения и направлен на установление конкретного юридического отношения31.

Следовательно, акт о назначении гражданского служащего на должность является предусмотренной законом формой волеизъявления представителя нанимателя о желании государственного органа на заключение с гражданским служащим служебного контракта.

В отношении конкретных (индивидуальных) условий гражданской службы (продолжительность служебного времени, времени отдыха, оплаты труда и т. д.) законодатель ограничивается лишь установлением основных положений, с учетом которых стороны служебного правоотношения могут установить в служебном контракте обязательные и дополнительные условия и закрепить их в договорном порядке.

Служебный контракт призван индивидуализировать служебные отношения применительно к личности гражданского служащего и конкретного государственного органа и окончательно закрепить служебные правоотношения. Только после заключения служебного контракта и конкретизации, взаимных прав и обязанностей его сторон служебные правоотношения закрепляются в окончательном виде.

Несмотря на некоторый разрыв в сроках между изданием акта о приеме гражданского служащего на должность и подписанием служебного контракта, именно заключение служебного контракта завершает сложный юридический состав, направленный на установление соответствующего служебного правоотношения в полном объеме.

Законодателем не определен срок заключения служебного контракта с момента издания акта государственного органа о назначении на должность государственного гражданского служащего. Представляется, что по аналогии со ст. 67 ТК РФ (фактический допуск) представитель нанимателя должен заключить служебный контракт с государственным гражданским служащим не позднее трех рабочих дней с момента издания акта о назначении его на должность.

Служебный контракт при возникновении служебных правоотношений не может являться самостоятельным основанием для их возникновения, тем не менее, он позволяет сформулировать их в полном объеме, а также является основой существования их во времени.

Согласно ст. 23 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», служебный контракт — это соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Такое определение представляется не вполне корректным. Более удачной, на наш взгляд, является определение, согласно которому служебный контракт — это соглашение между органом государственной власти в лице его представителя (руководителя) и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы.

Из приведенного определения следует, что служебный контракт заключается не только при поступлении гражданина на гражданскую службу впервые, но и при переходе гражданского служащего с одной должности гражданской службы на другую. В последнем случае речь скорее идет о предоставлении должности в другом государственном органе. Если гражданскому служащему предоставляется иная гражданская служба в том же государственном органе, то новый служебный контракт не заключается, а изменения, касающиеся новой должности и других условий гражданской службы, вносятся в имеющийся служебный контракт (оформляются дополнительным соглашением).

В научной литературе сложилось два основных подхода к определению правовой природы служебного контракта. С одной стороны, рассмотрение служебного контракта как разновидности трудового договора32. С другой — отнесение служебного контракта к виду административного договора33. На наш взгляд, необходимо рассматривать служебный контракт, как особую разновидность договора, содержащего определенные специфические признаки, обусловленные установленными особенностями прохождения государственной гражданской службы. По содержанию же служебный контракт мало чем отличается от трудового договора.

Специфика государственной службы заключается в том, что «нанимателем» в данном случае выступает государство или орган государственной власти. Поэтому функции нанимателя от их имени реализует руководитель соответствующего государственного органа — представитель нанимателя, который, однако, не является стороной служебного контракта34. «Нанимающимся» является физическое лицо — гражданин или государственный гражданский служащий.

К специфическим признакам служебного контракта, например, могут быть отнесены:

— процедура заключения (служебный контракт заключается на основе акта государственного органа о назначении на должность государственной службы);

— существенные условия служебного контракта;

— особенности отдельных специальных оснований расторжения служебного контракта и т. д.

При заключении служебного контракта определены стороны, подписывающие служебный контракт — представитель нанимателя с одной стороны, и гражданин или государственный гражданский служащий — с другой.

Как мы видим, сторонами служебного контракта являются наниматель (государственный орган) и гражданин (гражданский служащий), назначенный на соответствующую должность гражданской службы. Представителем нанимателя является руководитель государственного органа.

Совокупность юридических фактов, которые необходимы для возникновения или прекращения правоотношения, в юридической литературе получило название «сложный фактический состав»35, или «сложный юридический состав»36. В. Л. Гейхман в противопоставление единичным юридическим фактам подобную совокупность фактов предложил определять как «сложный юридический фактический состав»37. Однако, не придавая значения используемой терминологии, отметим, что в литературе все три термина давно применяются для обозначения одного и того же явления.

Объяснение существования сложных фактических (юридических) составов следует искать, прежде всего, в том, что возникновение правоотношения в ряде случаев представляет собой не однократный акт, а более или менее длящийся во времени процесс.

Возникновение служебных правоотношений также следует рассматривать как динамичное правовое явление, представляющее собой сложную процедуру, при завершении которой правоотношения складываются в полном объеме.

Таким образом, для оформления служебных правоотношений требуется реализация определенного способа поступления на службу в государственный орган как представление к назначению или прохождение по конкурсу, издание соответствующего административного акта о назначении на должность и заключение служебного контракта38, который и завершает сложный юридический состав возникновения этих правоотношений.

1. Заключение служебного контракта

В тех случаях, когда поступление на гражданскую службу осуществляется по конкурсу, акт государственного органа о назначении на должность издается в соответствии с решением конкурсной комиссии.

Часть 2 ст. 26 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» обязывает гражданина представить представителю нанимателя:

1) заявление с просьбой о поступлении на гражданскую службу и замещении должности гражданской службы;

2) собственноручно заполненную и подписанную анкету, форма которой утверждается Правительством РФ, с фотографией;

3) паспорт, который является основным документом, удостоверяющим личность;

4) трудовую книжку, за исключением случаев, когда служебная деятельность осуществляется впервые. В этом случае трудовая книжка оформляется представителем нанимателя. В настоящее время в связи с расширением применения электронных документов с 2020 года применяются электронные трудовые книжки. Электронная трудовая книжка не предполагает физического носителя и реализуется только в цифровом формате. Предоставить сведения о трудовой деятельности застрахованного лица наниматель может через Кабинет страхователя, специализированного оператора связи или обратившись в Клиентскую службу территориального органа ПФР. Просмотреть сведения электронной трудовой книжки, застрахованные лица могут также через Личный кабинет гражданина или портал Государственных услуг, а также через соответствующие приложения для смартфонов;

5) страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования, за исключением случаев, когда служебная (трудовая) деятельность осуществляется впервые. Страховое свидетельство государственного обязательного пенсионного страхования — это документ, подтверждающий регистрацию гражданского служащего в системе Пенсионного фонда РФ39. Страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования выдается каждому застрахованному лицу Пенсионным фондом РФ на руки и хранится у него;

6) свидетельство о постановке физического лица на учет в налоговом органе по месту жительства на территории Российской Федерации (ИНН)40;

7) военнообязанные граждане и лица, подлежащие призыву на военную службу, обязаны предоставить при поступлении на государственную гражданскую службу документы воинского учета41;

8) документ об образовании;

9) сведения о доходах, имуществе и имущественных обязательствах поступающего на гражданскую службу, а также членов его семьи — супруга (супруги) и несовершеннолетних детей. Указанные сведения затем представляются ежегодно в период пребывания на государственной службе42.

Предусмотренный перечень документов, предъявляемых при поступлении на гражданскую службу, не является исчерпывающим. В отдельных случаях с учетом условий прохождения гражданской службы, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, при заключении служебного контракта может возникнуть необходимость предъявления иных документов. Вместе с тем нельзя требовать от лица, поступающего на гражданскую службу документов, не предусмотренных нормативными правовыми актами.

Служебный контракт заключается в письменной форме в двух экземплярах, один экземпляр передается гражданскому служащему, другой хранится в государственном органе.

2. Содержание служебного контракта

Содержание служебного контракта — это совокупность его условий. Форма и конкретное содержание служебного контракта определены ст. 24 Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» и Указом Президента РФ от 16 февраля 2005 г. № 15943 (далее — примерная форма служебного контракта).

Следует различать понятия «реквизиты» и «условия» служебного контракта. Реквизитами служебного контракта как письменного документа является вся совокупность содержащихся в нем сведений. Реквизитами договора являются, в частности, данные о месте его заключения, о сторонах контракта, права и обязанности сторон, имеющие внедоговорный характер. Условия служебного контракта вырабатываются его сторонами, следовательно, представляют собой соглашение нанимателя и гражданского служащего по определенным аспектам взаимодействия сторон в рамках служебного правоотношения.

В служебном контракте указываются сведения о гражданском служащем, поступающем на гражданскую службу, а также сведения о представителе нанимателя.

Сведения о гражданском служащем включают: фамилию, имя, отчество гражданина (гражданского служащего), а также паспортные данные, домашний адрес и номер телефона лица, поступающего на гражданскую службу.

При внесении в служебный контракт сведений о представителе нанимателя необходимо учитывать, что представитель нанимателя — это руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющих полномочия нанимателя от имени РФ или субъекта РФ. В связи с этим в служебном контракте указывается наименование госоргана (нанимателя), наименование должности, фамилию, имя, отчество руководителя госоргана (аппарата госоргана) или лица, замещающего государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, либо их представителя. Документ (вид, дата, номер), в силу которого представитель нанимателя наделен правом назначения на должности государственной гражданской службы РФ. Акт госоргана о назначении лица на должность государственной гражданской службы РФ (вид, дата, номер), на основании которого заключается служебный контракт. Например, заключение служебного контракта с лицом, назначаемым на должность федеральной государственной гражданской службы Правительством РФ, осуществляется на основании постановления (распоряжения) данного органа (п. 2 Постановления Правительства РФ от 21.04.2006 № 23044).

Также в служебном контракте в соответствии со ст. 24 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» указываются существенные условия и иные условия (дополнительные), которые могут предусматриваться сторонами при заключении служебного контракта.

Существенные условия служебного контракта

Под существенными условиями принято называть такие условия служебного контракта, по которым в силу закона должно быть достигнуто соглашение сторон, а также условия, на включении которых настаивает хотя бы одна из сторон. Как правило, существенными считаются условия, являющиеся необходимыми и достаточными для достижения соглашения. Можно предположить, что законодатель к существенным условиям служебного контракта относит как производные (установленные законодательством) так и непосредственные (определяемые по соглашению сторон). Тем не менее, порядок их установления и изменения должен быть различным.

К числу существенных условий служебного контракта относятся:

1) Наименование замещаемой должности гражданской службы с указанием подразделения государственного органа. Наименование подразделения государственного органа указывается в соответствии с его структурой, утвержденной в установленном порядке.

Вместо привычного для трудового законодательства понятия трудовой функции, фиксируемой в трудовом договоре, законодатель ввел понятие должности гражданской службы, которая должна быть указана в качестве существенного условия в служебном контракте гражданского служащего. Должность гражданской службы представляет собой установленный комплекс обязанностей для гражданского служащего в том или ином государственном органе, а также его ответственность за реализацию этих обязанностей. Указание должности определяет максимально конкретизированный перечень обязанностей гражданского служащего с учетом объективной и субъективной составляющих его труда, обусловленной спецификой государственного органа и личными особенностями гражданского служащего соответственно.

Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации. Должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации — законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений ст. 8 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

Законодатель не дает легальное определение «места работы» гражданского служащего. Место работы определяется обычно местонахождением (в пределах установленных границ) государственного органа (нанимателя) как стороны служебного контракта. Место работы гражданского служащего может сужаться до понятия «служебное место». При этом под служебным местом следует понимать место, где гражданский служащий должен находиться или куда ему следует прибыть в связи с исполнением служебных обязанностей и которое прямо или косвенно находиться под контролем нанимателя. Следует признать, что служебное место, как и место работы, носит все же оценочный характер.

Однако при указании конкретного места работы (структурного подразделения) может возникнуть конфликт интересов гражданского служащего и нанимателя45. В интересах нанимателя указать наименование места работы гражданского служащего как можно более широко. Например, если структура государственного органа достаточно сложна: есть департаменты, управления, отделы, сектора и т. д., то нанимателю выгодно в качестве места работы (структурного подразделения) указать департамент — самую крупную структурную единицу. В этом случае поручение гражданскому служащему работы в другом подразделении того же департамента будет считаться перемещением, которое осуществляется без его согласия, если не меняются иные обусловленные служебным контрактом условия.

Интересам гражданского служащего соответствует указание в качестве места работы наиболее мелкой структурной единицы департамента (отдел, сектор) государственного органа, поскольку в этом случае поручение ему работы в другом структурном подразделении, даже того же департамента, будет расцениваться как перевод на иную должность, который не возможен без согласия гражданского служащего46.

Тем не менее, следует признать, что для гражданского служащего смена структурного подразделения не будет являться переводом, если при этом не изменяется круг его должностных обязанностей, установленных служебным контрактом и должностным регламентом.

2) Дата начала исполнения должностных обязанностей (число, месяц, год). Дата начала исполнения должностных обязанностей обычно определена актом о назначении на должность. В любом случае в служебном контракте указывается точная дата начала исполнения гражданским служащим своих служебных обязанностей.

В случае заключения срочного служебного контракта обязательно указывается срок его действия (от 1 года до 5 лет). Такой юридический факт, как срок служебного контракта, не случайно отнесен к числу существенных условий. Законодатель посчитал, что в случае заключения срочного служебного контракта, в нем указывается конкретный срок его действия и обстоятельства (причина), послужившие основанием для заключения срочного служебного контракта. Служебный контракт, в котором не оговорен срок его действия, считается контрактом, заключенным на неопределенный срок.

3) Права и обязанности гражданского служащего, должностной регламент.

Одна группа прав и обязанностей гражданского служащего обусловлена его статусом и предусмотрена ст. ст. 14, 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», другими положениями данного Закона и иными нормативными правовыми актами о гражданской службе. В частности, в соответствии с ч. 1 ст. 36 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» гражданский служащий имеет право расторгнуть служебный контракт и уволиться с гражданской службы по собственной инициативе, предупредив об этом в письменной форме представителя нанимателя за две недели. При заключении служебного контракта гражданский служащий должен быть ознакомлен со всеми принадлежащими ему правами и установленными обязанностями, а также правами и обязанностями представителя нанимателя, предусмотренными нормативными правовыми актами государственного органа. Факт ознакомления гражданского служащего с указанными документами, должен быть удостоверен его подписью.

Таким образом, гражданский служащий обязан:

— исполнять обязанности, предусмотренные ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»;

— соблюдать ограничения, связанные с гражданской службой (ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»);

— выполнять обязательства и требования к служебному поведению гражданского служащего (ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», Указ Президента РФ от 12.08.2002 № 88547);

— не нарушать запреты, установленные ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

Другая часть прав и обязанностей гражданского служащего непосредственно связана с замещаемой им должностью. Это отражается в служебном контракте и должностном регламенте гражданского служащего, что следует из положений п. 3 ч. 3 ст. 24 и ст. 47 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

Конкретные обязанности по соответствующим должностям гражданской службы определяются должностными регламентами, устанавливающими определенные границы полномочий, выход за которые законодательство квалифицирует как превышение служебных обязанностей или злоупотребление ими48.

Должностной регламент призван передать максимально конкретизированный набор прав и обязанностей гражданского служащего с учетом объективной и субъективной составляющих его служебной деятельности при замещении соответствующей должности гражданской службы.

Нетрудно заметить, что подавляющий, если не весь, объем прав и обязанностей, составляющих внедоговорную часть содержания служебного правоотношения, имеет своим источником императивные нормы закона и никак не зависят от волеизъявления сторон служебного контракта а, следовательно, не могут составлять содержание их соглашения.

4) виды и условия медицинского страхования гражданского служащего и иные виды его страхования, связанные с профессиональной служебной деятельностью.

Согласно ст. 52 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» гражданским служащим гарантируется обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения гражданской службы, а также на время прохождения обследования в медицинской организации, оказывающей специализированную медицинскую помощь.

Законодательство предусматривает четыре вида страховых понятий — медицинское страхование, обязательное государственное социальное страхование, обязательное государственное страхование и социальное страхование, а также допускает использование иных видов страхования.

Гражданские служащие подлежат обязательному медицинскому страхованию, входящему в систему обязательного социального страхования. В настоящее время государственные гражданские служащих получают медицинское обеспечение в рамках формы обязательного медицинского страхования, охватывающего основную часть населения РФ.

5) Права и обязанности представителя нанимателя.

Права и обязанности представителя нанимателя установлены п. п. 7, 8 примерной формы служебного контракта.

Представитель нанимателя имеет право:

а) требовать от гражданского служащего исполнения должностных служебных обязанностей, возложенных на него служебным контрактом, должностным регламентом гражданского служащего, а также соблюдения служебного распорядка государственного органа;

б) поощрять гражданского служащего за безупречное и эффективное исполнение должностных обязанностей;

в) привлекать гражданского служащего к дисциплинарной ответственности в случае совершения им должностного проступка;

г) реализовать другие права, предусмотренные Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» и иными нормативными правовыми актами о государственной гражданской службе.

Представитель нанимателя обязан:

а) обеспечить гражданскому служащему организационно-­технические условия для исполнения должностных обязанностей (оборудование служебного места средствами связи, оргтехникой, обеспечение доступа к информационным системам);

б) предоставить гражданскому служащему государственные гарантии, установленные Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ», иными нормативными правовыми актами, служебным контрактом;

в) соблюдать законодательство Российской Федерации о государственной гражданской службе, положения нормативных правовых актов государственного органа и условия служебного контракта;

г) исполнять другие обязанности, предусмотренные Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» и иными нормативными правовыми актами о государственной гражданской службе.

Права и обязанности представителя нанимателя, специфичные для данного служебного контракта, могут быть связаны с дополнительными правами и обязанностями гражданского служащего.

6) Условия профессиональной служебной деятельности, компенсации и льготы, предусмотренные за профессиональную служебную деятельность во вредных и (или) опасных условиях вносятся в служебный контракт, заключаемый с гражданским служащим при условии, что он в соответствии с контрактом обязуется выполнять должностные обязанности в указанных условиях.

7) Режим служебного времени и времени отдыха (если он отличается от служебного распорядка государственного органа). Например, ненормированный служебный день для гражданского служащего, замещающего должность, не относящуюся к должностям, по которым такой режим установлен в соответствии с правовыми актами государственного органа.

8) Условия оплаты труда (размер должностного оклада, надбавки и другие выплаты, в том числе связанные с результативностью профессиональной служебной деятельности). Условия оплаты труда гражданских служащих установлены Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» и иными нормативными правовыми актами, а поэтому в служебном контракте в обязательном порядке указывается конкретный размер должностного оклада. Что касается доплат, надбавок и других выплат, полагающихся гражданскому служащему, то они либо прямо указываются в служебном контракте, либо в нем должна быть сделана отсылка к соответствующему нормативному акту, регламентирующему основания и условия их выплаты. В последнем случае гражданский служащий должен быть ознакомлен с содержанием этих актов. По отдельным должностям гражданской службы может устанавливаться особый порядок оплаты труда гражданских служащих, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте.

При использовании особого порядка оплаты труда следует иметь в виду, что он может устанавливаться для отдельных должностей гражданской службы, но использование его не является обязательными.

9) Виды и условия социального страхования, связанные с профессиональной служебной деятельностью.

Исходя из положений ст. 969 ГК РФ, обязательное государственное страхование (в отличие от иных видов обязательного страхования гражданско-­правового характера) может осуществляться не только путем договоров, а и непосредственно на основании законов и иных правовых актов о таком страховании. Одновременно следует учитывать, что в соответствии с положениями п. 7 ч. 1 ст. 52 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» случаи, порядок и размеры выплат по обязательному государственному страхованию гражданских служащих устанавливаются только соответственно федеральным или региональным законом. Следовательно, нормы Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» не предполагают осуществление данного вида страхования на основании правовых актов подзаконного уровня49.

Как мы видим, условия, порядок и размеры выплат по обязательному государственному страхованию определяются федеральными законами и законами субъектов РФ. В связи с этим перечислять в служебном контракте все виды и условия социального страхования, предусмотренные для гражданских служащих, вряд ли целесообразно. Однако при заключении служебного контракта гражданский служащий должен быть ознакомлен с содержанием соответствующих актов.

10) Нахождение должности, замещаемой гражданским служащим, в перечне должностей гражданской службы, по которым предусматривается ротация (п. 10 ч. 3 ст. 24 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»).

Перечисленные в ст. 24 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» условия являются существенными и обязательно должны быть указаны в каждом служебном контракте, заключаемом с гражданским служащим. Отсутствие перечисленных в ст. 24 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» условий в служебном контракте позволяет гражданскому служащему потребовать их включение в текст контракта. Такое включение возможно в виде дополнительного соглашения к служебному контракту. Соглашение оформляется в виде письменного документа, который должен быть подписан гражданским служащим и представителем нанимателя.

Отсутствие ­какого-либо условия в служебном контракте, которые законодатель указывает в качестве существенного, нельзя признать юридическим фактом, поскольку это не влияет на судьбу служебного контракта, но может повлиять на элементы правоотношения. Тем не менее, следует признать, что отсутствие каких либо существенных условий в служебном контракте гражданского служащего не освобождает нанимателя от обязанности по их выполнению, если они установлены законодателем.

Наряду с существенными условиями стороны служебного контракта могут предусмотреть и дополнительные (факультативные) условия, конкретизирующие обязательства сторон и устанавливаемые в договорном порядке. Тем не менее, некорректно называть условия служебного контракта существенными и дополнительными (иными), так как при заключении служебного контракта они приобретают характер обязательных для выполнения как одной, так и другой стороной.

Дополнительные условия служебного контракта

Стороны могут включать в служебный контракт и дополнительные (иные) условия. Например, в силу п. 1 ч. 4 ст. 24 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» в служебном контракте может быть предусмотрено условие об испытании, которое устанавливается в соответствии со ст. 27 указанного закона.

Однако при заключении служебного контракта с гражданином, впервые поступающим на гражданскую службу, в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и в служебном контракте должно быть предусмотрено условие об испытании гражданского служащего (п. 1 ст. 27 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»). В этом случае условие об испытании предусматривается при приеме гражданина на государственную службу в обязательном порядке в силу прямого предписания закона. Также испытание устанавливается в последствии, при переводе с одной должности государственной гражданской службы на другую.

Испытание может устанавливаться в следующих случаях:

1) при назначении гражданина или гражданского служащего на должность гражданской службы, назначение на которую и освобождение от которой осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, — на срок от одного месяца до одного года;

2) при назначении на должность гражданской службы гражданина, ранее проходившего государственную службу Российской Федерации, — на срок от одного до шести месяцев;

3) при назначении гражданского служащего на должность гражданской службы в порядке перевода из другого государственного органа — на срок от одного до шести месяцев.

Испытание не устанавливается:

1) для граждан, получивших среднее профессиональное образование по программе подготовки специалистов среднего звена или высшее образование в соответствии с договором о целевом обучении с обязательством последующего прохождения гражданской службы и впервые поступающих на гражданскую службу;

2) для гражданских служащих, назначенных в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 31 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» на должность гражданской службы в порядке перевода в связи с сокращением должностей гражданской службы или упразднением государственного органа;

3) для иных граждан и гражданских служащих, для которых законодательством Российской Федерации предусмотрены гарантии по сохранению места работы (должности).

Продолжительность установленного испытания в соответствии с законодательством может быть от одного месяца до одного года. Испытание устанавливается в целях проверки соответствия гражданского служащего замещаемой должности (ст. 27 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»).

Хотелось бы обратить внимание, что сроки испытания не должны быть длительными. Установление продолжительного срока испытания может привести к тому, что по истечении этого срока гражданский служащий будет уволен со своей должности представителем нанимателя в упрощенном порядке (п. 4 ч. 1 ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»), что в определенной степени ущемляет интересы гражданского служащего. Продолжительность срока испытания должна позволить представителю нанимателя принять взвешенное решение о профессиональной пригодности государственного служащего к замещаемой должности. Безусловно, что время, необходимое для такой оценки, будет варьировать в зависимости от уровня сложности выполнения служебных обязанностей.

Учитывая, что акт государственного органа о назначении на должность гражданской службы издается единолично представителем нанимателя, то он и устанавливает испытание для гражданского служащего. Получается, что гражданский служащий при заключении служебного контракта не может настаивать на принятии его на гражданскую службу без испытания, если в акте о назначении на должность подобное условие уже было предусмотрено. Как мы видим, в этом случае условие об испытании должно будет включено в обязательном порядке и в служебный контракт. В тех случаях, когда в акте государственного органа о назначении на должность условие об испытании отсутствует, то стороны служебного контракта по договоренности могут включить это условие при его заключении.

Если условие об испытании не было предусмотрено в акте государственного органа о назначении на должность и не было указано при заключении служебного контракта, то следует считать, что гражданский служащий принят на государственную службу без испытательного срока.

В период испытания на гражданского служащего распространяются положения Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», других законов и иных нормативных правовых актов о гражданской службе в полном объеме. Так за нарушение служебной дисциплины в период испытания к гражданскому служащему могут быть применены меры дисциплинарного взыскания на общих основаниях, в том числе и увольнение.

После окончания срока испытания, если у гражданского служащего отсутствует классный чин, проводится квалификационный экзамен, в результате которого гражданскому служащему присваивают классный чин согласно ст. 11 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». Этот экзамен проводится только при удовлетворительном результате прохождения испытуемым испытательного срока. В ходе экзамена заполняется экзаменационный лист, где указывается оценка знаний, навыков и умений экзаменуемого.

В срок испытания не засчитываются период временной нетрудоспособности гражданского служащего и другие периоды, когда он фактически не исполнял должностные обязанности. Таким образом, в срок испытания входит время, в течение которого гражданский служащий выполнял свои служебные обязанности. Исключение периодов отсутствия гражданского служащего на службе из срока испытания не зависит от волеизъявления гражданского служащего и нанимателя. Однако представитель нанимателя в подобной ситуации должен издать приказ о продлении срока испытания на период отсутствия гражданского служащего на службе.

При неудовлетворительном результате испытания представитель нанимателя имеет право до истечения срока испытания расторгнуть служебный контракт с гражданским служащим, предупредив его об этом в письменной форме не позднее чем за три дня с указанием конкретных причин, послуживших основанием для признания этого гражданского служащего не выдержавшим испытание (ч. 7 ст. 27 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»). Прекращение служебного контракта в этом случае осуществляется по основанию, указанному в п. 4 ч. 1 ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» — расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя. Срок предупреждения должен засчитываться в общий период испытания.

Решение представителя нанимателя гражданский служащий вправе обжаловать в судебном порядке. В данном случае предметом спора будет законность и обоснованность указанных представителем нанимателя причин, по которым представитель наниматель пришел к выводу, что гражданский служащий не выдержал испытания. Представляется, что эти причины должны быть связаны с деловыми качествами гражданского служащего, и они не должны носить дискриминационный характер. Бремя доказывания обоснованности увольнения по данному основанию лежит на нанимателе.

До истечения срока испытания гражданский служащий также вправе расторгнуть служебный контракт по собственному желанию (ст. 36 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»), предупредив представителя нанимателя в письменной форме не позднее чем за три дня.

Если срок испытания истек, а гражданский служащий продолжает замещать должность гражданской службы, то он считается выдержавшим испытание и последующее расторжение служебного контракта допускается только на общих основаниях.

К дополнительным условиям служебного контракта можно отнести требование о неразглашении сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также служебной информации, если должностным регламентом предусмотрено использование таких сведений (п. 2 ч. 4 ст. 24 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»). Организация доступа должностного лица или гражданина к сведениям, составляющим государственную тайну, определяется положениями ст. 21 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (в ред. от 30 декабря 2020 г.)50.

Перечень сведений составляющих государственную тайну, содержится в ст. 5 упомянутого закона, а также в Указе Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» (в ред. от 23 июля 2020 г.)51.

В этом случае издание акта о приеме на государственную гражданскую службу и заключение служебного контракта возможно при условии допуска соответствующего лица к государственной тайне.

Как дополнительное может быть указано условие об обязанности лица отработать после обучения не менее установленного договором срока, если обучение проводилось за счет средств нанимателя (п. 3 ч. 4 ст. 24 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»).

Правила заключения и расторжения таких договоров утверждены Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2013 г. № 107652. Кроме того, Указом Президента РФ от 21 декабря 2009 г. № 145653 утверждено Положение о порядке заключения договора о целевом обучении между федеральным государственным органом и гражданином РФ. В договоре фиксируется условие об обязательстве гражданина после обучения поступить на государственную гражданскую службу.

Форма и содержание типового договора на обучение утверждены Постановлением Правительства РФ от 21 июня 2010 г. № 46954.

Показатели результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего и связанные с ними условия оплаты его труда могут быть также отнесены к дополнительным условиям.

Так по отдельным должностям гражданской службы может устанавливаться особый порядок оплаты труда гражданских служащих. В этом случае оплата труда гражданского служащего производится в зависимости от показателей результативности и эффективности его профессиональной служебной деятельности, определяемых в служебном контракте. Однако использование такого особого порядка не является обязательным.

В подобных случаях все чаще используются ключевые показатели эффективности (англ. Key Performance Indicators, KPI) — это числовые показатели деятельности, которые помогают измерить степень достижения целей или оптимальности процесса, а именно: результативность и эффективность. Используя ключевые показатели эффективности, государственная организация получает возможность управлять процессом и вносить в него изменения, а также определять задачи перед персоналом и мотивировать гражданских служащих к достижению поставленных целей. Данная методика должна помочь оценивать результативность работы каждого гражданского служащего на конкретном участке, динамику и вклад каждого служащего в продвижение к общим целям организации. В задачи KPI входит стимулирование сотрудников и их мотивация на достижение установленных результатов.

В служебном контракте также могут предусматриваться и другие дополнительные условия, не ухудшающие положение гражданского служащего по сравнению с положением, установленным Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ», иными законами и нормативными правовыми актами (п. 5 ч. 4 ст. 24).

Служебный контракт заключается в письменной форме (ч. 8 ст. 24 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»). Она обязательна как при поступлении на гражданскую службу впервые, так и при переводе гражданского служащего на другую должность гражданской службы, если после прекращения прежнего служебного контракта служебные отношения с ним продолжаются.

Условия служебного контракта могут быть изменены и дополнены только по соглашению сторон и в письменной форме (ч. 5 ст. 24 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»). Внесение изменений и дополнений в контракт оформляется в форме дополнительного соглашения, которое подписывается обеими сторонами. Данное соглашение является неотъемлемой частью служебного контракта. Такой порядок соответствует, в частности, требованиям положения о применении примерной формы служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы РФ и замещении должности государственной гражданской службы РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 16 февраля 2005 г. № 159.

Подобный порядок внесения изменений и дополнений в служебный контракт установленный законодателем кажется вполне логичным, если только трактовать служебный контракт как юридический акт — письменный документ.

Однако если рассматривать служебный контракт как соглашение, которое конкретизирует или изменяет права и обязанности сторон, заключается после издания акта о назначении на должность гражданского служащего, то установленный выше порядок не всегда выполним. Действительно, возможно закрепить в служебном контракте как письменном тексте ряд условий, если сторонами будет достигнуто согласие по соответствующим условиям. Но каким должно быть решение в случае отсутствия принципиального согласия между сторонами трудно представить, учитывая, что гражданский служащий уже назначен нанимателем на соответствующую должность гражданской службы.

Следует согласиться с мнением Е. Б. Хохлова, что свобода заключения служебного контракта на государственной гражданской службе существенно ограничена. При заключении служебного контракта большинство включаемых в него существенных условий, определяющих служебные отношения, носят внедоговорный порядок55.

Таким образом, ряд условий служебного контракта не определяются его сторонами в договорном порядке, а устанавливаются законом (иным нормативным актом), но которые стороны служебного контракта должны иметь в виду, так как эти условия, прямо или косвенно, регулируют взаимные права и обязанности гражданского служащего и государственного органа, заключивших служебный контракт.

3. Срок действия служебного контракта на государственной гражданской службе

На государственной гражданской службе представитель нанимателя может заключать с гражданским служащим либо служебный контракт на неопределенный срок (без ограничения срока), либо срочный служебный контракт (на определенный срок), когда отношения, связанные с гражданской службой не могут быть установлены на неопределенный срок.

Срочный служебный контракт заключается с учетом категории замещаемой должности или условий прохождения гражданской службы, если иное не предусмотрено федеральными законами. Поэтому при заключении срочного служебного контракта, если это обусловлено условиями прохождения гражданской службы, в нем необходимо указывать конкретные обоснования, препятствующие заключению служебного контракта на неопределенный срок. Это следует из ч. 3 ст. 25 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

Условие о сроке его действия, как элементе содержания служебного контракта относится к категории обязательных условий, которые невозможно не оговорить при издании акта государственного органа о назначении гражданского служащего на должность государственной службы и при заключении с ним служебного контракта.

Условия заключения срочного служебного контракта, указанные в ч. 4 ст. 25 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» можно разделить на две группы. Первую составляют случаи заключения срочного служебного контракта в связи с условиями прохождения гражданской службы, препятствующими заключению контракта на неопределенный срок. Вторую — случаи заключения срочного служебного контракта с учетом категории замещаемой должности гражданской службы.

К первой группе относятся случаи:

— замещения должности гражданской службы на период отсутствия гражданского служащего, за которым в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» и другими федеральными законами сохраняется должность гражданской службы. Срок служебного контракта в этом случае ставиться в зависимость от времени возвращения отсутствующего государственного служащего к исполнению своих служебных обязанностей;

— замещения должности гражданской службы после окончания обучения гражданином, заключившим договор о целевом обучении в профессиональной образовательной организации или образовательной организации высшего образования с обязательством последующего прохождения гражданской службы. Служебный контракт заключается на срок, в течение которого гражданин в соответствие с договором на обучение обязался проходить гражданскую службу после его обучения за счет средств соответствующего бюджета;

— замещения должности гражданской службы в государственном органе, образованном на определенный срок или для выполнения определенных задач и функций. Срок служебных контрактов государственных служащих в таком государственном органе определяется временем, на который создан государственный орган;

— замещения временной должности гражданской службы или должности гражданской службы на период временного отсутствия гражданского служащего по соглашению сторон служебного контракта. Хотя Федеральный закон не дает понятия временной должности, такая должность может быть введена в штатное расписание государственного органа на определенный срок, если это необходимо для обеспечения исполнения полномочий государственного органа или лица, замещающего государственную должность. Служебный контракт в этом случае заключается на срок, на который была введена эта должность;

— замещения должности гражданской службы гражданским служащим, достигшим предельного возраста пребывания на гражданской службе, которому в соответствии с ч. 1 ст. 25.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» срок гражданской службы продлен сверх установленного предельного возраста пребывания на гражданской службе;

— замещения должности гражданской службы в порядке ротации. Должность гражданской службы в порядке ротации гражданских служащих замещается на срок от 3 до 5 лет (ст. 60.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»).

По достижении гражданским служащим предельного возраста пребывания на гражданской службе по решению представителя нанимателя и с согласия гражданина он может продолжить работу в государственном органе на условиях срочного трудового договора на должности, не являющейся должностью гражданской службы;

Вторую группу составляют случаи:

— замещения отдельных должностей гражданской службы категории «руководители», а также должностей гражданской службы категории «помощники» (советники). Поскольку речь идет не обо всех, а только об отдельных должностях «руководили» срочный служебный контракт с ними может быть заключен на основании подп. 1 ч. 2 ст. 9 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». Срочный служебный контракт с категориями «помощники» (советники) заключается на срок полномочий лиц или руководителей для содействия которым были учреждены их должности подп. 2 ч. 2 ст. 9 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»;

— замещения должности гражданской службы в дипломатических представительствах и консульских учреждениях Российской Федерации, иных представительствах Российской Федерации и представительствах государственных органов, находящихся за пределами территории Российской Федерации. Условия и порядок деятельности за рубежом представителей федеральных органов исполнительной власти и российских государственных учреждений определяется соглашениями (протоколами), заключаемыми на основе решений Президента РФ соответствующими органами и учреждениями с МИД России. На основе таких соглашений (протоколов) с представителями федеральных органов исполнительной власти и российских государственных учреждений заключаются срочные служебные контракты;

— замещения должности гражданской службы, по которой ч. 14 ст. 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» установлен особый порядок оплаты труда. По отдельным должностям государственной гражданской службы может устанавливаться особый порядок оплаты труда в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Такие показатели должны быть отражены в срочном служебном контракте гражданского служащего (п. 4 ч. 4 ст. 24 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»).

К категории «руководители» относятся должности:

— руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений;

— руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений;

— руководителей или заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений.

Данная категория гражданских служащих исполняет свои полномочия в целях реализации компетенции руководимого ими государственного органа или его структурного подразделения.

Должности категории «помощники (советники)» учреждаются для содействия в реализации полномочий лицам:

— замещающими государственные должности;

— руководителям государственных органов;

— руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

— руководителям представительств государственных органов.

Должности указанной категории замещаются только на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей.

Профессиональная служебная деятельность лиц, замещающих должности категории «помощники (советники)», может быть охарактеризована следующим образом:

— участие в подготовке и проведении официальных мероприятий (приемов, визитов, поездок);

— участие в подготовке проектов решений государственных органов;

— аналитическая работа;

— внесение предложений по профилю деятельности государственного органа;

— контроль за ходом выполнения поручений лица, деятельность которого обеспечивается;

— отчет о выполненных поручениях;

— выполнение иных работ по обеспечению высокого качества подготовки и принятия государственных решений в развитии подведомственных сфер, а также осуществление работ по оперативно-­техническому обеспечению подготовки и принятия государственных решений.

Перечень случаев заключения срочного служебного контракта, предусмотренный в ч. 4 ст. 25 Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» не является исчерпывающим. Срочный служебный контракт может быть заключен и в иных случаях, предусмотренных федеральными законами.

Срочный служебный контракт заключается на срок от одного года до пяти лет, если Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» не установлен иной срок (ч. 2 ст. 25). Как мы видим, законодатель установил не только максимальный срок заключения срочного служебного контракта, но и его минимальный срок — один год.

4. Изменение условий прохождения государственной гражданской службы. Перевод на иную должность гражданской службы

В связи с тем, что законодательство о государственной гражданской службе гарантирует стабильность условий прохождения гражданской службы, возрастает роль юридических фактов, влекущих изменение содержания служебного отношения. Изменение условий прохождения гражданской службы может быть связано как с «изменением условий служебного контракта, так и с «переводом гражданского служащего на иную должность гражданской службы». Перевод на иную должность всегда автоматически влечет изменение условий служебного контракта. Однако не каждое изменение ­какого-либо условия служебного контракта будет переводом.

Тем не менее, в любой ситуации, связанной с изменениями условий служебного контракта (будь то перевод на иную должность гражданской службы или изменение условий служебного контракта), необходимо учитывать, что такое изменение возможно только по письменному соглашению гражданского служащего и нанимателя.

Условия, согласованные сторонами при назначении на должность гражданской службы и указанные при заключении служебного контракта, являются для них обязательными. Вместе с тем в процессе прохождения гражданской службы могут возникнуть обстоятельства, требующие изменения зафиксированных условий. Потребность в изменении условий служебного контракта может появиться как у представителя нанимателя, так и самого гражданского служащего. Однако независимо от того, кто является инициатором изменения условий служебного контракта, руководитель государственного органа обязан соблюдать установленные для такого изменение правила.

Изменение служебного контракта (его условий) можно рассматривать, во-первых, как стадию в динамике служебного правоотношения, а во-вторых, как юридический акт, правомерные действия государственного служащего и нанимателя, направленные на изменения существенных условий служебного контракта.

Правила изменения условий служебного контракта различаются в зависимости от того, какое условие подлежит изменению, от кого исходит инициатива в изменении того или иного условия, какие обстоятельства послужили основанием для его изменения, а также от того, на какой период меняются условия служебного контракта.

Изменение условий, если они были указаны в служебном контракте, предполагает изменение содержания служебного правоотношения. Коль скоро эти условия — составная часть содержания правоотношения, то изменение любого из них — не может оставить служебное правоотношение прежним.

Изменение существенных условий служебного контракта

Изменения существенных условий профессиональной служебной деятельности по инициативе представителя нанимателя при продолжении гражданским служащим профессиональной служебной деятельности без изменения его должностных обязанностей допускается изменение ранее определенных сторонами существенных условий служебного контракта (ст. 29 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»).

Как видно из приведенной нормы, такая возможность обусловлена строго определенными причинами, а именно изменениями существенных условий профессиональной служебной деятельности.

В связи с этим в каждом конкретном случае представитель нанимателя обязан представить доказательства, подтверждающие, что такое изменение явилось следствием изменения существенных условий профессиональной служебной деятельности государственного органа.

Используя такую категорию, как «существенные условия профессиональной служебной деятельности», законодатель не дает определения этой категории и не поясняет, что значит изменение существенных условий профессиональной служебной деятельности. Представляется, что в данном случае следует исходить из аналогичных положений ст. 73 ТК РФ и п. 21 постановления Пленума ВС РФ № 256, в соответствии с которыми изменение «организационных или технологических условий труда» дает основание работодателю менять существенные условия трудового договора работника. Под изменениями организационных или технологических условий труда следует понимать изменения в технике и технологии производства, совершенствование рабочих мест на основании их аттестации, структурной реорганизации производства.

С учетом сказанного выше под изменением существенных условий профессиональной служебной деятельности государственного органа следует понимать проводимые в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ изменения структуры и организации деятельности государственного органа57.

Об изменении существенных условий служебного контракта гражданский служащий должен быть уведомлен представителем нанимателя не позднее чем за два месяца до их введения. Уведомление должно быть сделано в письменной форме путем предупреждения персонально каждого гражданского служащего.

Двух месячный срок предупреждения о предстоящем изменении существенных условий служебного контракта установлен для того, чтобы в течение этого срока гражданский служащий мог определиться, будет ли он продолжать службу в новых условиях.

Если гражданский служащий не согласен на замещение должности гражданской службы и прохождение гражданской службы в том же государственном органе или другом государственном органе в связи с изменением существенных условий служебного контракта, представитель нанимателя вправе освободить его от замещаемой должности и уволить с гражданской службы.

В случае письменного отказа гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы с учетом изменения существенных условий профессиональной служебной деятельности служебный контракт прекращается, а гражданский служащий увольняется в соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

Таким образом, в качестве юридических фактов, влекущих изменение содержания служебного правоотношения, может выступать изменение существенных условий профессиональной служебной деятельности, которое предполагает изменение прав и обязанностей субъектов служебного отношения, т. е. его содержания.

Перевод на иную должность гражданской службы.
Перемещение

Для изменения служебного правоотношения в случае перевода гражданского служащего на иную должность гражданской службы необходима строгая последовательность накопления ряда юридических фактов.

По общему правилу основанием изменения содержания служебного контракта в случае перевода на иную должность гражданской службы является совокупность следующих юридических фактов:

— инициатива заинтересованной стороны, которая может исходить как от гражданского служащего, так и от нанимателя;

— волеизъявление гражданского служащего — его письменное согласие, которое должно быть получено до издания акта нанимателя о его переводе на иную должность;

— письменное оформление воли нанимателя в виде издания административного акта о переводе гражданского служащего на иную должность, с учетом подписанного сторонами соглашения об изменении служебного контракта.

Перевод на другую должность гражданской службы допускается, как правило, только с письменного согласия гражданского служащего. В соответствии со ст. 28 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» письменное согласие необходимо при переводе гражданского служащего на иную должность гражданской службы в том же государственном органе. Закон не дает определения понятия иной должности. Однако учитывая, что ст. 24 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» наименование замещаемой должности относит к существенным условиям служебного контракта, иной должностью можно считать должность, не соответствующую по наименованию той, которая была указана в акте о назначении на должность и в служебном контракте. При переводе на иную должность гражданской службы в том же государственном органе в служебный контракт служащего вносятся соответствующие изменения.

В случае перевода гражданского служащего на иную или аналогичную должность в другой государственный орган, действующий служебный контракт с ним должен быть прекращен, а в другом государственном органе заключен новый служебный контракт.

Необходимо согласие гражданского служащего и при переводе его в другую местность вместе с государственным органом.

При перемещении (переезде) государственного органа в другую местность представитель нанимателя обязан предложить перевод на работу в эту местность вместе государственным органам всем гражданским служащим. Отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом является основанием для прекращения с ним служебного контракта, освобождения от замещаемой должности и увольнения с гражданской службы (п. 9 ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»). Такой подход законодателя вполне оправдан, так как подобный перевод затрагивает существенные права гражданских служащих и влечет для них ряд проблем, связанных с семейными отношениями, жильем на новом месте, транспортной доступностью и другие проблемы.

В случае согласия перевода гражданского служащего в другую местность вместе с государственным органом ему и членам его семьи возмещаются расходы, связанные с переездом.

Под другой местностью следует понимать местность за пределами административно-­территориальных границ соответствующего населенного пункта (п. 16 постановления Пленума ВС РФ № 2).

Переводы могут различаться в зависимости от причины, которая послужила основанием для перевода. Указанные причины могут быть связаны с личностными особенностями гражданского служащего. Например, основанием для перехода на иную должность гражданской службы может служить состояние здоровья гражданского служащего. В данном случае отсутствует инициатор перевода. Перевод осуществляется в результате действия объективного фактора (ухудшение состояния здоровья гражданского служащего, исключающее возможность использовать его труд в соответствии с условиями, установленными служебным контрактом).

Так, требуется перевод гражданского служащего, на основании медицинского заключения на иную должность гражданской службы в соответствии с его квалификацией и не противопоказанную ему по состоянию здоровья. Подобный перевод носит обязательный характер. Наниматель обязан предоставить гражданскому служащему с его согласия иную имеющуюся в государственном органе должность гражданской службы.

Заключение о состоянии здоровья гражданского служащего выдается уполномоченной на это медицинской комиссией. Несмотря на наличие медицинского заключения, гражданский служащий при этом должен письменно обратиться к представителю нанимателя с просьбой осуществить подобный перевод, а представитель нанимателя обязан перевести его на иную имеющуюся у него должность гражданской службы.

Данный перевод осуществляется представителем нанимателя при наличии следующих условий:

— медицинское заключение выдано в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными актами;

— у государственного органа имеется соответствующая должность, и она не противопоказана гражданскому служащему по состоянию здоровья;

— гражданский служащий дал письменное согласие на перевод на другую должность гражданской службы.

В случае отказа гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы либо отсутствия такой должности в том же государственном органе служебный контракт прекращается. Гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы в соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

Закон не предусматривает перечень гарантий гражданским служащим, переведенных по состоянию здоровья на иную нижеоплачиваемую должность гражданской службы, в том числе по денежному содержанию. Представляется, что в подобных случаях в соответствии со ст. 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» должны применяться правила ст. 182 ТК РФ.

Согласно ст. 182 ТК РФ в тех случаях, когда работа, на которую переведен работник в соответствии с медицинским заключением, является нижеоплачиваемой, за работником сохраняется его прежний средний заработок в течение месяца со дня перевода.

Перемещение

Перевод на иную должность гражданской службы необходимо отличать от перемещения гражданского служащего на иную должность гражданской службы без изменения должностных обязанностей, установленных служебным контрактом и должностным регламентом. Такое перемещение в соответствие с ч. 4 ст. 28 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» не является переводом и не требует согласия гражданского служащего.

Однако такое определение перемещения гражданского служащего вызывает определенные сомнения. Во-первых, наименование замещаемой должности относится к существенным условиям служебного контракта, которое может быть изменено только по соглашению сторон. Во-вторых, трудно представить ситуацию, когда предоставляемая должность иная, а должностные обязанности остаются прежними.

Перемещение — это изменение служебного места гражданского служащего без изменения существенных условий служебного контракта, к которым относятся, наименование замещаемой должности с указанием структурного подразделения государственного органа, а также права и обязанности служащего, должностной регламент (п. п. 1 и 3 ч. 3 ст. 24 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»).

Следовательно, перемещение возможно в том случае, если гражданский служащий будет продолжать выполнять установленные ему служебные обязанности и условия служебного контракта не изменятся58.

Если же у гражданского служащего меняется наименование должности, название структурного подразделения, служебные обязанности либо другие существенные условия служебного контракта, то это уже будет являться переводом (ч. 1, 4 ст. 28 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»).

Скорее всего, перемещение, которое не требует согласия гражданского служащего, не должно повлечь за собой изменение наименования должности, и связано с обстоятельствами организационно-­технического характера. Например, это может быть перемещение на другое служебное место, например, в другой кабинет, в другое структурное подразделение государственного органа, если это не меняет другие существенные условия служебного контракта. При этом перемещение не будет считаться переводом, если структурное подразделение государственного органа, как существенное условие, не было указано в служебном контракте гражданского служащего при его заключении. Подобная позиция была высказана в п. 16 постановления Пленума ВС РФ № 2 применительно к аналогичным положениям ТК РФ.

Процедура оформления перемещения гражданского служащего не закреплена в Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ». Не отражена она и в ТК РФ. Однако перемещение гражданского служащего недопустимо, если оно противопоказано ему по состоянию здоровья.

Полагаем, что перемещение можно оформить в виде письменного распоряжения (приказа) представителя нанимателя. Форма такого документа может быть установлена непосредственно государственным органом (нанимателем). Письменное распоряжение о перемещении гражданского служащего должно быть доведено до гражданского служащего под роспись.

Временное замещение иной должности гражданской службы

Наряду с переводом гражданского служащего на иную должность гражданской службы на постоянной основе, возможен и временный перевод на такую должность.

Временный перевод на иную должность гражданской службы представляет собой изменение служебного контракта на определенный срок, по истечении которого служебный контракт продолжается на прежних условиях. Подобный перевод допускается в случаях, установленных федеральным законом, поэтому право нанимателя прибегнуть к такому переводу, равно как и обязанность гражданского служащего выполнять служебные обязанности по иной должности гражданской службы, вытекают из закона.

В случае служебной необходимости представитель нанимателя имеет право переводить гражданского служащего на срок до одного месяца на не обусловленную служебным контрактом должность гражданской службы в том же государственном органе с оплатой труда по временно замещаемой должности гражданской службы, но не ниже установленного ранее денежного содержания.

Такой перевод допускается для предотвращения катастрофы, производственной аварии или устранения последствий катастрофы, производственной аварии или стихийного бедствия, для предотвращения несчастных случаев, временной приостановки профессиональной служебной деятельности по причинам экономического, технологического, технического или организационного характера, уничтожения или порчи имущества, а также для замещения временно отсутствующего гражданского служащего. Следует иметь в виду, что обязанность доказывать наличие обстоятельств, с которыми закон связывает возможность подобных переводов, возлагается на нанимателя.

Судебная практика исходит из того, что рассматриваемый перевод возможен, если у нанимателя отсутствовала возможность иным путем предотвратить или ликвидировать указанные выше обстоятельства.

При этом необходимо иметь в виду, что отказ от выполнения работы при переводе, совершенном с соблюдением закона, признается нарушением служебной дисциплины, а невыход на службу — прогулом. Однако гражданский служащий не может быть переведен на иную должность гражданской службы, противопоказанную ему по состоянию здоровья (ст. 30 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»).

Продолжительность перевода в случае служебной необходимости или для замещения временно отсутствующего гражданского служащего не может превышать одного месяца в течение календарного года. Календарным годом является период с 1 января по 31 декабря. Закон ограничивает одним месяцем продолжительность подобных переводов, но не их количество, в связи с этим такие переводы возможны неоднократно.

Вместе с тем по соглашению сторон замещение должности временно отсутствующего гражданского служащего может продолжаться и более длительный срок — до выхода временно отсутствующего гражданского служащего на службу. Так в случае замещения гражданского служащего, находящегося в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет, срок временного перевода может превысить один год. В приказе нанимателя о переводе указывается, что гражданский служащий временно переводится на иную должность гражданской службы на период нахождения, например, женщины-­служащей в отпуске по уходу за ребенком. В этом случае конкретный срок временного перевода не указывается, предполагая, что женщина-­служащая имеет право в любой момент прервать свой отпуск и выйти на службу. Согласия нанимателя при этом не требуется так, как на период нахождения в отпуске по уходу за ребенком за гражданским служащим сохраняется его должность.

По соглашению сторон служебного контракта представитель нанимателя вправе назначить гражданского служащего на не обусловленную служебным контрактом должность гражданской службы, замещаемую временно отсутствующим гражданским служащим, в том числе более высокой группы должностей. При этом ему устанавливается должностной оклад по временно замещаемой должности гражданской службы, но не ниже должностного оклада по ранее замещаемой им должности гражданской службы, с выплатой, установленных по временно замещаемой должности гражданской службы надбавок и предоставлением государственных социальных гарантий.

Особенности перевода государственных гражданских служащих на дистанционный (удаленный) режим работы в целях предупреждения распространения коронавирусной инфекции (COVID-19)

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» отсутствуют упоминания о дистанционной (удаленной) работе для гражданских служащих. Поэтому необходимо при переводе гражданских служащих на дистанционный (удаленный) режим работы руководствоваться главой 49.1 ТК РФ «Особенности регулирования труда дистанционных работников» (в ред. Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 407-ФЗ59).

Катастрофы природного или техногенного характера, производственные аварии, несчастный случай на производстве, пожары, наводнения, землетрясения, эпидемии или эпизоотии и другие исключительные случаях, ставящих под угрозу жизнь или нормальные жизненные условия всего населения или его части, могут послужить основанием для временного перевода работника по инициативе работодателя на дистанционную работу. Перевод осуществляется на период действия указанных обстоятельств. Временный перевод работника на дистанционную работу по инициативе работодателя также может быть осуществлен в случае принятия соответствующего решения органом государственной власти и (или) органом местного самоуправления (ч. 1 ст. 312.9 ТК РФ). Перечисленные выше исключительные случаи позволяют нанимателю также осуществлять временный перевод гражданских служащих на дистанционную работу на весь период действия указанных обстоятельств.

Так с учетом, установленных ограничений в РФ для предупреждения распространения коронавирусной инфекции, Министерством труда и социальной защиты РФ60 были разработаны методические рекомендации по режиму труда как органов государственной власти и местного самоуправления, так и организаций с участием государства.

Согласно этим методическим рекомендациям, государственные органы власти могут применять дистанционный (удаленный) формат исполнения должностных обязанностей для ряда категорий гражданских и муниципальных служащих при подготовке документов в электронном виде при наличии соответствующих организационно-­технических возможностей.

Перевод на дистанционный режим работы устанавливается для гражданских служащих категорий ведущей, старшей и младшей групп должностей гражданской службы, исполнение должностных обязанностей которых не требует обязательного присутствия на служебном месте. Перечень должностей при переводе определяется непосредственно государственным органом. При этом учитывается возможность технического обеспечения исполнения служебных обязанностей служащими в дистанционном режиме (техническое оснащение удаленного рабочего места, доступ к системам электронного документооборота и др.) и возможность гражданских служащих исполнять свои должностные обязанности при подготовке документов в электронном виде с учетом предоставленных возможностей.

Указанный перевод гражданских служащих на дистанционную работу — это изменение характера и режима их труда. Условия оплаты труда при подобных изменениях остаются прежними при сохранении, как продолжительности служебного времени, так и норм труда.

Также необходимо учитывать, что установленные в период социальной изоляции нерабочие дни для предупреждения распространения коронавирусной инфекции, не относятся к выходным или нерабочим праздничным дням, поэтому оплата труда гражданских служащих производится в обычном, а не в повышенном размере.

При введении дистанционной профессиональной служебной деятельности для гражданских служащих необходимо руководствоваться особенностями регулирования служебных отношений, связанных с охраной труда, социальным страхованием на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, установленными ч. 8 ст. 312.3 и ст. 312.7 ТК РФ.

Однако для осуществления подготовки документов в электронном виде и обмена документооборота при дистанционной работе необходимо наличие квалификационных электронных подписей (дистанционного гражданского служащего и представителя нанимателя), в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Следует заметить, что по действующему законодательству, приобретение прав государственного гражданского служащего на электронную подпись не входит в обязанность нанимателя.

В соответствие со ст. 5 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи»61 видами электронных подписей, являются простая электронная подпись и усиленная электронная подпись. Различаются усиленная неквалифицированная электронная подпись (далее — неквалифицированная электронная подпись) и усиленная квалифицированная электронная подпись.

Простой электронной подписью является электронная подпись, которая посредством использования кодов, паролей или иных средств подтверждает факт формирования электронной подписи определенным лицом.

Электронный документ считается подписанным простой электронной подписью при выполнении, в том числе, одного из следующих условий:

— простая электронная подпись содержится в самом электронном документе;

— ключ простой электронной подписи применяется в соответствии с правилами, установленными оператором информационной системы, с использованием которой осуществляются создание и (или) отправка электронного документа. В созданном и (или) отправленном электронном документе содержится информация, указывающая на лицо, от имени которого был создан и (или) отправлен электронный документ.

Нормативные правовые акты и (или) соглашения между участниками электронного взаимодействия, устанавливающие случаи признания электронных документов, подписанных простой электронной подписью, равнозначными документам на бумажных носителях, подписанным собственноручной подписью, должны предусматривать, в частности:

1) правила определения лица, подписывающего электронный документ, по его простой электронной подписи;

2) обязанность лица, создающего и (или) использующего ключ простой электронной подписи, соблюдать его конфиденциальность.

Использование простой электронной подписи для подписания электронных документов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или в информационной системе, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, не допускается.

Неквалифицированной электронной подписью является электронная подпись, которая:

1) получена в результате криптографического преобразования информации с использованием ключа электронной подписи;

2) позволяет определить лицо, подписавшее электронный документ;

3) позволяет обнаружить факт внесения изменений в электронный документ после момента его подписания;

4) создается с использованием средств электронной подписи.

При использовании неквалифицированной электронной подписи сертификат ключа проверки электронной подписи может не создаваться, если соответствие электронной подписи признакам неквалифицированной электронной подписи, в соответствии с законом, может быть обеспечено без использования сертификата ключа проверки электронной подписи.

Усиленной квалифицированной электронной подписью (УКЭП) является электронная подпись, которая соответствует всем признакам неквалифицированной электронной подписи и следующим дополнительным признакам:

— ключ проверки электронной подписи указан в квалифицированном сертификате;

— для создания и проверки электронной подписи используются средства электронной подписи, имеющие подтверждение соответствия требованиям, установленным в соответствии с Федеральным законом «Об электронной подписи».

Таким образом, усиленная квалификационная электронная подпись — это подпись, которая получена в результате криптографического преобразования информации с использованием ключа электронной подписи. Она позволяет идентифицировать лицо, подписавшего электронный документ, обнаружить факт внесения изменений в электронный документ после момента его подписания. УКЭП создается с использованием средств электронной подписи. Для ее проверки (сравнения) используются средства электронной подписи. Ключ проверки УКЭП должен быть указан в квалификационном сертификате.

Информация в электронной форме, подписанная усиленной квалифицированной электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью. Подобный электронный документ может применяться в любых правоотношениях в соответствии с законодательством Российской Федерации, кроме случая, если федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами установлено требование о необходимости составления документа исключительно на бумажном носителе.

При использовании усиленных электронных подписей участники электронного взаимодействия обязаны:

1) обеспечивать конфиденциальность ключей электронных подписей, в частности не допускать использование принадлежащих им ключей электронных подписей без их согласия;

2) уведомлять удостоверяющий центр, выдавший сертификат ключа проверки электронной подписи, и иных участников электронного взаимодействия о нарушении конфиденциальности ключа электронной подписи в течение не более чем одного рабочего дня со дня получения информации о таком нарушении;

3) не использовать ключ электронной подписи при наличии оснований полагать, что конфиденциальность данного ключа нарушена;

4) использовать для создания и проверки усиленных квалифицированных электронных подписей, создания ключей квалифицированных электронных подписей и ключей их проверки средства электронной подписи, имеющие подтверждение соответствия требованиям, установленным в соответствии с Федеральным законом «Об электронной подписи».

При необходимости заключения в электронном виде служебных контрактов, дополнительных соглашений к служебным контрактам, договоров о материальной ответственности, а также при внесении изменений в эти документы и при их расторжении путем обмена электронными документами используются УКЭП представителя нанимателя. При этом со стороны гражданского служащего требуется также УКЭП или усиленная неквалифицированная электронная подпись.

В иных случаях взаимодействие гражданского служащего и представителя нанимателя дистанционно может осуществляться путем обмена электронными документами с использованием других видов электронной подписи. В этом случае конкретный вид электронной подписи предусматривается коллективным договором, локальным нормативным актом, принимаемым с учетом мнения выборного органа первичной профсоюзной организации государственного органа, служебным контрактом, дополнительным соглашением к служебному контракту. Основное назначение подписи при обмене документов в электронном виде — обеспечить фиксацию факта получения гражданским служащим и (или) представителем нанимателя отправленного документа в электронном виде.

Учитывая возможность возникновения чрезвычайных ситуаций, указанных выше, а также современный уровень использования информационных технологий органами государственной власти, представляется, что дистанционная работа в большей степени подошла бы служащим, которые заняты экспертной и аналитической работой.

Однако следует иметь в виду, что в настоящее время вряд ли возможно организовать дистанционную работу для государственных служащих, которые по роду своей деятельности обеспечивают коммуникацию с гражданами (посетителями) в сфере государственных услуг. Также дистанционная работа вряд возможна для государственных служащих, работающих с документами ограниченного доступа, включая и документы с определенным уровнем секретности, документы, содержащие персональные данные, бухгалтерскую документацию, требующих использование защищенных каналов связи и т. д.62 Поэтому указанные категории гражданских служащих должны оставаться на своих служебных местах в государственном органе.

При временном переводе на дистанционную работу по инициативе представителя нанимателя по основаниям, предусмотренным ч. 1 ст. 312.9 ТК РФ, согласие гражданского служащего на такой перевод и внесение изменений в его служебный контракт не требуется. По окончании срока такого перевода (но не позднее окончания периода наличия обстоятельства (случая), послужившего основанием для принятия представителем нанимателя решения о временном переводе гражданского служащего на дистанционную работу) наниматель обязан предоставить гражданскому служащему прежнюю работу, предусмотренную служебным контрактом, а гражданский служащий обязан приступить к ее выполнению на стационарном рабочем месте.

Решение представителя нанимателя с учетом мнения выборного органа первичной профсоюзной организации о переводе определенных им гражданских служащих на режим дистанционной профес-сиональной служебной деятельности оформляется соответствующим внутренним актом (приказом). В акте должны найти отражение:

— указание на обстоятельство (случай), послужившее основанием для принятия нанимателем решения о временном переводе гражданских служащих на дистанционную работу;

— список гражданских служащих, временно переводимых на дистанционную работу;

— срок, на который гражданские служащие временно переводятся на дистанционную работу (но не более чем на период наличия обстоятельства (случая), послужившего основанием для принятия представителем нанимателя решения о временном переводе гражданских служащих на дистанционную работу);

— порядок обеспечения гражданских служащих, временно переводимых на дистанционную работу, за счет средств нанимателя необходимыми для выполнения ими служебных обязанностей дистанционно техническими средствами. К ним относятся оборудование, программно-­технические обеспечение, средства защиты информации и иное. Порядок выплаты дистанционным гражданским служащим компенсации за использование принадлежащего им или арендованного ими оборудования, программно-­технических средств, средств защиты информации и иных средств и возмещения расходов, связанных с их использованием, а также порядок возмещения дистанционным гражданским служащим других расходов, связанных с выполнением им служебных обязанностей дистанционно;

— порядок организации труда гражданскими служащими, временно переводимыми на дистанционную работу. К нему относятся, режим служебного времени, включая определение периодов времени, в течение которых осуществляется взаимодействие нанимателя и гражданского служащего (в пределах рабочего времени, установленного правилами внутреннего служебного распорядка или служебным контрактом). Порядок и способ взаимодействия гражданского служащего с представителем нанимателя (при условии, что такие порядок и способ взаимодействия позволяют достоверно определить лицо, отправившее сообщение, данные и другую информацию). Порядок и сроки представления гражданскими служащими нанимателю отчетов о проделанной работе;

— иные положения, связанные с организацией служебной деятельности гражданских служащих, временно переводимых на дистанционную работу.

В период осуществления дистанционной профессиональной служебной деятельности законодательство о государственной гражданской службе, включая вопросы денежного содержания, предоставления гарантий и компенсаций, распространяется на гражданского служащего в полном объеме.

При этом государственный гражданский служащий обязан соблюдать установленные законодательством о государственной гражданской службе и о противодействии коррупции ограничения и запреты, а также требования к служебному поведению и нести ответственность за несоблюдение установленных запретов и ограничений и нарушение служебной дисциплины.

После окончания действия обстоятельств, вызвавших необходимость перевода гражданских служащих на дистанционный режим работы, служебная деятельность служащих осуществляется на стационарном рабочем месте в ранее установленном порядке в соответствии с законодательством о государственной гражданской службе.

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» отсутствуют упоминания о дистанционной (удаленной) работе для гражданских служащих. На наш взгляд это следует расценивать как определенный правовой пробел.

Отстранение от замещаемой должности гражданской службы

Отстранение от замещаемой должности государственной гражданской службы представляет собой недопущение представителем нанимателя гражданского служащего к выполнению своих должностных обязанностей, обусловленных служебным контрактом.

Отстранение от замещаемой должности гражданского служащего представляет своего рода приостановку действия служебного контракта, когда служебные отношения не прекращаются, а временно приостанавливаются до решения вопроса о восстановлении служебных отношений и регенерации служебного контракта или о его прекращении.

Подобное отстранение имеет временный характер, поскольку осуществляется на период времени до устранения обстоятельств, послуживших основанием для отстранения. При этом служебные отношения нанимателя и гражданского служащего сохраняются. Само отстранение от замещаемой должности не изменяет служебного контракта, а лишь приостанавливает его по инициативе нанимателя. Отстранение от замещаемой должности может завершиться переводом на иную должность гражданской службы, увольнением (например, за появление на службе в состоянии опьянения), либо завершиться возвращением на прежнюю должность.

Отстранение возможно как по инициативе нанимателя, так и по требованию органов и должностных лиц, уполномоченных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Перечень обстоятельств, являющихся основанием для отстранения от выполнения должностных обязанностей, определен в ч. 1 и 2 ст. 32 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

Представитель нанимателя обязан отстранить от замещаемой должности гражданской службы (ч. 1 ст. 32):

1) появившегося на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения;

2) не прошедшего в установленном порядке обучение и проверку знаний и навыков в области охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда);

3) по требованию органов или должностных лиц, уполномоченных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Представитель нанимателя вправе отстранить от замещаемой должности гражданской службы (не допускать к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего (ч. 2 ст. 32) на период:

1) урегулирования конфликта интересов;

2) проведения проверки:

а) достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданским служащим в соответствии с Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами;

б) сведений, представленных гражданским служащим при поступлении на гражданскую службу в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации;

в) соблюдения гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, исполнения им обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами;

3) проведения служебной проверки в соответствии со ст. 59 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

Представитель нанимателя отстраняет от замещаемой должности гражданской службы гражданского служащего на весь период до устранения обстоятельств, явившихся основанием для его отстранения от замещаемой должности гражданской службы. Перечень возможных случаев отстранения гражданского служащего от замещаемой должности является исчерпывающим.

В период отстранения гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы (недопущения к исполнению должностных обязанностей) по любому из оснований, предусмотренных ч. 1 ст. 32 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», денежное содержание ему не сохраняется, за исключением случаев, предусмотренных другими федеральными законами.

В то же время в период отстранения гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы по любому из оснований, предусмотренных ч. 2 ст. 32 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», ему сохраняется денежное содержание по замещаемой должности гражданской службы на период такого отстранения.

Глава 3.
ПРОХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

Правовое регулирование прохождения гражданскими служащими государственной гражданской службы касается всего комплекса отношений, возникающих между гражданским служащим и соответствующим государственным органом как сторонами служебного правоотношения. В частности регулированию подлежит служебное время, особенности оплаты труда, порядок предоставления отпусков, условия и процедура проведения аттестации гражданских служащих, профилактика предупреждения и урегулирования конфликта интересов и т. д.

1. Служебное время

Легальное определение рабочего времени дается в Конвенции МОТ № 30 «О регламентации рабочего времени в торговле и в учреждениях» 1930 года. Согласно ст. 2 указанной Конвенции в качестве рабочего времени рассматривается период, в течение которого трудящиеся находятся в расположении работодателя.

Как мы видим позиция МОТ такова: рабочее время — это время, которое работник не может использовать по своему усмотрению и в течение которого он подчиняется законному требованию работодателю.

В соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» служебное время это время, в течение которого гражданский служащий в соответствии со служебным распорядком государственного органа или с графиком службы либо условиями служебного контракта должен исполнять свои должностные обязанности. В служебное время также входят иные периоды, которые в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами относятся к служебному времени (ст. 45).

С учетом особенностей организации труда гражданских служащих к иным периодам можно отнести, например, простой (временную приостановку профессиональной служебной деятельности по уважительным причинам) (ч. 1 ст. 30).

Как мы видим, позиция Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» отличается от позиции МОТ. Таким образом, в служебное время не должно входить время сверх установленной нормы, в течение которого государственный служащий фактически исполняет свои должностные обязанности.

Законодатель определил, что нормальная продолжительность служебного времени для гражданского служащего не может превышать 40 часов в неделю. Установление более длительной продолжительности служебного времени недопустимо.

Для гражданского служащего устанавливается пятидневная служебная неделя с двумя выходными днями. Исходя из сложившейся практики, выходными днями для гражданских служащих являются суббота и воскресенье.

Продолжительность служебного времени и его распределение в календарном периоде определяется служебным распорядком государственного орган, графиком службы либо условиями служебного контракта. Основным актом, закрепляющим продолжительность и режим служебного времени, на практике выступает служебный распорядок. Продолжительность ежедневной работы гражданского служащего составляет 8 часов.

Особенности служебного времени, установленные для данного государственного служащего, фиксируются в его служебном контракте.

Закон допускает установление для государственных гражданских служащих особого режима работы — ненормированного служебного дня. Ненормированный служебный день устанавливается для гражданских служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы.

Для гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы иных групп, ненормированный служебный день устанавливается в соответствии со служебным распорядком государственного органа по соответствующему перечню должностей и служебным контрактом.

Ненормированный служебный день представляет собой особый режим работы, в соответствии с которым гражданский служащий по распоряжению представителя нанимателя может эпизодически привлекаться к выполнению своих служебных обязанностей за пределами, установленного для него служебного времени. Ненормированный служебный день устанавливается при приеме на службу, либо впоследствии по соглашению сторон. Таким образом, гражданский служащий заранее выражает свое согласие на привлечение его к служебным обязанностям за пределами служебного дня, и затем, привлекая его к работе за пределами установленного служебного времени, представитель нанимателя не обязан каждый раз получать его согласия.

Специфика ненормированного служебного дня заключается в том, что в случае необходимости гражданский служащий может быть привлечен к работе, как до начала служебного дня, так и после его окончания. При этом переработка сверх нормальной продолжительности служебного времени не считается сверхурочной работой. Однако надо иметь в виду, что выполнение работы сверх установленной нормы служебного времени должно быть обусловлено объективными причинами и носить эпизодический характер. Согласия гражданского служащего на привлечение его к выполнению должностных обязанностей сверх нормальной продолжительности служебного времени не требуется.

Недопустимо обязывать гражданского служащего систематически работать за пределами служебного дня, поскольку это приведет к фактическому увеличению продолжительности служебного времени и вступит в противоречие с установленными для них гарантиями, в частности с правом на отдых63.

Компенсация переработки при ненормированном служебном времени осуществляется путем предоставления дополнительного отпуска не менее трех календарных дней. Этот отпуск предоставляется независимо от того, привлекался ли гражданский служащий к работе за пределами служебного времени или подобного привлечения не было. Отпуск призван компенсировать сам факт установления такого режима служебного времени.

Таким образом, установление ненормированного служебного дня обусловливается двумя критериями: либо занятие должности определенного уровня, либо необходимостью эпизодически выполнять работу за пределами служебного времени.

2. Оплата труда государственного гражданского служащего

Для гражданских служащих установлена особая система оплаты труда. Оплата труда гражданских служащих именуется денежным содержанием. Одним из условий служебного контракта является обязанность нанимателя выплачивать гражданскому служащему денежное содержание. В данном случае речь идет не об установлении размеров денежного содержания по соглашению сторон, а о распространении путем соглашения установленных размеров денежного вознаграждения на конкретного гражданского служащего. Назначение гражданина на конкретную должность гражданской службы означает одновременно и его согласие на денежное содержание, предусмотренное при замещении этой должности гражданской службы.

Денежное содержание, является основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы.

Денежное содержание гражданского служащего определяется не произвольно, а на основе установленных законодательством критериев, которые должны справедливо и объективно дифференцировать оплату труда каждого гражданского служащего в зависимости от сложности и качества затраченного труда.

Правовое обеспечение денежного содержания гражданских служащих выражено сочетанием федерального, регионального и локального уровней регулирования. На федеральном уровне централизованным порядком гарантируется право на оплату труда государственных гражданских служащих, закрепляется и обеспечивается ее минимальный размер. Кроме того, устанавливаются полномочия субъектов Российской Федерации по регулированию вопросов денежного содержания государственных гражданских служащих нормативными правовыми актами64.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» закрепляет две возможные схемы оплаты труда гражданских служащих. Первая (традиционная), основывается на замещаемой должности, присвоенном классном чине, а также на праве служащего на дополнительные выплаты в зависимости от стажа работы, сложности работы и т. п. Вторая схема предусматривает оплату труда в зависимости от эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности.

По традиционной (первой) схеме денежное содержание гражданского служащего состоит из трех основных частей: должностного оклада, оклада за классный чин и дополнительных выплат.

Должностной оклад гражданского служащего, который устанавливается в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы и оклад гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы, или классным чином юстиции, или дипломатическим рангом в совокупности составляют оклад месячного денежного содержания (далее — оклад денежного содержания). Государственному служащему также выплачиваются ежемесячные и иные дополнительные выплаты (далее — дополнительные выплаты).

Должностной оклад — фиксированный размер оплаты труда государственного служащего за исполнение служебных обязанностей определенной сложности за календарный месяц без учета компенсационных, стимулирующих и социальных выплат. Размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих устанавливаются указом Президента РФ по представлению Правительства РФ. Должностной оклад является главным элементом денежного содержания гражданского служащего.

По отдельным должностям гражданской службы указом Президента РФ может устанавливаться денежное содержание в виде единого денежного вознаграждения. В него входят должностной оклад, оклад за классный чин и ежемесячные надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе, за особые условия гражданской службы, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, но не учтены премии и ежемесячное денежное поощрение.

Размеры должностных окладов и окладов за классный чин государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации устанавливаются в соответствии с нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Оклад месячного денежного содержания — это минимальная сумма, которую получает за свою службу гражданский служащий, с учетом присвоенного ему классного чина.

В соответствии с п. 5 ст. 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» к дополнительным выплатам относятся:

1) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе в размерах:

при стаже гражданской службы	в %
от 1 года до 5 лет	10
от 5 до 10 лет	15
от 10 до 15 лет	20
свыше 15 лет	30

2) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы в размере до 200 процентов этого оклада. Конкретный размер ежемесячной надбавки за особые условия гражданской службы определяется представителем нанимателя;

3) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в размерах и порядке, определяемых законодательством Российской Федерации;

4) премии за выполнение особо важных и сложных заданий, порядок выплаты которых определяется представителем нанимателя с учетом обеспечения задач и функций государственного органа, исполнения должностного регламента (максимальный размер не ограничивается);

5) ежемесячное денежное поощрение;

6) единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих.

Надбавку за секретность назначают гражданским служащим за работу со сведениями, составляющими государственную тайну (п. 3 ч. 5 ст. 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»). Ее получают гражданские служащие, которые допущены к государственной тайне на постоянной основе, и служащие структурных подразделений по защите государственной тайны государственного органа.

Размер надбавки за секретность устанавливается в соответствие с п. 1 Правил выплаты надбавок, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2006 г. № 57365:

— степень секретности «особой важности» — 50–75%;

— степень секретности «совершенно секретно» — 30–50%;

— степень секретности «секретно» при оформлении допуска с проведением проверочных мероприятий — 10–15%;

— степень секретности «секретно» при оформлении допуска без проведения проверочных мероприятий — 5–10%.

При определении размера указанной ежемесячной процентной надбавки учитывается объем сведений, к которым гражданские служащие имеют доступ, а также продолжительность срока, в течение которого сохраняется актуальность засекречивания этих сведений.

Размеры ежемесячного денежного поощрения, выплачиваемого федеральным гражданским служащим, устанавливаются по федеральным государственным органам дифференцированно указами Президента Российской Федерации.

Порядок выплаты материальной помощи за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих определяется соответствующим положением, утверждаемым представителем нанимателя.

В случаях, установленных законодательством Российской Федерации, к денежному содержанию гражданского служащего устанавливается районный коэффициент (коэффициент). Районные коэффициенты носят компенсационный характер и представляют собой выплаты, имеющие целью компенсировать более высокую стоимость жизни в местностях с неблагоприятными климатическими условиями. Размер районных коэффициентов к денежному содержанию и порядок их выплат устанавливаются Правительством РФ.

Гражданским служащим производятся другие выплаты, предусмотренные соответствующими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Так размеры окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы ежегодно увеличиваются (индексируются) в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год с учетом уровня инфляции (потребительских цен). Индексация заработной платы относится к числу гарантий государства по оплате труда государственных служащих, обеспечивающая на должном уровне реальный размер окладов денежного содержания.

Решение об увеличении (индексации) размеров окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы принимается Президентом РФ по представлению Правительства РФ.

Размеры окладов денежного содержания по должностям гражданской службы субъекта Российской Федерации ежегодно увеличиваются (индексируются) в соответствии с законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий год с учетом уровня инфляции (потребительских цен).

Увеличение (индексация) размеров окладов денежного содержания по должностям гражданской службы субъекта Российской Федерации производится в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.

Федеральным гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы в государственном органе, находящемся за пределами территории Российской Федерации, денежное содержание выплачивается в иностранной валюте и в руб­лях в порядке и размерах, установленных Президентом РФ и Правительством РФ.

Вторая схема предполагает, что по отдельным должностям гражданской службы может устанавливаться особый порядок оплаты труда гражданских служащих, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте.

При использовании особого порядка оплаты труда следует иметь в виду, что он может устанавливаться только для отдельных должностей гражданской службы, но использование его не является обязательным.

В случае принятия решения о переходе гражданского служащего на особый порядок оплаты труда, с ним в соответствии с п. 7 ч. 4 ст. 25 и ч. 14 ст. 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» должен быть заключен срочный служебный контракт. В контракте указываются конкретные показатели эффективности и результативности работы государственного служащего. Установленные в служебном контракте гражданского служащего показатели рассчитываются на основе специфических показателей эффективности и результативности деятельности государственного органа (нанимателя), которые, в свою очередь, определяются на основе обобщенных показателей эффективности и результативности деятельности государственных органов, утверждаемых Президентом Российской Федерации.

Специфические показатели эффективности и результативности деятельности конкретного государственного органа, принятия и исполнения им управленческих и иных решений, а также правовое, организационное и документационное обеспечение исполнения принимаемых решений утверждаются правовым актом этого государственного органа в соответствии с особенностями поставленных перед ним задач.

Перечень должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда, а также порядок установления оплаты труда гражданских служащих, предусмотренный ч. 14 ст. 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», утверждаются указом Президента РФ по представлению Правительства РФ и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

К гражданским служащим, оплата труда которых производится в указанном особом порядке, не применяются условия оплаты труда, установленные иными частями ст. 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». При этом обобщенные показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений, общие для государственных органов и гражданских служащих, утверждаются соответственно Президентом РФ и Правительством РФ.

Оплата труда, предусмотренная ч. 14 ст. 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», производится в пределах установленного фонда оплаты труда гражданских служащих.

При формировании фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих сверх суммы средств, направляемых для выплаты должностных окладов, в соответствии с ч. 2 ст. 51 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» предусматриваются следующие средства для выплаты (в расчете на год):

1) оклада за классный чин — в размере четырех должностных окладов;

2) ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе — в размере трех должностных окладов;

3) ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия гражданской службы — в размере четырнадцати должностных окладов;

4) ежемесячной процентной надбавки к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, — в размере полутора должностных окладов;

5) премий за выполнение особо важных и сложных заданий — в размере двух окладов денежного содержания;

6) ежемесячного денежного поощрения — в размере, который устанавливается для федеральных государственных органов дифференцированно указами Президента Российской Федерации;

7) единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальной помощи — в размере трех окладов денежного содержания.

Представитель нанимателя вправе перераспределять средства фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих между выплатами, предусмотренными ч. 2 ст. 52 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

В государственных органах, в которых оплата труда гражданских служащих производится в соответствии с ч. 14 ст. 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», фонд (соответствующая часть фонда) оплаты труда гражданских служащих формируется на основе показателей эффективности и результативности деятельности государственного органа. Иные условия формирования фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих могут устанавливаться федеральными законами.

Формирование фонда оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, фонда оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, определяется законодательством субъекта Российской Федерации, но с учетом положений ст. 51 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

3. Предоставление отпуска государственному гражданскому служащему

Право гражданского служащего на ежегодный оплачиваемый отпуск предусмотрено ст. 46 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». Отпуск — это определенное число свободных от служебной деятельности календарных дней, предоставляемых государственному служащему для отдыха или иных целей с сохранением места работы (замещаемой должности гражданской службы) и денежного содержания.

Право на ежегодный оплачиваемый отпуск имеют все государственные гражданские служащие, осуществляющие свою деятельность на основании служебного контракта, независимо от того, заключен служебный контракт на неопределенный срок или на срок определенный его сторонами.

Отпуск называется ежегодным потому, что он предоставляется за каждый служебный год. Как правило, служебный год не совпадает с календарным и исчисляется со дня, когда гражданский служащий в соответствии с актом представителем нанимателя о назначении его на должность и служебным контрактом приступил к исполнению служебных обязанностей. При этом каждый служебный год должен включать как время служебной деятельности, так и ежегодный оплачиваемый отпуск.

На период нахождения в отпуске за гражданским служащим сохраняется замещаемая им должность гражданской службы и денежное содержание, что является важнейшей гарантией использования им отпуска для отдыха. Также гарантией реализации права на отпуск является запрещение увольнения гражданского служащего во время пребывания его в отпуске по инициативе представителя нанимателя (п. 3 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»).

Гражданскому служащему предоставляются ежегодные оплачиваемые отпуска двух видов:

— основной;

— дополнительные.

Поэтому ежегодный оплачиваемый отпуск гражданского служащего состоит из основного оплачиваемого отпуска, продолжительность которого зависит от должностного положения и дополнительных оплачиваемых отпусков.

Государственным гражданским служащим законодателем установлены удлиненные ежегодные отпуска по сравнению с продолжительностью ежегодного основного оплачиваемого отпуска предоставляемого работникам в соответствие со ст. 115 ТК РФ (28 календарных дня). Продолжительность такого удлинённого отпуска в соответствие с п. 3 ст. 46 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» зависит от должностного положения гражданского служащего. Для служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы, установлен основной отпуск продолжительностью 35 календарных дней. Для других гражданских служащих продолжительность основного оплачиваемого отпуска не может быть менее 30 календарных дней.

При этом законодатель выделяет дополнительный оплачиваемый отпуск гражданскому служащему за выслугу лет, за ненормированный служебный день, а также в связи с тяжелыми, вредными и (или) опасными условиями гражданской службы.

Дополнительный оплачиваемый отпуск за выслугу лет предоставляется продолжительностью:

1) при стаже гражданской службы от 1 года до 5 лет — 1 календарный день;

2) при стаже гражданской службы от 5 до 10 лет — 5 календарных дней;

3) при стаже гражданской службы от 10 до 15 лет — 7 календарных дней;

4) при стаже гражданской службы 15 лет и более — 10 календарных дней.

При этом общая продолжительность дополнительного отпуска за выслугу лет не может превышать 10 календарных дней.

В соответствии с ч. 1 ст. 54 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» в стаж (общую продолжительность) гражданской службы включаются периоды замещения:

— должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей федеральной государственной службы иных видов;

— государственных должностей;

— муниципальных должностей;

— должностей муниципальной службы;

— иных должностей в соответствии с федеральными законами.

В стаж гражданской службы для определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет помимо периодов замещения должностей, указанных выше включаются (засчитываются) и иные периоды замещения должностей, перечень которых утверждается Президентом РФ.

Ежегодный основной оплачиваемый отпуск суммируется с ежегодным дополнительным оплачиваемым отпуском за выслугу лет и таким образом определяется общая продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска гражданского служащего.

Дополнительные отпуска за ненормированный служебный день, а также в связи с тяжелыми, вредными и (или) опасными условиями гражданской службы предоставляются гражданскому служащему также сверх ежегодного оплачиваемого отпуска.

Гражданским служащим, для которых установлен ненормированный служебный день, предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск в соответствии со 46 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». Закон предусматривает лишь минимальную продолжительность такого отпуска — три календарных дня. Это базовая величина, которая может быть увеличена служебным распорядком.

Гражданскому служащему предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск в связи со службой в местностях с особыми климатическими условиями, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Для лиц, работающих на Крайнем Севере, продолжительность дополнительного отпуска составляет 24 календарных дня. Для лиц, работающих в местностях, приравненных к Крайнему Северу — 16 календарных дня.

На гражданских служащих, проходящих службу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, распространяются нормы ТК РФ, предусматривающие порядок предоставления и соединения ежегодных оплачиваемых отпусков. В частности, допускается полное или частичное соединение ежегодных оплачиваемых отпусков не более чем за два года.

Ежегодный оплачиваемый отпуск должен предоставляться гражданскому служащему ежегодно в соответствии с графиком отпусков, утверждаемым представителем нанимателя. График отпусков обязателен как для представителя нанимателя, так и для гражданских служащих. Поэтому представитель нанимателя вправе, а гражданский служащий обязан использовать отпуск в установленное графиком отпусков время.

Закон не содержит специальных правил предоставления отпуска гражданскому служащему впервые, за первый служебный год прохождения гражданской службы. Следовательно, к таким отношениям должны применяться общие правила трудового законодательства. Так, согласно ст. 122 ТК РФ право на использование отпуска за первый год работы возникает по истечении шести месяцев непрерывной работы. По соглашению сторон оплачиваемый отпуск может быть предоставлен работнику и до истечения шести месяцев. Трудовой кодекс называет случаи, когда отпуск по заявлению лица должен быть предоставлен и до истечения шести месяцев:

— женщинам — перед отпуском по беременности и родам или непосредственно после него;

— работникам, усыновившим ребенка (детей) в возрасте до трех месяцев;

— в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Возможен перенос части ежегодного оплачиваемого отпуска превышающей 28 календарных дней, на следующий служебный год. Такой перенос предусмотрен, если предоставление отпуска служащему в данном служебном году может неблагоприятно отразиться на работе государственного органа или на осуществлении полномочий лица, замещающего гражданскую должность. Перенос производится по решению представителя нанимателя и с письменного согласия гражданского служащего.

Таким образом, минимальная продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска, используемого гражданским служащим в служебном году, за который предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск, не может быть менее 28 календарных дней. Отпуск можно разделить на части, но при этом хотя бы одна из частей ежегодного оплачиваемого отпуска должна составлять не менее 14 календарных дней66.

Часть ежегодного оплачиваемого отпуска, превышающая 28 календарных дней, или любое количество дней из этой части по письменному заявлению гражданского служащего могут быть заменены денежной компенсацией.

Выплата денежного содержания гражданскому служащему за период ежегодного оплачиваемого отпуска должна производиться не позднее, чем за 10 календарных дней до начала указанного отпуска. Невыполнение представителем нанимателя данной обязанности позволяет гражданскому служащему требовать от него перенесение времени начала отпуска с учетом нарушения сроков выплаты. До выплаты денежного содержания нельзя признать, что гражданский служащий воспользовался оплачиваемым отпуском, в то время как у представителя нанимателя возникает обязанность предоставить гражданскому служащему именно оплачиваемый отпуск.

При предоставлении федеральному гражданскому служащему ежегодного оплачиваемого отпуска один раз в год производится единовременная выплата в размере двух месячных окладов денежного содержания. Эта выплата носит целевой характер, она предназначена для обеспечения полноценного отдыха гражданского служащего. Она производится одновременно с выплатой денежного содержания за период отпуска.

Подобные выплаты осуществляются также гражданскому служащему субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.

При прекращении или расторжении служебного контракта, освобождении от замещаемой должности гражданской службы и увольнении с гражданской службы гражданскому служащему выплачивается денежная компенсация за все неиспользованные отпуска. По письменному заявлению гражданского служащего неиспользованные отпуска могут быть предоставлены ему с последующим увольнением (за исключением случаев освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы за виновные действия). При этом днем освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы считается последний день отпуска. Вопрос о предоставлении отпуска в «натуре» при увольнении гражданского служащего решается с учетом интересов обеих сторон служебного правоотношения.

При увольнении в связи с истечением срока служебного контракта отпуск с последующим увольнением может предоставляться и тогда, когда время отпуска полностью или частично выходит за пределы срока действия служебного контракта. В этом случае днем освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы считается последний день отпуска, а не день истечения срока служебного контракта.

В связи с тем, что Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» не устанавливает правил расчета денежного содержания, сохраняемого на период отпуска, то следует применять Правила исчисления денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих, утвержденное постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2007 г. № 562 (в ред. от 10 июля 2014 г.)67.

Так при исчислении денежного содержания на период нахождения гражданского служащего в ежегодном оплачиваемом отпуске учитываются также премии за выполнение особо важных и сложных заданий и материальная помощь в размере 1/12 каждой из фактически начисленных выплат за 12 календарных месяцев, предшествующих дню ухода в ежегодный оплачиваемый отпуск.

Для расчета оплаты отпуска используется средний дневной заработок, который исчисляется за последние 12 календарных месяцев путем деления суммы начисленного денежного содержания на 29,3 (среднемесячное число календарных дней). Оплата отпуска будет составлять сумму, получившуюся от умножения среднего дневного заработка на количество дней отпуска.

Порядок исчисления денежного содержания, сохраняемого на период отпуска, одинаков для оплаты основных и дополнительных отпусков.

По семейным обстоятельствам и иным уважительным причинам гражданскому служащему по его письменному заявлению решением представителя нанимателя может предоставляться отпуск без сохранения денежного содержания. Гражданскому служащему также предоставляется отпуск без сохранения денежного содержания в иных случаях, предусмотренных федеральными законами. Во время отпуска без сохранения денежного содержания за гражданским служащим сохраняется замещаемая должность гражданской службы.

В соответствии с п. 15 ст. 46 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» продолжительность отпуска без сохранения денежного содержания определяется по соглашению между гражданским служащим и представителем нанимателя в зависимости от обстоятельств (уважительных причин), по которым возникла необходимость в таком отпуске. Максимальная продолжительность указанного отпуска не должна превышать одного календарного года (12 месяцев). Оценку уважительности обстоятельства (причины) для предоставления указанного отпуска производит представитель нанимателя. Если он сочтет указанную гражданским служащим причину неуважительной, то в предоставлении отпуска может быть отказано.

Получив отпуск без сохранения заработной платы, гражданский служащий может в любой момент прервать его, поставив об этом в известность представителя нанимателя.

Отзыв гражданского служащего из отпуска может осуществляться только с его письменного согласия и на основании акта представителя нанимателя об отзыве из отпуска. Неиспользованная в связи с этим часть отпуска предоставляется по выбору гражданского служащего в удобное для него время в течение текущего служебного года или присоединяется к отпуску за следующий служебный год.

Отказ гражданского служащего от своего права на ежегодный оплачиваемый отпуск, а также любое его ограничение соглашением сторон служебного контракта или локальным нормативным актом нанимателя ничтожны.

4. Конфликт интересов

Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» использует такое понятие как «конфликт интересов» (ч. 1 ст. 10).

Конфликт — столкновение противоположно направленных целей, интересов, позиций, мнений или взглядов людей. В основе любого конфликта лежит ситуация, включающая либо противоречивые позиции сторон по ­какому-либо поводу, либо противоположные цели и средства их достижения в данных обстоятельствах, либо несовпадение интересов, желаний партнеров. Конфликты могут возникать в связи с противоречиями: поиска, когда сталкиваются новаторство и консерватизм; групповых интересов, когда люди отстаивают интересы только своей группы, коллектива при игнорировании общих интересов; связанными с личными, эгоистичными побуждениями, когда корысть подавляет все другие мотивы.

Конфликт вызывает недоверие и тревожность, он накладывает отпечаток на внутреннюю жизнь коллектива и психологическое состояние конкретного человека. Еще недавно конфликт считался всецело негативным явлением в системе взаимоотношений между людьми, в том числе в государственных организациях. В настоящее время психологи рассматривают конфликт как естественное возникновение назревших противоречий между людьми.

Представляется, что конфликт интересов может быть связан как с материальной, так и с личной выгодой гражданского служащего.

«Материальная выгода» — экономическая выгода в денежной или натуральной форме, которую можно оценить и определить в качестве дохода в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации.

«Личная выгода» — выгода, не являющаяся материальной выгодой, но выразившаяся в достижении лицом очевидных личных целей, даже если такая выгода не привела к получению материальной выгоды. Однако не являются личной выгодой повышение по работе (службе) и объявление благодарности гражданскому служащему.

Под конфликтом интересов на гражданской службе имеются в виду ситуации, когда у гражданского служащего возникает личная (или групповая) заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении им своих должностных обязанностей.

Следует заметить, что исчерпывающего перечня ситуаций конфликта интересов не существует и не может существовать, в силу чего гражданскому служащему всегда следует иметь в виду возможность их возникновения.

Условия возникновения конфликта интересов на гражданской службе, а также способы их преодоления регламентируются ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». Так ч. 3 ст. 19 указанного закона устанавливает случаи возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов.

Под личной заинтересованностью государственного служащего следует понимать возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или ­каких-либо выгод (преимуществ) лицом, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свой­стве лицами. К указанным лицам относятся родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супруга или супруги детей. Также следует учитывать граждан или организации, с которыми лицо, и (или) лица, состоящие с государственным служащим в близком родстве или свой­стве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями (ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в ред. от 24 апреля 2020 г.)68.

Под личной заинтересованностью гражданского служащего следует понимать любую выгоду непосредственно для него или для его семьи и родственников, а также для других граждан или организаций, в отношении которых он имеет любое финансовое (денежное) или гражданское обязательство.

Таким образом, гражданский служащий обязан самостоятельно оценивать условия и действия, которые реально могут повлиять на законность его служебной деятельности. Поэтому важным является знание государственным служащим своих прав, обязанностей, ограничений и запретов, а также требований к служебному поведению.

В целях предотвращения конфликта интересов и своевременного разрешения возникшего конфликта интересов гражданский служащий обязан внимательно относиться к любой возможности возникновения конфликта интересов, принимать меры по предупреждению конфликта интересов, сообщать представителю нанимателя о любом реальном или потенциальном конфликте интересов, как только ему становиться о нем известно.

В случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме.

Гражданский служащий обязан в случае возникновения конфликта интересов:

— принять меры по преодолению возникшего конфликта интересов самостоятельно или по согласованию с представителем нанимателя;

— подчиниться окончательному решению по предотвращению или преодолению конфликта интересов.

Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственном органе, образуется комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.

Порядок утверждения Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликтов интересов, а также про-цедура создание комиссии в государственном органе определяется Президентом Российской Федерации.

Так Указом Президента РФ от 1 июля 2010 № 821 (ред. от 19 сентября 2017 г.) «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»69 было утверждено «Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» (далее — Комиссия).

Комиссии формируются таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые ею решения.

В соответствие с указанным Положением комиссия состоит из председателя комиссии, его заместителя, назначаемого руководителем государственного органа из числа членов комиссии, замещающих должности государственной службы в государственном органе, секретаря и членов комиссии. Все члены комиссии при принятии решений обладают равными правами. В отсутствие председателя комиссии его обязанности исполняет заместитель председателя комиссии.

В состав комиссии входят:

— заместитель руководителя государственного органа (председатель комиссии), руководитель подразделения кадровой службы государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностное лицо кадровой службы государственного органа, ответственное за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений (секретарь комиссии), государственные служащие из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения, других подразделений государственного органа, определяемые его руководителем;

— представитель Управления Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции или соответствующего подразделения Аппарата Правительства Российской Федерации;

— представитель (представители) научных организаций и образовательных учреждений среднего, высшего и дополнительного профессионального образования, деятельность которых связана с государственной службой.

Следует согласить с мнением, что в целях обеспечения объективности решений комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов целесообразно внести изменения в нормативные правовые акты, регламентирующие их деятельность и состав. Идея заключается в увеличении числа членов комиссии, не замещающих должности государственной службы в государственном органе, до двух третей от общего числа членов комиссии70.

При этом заседание комиссии становится правомочным, если в нем участвуют не менее половины от числа членов комиссии, не замещающих должности государственной службы в соответствующем органе. Представляется, что подобный состав комиссии позволит обеспечить максимальную независимость и компетентность принятия ее решений.

Руководитель государственного органа может принять решение о включении в состав комиссии:

а) представителя общественного совета, образованного при федеральном органе исполнительной власти в соответствии с ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»71 (в ред. от 5декабря 2017 г.);

б) представителя общественной организации ветеранов, созданной в государственном органе;

в) представителя профсоюзной организации, действующей в установленном порядке в государственном органе.

Существует точка зрения, что для участия в работе комиссии по урегулированию конфликтов интересов было бы целесообразно включать представителей профсоюзной организации, действующей в конкретном государственном органе, как своеобразную форму участия представителей гражданских служащих в управлении трудом. Следует заметить, что принятие такого решения является правом руководителя государственного органа, поскольку обязательное профсоюзное участие в составе указанной комиссии законодательством не предусмотрено, в связи, с чем возможность фактической реализации данной формы участия профсоюзного представителя гражданских служащих в управлении трудом зависит по общему правилу от усмотрения представителя нанимателя72.

Основной задачей Комиссии является содействие государственному органу:

— в обеспечении соблюдения федеральными государственными гражданскими служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, а также в обеспечении исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции», и другими федеральными законами.

— в осуществлении в государственном органе мер по предупреждению коррупции.

Комиссия не рассматривает сообщения о преступлениях и административных правонарушениях, а также анонимные обращения, не проводит проверки по фактам нарушения служебной дисциплины.

Заседание комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от общего числа членов комиссии. Проведение заседаний с участием только членов комиссии, замещающих должности государственной службы в государственном органе, недопустимо.

При возникновении прямой или косвенной личной заинтересованности члена комиссии, которая может привести к конфликту интересов при рассмотрении вопроса, включенного в повестку дня заседания комиссии, он обязан до начала заседания заявить об этом. В таком случае соответствующий член комиссии не принимает участия в рассмотрении указанного вопроса.

Председатель комиссии при поступлении к нему в порядке, предусмотренном нормативным правовым актом государственного органа, информации, содержащей основания для проведения заседания комиссии:

а) в 3-дневный срок назначает дату заседания комиссии. При этом дата заседания комиссии не может быть назначена позднее семи дней со дня поступления указанной информации;

б) организует ознакомление гражданского служащего, в отношении которого комиссией рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов, его представителя, членов комиссии и других лиц, участвующих в заседании комиссии, с информацией, поступившей в подразделение государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Подобная информация также может поступить к должностному лицу кадровой службы государственного органа, ответственному за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений, и с результатами ее проверки.

Заседание комиссии проводится в присутствии гражданского служащего, в отношении которого рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов.

При наличии письменной просьбы гражданского служащего о рассмотрении указанного вопроса без его участия заседание комиссии проводится в его отсутствие. В случае неявки гражданского служащего или его представителя на заседание комиссии при отсутствии письменной просьбы гражданского служащего о рассмотрении указанного вопроса без его участия рассмотрение вопроса откладывается. В случае вторичной неявки гражданского служащего или его представителя без уважительных причин комиссия может принять решение о рассмотрении указанного вопроса в отсутствие гражданского служащего.

На заседании комиссии заслушиваются пояснения гражданского служащего (с его согласия) и иных лиц, рассматриваются материалы по существу предъявляемых гражданскому служащему претензий, а также дополнительные материалы.

Члены комиссии и лица, участвовавшие в ее заседании, не вправе разглашать сведения, ставшие им известными в ходе работы комиссии.

В протоколе заседания комиссии указываются:

а) дата заседания комиссии, фамилии, имена, отчества членов комиссии и других лиц, присутствующих на заседании;

б) формулировка каждого из рассматриваемых на заседании комиссии вопросов с указанием фамилии, имени, отчества, должности гражданского служащего, в отношении которого рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов;

в) предъявляемые к гражданскому служащему претензии, мате-
риалы, на которых они основываются;

г) содержание пояснений гражданского служащего и других лиц по существу предъявляемых претензий;

д) фамилии, имена, отчества выступивших на заседании лиц
и краткое изложение их выступлений;

е) источник информации, содержащей основания для проведения заседания комиссии, дата поступления информации в государственный орган;

ж) другие сведения;

з) результаты голосования;

и) решение и обоснование его принятия.

Член комиссии, несогласный с ее решением, вправе в письменной форме изложить свое мнение, которое подлежит обязательному приобщению к протоколу заседания комиссии и с которым должен быть ознакомлен гражданский служащий.

Руководитель государственного органа обязан рассмотреть протокол заседания комиссии и вправе учесть в пределах своей компетенции, содержащиеся в нем рекомендации при принятии решения о применении к гражданскому служащему мер ответственности, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также по иным вопросам организации противодействия коррупции. О рассмотрении рекомендаций комиссии и принятом решении руководитель государственного органа в письменной форме, уведомляет комиссию в месячный срок со дня поступления к нему протокола заседания комиссии. Решение руководителя государственного органа оглашается на ближайшем заседании комиссии и принимается к сведению без обсуждения.

В случае установления комиссией признаков дисциплинарного проступка в действиях (бездействии) гражданского служащего информация об этом представляется руководителю государственного органа для решения вопроса о применении к гражданскому служащему мер ответственности, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Установление комиссией факта совершения гражданским служащим действия (факта бездействия), содержащего признаки административного правонарушения или состава преступления, обязывает председателя комиссии передать информацию о совершении указанного действия (бездействии) и подтверждающие такой факт документы в правоприменительные органы в 3-дневный срок. В случае необходимости — немедленно.

Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке и (или) в его отказе от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.

Непринятие гражданским служащим, являющимся стороной
конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего с гражданской службы.

Также за несоблюдение гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ», Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами, могут налагаться следующие взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном должностном соответствии.

Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая может привести (привела) к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. При этом он может отстранить гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ».

Непринятие гражданским служащим, являющимся представителем нанимателя, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего, являющегося представителем нанимателя, с гражданской службы.

5. Аттестация гражданского служащего

Эффективность деятельности любого государственного органа зависит от того, с какой результативностью работают его должностные лица. Даже хорошо подобранная команда гражданских служащих с отличным руководителем не добьются высокой эффективности, если члены команды не будут максимально квалифицированно исполнять свою работу. Поэтому необходимо найти средства, с помощью которых каждое должностное лицо будет работать с наибольшей отдачей, творчески и компетентно73. Аттестация в условиях динамично развивающейся цифровой экономики объективно необходима. Она имеет большое значение, как для государственного органа, так и для гражданского служащего.

Для государственного органа важно оптимизировать использование трудовых ресурсов, сформировать кадровый резерв, создать дополнительные стимулы к повышению квалификации гражданских служащих, усилению ответственности и исполнительской дисциплины. С лицами не соответствующими должности по результатам аттестации государственный орган имеет право расторгнуть служебный контракт.

Гражданские служащие, пройдя аттестацию, имеют возможность зарекомендовать себя квалифицированными, инициативными сотрудниками, обеспечить повышение оплаты труда, продвинуться по служебной лестнице.

К сожалению, действующее законодательство не только не содержит легального определения аттестации, но и не уделяет достаточного внимания ее правовому режиму: определение основных принципов ее проведения, установлению гарантий прав государственного служащего, проходящих аттестацию, правовых последствий аттестации и т. п.

Периодическая аттестация74 как способ оценки профессиональных качеств работника используется практически во всех сферах трудовой и служебной деятельности. Аттестация гражданского служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности гражданской службы. Аттестация позволяет дать объективную оценку практической деятельности гражданского служащего, уровню его профессиональной подготовки, правовой культуры, умению работать с людьми и т. п.

В ходе проведения аттестации наряду с определением соответствия гражданских служащих замещаемым должностям решается также и другие задачи, в частности:

— выявления перспективы использования потенциальных способностей гражданского служащего, стимулирования роста его профессиональной компетенции;

— определение степени необходимости повышения квалификации, профессиональной подготовки или переподготовки служащего;

— обеспечение возможностей долгосрочного планирования передвижения кадров, а также своевременного освобождения гражданского служащего от должности или перевода на менее квалифицированную должность.

Порядок проведения аттестации гражданских служащих установлены в ст. 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» и в Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации (далее Положение об аттестации). Указанное Положение, утверждено Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 11075 (в ред. от 7 марта 2020). Оно определяет общий порядок проведения аттестации государственных гражданских служащих РФ, замещающих должности государственной гражданской службы в федеральном государственном органе, государственном органе субъекта РФ или их аппарата. Так же необходимо учитывать Постановление правительства РФ от 9 сентября 2020 г. № 138776, которое утвердило Единую методику проведения аттестации государственных гражданских служащих РФ.

Общие положения

Аттестация призвана способствовать формированию кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации, повышению профессионального уровня гражданских служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих.

При проведении аттестации непосредственный руководитель гражданского служащего представляет мотивированный отзыв об исполнении гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период. К мотивированному отзыву прилагаются сведения о выполненных гражданским служащим поручениях и подготовленных им проектах документов, содержащиеся в годовых отчетах о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего за аттестационный период, а при необходимости пояснительная записка гражданского служащего на отзыв непосредственного руководителя.

Освобождение от аттестации гражданских служащих для некоторых категорий в целях повышения их защиты осуществляется в соответствии с п. 3 Положения об аттестации.

Аттестации не подлежат гражданские служащие:

а) проработавшие в занимаемой должности гражданской службы менее одного года;

б) достигшие возраста 60 лет;

в) беременные женщины;

г) находящиеся в отпуске по беременности и родам, а также лица находящиеся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Аттестация указанных гражданских служащих возможна не ранее чем через год после выхода из отпуска;

д) замещающие должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», с которыми заключен срочный служебный контракт. Исключение составляют гражданские служащие, замещающие отдельные должности гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации. Необходимость аттестации указанных лиц должно быть предусмотрено соответственно указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации;

е) в течение года со дня сдачи квалификационного экзамена.

Аттестация гражданского служащего проводится с регулярностью один раз в три года. Проведение аттестации чаще, чем один раз в три года ухудшает положение гражданского служащего по сравнению с нормативным правовым актом, устанавливающим периодичность профессиональной проверки. Частое проведение аттестации будет нарушать нормальный ритм работы государственного органа и создавать нервозную обстановку в коллективе. Кроме того периодическая аттестация требует серьезной предварительной организационной подготовки.

В определенных случаях возможно проведение внеочередной аттестации гражданского служащего. Внеочередная аттестация может проводиться:

а) по соглашению сторон служебного контракта с учетом результатов годового отчета о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего;

б) после принятия в установленном порядке решения представителя нанимателя:

— о сокращении должностей гражданской службы в государственном органе;

— об изменении условий оплаты труда гражданских служащих.

Инициатива о проведении внеочередной аттестации, проводимой в соответствии с действующим законодательством, может исходить от представителя нанимателя или гражданского служащего. В случае согласия одной из сторон с инициативой другой стороны служебного контракта о проведении внеочередной аттестации издается правовой акт государственного органа о проведении этой аттестации.

Гражданский служащий, выступивший с инициативой о проведении в отношении него внеочередной аттестации, направляет в кадровую службу заявление на имя представителя нанимателя с указанием причин, послуживших основанием для проведения внеочередной аттестации.

Проект решения представителя нанимателя с указанием причин, послуживших основанием для проведения внеочередной аттестации, направляется непосредственным руководителем гражданского служащего в кадровую службу в 3-дневный срок со дня согласования проекта такого решения с гражданским служащим.

По результатам внеочередной аттестации гражданским служащим, имеющим преимущественное право на замещение должности гражданской службы, могут быть предоставлены для замещения иные должности гражданской службы, в том числе в другом государственном органе (ч. 3 ст. 31 Федерального закона «О государственной гражданской службе Р Ф»).

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ», и в Положение об аттестации ничего не говорится об особенностях прохождения периодической аттестации государственных служащих, заключивших срочный трудовой договор или временно на определенный срок переведенных на иную должность гражданской службы. В связи с этим надо полагать, что на них распространяется общий порядок проведения аттестации. Вместе с тем при решении вопроса о проведении аттестации для указанных государственных служащих желательно учитывать срок работы (срок служебного контракта), ее важность для государственного органа и другие обстоятельства, отражающие характер служебной связи конкретного гражданского служащего и государственного органа.

Так при решении вопроса о проведении периодической аттестации гражданских служащих, заключивших срочный служебный контракт, следует помнить, что в течение первого года службы они не должны проходить аттестацию. Вряд ли целесообразно подвергать аттестации тех гражданских служащих, у которых до окончания срока их служебного контракта осталось несколько месяцев. Представляется, что в указанных случаях, представителю нанимателя целесообразно освобождать гражданских служащих от прохождения периодической аттестации.

Порядок формирования аттестационной комиссии

Главной особенностью проведения аттестации гражданского служащего, прежде всего, является коллегиальность. Рассмотрение и оценка профессиональных качеств гражданского служащего осуществляется специально созданной комиссией. Коллегиальность обеспечивает всестороннее и объективное рассмотрение документов, отражающих служебную деятельность гражданского служащего, непредвзятую оценку уровня его квалификации, возможностей профессионального роста и т. п.

Организацию и обеспечение проведения аттестации осуществляет подразделение государственного органа по вопросам государственной службы и кадров (далее — кадровая служба).

Кадровая служба готовит проект правового акта государственного органа о проведении аттестации.

Для проведения аттестации гражданских служащих по решению представителя нанимателя издается правовой акт государственного органа, содержащий положения:

а) о формировании аттестационной комиссии;

б) об утверждении графика проведения аттестации;

в) о составлении списков гражданских служащих, подлежащих аттестации;

г) о подготовке документов, необходимых для работы аттестационной комиссии.

Порядок формирования аттестационной комиссии осуществляется в соответствии с ч. ч. 9–12 ст. 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». Указанным актом определяются состав аттестационной комиссии, сроки и порядок ее работы.

В состав аттестационной комиссии включаются:

— представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий проходит гражданскую службу);

— представитель федерального государственного органа по управлению государственной службой или государственного органа субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой;

— независимые эксперты (представители научных, образовательных и других организаций, приглашаемые соответствующим органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя). К независимым экспертам относятся авторитетные специалисты по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Это обеспечивает максимальную независимость и компетентность аттестационной комиссии. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов аттестационной комиссии. Мнение независимых экспертов (специалистов) может оказаться весьма полезным при оценке профессиональных качеств аттестуемого гражданского служащего.

Срок пребывания независимого эксперта в аттестационной комиссии одного государственного органа не может превышать в совокупности три года. Исчисление данного срока осуществляется с момента первого включения независимого эксперта в состав аттестационной комиссии.

Действующее законодательство не устанавливает минимальной или максимальной численности аттестационной комиссии. Вопрос о численности комиссии решает представитель нанимателя. Однако персональный состав аттестационной комиссии должен быть утвержден соответствующим актом представителя нанимателя государственного органа. В этом же акте утверждается председатель, заместитель председателя и секретарь аттестационной комиссии.

При формировании аттестационной комиссии необходимо учитывать требования ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» о необходимости предотвращения конфликта интересов.

В зависимости от специфики должностных обязанностей гражданских служащих в государственном органе может быть создано несколько аттестационных комиссий.

Аттестация проводится в соответствии с графиком. График проведения аттестации ежегодно утверждается представителем нанимателя и доводится до сведения каждого аттестуемого гражданского служащего не менее чем за месяц до начала аттестации. Аттестацию гражданских служащих одного структурного подразделения государственного органа желательно проводить в один день (одновременно). Представляется, что график проведения аттестации целесообразно предварительно (до утверждения) рассмотреть на заседании аттестационной комиссии для принятия решения по спорным вопросам и устранения возможных неточностей и ошибок.

В графике проведения аттестации указываются:

а) наименование государственного органа, подразделения, в которых проводится аттестация;

б) список гражданских служащих, подлежащих аттестации;

в) дата, время и место проведения аттестации;

г) дата представления в аттестационную комиссию необходимых документов с указанием ответственных за их представление руководителей соответствующих подразделений государственного органа.

Не позднее, чем за две недели до начала аттестации в аттестационную комиссию представляется отзыв об исполнении подлежащим аттестации гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период, подписанный его непосредственным руководителем и утвержденный вышестоящим руководителем.

Отзыв, предусмотрен п. 12 Положения об аттестации и должен содержать следующие сведения о гражданском служащем:

а) фамилия, имя, отчество;

б) замещаемая должность гражданской службы на момент проведения аттестации и дата назначения на эту должность;

в) перечень основных вопросов (документов), в решении (разработке) которых гражданский служащий принимал участие;

г) мотивированная оценка профессиональных, личностных качеств и результатов профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

В отзыве (характеристике) дается всесторонняя оценка служебной деятельности гражданского служащего.

При каждой последующей аттестации в аттестационную комиссию представляется также аттестационный лист гражданского служащего с данными предыдущей его аттестации.

Кадровая служба государственного органа не менее чем за неделю до начала аттестации должна ознакомить каждого аттестуемого гражданского служащего с представленным отзывом об исполнении им должностных обязанностей за аттестационный период.

При этом гражданскому служащему предусмотрена возможность активно участвовать в проведении аттестации. Он вправе представить в аттестационную комиссию дополнительные сведения о своей профессиональной служебной деятельности за указанный период, а также заявление о своем несогласии с представленным отзывом или пояснительную записку на отзыв непосредственного руководителя. Предоставление такого права вполне соответствует целям аттестации и способствует объективной оценке деловых качеств гражданского служащего.

Проведение аттестации гражданского служащего

Большое значение имеет форма проведения аттестации. Выбор формы может осуществляться государственным органом и закрепляться в локальном положении о проведении аттестации.

Традиционно аттестация проводится в форме собеседования. Однако в современных условиях получили распространение тестовые испытания, которые применяются при проведении аттестации как по поводу подтверждения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы, так и обычной периодической аттестации.

Тестирование как способ проверки профессиональных знаний и навыков гражданского служащего в определенных случаях бывает весьма эффективным. Использование данного метода также
позволяет обеспечить равный и объективный подход к оценке каждого гражданского служащего к конкретной профессиональной группе. Тестирование предполагает включение определенного перечня вопросов для аттестационных тестов и утверждение их. Устанавливается и количество (процент) правильных ответов, определяющих успешное прохождение аттестации.

Тестирование, как правило, сочетается с собеседованием.

Аттестация проводится с приглашением аттестуемого гражданского служащего на заседание аттестационной комиссии. Заочная аттестация не допускается.

В случае неявки гражданского служащего на заседание указанной комиссии без уважительной причины или его отказа от аттестации гражданский служащий привлекается к дисциплинарной ответственности в соответствие со ст. 56 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». Заседание аттестационной комиссии в этом случае переносится на более поздний срок.

Следует отметить, что прохождение аттестации является обязанностью гражданского служащего, поэтому необоснованный отказ от присутствия на заседании аттестационной комиссии или уклонение от тестирования, собеседования, представления документов и т. п. может рассматриваться как дисциплинарный проступок и повлечь применение мер дисциплинарной ответственности к гражданскому служащему.

Аттестационная комиссия рассматривает представленные документы, заслушивает сообщения аттестуемого гражданского служащего, а в случае необходимости — его непосредственного руководителя о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

В целях объективного проведения аттестации после рассмотрения представленных аттестуемым гражданским служащим дополнительных сведений о своей профессиональной служебной деятельности за аттестационный период аттестационная комиссия вправе перенести аттестацию на следующее заседание комиссии.

Обсуждение профессиональных и личностных качеств гражданского служащего применительно к его профессиональной служебной деятельности рекомендуется проводить в обстановке требовательности, объективности и доброжелательности, исключающей проявление субъективизма.

Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего оценивается на основе определения его соответствия квалификационным требованиям по замещаемой должности гражданской службы, его участия в решении поставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом) задач, сложности выполняемой им работы, ее эффективности и результативности.

При этом должны учитываться результаты исполнения гражданским служащим должностного регламента, его профессиональные знания и опыт работы, соблюдение гражданским служащим установленных ограничений и запретов, выполнение требований служебного поведения и обязательств, а также степень личной ответственности аттестуемого за выполнение конкретных работ и поставленных задач.

В случае аттестации гражданского служащего, наделенного органи-зационно-­распорядительными полномочиями по отношению к другим гражданским служащим, — его организаторские способности.

Оценивая деятельность аттестуемого гражданского служащего, комиссия должна точно определить, какие задачи были поставлены перед служащим государственным органом. Учитывать соответствие плановых заданий и служебных поручений должностному регламенту и служебному контракту, сроки выполнения работы, а также степень личной ответственности аттестуемого гражданского служащего за выполнение поставленных задач и конкретных работ.

Заседание аттестационной комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей ее членов. При этом проведение заседания аттестационной комиссии с участием только ее членов, замещающих должности гражданской службы, не допускается.

Решение аттестационной комиссии принимается в отсутствие аттестуемого гражданского служащего и его непосредственного руководителя открытым голосованием простым большинством голосов присутствующих на заседании членов аттестационной комиссии. При равенстве голосов гражданский служащий признается соответствующим замещаемой должности гражданской службы.

На период аттестации гражданского служащего, являющегося членом аттестационной комиссии, его членство в этой комиссии приостанавливается.

Итоги аттестации

По результатам аттестации гражданского служащего аттестационной комиссией принимается одно из следующих решений:

а) соответствует замещаемой должности гражданской службы;

б) соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;

в) соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии получения дополнительного профессионального образования;

г) не соответствует замещаемой должности гражданской службы.

Коллегиальность принятия решения о соответствии (несоответствии) гражданского служащего замещаемой должности обуславливается усложнением характера и содержания труда гражданского служащего (а, следовательно, усложнением критериев и самого процесса оценки), необходимостью внимательного отношения к каждому сотруднику (достижения социальной эффективности управления персоналом) и является отражением демократических начал в регулировании труда гражданских служащих77.

Проводя аттестацию необходимо помнить, что несоответствие гражданского служащего замещаемой должности не связано с его виновным поведением. Если гражданский служащий не выполняет служебные обязанности надлежащим образом вследствие проявления небрежности, неаккуратности, нарушения режима труда и отдыха, то должен ставиться вопрос о привлечении его к дисциплинарной ответственности, а не о признании не соответствующим замещаемой должности.

Результаты аттестации сообщаются аттестованным гражданским служащим непосредственно после подведения итогов голосования.

Результаты также заносятся в аттестационный лист гражданского служащего, составленный по установленной форме. Аттестационный лист подписывается председателем, заместителем председателя, секретарем и членами аттестационной комиссии, присутствовавшими на заседании.

Гражданский служащий знакомится с аттестационным листом под расписку. Другие документы по результатам аттестации не оформляются.

Аттестационный лист гражданского служащего, прошедшего аттестацию, и отзыв об исполнении им должностных обязанностей за аттестационный период хранятся в личном деле гражданского служащего.

Секретарь аттестационной комиссии ведет протокол заседания комиссии, в котором фиксирует ее решения и результаты голосования. Протокол заседания аттестационной комиссии также подписывается председателем, заместителем председателя, секретарем и членами аттестационной комиссии, присутствовавшими на заседании.

Материалы аттестации гражданских служащих представляются представителю нанимателя не позднее чем через семь дней после ее проведения, который принимает окончательное решение по результатам аттестации.

Решение должно быть принято в течение одного месяца после проведения аттестации. По ее результатам издается правовой акт государственного органа или принимается решение представителя нанимателя о том, что гражданский служащий:

а) подлежит включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;

б) направляется для получения дополнительного профессионального образования;

в) понижается в должности гражданской службы и подлежит исключению из кадрового резерва в случае нахождения в нем.

При отказе гражданского служащего от получения дополнительного профессионального образования или от перевода на другую должность гражданской службы представитель нанимателя вправе освободить гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы и уволить его с гражданской службы в установленном порядке.

По истечении одного месяца после проведения аттестации перевод гражданского служащего на другую должность гражданской службы либо увольнение его с гражданской службы по результатам данной аттестации не допускается. Время болезни и ежегодный оплачиваемый отпуск гражданского служащего в указанный срок не засчитывается.

Гражданский служащий вправе обжаловать результаты аттестации в соответствии с ч. 18 ст. 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». При этом он может обратиться в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд.

Следует иметь в виду, что судебная практика исходит из того, что выводы аттестационной комиссии о деловых качествах работника подлежат оценке в совокупности с другими доказательствами по делу78. Поскольку выводы комиссии — один из видов доказательств, то они нуждаются в тщательной проверке, и суд вправе при необходимости дать соответствующую оценку заключению аттестационной комиссии с учетом других доказательств, имеющихся в деле.

В ходе судебного рассмотрения судом должны быть исследованы все документы, на основании которых было вынесено соответствующее решение аттестационной комиссией.

6. Предельный возраст пребывания на государственной гражданской службе

Возраст может выступать как правоизменяющим, так правопрекращающим юридическим фактом, предусматривающим возможность изменения или прекращения служебных правоотношений, например, с лицами, достигшими предельного возраста при замещении соответствующих должностей гражданской службы.

Предельный возраст пребывания на гражданской службе — 65 лет (ч. 1 ст. 25.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»). Установление предельного возраста при замещении определенных должностей допустимо, если это ограничение обусловлено спецификой и особенностями выполняемой работы.

Ограничение предельного возраста для замещения ряда должностей следует рассматривать в аспекте соблюдения конституционных прав граждан. При введении такого ограничения должно быть обеспечено соблюдение принципа равенства, исключающее необоснованное предъявление разных требований к лицам, выполняющими одинаковые по своему содержанию функции. Конституционный принцип равенства не препятствует законодателю при осуществлении правового регулирования трудовых (служебных) отношений устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным условиям и роду деятельности, категориям. Вводить особые правила, касающиеся условий замещения отдельных должностей и оснований освобождения от должности, если эти различия объективно оправданы, обоснованы и соответствуют конституционно значимым целям и требованиям.

Предусмотренные возрастные ограничения пребывания на гражданской службе в равной степени относятся и к тем лицам, которые не замещают должности на государственной гражданской службе, но могут претендовать на их замещение.

Служебный контракт с достигшим этого возраста гражданским служащим прекращается, он освобождается от замещаемой должности и увольняется с гражданской службы. Исключение составляют случаи, когда гражданскому служащему в соответствии с ч. 1 ст. 25.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» срок гражданской службы продлевается сверх установленного предельного возраста пребывания на гражданской службе. Данные выводы следуют из п. 4 ч. 2 ст. 39 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

Гражданскому служащему, достигшему предельного возраста пребывания на гражданской службе, в случае если он замещает должность гражданской службы категории «помощники (советники)», которая учреждается для содействия руководителю (лицу), замещающему государственную должность, срок гражданской службы с согласия данного гражданского служащего может быть продлен. Продление осуществляется по решению представителя нанимателя до окончания срока полномочий указанного руководителя (лица).

Гражданскому служащему, замещающему должность категории «руководители» высшей группы должностей гражданской службы, по достижении предельного возраста пребывания на гражданской службе с его согласия срок службы может быть продлен, но не свыше чем до достижения им возраста 70 лет. Продлить срок могут государственный орган или соответствующее должностное лицо, которые назначили служащего на должность (ч. 1 ст. 25.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»).

7. Иная оплачиваемая работа государственного гражданского служащего (ч. 2 ст. 14 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»)

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» (ч. 2 ст. 14) впервые предусмотрено право гражданского служащего на выполнение иной оплачиваемой работы (ранее он мог заниматься только научной, педагогической и иной творческой деятельностью), если это не повлечет за собой конфликта интересов. Поэтому важным вопросом, возникающим в правоприменительной практике, является определение этой иной оплачиваемой работы, осуществляемой государственным гражданским служащим в свободное от выполнения своих служебных обязанностей время. Проблемы возникают в первую очередь в определении правомерного и неправомерного осуществления этой работы гражданским служащим.

Законодатель установил ряд ограничений, для реализации данного права гражданским служащим. Во-первых, заниматься иной оплачиваемой работой гражданский служащий может, если это не повлечет за собой конфликта интересов. Во-вторых, он должен предварительно уведомить представителя нанимателя о своем намерении.

В свою очередь, если представитель нанимателя сочтет, что иная оплачиваемая работа повредит интересам гражданской службы, он может возражать против данной деятельности. При этом законодатель ничего не говорит о форме предварительного уведомления со стороны гражданского служащего и о требованиях к содержанию такого уведомления.

Как мы видим, уведомительный порядок направления гражданским служащим представителю нанимателя информации о намерении осуществлять иную оплачиваемую работу предполагает, во-первых, отсутствие требования о необходимости получения согласия представителя нанимателя и, во-вторых, отсутствие права представителя нанимателя запретить гражданскому служащему выполнять иную оплачиваемую работу.

Вместе с тем, для гражданских служащих, выполняющих иную оплачиваемую работу, Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» предусмотрено наличие ряда обязательных условий, к которым относятся:

1. Предварительное уведомление представителя нанимателя о своем намерении заняться иной оплачиваемой работой.

Целесообразно было бы нормативно закрепить, что предварительное уведомление должно направляться представителю нанимателя в письменной форме с указанием определенных сведений о характере дополнительной деятельности гражданского служащего, наличие которых необходимо для осуществления контроля со стороны представителя нанимателя с тем, чтобы исключить возможность возникновения конфликта интересов на гражданской службе79.

2. Соблюдение гражданским служащим установленных Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» ограничений (ст. 16) и запретов (ст. 17).

В частности, п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» установлен запрет на участие гражданского служащего в деятельности органа управления коммерческой организации (за исключением случаев, установленных федеральным законом). Установление указанного запрета направлено на предотвращение конфликта интересов, который возможен в связи с участием гражданских служащих в деятельности такой организации. Кроме того, после увольнения с гражданской службы гражданин не вправе замещать в течение двух лет должности в организациях, если отдельные функции управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности (ч. 3 ст. 17 Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ»).

3. Исключение возможности возникновения личной заинтересованности и, как следствие, конфликта интересов (ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»).

Исходя из положений ч. 3 ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» определение степени своей личной заинтересованности, являющейся квалифицирующим признаком возникновения конфликта интересов, остается ответственностью самого гражданского служащего со всеми вытекающими из этого юридическими последствиями.

Другими словами, конфликт интересов, в первую очередь означает, что реализация должностных функций на дополнительном месте занятости может снизить качество выполнения обязанностей на государственной гражданской службе.

Иная оплачиваемая работа может осуществляться гражданским служащим в свободное от государственной гражданской службы время на условиях трудового договора (совместительство) или гражданско-­правового договора.

В соответствие с трудовым законодательством работа по совместительству для гражданского служащего это другая работа помимо основной служебной деятельности. Причем по совместительству он не имеет права работать свыше 4 часов в день. Статья 284 ТК РФ устанавливает, что длительность работы по совместительству не должна быть больше половины нормы рабочего времени для указанной должности.

В трудовом договоре о работе по совместительству в обязательном порядке должно быть указано, что работа является совместительством. Заключив такой договор, гражданский служащий приобретает соответствующий правовой статус, который не меняется автоматически в связи с изменениями, происходящими по основному месту его пребывания на гражданской службе.

Глава 4.
ОСНОВАНИЯ И ПОСЛЕДСТВИЯ ПРЕКРАЩЕНИЯ СЛУЖЕБНОГО КОНТРАКТА И УВОЛЬНЕНИЯ С ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

Прекращение служебного контракта, освобождение от должности и увольнение с гражданской службы являются не отдельными стадиями или основаниями прекращения служебных отношений, а последствиями их изменения. В отношениях найма на государственную службу служебный контракт в отличие от трудового договора не выступает самостоятельным основанием возникновения служебных правоотношений, следовательно, его расторжение не может рассматриваться как основание прекращения этих отношений. При этом у представителя нанимателя возникает обязанность предложить гражданскому служащему перевод на другую должность, получить на это его согласие, перезаключить с ним служебный контракт, что представляет собой особый порядок увольнения государственного служащего с гражданской службы.

В определенных случаях прекращение служебного контракта предполагает наступление для гражданского служащего иных правовых последствий, в том числе продолжение гражданской службы. Например, при переводе на другую должность в другой государственный орган. При этом прежний служебный контракт прекращается, но служебные отношения продолжаются, и гражданский служащий не увольняется с гражданской службы.

Таким образом, прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности и увольнение с гражданской службы — это не равнозначные понятия, однако все они предполагают окончание действия служебного контракта.

Прекращение служебного контракта означает окончание его действия. С прекращением служебного контракта прекращаются права и обязанности его сторон, предусмотренные служебным контрактом. Прекращение служебного контракта всегда затрагивает интересы его участников, особенно в случаях, когда это происходит по инициативе одной стороны, вопреки воле и желанию другой.

Основаниями прекращения служебного контракта могут служить только юридические факты, предусмотренные федеральными законами, но не подзаконными актами. При этом наличие основания увольнения гражданского служащего не прекращает служебного правоотношения автоматически, необходим определенный юридический акт, оформленный в установленном законом порядке.

С точки зрения волевого содержания различают юридические факты-­действия и юридические факты-­события

Первые предполагают прекращение служебного правоотношения при наличии ­чьего-либо волеизъявления. Так, воля (инициатива) на прекращение служебного контракта может исходить от его сторон либо от третьих лиц.

Вторые, не содержат в себе воли, кого бы то ни было, на прекращение действия служебного контракта и представляют собой объективные обстоятельства, с наступлением которых закон связывает прекращение служебного контракта и увольнение с государственной гражданской службы (например, истечение срока служебного контракта).

Факты-события и факты-­действия могут комбинироваться друг с другом, образуя юридические составы, либо представлять собой единичные (простые) юридические факты. Например, прекращение служебного контракта в связи с истечением срока его действия предполагает наличие сложного юридического факта: а) истечение срока; б) волеизъявление гражданского служащего или государственного органа (ст. 35 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»).

Напротив, факт наступления полной нетрудоспособности гражданского служащего, достижение установленного законом предельного возраста являются единственным основанием для прекращения служебного контракта с гражданским служащим и увольнения его с государственной гражданской службы (п. 2 ч. 2 ст. 39, п. 4 ч. 2 ст. 39 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»).

Юридические факты, при наступлении которых служебное правоотношение прекращается, представляют собой юридические акты. Различие между юридическим актом, прекращающим служебное правоотношение, и основанием увольнения гражданского служащего состоит в том, что наличие основания увольнения само по себе не прекращает действия служебного правоотношения, а лишь дает возможность соответствующему лицу или органу принять юридический акт, прекращающий его.

Общие для всех государственных служащих основания прекращения служебного контракта перечислены в ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». Многие из них носят отсылочный характер и конкретизируются в иных статьях указанного закона. Например, расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (п. 4 ст. 33) возможно лишь по основаниям, указанным в других статьях Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

1. Общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы (ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»)

Правовое регулирование прекращения служебного контракта в Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» основано на тех же принципах, которые заложены в правовом регулировании прекращения трудового договора в соответствии с ТК РФ. К ним относятся: наличие исчерпывающего перечня возможных оснований для расторжения служебного контракта, указанного в законе; неравенство сторон служебного контракта в решении вопроса о его прекращении (ограничена возможность представителя нанимателя по сравнению с гражданским служащим); обязанность представителя нанимателя о расторжении служебного контракта по отдельным основаниям информировать выборный профсоюзный орган.

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» по аналогии с ТК РФ осуществлена и дифференциация оснований прекращения служебного контракта.

Общие основания прекращения служебного контракта, освобождение от должности и увольнения с гражданской службы — это такие основания, которые могут быть применены ко всем гражданским служащим, независимо от замещаемой ими должности гражданской службы, ее категории и группы. Они перечислены в ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

Хотелось бы обратить внимание на терминологию, используемую в названии указанной статьи и в ее содержании. Статья озаглавлена «Общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы». Действительно ли содержащиеся в названии статьи определения относятся к разным понятиям, или это лишь неудачная формулировка? В тексте статьи данные понятия не раскрываются, и представляется, что речь в ней идет именно об основаниях прекращения служебного контракта, поскольку освобождение от должности и увольнение в данном случае также подразумевают окончание действия служебного контракта. Небезынтересно отметить, что в статьях Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», посвященных конкретным основаниям увольнения (ст. ст. 34–41), не применяются одновременно эти три формулировки, а используется термин «расторжение (прекращение) служебного контракта», и за этим термином предполагается увольнение гражданского служащего80.

Общими основаниями прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы являются:

1) соглашение сторон служебного контракта (ст. 34);

2) истечение срока действия срочного служебного контракта (ст. 35, п. 9 ст. 60.1);

3) расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего (ст. 36);

4) расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (ч. 7 ст. 27 и ст. 37);

5) перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида;

6) (Пункт утратил силу):

7) отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта (ст. 29);

8) отказ гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же государственном органе (ч. 2 и 3 ст. 28);

9) отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом;

10) обстоятельства, независящие от воли сторон служебного контракта (ст. 39);

11) нарушение установленных Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» или другими федеральными законами обязательных правил заключения служебного контракта, если это нарушение исключает возможность замещения должности гражданской службы (ст. 40);

12) выход гражданского служащего из гражданства Российской Федерации (ст. 41);

13) несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» и другими федеральными законами.

В соответствие с требованиями ст. 13 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» гражданскому служащему установлено главное обязательство — по добросовестному прохождению гражданской службы. Никаких иных обязательств законодатель на него не возлагает. В то же время установлен перечень ограничений для гражданского служащего, при прохождении им гражданской службой в ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». Анализируя данную норму, представители юридической науки предлагают в соответствующих случаях руководствоваться ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» или вообще отменить п. 13 ч. 1 ст. 33 закона81.

Однако следует признать, что обязанности гражданского служащего не исчерпываются одними служебными обязанностями. Федеральное законодательство возлагает на него и ряд других обязанностей, вытекающих из особенностей гражданской службы. Так Федеральным законом «О противодействии коррупции» на государственных и муниципальных служащих возложены обязанности в установленном порядке, представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и уведомлять представителя нанимателя об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. Нарушение указанных обязанностей как раз и может повлечь увольнение гражданского служащего по п. 13 ч. 1 ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»;

14) нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных (ст. 17);

15) (Пункт утратил силу).

Прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы оформляются правовым актом государственного органа.

Целесообразно отметить, что согласно общим требованиям законодательства формулировка основания освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы в правовом акте и, следовательно, в трудовой книжке должна точно соответствовать и содержать ссылку на конкретную статью Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

Следует отметить, что ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» устанавливает общий перечень оснований прекращения служебного контракта, которые детализируются в других, последующих его статьях.

2. Расторжение служебного контракта по соглашению сторон (ст. 34 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»)

Основания расторженияслужебного контракта обычно предполагают наличие к тому ­чьей-либо инициативы. Расторжение служебного контракта возможно как по односторонней инициативе сторон — гражданского служащего или нанимателя, так и по их взаимному волеизъявлению.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» предусматривает возможность расторжения служебного контракта по совместной инициативе его сторон, т. е. по соглашению сторон служебного контракта (ст. 34). Возникновение юридического факта — соглашения сторон — как основания для прекращения служебного контракта считается правомерным при полном совпадении мнения гражданского служащего и представителя нанимателя по всем элементам содержания соглашения. Законодатель не указывает, ­каких-либо фактов, которые могут быть положены в основу соглашения сторон. Однако не вызывает сомнений, что ими должны быть факты, которые бы определили реальную возможность расторжения служебного контракта.

Данное основание расторжения служебного контракта применяется в случаях, когда имеется взаимное волеизъявление сторон, направленное на его расторжение. Если подобное соглашение достигнуто, не имеет значения, от какой именно стороны исходила инициатива прекратить служебные отношения — от гражданского служащего или представителя нанимателя. Расторжение служебного контракта по этому основанию означает, что стороны достигли определенного соглашения. Во-первых, о самом факте расторжения служебного контракта, во-вторых, о конкретной дате расторжения служебных отношений, в-третьих, о том, что служебный контракт подлежит расторжению именно по соглашению сторон, т. е. на основании ст. 34 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». Аннулирование договоренности относительно срока и основания расторжения служебного контракта возможно лишь при взаимном согласии гражданского служащего и представителя нанимателя.

Соглашение сторон как основание для расторжения служебного контракта введено законодателем в целях расширения самостоятельности сторон служебного контракта в одной из стадий служебного правоотношения (его прекращения), основные черты, которой отрегулированы им достаточно полно. Данное основание является наименее проблемным средством цивилизованного прекращения служебных отношений. Споров в таком случае возникает гораздо меньше, чем, скажем, при расторжении служебного контракта гражданским служащим по собственному желанию или по инициативе представителя нанимателя, но они, тем не менее, возможны.

Соглашение сторон отражает договорный характер служебных отношений: по соглашению сторон служебный контракт заключается, и по соглашению сторон он расторгается. По соглашению сторон возможно прекращение любого служебного контракта — как заключенного на неопределенный срок, так и срочного до истечения срока его действия. На практике по этому основанию чаще расторгаются служебные контракты, заключенные на определенный срок. Прекращение служебного контракта по этому основанию не требует указания ­каких-либо дополнительных причин на его расторжение.

Расторжение служебного контракта по совместной инициативе его сторон возможно в любое время, когда стороны достигнут обоюдного согласия на прекращение служебного контракта с одновременным освобождением гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы и увольнением с гражданской службы. Достижение договоренности между гражданским служащим и представителем нанимателя о прекращении служебного контракта по соглашению сторон должно быть оформлено в письменной форме. Хотя Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» не предъявляет специальных требований к оформлению соглашения о прекращении служебного контракта, целесообразно оформить это отдельным документом (соглашением) с указанием в нем даты, с которой служебный контракт прекращается. Если стороны при этом берут на себя ­какие-либо взаимные обязательства, то они также должны найти отражение в данном документе. Такой документ должен быть подписан обеими сторонами. В случае возникновения спора о законности расторжения служебного контракта по данному основанию он может быть предъявлен в качестве доказательства правомерности прекращения служебных отношений и увольнения гражданского служащего с гражданской службы по соглашению сторон.

Заключив соглашение о прекращении служебного контракта, стороны не вправе в одностороннем порядке изменить или отменить его. Аннулирование договоренности относительно срока и основания расторжения служебного контракта возможно лишь при взаимном согласии гражданского служащего и представителя нанимателя.

Таким образом, для прекращения служебного контракта по соглашению сторон необходимо наличие сложного фактического состава. Во-первых, инициатива одной из сторон о расторжении служебного контракта по ст. 34 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». Во-вторых, добровольное согласие другой стороны о расторжении служебного контракта по данному основанию. В-третьих, соглашение сторон о конкретной дате расторжения служебного контракта гражданского служащего. И, в-четвертых, наступление согласованной даты расторжения служебного контракта, прекращения служебных отношений и увольнения гражданского служащего с гражданской службы.

3. Расторжение срочного служебного контракта (ст. 35 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»)

Основания, не предполагающие наличия инициативы, кого бы то ни было на прекращение служебного контракта относятся к категории юридических фактов — событий. Среди таких фактов, прежде всего, следует назвать истечение срока служебного контракта.

Истечение срока служебного контракта, если он был заключен правомерно, является основанием для его расторжения, освобождения гражданского служащего от замещаемой должности и увольнения его с гражданской службы. При этом другие причины отказа от продолжения служебных отношений юридического значения не имеют.

Инициатива в прекращении служебных отношений в связи с истечением срока служебного контракта может исходить как от представителя нанимателя, так и от самого гражданского служащего.

Срочный служебный контракт расторгается по истечении срока его действия, о чем гражданский служащий должен быть предупрежден в письменной форме не позднее чем за семь дней до дня освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы, если иное не установлено законом. Гражданский служащий не вправе настаивать на продолжении служебных отношений, если представитель нанимателя принял решение об увольнении его с гражданской службы в связи с истечением срока действия служебного контракта.

Однако нерешенным остается вопрос: продлевается ли действие служебного контракта, трансформируется ли он в служебный контракт с неопределенным сроком действия, если срок контракта истек, и ни одна из сторон не потребовала его прекращения? Вправе ли в этом случае представитель нанимателя прекратить служебный контракт, ссылаясь на п. 2 ч. 1 ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»? Применимы ли здесь нормы общего трудового законодательства или нужно признать, что специальный закон урегулировал эту ситуацию, подробно изложив в ст. 35 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» порядок расторжения срочного служебного контракта?

Следует признать, что природа срочного трудового договора и служебного контракта такова, что превратить их в договор (контракт), заключенный на неопределенный срок, можно только при наличии договоренности или в силу закона. Если рассматривать пропуск срока служебного контракта как нарушение представителем нанимателя условий контракта, то за это нарушение должна быть установлена ответственность. Если считать, что вопрос в Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» не урегулирован, то следует применять общие нормы. Однако п. 2 ч. 1 ст. 77 ТК РФ предусматривает трансформацию срочного трудового договора в трудовой договор на неопределенный срок как исключение из общего правила, то, скорее всего, законодатель не предполагал использование подобной конструкции в отношении гражданских служащих и ограничился утверждением лишь рассматриваемого основания увольнения82.

Также следует учитывать, что положения под. 2 ч. 1 ст. 33 во взаимосвязи с положениями ст. 35 Федерального закона «О государственной гражданской службе» содержат правовое регулирование расторжения срочного служебного контракта. В случае временной нетрудоспособности гражданского служащего, норма ч. 3 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе» не подлежит применению, если увольнение осуществляется по причине истечения срока служебного контракта. В данном случае основание увольнения не относится к инициативе представителя нанимателя.

Нетрудоспособность гражданского служащего в период истечения срока действия срочного служебного контракта не может являться обстоятельством, исключающим либо препятствующим расторжению служебного контракта и увольнению гражданского служащего в связи с истечением срока действия срочного служебного контракта. Прекращение служебного контракта в связи с окончанием срока, предусмотренного контрактом, является самостоятельным основанием для прекращения служебных отношений, обстоятельством, не зависящим от воли сторон.

Таким образом, Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» не предусматривает возможность, в соответствии с которой служебные отношения продолжались бы, если бы по истечению срока служебного контракта ни одна из сторон не потребовала его расторжения, а гражданский служащий продолжал бы исполнять служебные обязанности. На наш взгляд, следует признать, что истечение срока служебного контракта является безусловным основанием для его расторжения и увольнения гражданского служащего с гражданской службы, в том числе и в указанном случае. Порядок трансформации срочного служебного контракта в контракт на неопределенный срок в подобных случаях не приемлем. Исключение из этого правила составляют лишь случаи, прямо предусмотренные в законе.

Так ч. 4 ст. 35 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» в отношении гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы категории «руководитель» или «помощник (советник)», по истечении установленного срока их полномочий предоставляет возможность их назначения на ранее замещаемые ими должности при наличии следующих условий. Первое — если данное условие было предусмотрено срочным служебным контрактом. Второе — если при исполнении полномочий по должности «руководитель» или «помощник (советник)» гражданский служащий не совершил виновных действий. При этом увольнение гражданского служащего с гражданской службы не производится, но служебный контракт прекращается в связи с истечением полномочий по замещаемой должности. После назначения гражданского служащего на прежнюю или иную должность гражданской службы с ним заключается новый служебный контракт.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» не устанавливает специальных гарантий для защиты прав беременных женщин — гражданских служащих. Представляется, что в соответствие со ст. 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» если в законе не предусмотрены специальные нормы, регулирующих служебные отношения женщин — гражданских служащих, то к ним должны применяться соответствующие положения ТК РФ.

Поэтому при истечении срока служебного контракта в период беременности женщины наниматель обязан по ее заявлению продлить срок договора до окончания беременности (ч. 2 ст. 261 ТК РФ). Продленный таким образом служебный контракт в силу прямого указания закона не перестает быть срочным. Прекращение служебного контракта и увольнение с гражданской службы в связи с истечением срока служебного контракта станет возможным в день окончания беременности.

Срочный служебный контракт, заключенный на время выполнения определенного задания, расторгается по завершении выполнения этого задания, и гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы.

Срочный служебный контракт, заключенный на период замещения отсутствующего гражданского служащего, за которым в соответствии с законом сохраняется должность гражданской службы, расторгается с выходом этого гражданского служащего на службу, гражданский служащий, замещавший указанную должность, освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы.

4. Расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего (ст. 36 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»)

Данная статья устанавливает единый порядок и условия расторжения по инициативе гражданского служащего, как срочного служебного контракта, так и служебного контракта, заключенного на неопределенный срок.

Для возникновения данного юридического факта требуется наличие следующих фактических условий:

— волеизъявление гражданского служащего;

— обязательность письменной формы заявления об увольнении.

Гражданский служащий имеет право расторгнуть служебный контракт и уволиться с гражданской службы по собственной инициативе, предупредив об этом представителя нанимателя в письменной форме за две недели (ч. 1 ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»). Представляется, что срок предупреждения должен исчисляться со следующего дня после подачи заявления об увольнении. Если последний срок предупреждения приходиться на нерабочий день, то днем его окончания считается ближайший следующий за ним рабочий.

На наш взгляд гражданский служащий имеет право расторгнуть служебный контракт, предупредив об этом нанимателя в письменной форме с указанием в тексте заявления конкретной даты увольнения, но не позднее чем за две недели до наступления этой даты, если иной срок не установлен в федеральном законе. При получении заявления от гражданского служащего, где в тексте заявления не указана конкретная дата увольнения, наниматель автоматически отсчитывает две недели после его подачи. Однако стороны служебного контракта могут договориться о его расторжении и до истечения срока предупреждения.

Расторжение служебного контракта по этому основанию возможно в любое время и без указания ­каких-либо причин для увольнения.

Подача письменного заявления об увольнении по собственному желанию является стандартным способом выражения волеизъявления гражданским служащим. Тем не менее, правоприменительная практика сталкивается и с другими способами: предупреждение представителя нанимателя о намерении прекратить служебные отношения телеграммой, электронным письмом, телефонным звонком, заявлением, переданным по факсу или посланным по почте. Оценивая допустимость использования таких нетрадиционных способов волеизъявления гражданским служащим, необходимо помнить об указании законодателя на письменную форму предупреждения. Устное предупреждение, например, по телефону, не влечет за собой правовых последствий.
Во всех остальных случаях, когда гражданский служащий лишен возможности обратиться к представителю нанимателя с заявлением (в случае болезни, нахождения в отпуске, командировке) допустимо использование современных средств связи, однако при условии подтверждения подлинности подписи гражданского служащего83.

Если гражданский служащий был принят на гражданскую службу с испытательным сроком, то он имеет право в период срока испытания расторгнуть служебный контракт по собственному желанию, предупредив об этом представителя нанимателя в письменной форме не позднее чем за три дня.

В случае если заявление гражданского служащего о расторжении служебного контракта и об увольнении с гражданской службы по собственной инициативе обусловлено невозможностью продолжения им исполнения должностных обязанностей и прохождения гражданской службы (зачислением в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, выходом на пенсию, переходом на замещение выборной должности и другими обстоятельствами), а также в случае установленного нарушения нанимателем законов, иных нормативных правовых актов и служебного контракта представитель нанимателя обязан расторгнуть служебный контракт в срок, указанный в заявлении гражданского служащего.

До истечения срока предупреждения о расторжении служебного контракта и об увольнении с гражданской службы гражданский служащий имеет право в любое время отозвать свое заявление. В случае отзыва заявления освобождение гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы не производятся, если на его должность не приглашен другой гражданский служащий или гражданин. Закон не говорит о форме, в котором должно быть выражено приглашение другого гражданского служащего или гражданина, являющееся основанием для отказа гражданскому служащему в отзыве поданного им заявления об увольнении по собственному желанию. Представляется, что такое приглашение должно быть сделано в письменной форме. В противном случае представитель нанимателя не сможет представить объективных доказательств факта приглашения другого гражданского служащего или гражданина.

В случае предоставления гражданскому служащему отпуска с последующим увольнением по собственному желанию он также имеет право отозвать свое заявление об увольнении, но только до начала отпуска.

Если гражданский служащий подал заявление, где выразил желание расторгнуть служебный контракт и уволиться с гражданской службы, согласие представителя нанимателя на прекращение служебного контракта юридического значения не имеет. Оно имеет значение только для определения конкретной даты увольнения, если гражданский служащий просит уволить его до истечения срока, установленного для предупреждения об увольнении по собственному желанию. В случае отсутствия соглашения сторон служебного контракта об увольнении до истечения срока предупреждения соблюдение двух недельного срока обязательно как для гражданского служащего, так и для представителя нанимателя.

Досрочное прекращение исполнения должностных обязанностей гражданским служащим в этом случае является нарушением служебной дисциплины. Гражданский служащий, самовольно оставивший службу до истечения срока предупреждения, может быть уволен за прогул. В свою очередь, и представитель нанимателя самостоятельно не имеет права уволить гражданского служащего до истечения двух недель после подачи им заявления о расторжении служебного контракта и увольнения с гражданской службы. В течение всего срока предупреждения за гражданским служащим сохраняется его должность.

Произвольное, без согласования с гражданским служащим сокращение представителем нанимателя срока предупреждения либо увольнение вовсе без установления срока предупреждения дает гражданскому служащему основание требовать восстановления его на службе с оплатой времени вынужденного прогула. В данном случае права гражданского служащего нарушаются в части определения надлежащей даты его увольнения, а также его права отозвать свое заявление об увольнении в период установленного срока предупреждения.

По истечении срока предупреждения о расторжении служебного контракта и об увольнении с гражданской службы гражданский служащий имеет право прекратить исполнение должностных обязанностей.

Требование закона о подаче заявления об увольнении за две недели, не означает запрета на подачу такого заявления за более длительный срок об увольнении по инициативе гражданского служащего в период его отсутствия на службе, по ­какой-либо уважительной причине.

Следовательно, заявление может быть подано гражданским служащим и во время отпуска, и во время болезни, командировки и в других случаях. Если гражданский служащий решил предупредить представителя нанимателя об увольнении за более продолжительный срок (более чем за две недели), он должен быть уволен в тот день, который указан в его заявлении.

Решение об увольнении должно быть актом свободного волеизъявления гражданского служащего, в противном случае нельзя говорить о прекращении служебного контракта по его инициативе.

При этом необходимо учитывать разъяснение Пленума Верховного Суда РФ о применении аналогичных положений ТК РФ, данное в п. 22 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 284.

Так Верховный Суд РФ обращает внимание судов на необходимость исходить из того, что расторжение трудового договора по инициативе работника допустимо в случае, когда подача заявления об увольнении являлась добровольным его волеизъявлением. Если истец утверждает, что работодатель прямо или косвенно вынудил его подать заявление об увольнении по собственному желанию, то суду необходимо тщательно проверить доводы истца. Обычно к такому поведению работодателя относят запугивание, шантаж, акты насилия, невыплату заработной платы, незаконные вычеты из нее, действия, ставящие под угрозу жизнь и безопасность работника, сексуальные домогательства и т. п. В подобных случаях подлежит также возмещению и моральный вред (ущерб). Моральный вред, причиненный работнику неправомерными действиями или бездействием работодателя, возмещается в денежной форме. Его размер определяется соглашением сторон трудового договора. В случае возникновения спора факт причинения работнику морального вреда и размер его возмещения определяются судом.

Таким образом, подача заявления об увольнении по собственному желанию должна быть добровольным волеизъявлением гражданского служащего.

Добровольность изъявления гражданского служащего предполагает наличие у него выбора вариантов поведения. Обычно в качестве доказательства отсутствия добровольности увольнения по собственному желанию приводят довод о возможном увольнении гражданского служащего по инициативе представителя нанимателя. При возможном увольнении гражданского служащего по инициативе представителя нанимателя, следует проверить обоснованность, и законность предъявления претензий к гражданскому служащему по поводу совершенного им дисциплинарного проступка. Особенно это важно, если проступок является основанием для применения к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания в виде увольнения.

Законность и обоснованность требований представителя нанимателя означает, что фактически существовали два пути увольнения гражданского служащего: за совершение дисциплинарного проступка либо по собственной инициативе на основании поданного гражданским служащим заявления. В подобной ситуации вряд ли можно признать волеизъявление гражданского служащего на увольнение по собственному желанию вынужденным (недобровольным). Представитель нанимателя, отказавшись от реализации своего права на увольнение гражданского служащего за совершенный им дисциплинарный проступок, освобождает его от обязанности нести неблагоприятные последствия за совершенный проступок и предоставляет ему возможность (право) на увольнение по собственному желанию. Это создает для гражданского служащего более благоприятные условия для увольнения и не противоречит действующему законодательству.

На практике может возникнуть ситуация, когда обе стороны изъявят желание прекратить трудовые отношения, причем каждая по своей инициативе. Чаще всего подобная ситуация может возникнуть в случае совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка. Предполагая возможность расторжения с ним служебного контракта по инициативе представителя нанимателя, гражданский служащий изъявляет желание расторгнуть служебный контракт по собственному желанию и подает соответствующее заявление до издания представителем нанимателя акта об освобождении его от занимаемой должности и увольнения с гражданской службы.

Возможна и другая ситуация, гражданский служащий первым выражает желание расторгнуть служебный контракт и подает заявление об увольнении по собственному желанию, но представитель нанимателя производит увольнение гражданского служащего по своей инициативе, так как последний после подачи заявления в период срока предупреждения совершает дисциплинарный проступок.

В обоих случаях гражданский служащий стремится доказать приоритет его права на увольнение по своей инициативе или, что он первым изъявил желание прекратить служебный контракт, и поэтому оформление его увольнения по инициативе представителя нанимателя является незаконным. Так возникают споры, которые в юридической литературе условно были названы спорами о приоритете инициативы прекращения трудового договора85. Подобный спор возникает на основании того факта, что в один и тот же отрезок времени обе стороны выразили желание расторгнуть служебный контракт и оспаривают по существу приоритет своего права. Отношения, связанные с одновременным заявлением сторон прекратить служебный контракт, прямо не регулируются законодательством. Этим и объясняются сложности, возникающие в судебной практике при разрешении споров, основанных на указанных обстоятельствах.

Споры о приоритете инициативы расторжения служебного контракта выражаются в виде исков гражданского служащего об изменении формулировки основания увольнения. Гражданский служащий просит отменить расторжение служебного контракта по инициативе нанимателя, либо считать расторжение служебного контракта по своей инициативе (по собственному желанию).

В случае одновременного выражения сторонами желания расторгнуть служебный контракт прекращение служебных отношений по инициативе представителя нанимателя, безусловно, противоречит интересам гражданского служащего и вызывает спор между ними. Если признать решающее значение за поданным гражданским служащим заявлением, то придется исключить право представителя нанимателя применять к нему дисциплинарное взыскание в виде увольнения по соответствующему основанию при обстоятельствах, когда дисциплинарный проступок гражданского служащего предшествовал его подаче заявления об увольнении по собственному желанию. В этом случае нарушитель служебной дисциплины будет беспрепятственно расторгать служебный контракт, ибо процедура подачи заявления и увольнения по собственному желанию более проста в отличие от порядка увольнения гражданского служащего по инициативе представителя нанимателя, установленного в ст. 58 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

Представляется, что необходимо все же признать право представителя нанимателя на расторжение служебного контракта с гражданским служащим по своей инициативе и в случае, если гражданский служащий подал заявление о расторжении служебного контракта по собственному желанию. Хотелось бы напомнить, что по истечении срока предупреждения (две недели) представителя нанимателя об увольнении по собственному желанию гражданский служащий вправе прекратить работу. Наниматель обязан выдать ему в день увольнения (последний служебный день) трудовую книжку и по письменному заявлению гражданского служащего копии документов, связанных с его работой, а также произвести выплату всех сумм, причитающихся ему от государственной организации. Однако рассматриваемое право гражданского служащего прекратить служебные отношения имеет значение лишь на момент истечения срока отработки (предупреждения). До наступления указанного момента на гражданского служащего распространяется действующее законодательство в полном объеме, и он может быть привлечен к дисциплинарной ответственности в установленном законом порядке (ст. 58)86.

Следовательно, одновременное выражение сторонами служебного контракта желания расторгнуть контракт вводит в действие одновременно ст. 36 и ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

В определенных случаях это может привести к ограничению правомочий нанимателя по применению основания расторжения служебного контракта по своей инициативе временем, оставшимся от срока его предупреждения со стороны гражданского служащего, если последний первым подал заявление о его расторжении по своей инициативе.

По существу, создается новое правовое положение, регулирующее срок применения представителем нанимателя дисциплинарного взыскания в виде увольнения гражданского служащего по соответствующему основанию при одновременном желании гражданского служащего расторгнуть служебный контракт по своей инициативе.

На наш взгляд расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя, если гражданским служащим предварительно было подано заявление об увольнении по собственному желанию, может быть признанно законным, в случае, когда налицо факты, дающие основание для расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя, и соблюдены сроки и порядок такого расторжения.

По истечении срока предупреждения о расторжении служебного контракта и увольнения с гражданской службы по собственному желанию представитель нанимателя не вправе задерживать гражданского служащего. Никакие причины (денежная задолженность, необходимость доделать начатую работу, не сданы полученные материальные ценности и пр.) не могут служить для этого основанием.

При определенных обстоятельствах может возникнуть ситуация, когда гражданский служащий через некоторое время после подачи заявления об увольнении по собственному желанию (до истечения срока предупреждения) подает второе заявление с подобной просьбой. Законодатель, к сожалению никак не регламентирует подобную ситуацию. Представляется, что в таких случаях подачу второго заявления следует рассматривать, как аннулирование первого заявления об увольнении по собственному желанию. Увольнение в этом случае должно осуществляться с учетом срока предупреждения, установленного во втором, поданном гражданским служащим заявлении.

При расторжении служебного контракта и увольнении с гражданской службы гражданский служащий исключается из реестра гражданских служащих государственного органа, а его личное дело в установленном порядке сдается в архив этого государственного органа.

По соглашению между гражданским служащим и представителем нанимателя гражданский служащий может быть освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы до истечения срока предупреждения.

По письменному заявлению гражданского служащего он освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы после предоставления ему ежегодного оплачиваемого отпуска или после окончания периода его временной нетрудоспособности. Представитель нанимателя в этих случаях не вправе отказать гражданскому служащему в увольнении с той даты, о которой просит гражданский служащий.

В последний день исполнения гражданским служащим служебных обязанностей представитель нанимателя обязан выдать по письменному заявлению гражданского служащего документы, связанные с его гражданской службой в данном государственном органе, пенсионным обеспечением и произвести с ним окончательный расчет. Сведения о трудовой деятельности гражданскому служащему предоставляются тем способом, который он указал в своем заявлении. Либо на бумажном носителе, заверенные надлежащим образом, или в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью (ст. 36 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»).

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» ничего не говориться о ситуации, когда по истечении срока предупреждения служебный контракт не расторгнут и гражданский служащий не настаивает на своем увольнении. Представляется, что в этом случае действие служебного контракта продолжается. При этом ­каких-либо дополнительных соглашений по этому поводу не требуется. Однако это не лишает гражданского служащего возможности подать новое заявление об увольнении по собственному желанию, предупредив представителя нанимателя о расторжении служебного контракта по собственному желанию не менее чем за две недели до его расторжения.

5. Расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»)

В отличие от гражданского служащего представитель нанимателя существенно ограничен законом в своей возможности прекратить служебный контракт с гражданским служащим. Объясняется такая позиция законодателя стремлением обеспечить стабильность служебных отношений и защитить интересы гражданского служащего. Законодательство о государственной гражданской службе исходит из того, что расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя возможно только по основаниям, исчерпывающий перечень которых устанавливается законом, и при соблюдении установленного порядка расторжения. Следует подчеркнуть, что наличие основания дает представителю нанимателя право, но не обязывает его расторгнуть служебный контракт с гражданским служащим.

Законодательное закрепление оснований увольнения гражданского служащего по инициативе представителя нанимателя обусловлено тем, что, заключая служебный контракт, он берет на себя определенные обязательства. Например, исполнять служебные обязанности в соответствии с должностным регламентом, соблюдать служебный распорядок государственного органа, соблюдать ограничения, выполнять обязательства, а также требования к служебному поведению (ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Эти обязательства в равной мере принимают на себя все поступающие на государственную гражданскую службу лица, а их виновное неисполнение служит основанием для применения в отношении гражданских служащих мер дисциплинарной ответственности — вплоть до увольнения.

Конкретные юридические факты, служащие для расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя сформулированы в ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

Служебный контракт, может быть, расторгнут представителем нанимателя, а гражданский служащий освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы в случае:

1) несоответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы:

а) по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением;

б) вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации;

1.1) утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами;

2) неоднократного неисполнения гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание;

3) однократного грубого нарушения гражданским служащим должностных обязанностей:

а) прогула (отсутствия на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня);

б) появления на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения;

в) разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей;

г) совершения по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества, установленных вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях;

д) нарушения гражданским служащим требований охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда), если это нарушение повлекло за собой тяжкие последствия (несчастный случай на службе, аварию, катастрофу) либо заведомо создавало реальную угрозу наступления таких последствий;

4) совершения виновных действий гражданским служащим, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему представителя нанимателя;

5) принятия гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа;

6) однократного грубого нарушения гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», своих должностных обязанностей, повлекшего за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства Российской Федерации;

7) предоставления гражданским служащим представителю нанимателя подложных документов или заведомо ложных сведений при заключении служебного контракта;

8) прекращения допуска гражданского служащего к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей требует допуска к таким сведениям;

8.1) отсутствия на службе в течение более четырех месяцев подряд в связи с временной нетрудоспособностью, если законодательством Российской Федерации не установлен более длительный срок сохранения места работы (должности) при определенном заболевании или если для определенной категории граждан законодательством Российской Федерации не предусмотрены гарантии по сохранению места работы (должности);

8.2) сокращения должностей гражданской службы в государственном органе;

8.3) упразднения государственного органа;

9) в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

Как мы видим перечень оснований расторжения служебного контракта и увольнения гражданских служащих с гражданской службы, предусмотренный ч. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» не является исчерпывающим. Помимо перечисленных в нем оснований, расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя возможно и в других случаях, если это прямо предусмотрено другими статьями Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» или иными федеральными законами.

Увольнение с гражданской службы по основаниям, предусмотренным п. 1 ч. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», допускается, если невозможно перевести гражданского служащего с его согласия на иную должность гражданской службы.

Устанавливая перечень оснований увольнения гражданских служащих по инициативе нанимателя, Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» предусматривает и дополнительные гарантии прав гражданских служащих при увольнении.

Так в соответствии с ч. 3 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» гражданский служащий не может быть освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы по инициативе представителя нанимателя в период пребывания его в отпуске. Такой же запрет установлен в период отсутствия гражданского служащего на службе в связи с временной нетрудоспособностью менее сроков, указанных в п. 8.1 ч. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». Запрет также установлен на увольнение с гражданской службы в период временной нетрудоспособности гражданского служащего, если эта нетрудоспособность вызвана увечьем, профессиональным заболеванием или иным повреждением здоровья, связанным с исполнением должностных обязанностей, независимо от продолжительности этого периода.

В случае расторжения служебного контракта по основаниям, предусмотренным п. п. 8.1–8.3 ч. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», гражданскому служащему выплачивается компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания. При этом выходное пособие ему не выплачивается (п. 3.1 ч. 1 ст. 37).

Гражданскому служащему, увольняемому из государственного органа, расположенного в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, по основаниям, предусмотренным п. 8.2 и п. 8.3 ч. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», помимо четырехмесячного денежного содержания, дополнительно выплачивается компенсация за пятый и шестой месяцы со дня увольнения. Подобные выплаты осуществляются по решению органа службы занятости населения при условии, что в течение одного месяца после увольнения гражданский служащий обратился в этот орган и не был им трудоустроен. Выплата указанной компенсации производится государственным органом, в котором гражданский служащий замещал должность гражданской службы (п. 3.2 ч. 1 ст. 37).

Основания увольнения с гражданской службы, установленные в п. 2, подп. «а» — «г» п. 3, п. п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» относятся к дисциплинарным проступкам (ст. 57).

Порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания определен ст. 58 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». В соответствие с установленным порядком до применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме. В случае отказа гражданского служащего дать такое объяснение составляется соответствующий акт. Отказ гражданского служащего от дачи объяснения в письменной форме не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.

Перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка.

При применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей.

Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки.

Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-­хозяйственной деятельности или аудиторской проверки — позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

Указанный шестимесячный срок с момента совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка не приостанавливается на время его болезни и не может быть продлен нанимателем. Поэтому в случае болезни гражданского служащего более шести месяцев он останется ненаказанным за дисциплинарный проступок совершенный им ранее87.

При применении взысканий за коррупционные правонарушения (ст. 59.1 и ст. 59.2 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ») порядок наложения взыскания устанавливается ст. 59.3 указанного закона. В подобных случаях шестимесячный срок с момента совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка приостанавливается на время его временной нетрудоспособности, пребывания в отпуске, других случаев отсутствия гражданского служащего на службе по уважительным причинам, и не позднее трех лет со дня совершения им коррупционного правонарушения. Также в указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

Копия акта о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания с указанием оснований его применения вручается гражданскому служащему под расписку в течение пяти дней со дня издания соответствующего акта.

Гражданский служащий вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд.

Гражданский служащий в день освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы обязан сдать служебное удостоверение в подразделение государственного органа по вопросам государственной службы и кадров (п. 4 ч. 1 ст. 37).

Несоответствие гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы (п. 1 ч. 1 ст. 37)

Указанное основание предусматривает две причины, препятствующие продолжению гражданским служащим исполнения должностных обязанностей. Это состояние здоровья в соответствии с медицинским заключением (подп. «а») и недостаточная квалификация, подтвержденная результатами аттестации (подп. «б») п. 1 ч. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

Состояние здоровья гражданского служащего может быть причиной его увольнения с гражданской службы только при условии, если имеет место стойкое снижение трудоспособности, что подтверждено медицинским заключением, и оно препятствует надлежащему исполнению гражданским служащем служебных обязанностей. Факт снижения нетрудоспособности удостоверяется соответствующим медицинским заключением, выданным в порядке, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Медицинское заключение выдается бюро медико-­социальной экспертизы (МСЭ) или клинико-­экспертной комиссией (КЭК). Без медицинского заключения увольнение гражданского служащего по несоответствию его занимаемой должности по состоянию здоровья нельзя признать законным. Также не может быть основанием для увольнения гражданского служащего по данному основанию его временная нетрудоспособность.

В случае расторжения служебного контракта и увольнения с гражданской службы по под. «а» п. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» представитель нанимателя обязан представить доказательства, подтверждающие, что состояние здоровья гражданского служащего в соответствии с медицинским заключением препятствовало надлежащему исполнению им своих должностных обязанностей.

Представитель нанимателя обязан также представить доказательство того, что гражданский служащий отказался от перевода на иную должность гражданской службы в соответствии с медицинским заключением, либо представитель нанимателя не имел возможности перевести гражданского служащего на иную должность гражданской службы в связи с ее отсутствием.

Увольнение гражданского служащего вследствие его несоответствия замещаемой должности, если это несоответствие обусловлено недостаточной квалификацией, что должно быть подтверждено результатами аттестации (под. «б» п. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»).

Несоответствие гражданского служащего замещаемой должности обнаруживается уже после назначения его на должность гражданской службы и заключения служебного контракта. Это, как правило, связано с усложнением характера работы по замещаемой должности, изменением технического оснащения служебного места и т. п.

В подобном случае проводится «разовая» (единовременная) аттестация по инициативе представителя нанимателя для решения вопроса о расторжении служебного контракта гражданского служащего по указанному основанию. Проведение аттестации должно осуществляться строго в определенном порядке.

Аттестация проводится независимо от того, подлежит гражданский служащий периодической аттестации или нет. Это правило установлено для того, чтобы принятие решения о признании служащего не соответствующим замещаемой должности происходило бы более демократично и объективно. В частности, чтобы решение о несоответствии принималось не единолично представителем нанимателя, а специальной комиссией, в которую включаются должностные лица государственного органа, специалисты соответствующего профиля (независимые эксперты), представители профсоюзной организации.

Проведение аттестации гражданского служащего при увольнении по указанному основанию является обязательной. При этом аттестация должна быть проведена в порядке, предусмотренном соответствующим нормативным правовым актом. Для проведения аттестации создается аттестационная комиссия, которая наделяется определенными полномочиями и состоит из соответствующих высококвалифицированных специалистов. Срок и порядок проведения аттестации утверждаются представителем нанимателя и доводятся до сведения гражданского служащего. Более подробно порядок проведения аттестации гражданских служащих рассмотрен в главе 3.

При применении данного основания расторжения служебного контракта, прекращения служебных отношений и увольнения гражданского служащего с должности гражданской службы главное значение приобретает последовательность проведения процедуры аттестации.

Представитель нанимателя не вправе расторгнуть служебный контракт и уволить гражданского служащего с гражданской службы по данному основанию, если в отношении этого гражданского служащего аттестация не проводилась либо аттестационная комиссия пришла к выводу о соответствии гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы.

Утрата представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ»), Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами (п. 1.1 ч. 1 ст. 37)

Гражданский служащий в своих действиях (бездействии) не должен допускать, чтобы его частные интересы ­каким-либо образом сталкивались со служебными обязанностями, что может привести к утрате доверия к нему со стороны нанимателя. На гражданском служащем лежит ответственность за то, чтобы не допускать подобных коллизий, какими бы они ни были — реальными, потенциальными или могущими оказаться таковыми.

Представляется, что под утратой доверия к гражданским служащим следует понимать отношения, возникшие вследствие совершения гражданским служащим действий (бездействий), которые порождают у представителя нанимателя обоснованные сомнения в его честности, порядочности, добросовестности, искренности мотивов его поступков, способности эффективно исполнять свои обязанности и наличие которых препятствует выполнению служебных обязанностей. Несоответствие морально-­личностных качеств гражданского служащего замещаемой должности должно быть подтверждено документально88.

В соответствие со ст. 59.2 Федерального закона «О государственной гражданской службы РФ» гражданский служащий подлежит увольнению в связи утратой доверия в случаях:

— непринятия гражданским служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;

— непредставление гражданским служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;

— участия гражданского служащего на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

— осуществление гражданским служащим предпринимательской деятельности;

— вхождение гражданского служащего в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством РФ;

— нарушения гражданским служащим, его супругой (супругом) и несовершеннолетними детьми запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

В каждом конкретном случае представитель нанимателя решает этот вопрос, исходя из характера служебных обязанностей гражданского служащего, сложившейся ситуации, обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса об утрате доверия, а также личностных качеств гражданского служащего.

При решении вопроса об увольнении гражданского служащего в связи с утратой доверия к нему необходимо учитывать, что увольнении по этому основанию возможно лишь при условии, если действия (бездействия), явившиеся основанием для утраты доверия, совершены гражданским служащем по его вине.

Под конфликтом интересов на гражданской службе следует учитывать ситуации, когда у гражданского служащего возникает личная (или групповая) заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении им своих служебных обязанностей.

Условия возникновения конфликта интересов на гражданской службе, а также способы их преодоления регламентируются ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». Так ч. 3 ст. 19 указанного закона устанавливает случаи возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов.

Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке и (или) в его отказе от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.

Непринятие гражданским служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего с гражданской службы по данному основанию.

Законодатель, определяя порядок применения рассматриваемых взысканий за коррупционные правонарушения гражданского служащего (ст. 59.3 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»), предусмотренные ст. ст. 59.1 и 59.2, воспроизводит в ч. 2 ст. 59.3 дифференцированный подход к порядку применения дисциплинарных взысканий. Взыскания должны применяться с учетом характера совершенного гражданским служащим коррупционного правонарушения, его тяжести, обстоятельств, при которых оно совершено, соблюдения гражданским служащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнения им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. При этом также должны учитываться предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей. Часть 3 ст. 58 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», обязывает представителя нанимателя при применении дисциплинарного взыскания учитывать тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей.

Право выбора конкретного дисциплинарного взыскания, установленного в ст. 59.2 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», принадлежит представителю нанимателя.

Следует согласиться с высказанным мнением, что такие формулировки, как «влечет увольнение» (ч. 3 ст. 20.1), «подлежит увольнению» (ч. 1 ст. 59.2) необходимо заменить на общую формулировку — «может быть уволен». Это позволило бы устранить существующие противоречия среди норм Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», определяющие порядок применение дисциплинарного взыскания (в том числе и увольнения)89.

Указанное основание может быть также применено в случае, если утрата доверия к гражданскому служащему вызваны его действиями, которые им совершены не по месту службы и не связаны со службой. Такой вывод основан на п. п. 45, 47 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2.

Сведения о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания в виде освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения на основании п. 1.1 ч. 1 ст. 37 включаются представителем нанимателя в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия. В соответствии со ст. 15 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» реестр подлежит размещению на официальном сайте федеральной государственной информационной системы в области государственной службы в информационно-­телекоммуникационной сети Интернет. Данные сведения размещаются в указанном реестре сроком на пять лет с момента принятия акта, явившегося основанием для включения в реестр. Порядок включения сведений о лице, к которому было применено взыскание в виде увольнения в связи с утратой доверия за совершение коррупционного правонарушения, установлен Положением о реестре лиц, уволенных в связи с утратой доверия, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2018 г. № 22890.

Применение такой меры ответственности, как увольнение в связи с утратой доверия за совершение коррупционного правонарушения гражданским служащим, которое выразилось в неисполнении обязанности по представлению представителю нанимателя соответствующих сведений, предполагает наличие определенного статуса гражданского служащего. Гражданский служащий должен обладать этим статусом не только на момент увольнения в связи с утратой к нему доверия, но и на момент совершения указанного коррупционного правонарушения. Иное означало бы допустимость применения в отношении гражданского служащего меры ответственности по порочащему его основанию при отсутствии в его действиях (бездействии) состава коррупционного правонарушения, что противоречило бы Конституции и приводило бы к недопустимому ограничению прав и свобод91.

Неоднократное неисполнение гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание (п. 2 ч. 1 ст. 37)

Данное основание предусматривает увольнение гражданского служащего за неоднократное неисполнение им без уважительных причин должностных обязанностей, возложенных на него служебным контрактом, должностным регламентом, служебным распорядком государственного органона или графиком службы, при условии, что гражданский служащий имеет дисциплинарное взыскание.

Для применения нанимателем рассматриваемого основания необходимо наличие одновременно четырех юридических фактов.

1. Наличие дисциплинарного взыскания, наложенного на гражданского служащего в течение года перед увольнением.

2. Совершение дисциплинарного проступка, т. е. служебного правонарушения, неисполнение своих служебных обязанностей без уважительных причин.

3. Наниматель обязан затребовать у гражданского служащего письменное объяснение о причинах служебного правонарушения не позднее месяца со дня обнаружения проступка. В случае отказа гражданского служащего дать указанное объяснение наниматель составляет соответствующий акт.

4. Наниматель учел все его предшествующее поведение, его долголетнюю добросовестную службу, обстоятельства совершенного проступка92.

К гражданским служащим представителем нанимателя могут быть применены дисциплинарные взыскания, перечисленные в ч. 1 ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». К ним относятся: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии. Применение иного взыскания, не предусмотренного законодателем (строгий выговор, строгое указание и т. п.), означает невозможность (незаконность) увольнения по рассматриваемому основанию.

Кроме того, дисциплинарное взыскание должно быть применено с соблюдением порядка, установленного ст. 58 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», в том числе с проведением служебной проверки, с соблюдением сроков применения дисциплинарного взыскания, поскольку нарушение указанных норм может повлечь признание незаконным примененного взыскания и, как следствие, признание незаконным увольнения. Представляется, что учитываются только те дисциплинарные проступки, которые допущены в данном государственном органе, и, соответственно, те дисциплинарные взыскания, которые применены тем же представителем нанимателя. Взыскания, примененные в другом государственном органе, даже если не истек один год со дня их применения, учитываться не должны.

Увольнение гражданского служащего по данному основанию допускается при соблюдении представителем нанимателя следующих обязательных условий:

— неисполнение должностных обязанностей уже имело место, и к гражданскому служащему было применено дисциплинарное взыскание, которое не снято и не погашено;

— должностные обязанности не исполнены без уважительных причин.

На это обращает внимание Постановление Пленума ВС РФ № 2 применительно к аналогичным трудовым отношениям. В нем говорится, что работодатель вправе расторгнуть трудовой договор за неоднократное неисполнение работником без уважительных причин трудовых обязанностей при условии, что к работнику ранее было применено дисциплинарное взыскание и на момент повторного неисполнения им без уважительных причин трудовых обязанностей оно не снято и не погашено.

Применение к гражданскому служащему нового дисциплинарного взыскания, в том числе увольнение по данному основанию, также допустимо, если неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине гражданского служащего возложенных на него служебных обязанностей продолжалось, несмотря на наложение дисциплинарного взыскания (длящийся дисциплинарный проступок). Длящийся дисциплинарный проступок — это проступок, продолжающийся в течение длительного отрезка времени. Если, обнаружив дисциплинарный проступок, представитель нанимателя применил дисциплинарное взыскание, но данный дисциплинарный проступок продолжается, то применение к гражданскому служащему нового дисциплинарного взыскания, в том числе и увольнение по п. 2 ч. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» допустимо.

Под повторным нарушением служебной дисциплины следует понимать совершение дисциплинарного проступка гражданским служащим, имеющим неснятое или непогашенное дисциплинарное взыскание. Под систематическим нарушением служебной дисциплины следует понимать совершение дисциплинарного проступка гражданским служащим, имеющим неснятое или непогашенное дисциплинарное взыскание за дисциплинарный проступок, который был квалифицирован как повторный. Представляется, что подобные положения желательно закрепить и в нормативных актах, регулирующих государственную службу93.

Закон не раскрывает понятия «уважительная причина». Поэтому в каждом конкретном случае этот вопрос решается представителем нанимателя, исходя из конкретных обстоятельств. Таким образом, решение, является ли обстоятельство, на которое ссылается гражданский служащий, уважительной причиной может вынести наниматель либо суд в случае возникновения индивидуального служебного спора.

Решая вопрос об увольнении гражданского служащего по данному основанию, представитель нанимателя должен представить доказательства, свидетельствующие о том, что совершенное гражданским служащим нарушение имело место и могло стать основанием для расторжения служебного контракта. При этом представителем нанимателя должны быть соблюдены предусмотренные Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» сроки применения дисциплинарного взыскания.

Неоднократное неисполнение гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей должно быть подтверждено зафиксированными фактами совершения им дисциплинарного проступка и актом о наложении дисциплинарного взыскания за совершенный проступок.

Если к гражданскому служащему, нарушившему служебную дисциплину, дисциплинарное взыскание не применялось, то увольнение по п. 2 ч. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» не может быть признано законным.

Однократное грубое нарушение гражданским служащим должностных обязанностей (п. 3 ч. 1 ст. 37)

Однократное грубое нарушение гражданским служащим должностных обязанностей является основанием, достаточным для расторжения его служебного контракта и увольнения гражданского служащего с гражданской службы вне зависимости от того, имел ли он до этого дисциплинарные взыскания. Перечень нарушений служебных обязанностей, дающих право для расторжения служебного контракта и увольнения гражданского служащего с гражданской службы по данному основанию, является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит (п. 3 подп. а), б), в), г), д) ч. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»).

К однократным грубым нарушениям законодатель относит:

прогул (подп. «а»);

появление гражданского служащего на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения (подп. «б»);

разглашение сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, служебную информацию, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей (подп. «в»);

совершение по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленное уничтожение или повреждение такого имущества (подп. «г»);

нарушение гражданским служащим требований охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда), если это нарушение повлекло за собой тяжкие последствия (несчастный случай на службе, аварию, катастрофу) либо заведомо создавало реальную угрозу наступления таких последствий (подп. «д»).

Прогул (подп. «а» п. 3 ч. 1 ст. 37)

Прогулом является отсутствие гражданского служащего на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня.

Как правило, служебное место определяется в служебном контракте.

Законодательство о государственной гражданской службе не устанавливает перечень уважительных причин отсутствия на служебном месте, поэтому в каждом конкретном случае представитель нанимателя решает этот вопрос, исходя из объяснений, которые предлагает дать гражданскому служащему в письменной форме.

Отсутствие на служебном месте (для признания его прогулом) должно вызываться причинами, полностью зависящими только от самого гражданского служащего, когда он мог и должен был быть на служебном месте, но не пожелал этого сделать, уклонился от службы, т. е. совершил умышленный, сознательный проступок. При ошибках, добросовестном заблуждении, отсутствии умысла неявка на служебное место обычно не рассматривается как прогул.

В то же время, как следует из п. 39 Постановления Пленума ВС РФ № 2, увольнение по указанному основанию может быть произведено за:

— невыход на службу без уважительных причин, т. е. отсутствие на службе в течение всего служебного дня независимо от его продолжительности;

— нахождение гражданского служащего без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня вне пределов служебного места;

— оставление без уважительной причины службы гражданским служащим, заключившим служебный контракт на неопределенный срок, без предупреждения представителя нанимателя о расторжении служебного контракта, а равно и до истечения двухнедельного срока предупреждения;

— оставление без уважительной причины службы гражданским служащим, заключившим служебный контракт на определенный срок, до истечения срока либо до истечения срока предупреждения о досрочном расторжении служебного контракта;

— самовольное использование дней отгулов, а также самовольный уход в отпуск (основной, дополнительный).

Наиболее сложной ситуацией для нанимателя является протяженный во времени юридический факт, когда гражданский служащий находится в длительном прогуле, т. е. при фактическом оставлении службы без намерения ее продолжать, и, не сообщая никаких сведений о себе и причинах своего отсутствия. Осуществить увольнение гражданского служащего наниматель не может до тех пор, пока не выяснит, чем обусловлено его отсутствие.

Длительное несанкционированное отсутствие гражданского служащего негативно отражается на деятельности государственного органа. Неясность причин отсутствия гражданского служащего не позволяет нанимателю в соответствии с законодательством решить вопрос о расторжении служебного контракта, прекращения служебных отношений, увольнения отсутствующего служащего и приема на его должность нового служащего.

Подобным поведением гражданский служащий, оставивший место службы и длительное время отсутствующий в государственном органе, препятствует представителю нанимателя реализовать свое право расторгнуть служебный контракт и уволить гражданского служащего за длительный прогул. Обязанность гражданского служащего извещать представителя нанимателя о причинах отсутствия на службе, а тем более о своем местонахождении законодательством прямо не предусмотрена. Вместе с тем это вытекает из содержания служебных отношений. Такая обязанность может быть предусмотрена локальными нормативными актами государственного органа, например, правилами внутреннего служебного распорядка или коллективным договором.

В сложившейся ситуации представитель нанимателя должен попытаться любыми доступными ему способами выяснить место нахождения гражданского служащего, например, направить гражданскому служащему письмо с уведомлением, или хотя бы получить подтверждение от третьих лиц, что гражданский служащий здоров и у него нет уважительной причины отсутствовать на служебном месте. Представитель нанимателя составляет акт, в котором излагает информацию, которую ему удалось получить, и на основании этого акта издается акт о расторжении служебного контракта, прекращения служебных отношений и увольнения гражданского служащего с гражданской службы за прогул, о чем и делает соответствующую запись в его трудовой книжке. Днем увольнения в этом случае следует считать последний день нахождения гражданского служащего на службе в государственном органе (день увольнения считается служебным (рабочим) днем).

Однако с формальной точки представитель нанимателя в подобных ситуациях все же не может быть полностью защищен от риска, связанного с возможностью восстановления на гражданской службе лица, отсутствовавшего на служебном месте длительное время.

При разрешении спора о восстановлении на службе лица, уволенного за прогул, и взыскании среднего денежного содержания за время вынужденного прогула может быть установлено, что отсутствие на служебном месте было вызвано неуважительной причиной, но представителем нанимателя был нарушен порядок увольнения гражданского служащего с гражданской службы. В этом случае суду при удовлетворении заявленных требований необходимо учитывать, что среднее денежное содержание восстановленному гражданскому служащему может быть взыскан не с первого дня невыхода его на работу, а со дня издания акта об увольнении гражданского служащего с гражданской службы. Только с этого времени прогул для гражданского служащего является вынужденным (п. 41 Постановления Пленума ВС РФ № 2).

Таким образом, для данного основания увольнения гражданского служащего характерна строгая последовательность накопления юридических фактов — предыдущий юридический факт сложного состава необходим для наступления следующего.

Появление на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения (подп. «б» п. 3 ч. 1 ст. 37)

Гражданского служащего, появившегося на службе в нетрезвом состоянии, в состоянии наркотического или токсического опьянения, представитель нанимателя не допускает к службе в этот день.

Тем не менее, при увольнении гражданского служащего по данному основанию не имеет значения, отстранялся он от службы в этот день, находясь в состоянии опьянения, или нет. Данное основание применяется и в том случае, если гражданский служащий не приступал к службе, находясь в состоянии опьянения на территории государственного органа. Сам факт появления гражданского служащего в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения является основанием для расторжения с ним служебного контракта и увольнения его с государственной гражданской службы независимо от того, когда это случилось — в начале, в конце либо в середине служебного дня. Нетрезвое состояние гражданского служащего либо наркотическое или токсическое опьянение могут быть подтверждены как медицинским заключением, так и другими видами доказательств, которые должны быть оценены судом в соответствии со ст. 55 ГПК РФ. Установить, какое именно состояние имеет место, могут только специально подготовленный медицинский персонал и только по результатам ряда процедур, проводимых в рамках медицинского освидетельствования, результаты которого должны фиксироваться в медицинском заключении.

Появление гражданского служащего на службе в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения, желательно подтверждать медицинским заключением врача-­нарколога. Если провести медицинское освидетельствование не представляется возможным, например, из-за отсутствия в организации соответствующих специалистов или если гражданский служащий отказывается пройти освидетельствование, то факт появления гражданского служащего на службе в состоянии опьянения может быть подтвержден другими видами доказательств, в частности свидетельскими. Свидетельские показания должны быть оформлены актом, который составляется в тот же день. В нем фиксируются время и место появления гражданского служащего в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения, перечисляются признаки такого опьянения и т. п. Акт составляется очевидцами, а также с участием представителя профсоюза, если гражданский служащий является его членом.

Можно ли уволить гражданского служащего за появление на службе в состоянии алкогольного опьянения, если он находился в таком состоянии на территории государственного органа, но не в служебное время? При ответе на этот вопрос следует руководствоваться п. 42 Постановления Пленума ВС РФ № 2, в котором говорится, что по этому основанию могут быть уволены работники, находящиеся в рабочее время на месте выполнения трудовых обязанностей в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения. Как мы видим, возможность применения дисциплинарного взыскания в данном случае ограничено рамками служебного времени гражданского служащего.

Таким образом, можно предположить, что нахождение гражданского служащего в указанном состоянии на территории государственного органа в не служебное время не может являться основанием для расторжения служебного контракта и его увольнения с гражданской службы по подп. «б» п. 1 ч. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

Разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей
(подп. «в» п. 3 ч. 1 ст. 37)

Увольнение гражданского служащего по данному основанию может быть признано правомерным при наличии следующих условий:

— обязанность не разглашать такую тайну прямо предусмотрена в служебном контракте гражданского служащего;

— в служебном контракте или в приложении к нему точно указано, какие конкретно сведения, содержащие государственную, коммерческую, служебную информацию и иную охраняемую тайну гражданский служащий обязуется не разглашать;

— охраняемая законом тайна доверена (стала известна) гражданскому служащему в связи с исполнением им служебных обязанностей;

— сведения, которые в соответствии со служебным контрактом гражданский служащий обязуется не разглашать, согласно действующему законодательству могут быть отнесены к сведениям, составляющим государственную, коммерческую, служебную и иную охраняемую законом тайну.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий прекращение служебного контракта и увольнение гражданского служащего с гражданской службы по данному основанию не может быть признано правомерным.

Государственная тайна — защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-­розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации (ст. 2 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»94, далее — Закон РФ «О государственной тайне»).

Коммерческая тайна — конфиденциальная информация, позволяющая ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду.

К служебной тайне — относятся, например, банковская, врачебная тайна, тайна следствия и другие. К иной тайне относятся сведения о частной жизни гражданского служащего, семейная тайна и др.

Совершение по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества, установленных вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях (подп. «г» п. 3 ч. 1 ст. 37)

Совершение гражданским служащим по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растрата, умышленное уничтожения или повреждение такого имущества, является основанием для его увольнения как за однократное грубое нарушение служебных обязанностей при условии, что хищения, растрата, умышленное уничтожение или повреждение имущества, совершено гражданским служащим по месту службы. Этот факт должен быть установлен вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного на применение административных взысканий, и чтобы этот приговор или постановление вступили в законную силу.

Понятие хищения чужого имущества, растраты, умышленного его уничтожения или повреждения определены в уголовном праве, совершение указанных деяний образуют составы преступления, предусмотренные главой 21 УК РФ. Составы административных правонарушений предусмотрены главой 7 КоАП РФ.

Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, определены в КоАП РФ.

В качестве чужого имущества следует расценивать любое имущество, не принадлежащее данному гражданскому служащему, в частности имущество, принадлежащее государственному органу, другим гражданским служащим, а также лицам, не являющимся гражданскими служащими или работниками данного государственного органа (п. 44 Постановления Пленума ВС РФ № 2). При этом следует иметь в виду, что повреждение или уничтожение гражданским служащим имущества может служить основанием для его увольнения только в том случае, если он сделал это умышлено.

Хищение чужого имущества признается мелким, если стоимость похищенного имущества не превышает одной тысячи руб­лей.

Для увольнения гражданского служащего по указанному основанию не имеет значения, исключает примененное к гражданскому служащему наказание возможность продолжения им данной службы или нет. Юридическим фактом в данном случае выступает вступивший в законную силу приговор суда или постановление судьи, органа, должностного лица, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях95.

Месячный срок при увольнения гражданского служащего по подп. «г» п. 3 ч. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» исчисляется со дня вступления в законную силу приговора суда. В приговоре должна быть доказана вина гражданского служащего в совершении по месту службы хищения чужого имущества (в том числе мелкого), растраты, умышленного его уничтожения или повреждения либо постановления органа, уполномоченного на применение административных взысканий.

Нарушение гражданским служащим требований охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда), если это нарушение повлекло за собой тяжкие последствия (несчастный случай на службе, аварию, катастрофу) либо заведомо создавало реальную угрозу наступления таких последствий (подп. «д» п. 3 ч. 1 ст. 37)

Нарушение гражданским служащим требований охраны профессиональной служебной деятельности может являться основанием для расторжения с ним служебного контракта и увольнения с гражданской службы при условии, что это нарушение повлекло тяжкие последствия либо заведомо создавало реальную угрозу наступления тяжких последствий. Нарушение требований охраны труда в этом случае должно быть установлено и подтверждено соответствующими документами (актом о несчастном случае, экспертным заключением, постановлением федерального инспектора по охране труда и др.).

Процедура оформления проступка зависит от последствий нарушения. Документами, фиксирующими совершение дисциплинарного проступка, являются акт о нарушении требований охраны труда, акт о несчастном случае на производстве, заключение государственного инспектора труда по несчастному случаю и иные документы, составление которых обязательно в соответствии с нормативными правовыми актами.

Таким образом, увольнение по данному основанию возможно при соблюдении следующих условий. Во-первых, наниматель обеспечил безопасность труда и обеспечил гражданскому служащему условия работы, отвечающие санитарно-­гигиеническим требованиям. Во-вторых, нарушение гражданским служащим требований по охране труда должно повлечь за собой тяжкие последствия или заведомо создавало реальную угрозу наступления тяжких последствий. В случае, когда такое нарушение не повлекло наступление или угрозу наступления тяжких последствий гражданский служащий не может быть уволен по данному основанию.

Совершение виновных действий гражданским служащим, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему представителя нанимателя (п. 4 ч. 1 ст. 37)

Как видно из содержания данной нормы, в связи с утратой доверия могут быть уволены только те гражданские служащие, служебные обязанности которых непосредственно связаны с обслуживанием денежных или товарных ценностей (прием, хранение, транспортировка, распределение и т. п.).

Законодательство о гражданской службе не предусматривает специального перечня таких должностей, поэтому в каждом конкретном случае при решении вопроса об увольнении гражданского служащего в связи с утратой к нему доверия, необходимо выяснить, связана ли замещаемая должность с непосредственным обслуживанием денежных или товарных ценностей.

Представитель нанимателя может уволить с гражданской службы гражданского служащего, непосредственно обслуживающего денежные или товарные ценности по данному основанию, если совершенные им действия давали представителю нанимателя основание для утраты доверия, и эти действия были совершены гражданским служащим по его вине.

При установлении в предусмотренном законом порядке факта совершения хищения, взяточничества и иных корыстных правонарушений гражданские служащие могут быть уволены по основанию утраты к ним доверия и в том случае, когда указанные действия не связаны с их служебной деятельностью.

Таким образом, ограничивается возможность увольнения по этому основанию лиц, не имеющих прямой, непосредственный контакт с денежными или товарными ценностями.

Принятие гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа (п. 5 ч. 1 ст. 37)

Данное основание применяется для расторжения служебного контракта и увольнения с гражданской службы гражданского служащего категории «руководители» в случае принятия им необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа.

Решая вопрос о том, является ли принятое решение необоснованным, необходимо учитывать, наступили ли названные неблагоприятные последствия именно в результате принятия этого решения, и можно ли было их избежать в случае принятия другого решения. При этом, если представитель нанимателя не представит доказательств, подтверждающих наступление неблагоприятных последствий, указанных в п. 5 ч. 1 ст. 37, увольнение по данному основанию не может быть признано законным (п. 48 Постановления Пленума ВС РФ № 2).

Сам по себе факт принятия необоснованного решения, если он не повлек за собой указанных последствий, не может служить законным основанием для увольнения по данному основанию гражданских служащих, замещающих должность гражданской службы категории «руководители».

Однократное грубое нарушение гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», своих должностных обязанностей, повлекшее за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства Российской Федерации (п. 6 ч. 1 ст. 37)

Данное основание применяется только к такой категории гражданских служащих, как «руководители». Оно допускает возможность расторжения с ними служебного контракта и увольнения с гражданской службы за однократное грубое нарушение должностных обязанностей. Указанные гражданские служащие наделены особыми полномочиями, от добросовестного исполнения которых зависит не только сохранность имущества, но и авторитет государственного органа, нормальное его функционирование. При этом законодатель не определяет, какие нарушения служебных обязанностей можно отнести в данном случае к числу грубых.

Представляется, что к грубым нарушением должностных обязанностей можно отнести такое нарушение, которое повлекло за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства РФ. К числу грубых нарушений служебных обязанностей относится также неисполнение указанными лицами своих обязанностей, значимых для государственной организации, если это может повлечь причинение вреда здоровью служащих, причинение имущественного или иного ущерба организации.

Увольнение за однократное грубое нарушение указанной категории гражданских служащих является мерой дисциплинарного взыскания, поэтому допускается не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни гражданского служащего, пребывания его в отпуске и не позднее шести месяцев со дня совершения проступка. В случае обнаружения проступка по результатам ревизии, проверки финансово-­хозяйственной деятельности или аудиторской проверки — не позднее двух лет со дня его совершения (ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»).

По данному основанию нельзя уволить гражданского служащего с гражданской службы категории «руководитель», за выполнение действий, которые не были вменены ему в обязанность.

Предоставление гражданским служащим представителю нанимателя подложных документов или заведомо ложных сведений при заключении служебного контракта (п. 7 ч. 1 ст. 37)

Это основание применяется для расторжения служебного контракта с гражданским служащим и увольнением его с гражданской службы при условии, если факт предоставления подложных документов или заведомо ложных сведений действительно имел место и, если он установлен с соблюдением правил проверки документов, установленных законом.

Например, если гражданский служащий при приеме на службу, требующую в соответствии с квалификационными требованиями специального образования, представил подложный (фальшивый) документ, удостоверяющий наличие такого образования, или представил поддельный паспорт или иной документ, удостоверяющий личность.

Как мы видим, представление гражданским служащим представителю нанимателя подложных документов при приеме на службу может быть основанием для расторжения с ним служебного контракта. Такое увольнение возможно, если подлинные документы, которые гражданский служащий обязан был представить, или отсутствие таких документов могло явиться законным основанием для отказа в приеме на государственную гражданскую должность и в заключении с ним служебного контракта.

В соответствие с п. 6.1 ст. 20 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» непредставление гражданским служащим сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи предполагает увольнение гражданского служащего с гражданской службы. Увольнение осуществляется в случае, если представление таких сведений было обязательным, либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является правонарушением.

Прекращение допуска гражданского служащего к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей требует допуска к таким сведениям (п. 8 ч. 1 ст. 37)

Допуск к государственной тайне гражданских служащих осуществляется на основании действующей Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне96.

В данном случае речь идет о состоявшемся юридическом факте — прекращении допуска к сведениям, составляющих государственную тайну, а не о волеизъявление нанимателя97.

Это обстоятельство является основанием для прекращения служебного контракта и увольнения государственного служащего при наличии следующих условий:

— если условие о неразглашении государственной тайны предусмотрено служебным контрактом с гражданским служащим;

— если исполнение служебных обязанностей по замещаемой гражданской должности в соответствии со служебным контрактом связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну;

— если прекращения допуска к государственной тайне произведено в соответствие с действующим законодательством.

При применении данного основания речь идет о прекращении допуска гражданского служащего к государственной тайне. Основания прекращения допуска к государственной тайне устанавливаются Законом РФ «О государственной тайне» и производится по решению руководителя органа государственной власти либо организации в случаях:

— однократного нарушения предусмотренных служебным контрактом обязательств, связанных с защитой государственной тайны;

— возникновение обстоятельств, являющихся основанием для отказа гражданскому служащему или гражданину в допуске к государственной тайне.

Прекращение допуска к государственной тайне не освобождает гражданского служащего от взятых на себя обязательств по неразглашению сведений составляющих государственную тайну.

Отсутствие на службе в течение более четырех месяцев подряд в связи с временной нетрудоспособностью, если законодательством Российской Федерации не установлен более длительный срок сохранения места работы (должности) при определенном заболевании или если для определенной категории граждан законодательством Российской Федерации не предусмотрены гарантии по сохранению места работы (должности) (п. 8.1 ч. 1 ст. 37)

За гражданским служащим, временно утратившим трудоспособность вследствие болезни, сохраняется его место работы (должность) в течение 4 месяцев. Однако законодательством РФ может быть установлен и более длительный срок сохранения места работы (должности) при определенных заболеваниях.

Основанием прекращения служебного контракта и увольнения гражданского служащего с гражданской службы может стать его непрерывная нетрудоспособность свыше четырех месяцев. При этом учет времени отсутствия гражданского служащего по причине болезни путем сложения отдельных сроков, когда гражданский служащий был временно нетрудоспособным, не допускается.

Однако гражданский служащий не может быть уволен с гражданской службы по инициативе представителя нанимателя в период пребывания его в отпуске и в период отсутствия на службе в связи с временной нетрудоспособностью менее четырех месяцев (п. 8.1 ч. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»). Подобное правило также действует в период его временной нетрудоспособности в связи с увечьем, профессиональным заболеванием или иным повреждением здоровья, связанным с исполнением должностных обязанностей, независимо от продолжительности этого периода.

Увольнение гражданского служащего отсутствующего на службе по болезни, длящейся сверх гарантированного срока (4 месяца), должно ставиться в зависимость от наличия производственной необходимости в расторжении служебного контракта, прекращения служебных отношений и увольнения гражданского служащего с гражданской службы.

Сокращение должностей гражданской службы в государственном органе или упразднение государственного органа (п. 8.2, п. 8.3 ч. 1 ст. 37)

Отношения, связанные с гражданской службой, при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе или ликвидации государственного органа урегулированы в ст. 31 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». В ней предусмотрено, в каких случаях, и какие правовые последствия наступают для гражданских служащих при сокращении замещаемых ими должностей гражданской службы в государственном органе или при ликвидации государственного органа. Причем эти последствия зависят от ряда обстоятельств и условий.

В соответствии с ч. 1 ст. 31 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» государственно-­служебные отношения с гражданским служащим продолжаются в случае предоставления гражданскому служащему, замещающему сокращаемую должность гражданской службы в государственном органе или должность гражданской службы в упраздняемом государственном органе, с его письменного согласия иной должности гражданской службы. Иная должность может быть предоставлена гражданскому служащему в том же государственном органе или в государственном органе, которому переданы функции упраздненного государственного органа, либо в другом государственном органе с учетом:

1) уровня его квалификации, специальности, направления подготовки, продолжительности стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки;

2) уровня его профессионального образования, продолжительности стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки при условии получения им дополнительного профессионального образования, соответствующего области и виду профессиональной служебной деятельности по предоставляемой должности гражданской службы.

В ст. 31 Федерального закона «О государственной гражданской службе», указано, что при проведении сокращения должностей гражданской службы учитываются лишь профессионализм и квалификация гражданских служащих, но ничего не говорится о гарантиях оставления на службе отдельных категорий гражданских служащих, как это отражено в ст. 179 ТК РФ. Ничего не сказано о подобных гарантиях и в ст. 53 Федерального закона «О государственной гражданской службе». Представляется, что законодатель по умолчанию посчитал установление подобных гарантий, перечисленных в ст. 179 ТК РФ для отдельных категорий граждан, не приемлемыми для государственной гражданской службы.

О предстоящем увольнении в связи с сокращением должностей гражданской службы или упразднением государственного органа гражданский служащий, замещающий сокращаемую должность гражданской службы в государственном органе или должность гражданской службы в упраздняемом государственном органе, предупреждается представителем нанимателя персонально и под роспись не менее чем за два месяца до увольнения.

Правило, обязывающее представителя нанимателя предупреждать гражданских служащих о предстоящем увольнении в связи с сокращением численности или штата в государственном органе за два месяца, не означает, что этого нельзя сделать раньше. Два месяца — это минимальный срок для предупреждения о предстоящем увольнении. Дата увольнения в любом случае должна быть конкретной.

Предупреждение о предстоящем увольнении в письменной форме выдается персонально каждому гражданскому служащему, о чем он должен расписаться. Если гражданский служащий по тем или иным причинам отказывается удостоверить своей подписью получение предупреждения, то необходимо составить об этом соответствующий акт.

В течение срока предупреждения в государственном органе может проводиться внеочередная аттестация гражданских служащих в соответствии со ст. 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». По результатам внеочередной аттестации гражданским служащим, имеющим преимущественное право на замещение должности гражданской службы, могут быть предоставлены для замещения иные должности гражданской службы, в том числе в другом государственном органе.

Если гражданский служащий переводится в другой государственный орган, то прежний служебный контракт расторгается и с ним заключается новый служебный контракт на замещение иной должности в том государственном органе, в который он переведен.

Преимущественное право на замещение должности гражданской службы предоставляется гражданскому служащему, который имеет более высокую квалификацию, специальность, направление подготовки, соответствующие области и виду его профессиональной служебной деятельности, большую продолжительность стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки и более высокие результаты профессиональной служебной деятельности
(п. 4 ст. 31).

Указанный перечень категорий гражданских служащих, имеющих преимущественное право на замещение должности гражданской службы, является исчерпывающим. В каждом конкретном случае вопрос о преимущественном праве на замещение должности решает представитель нанимателя самостоятельно.

Представитель нанимателя государственного органа, в котором сокращаются должности гражданской службы, или государственного органа, которому переданы функции упраздненного государственного органа, обязан в течение двух месяцев со дня предупреждения гражданского служащего об увольнении предложить гражданскому служащему, все имеющиеся в данном государственном органе вакантные должности гражданской службы. Вакантные должности предлагаются гражданскому служащему с учетом категории и группы замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы, уровня его квалификации, его специальности, направления подготовки, стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки. В случае отсутствия таких должностей в указанных государственных органах гражданскому служащему могут быть предложены вакантные должности гражданской службы в иных государственных органах в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Освобождение гражданского служащего от замещаемой должности и увольнение его с гражданской службы будет являться правомерным при наличии следующих условий:

— сокращение должностей гражданской службы в государственном органе действительно имело место, и оно связано с реорганизацией государственного органа или изменением его структуры;

— гражданский служащий не имел преимущественного права на замещение должности гражданской службы в соответствии с ч. 4 ст. 31 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»;

— гражданский служащий заранее, за два месяца до сокращения был предупрежден о предстоящем сокращении;

— отсутствовала возможность предоставления гражданскому служащему иной должности гражданской службы в том же либо другом государственном органе, или прохождения профессиональной переподготовки и повышения квалификации, или он отказался от предложенной должности или прохождения профессиональной подготовки или повышения квалификации;

— профсоюзный орган был своевременно проинформирован о предстоящем сокращении соответствующих должностей гражданской службы.

В случае отказа гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы, в том числе в другом государственном органе, при сокращении должностей гражданской службы или упразднении государственного органа гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы. В этом случае служебный контракт прекращается при сокращении должностей гражданской службы в соответствии с п. 8.2 ч. 1 ст. 37, а при упразднении государственного органа в соответствии с п. 8.3 ч. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

В случае расторжения служебного контракта по основаниям, предусмотренным пунктами 8.2–8.3 ч. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», гражданскому служащему выплачивается компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания. При этом выходное пособие ему не выплачивается (п. 3.1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»).

При увольнении гражданского служащего из государственного органа, расположенного в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, по сокращению должности гражданской службы или упразднения государственного органа, помимо компенсации в размере четырехмесячного денежного содержания, дополнительно выплачивается компенсация за пятый и шестой месяцы со дня увольнения. Дополнительная компенсация выплачивается по решению органа службы занятости населения, при условии, что в течение месяца после увольнения гражданский служащий обратился в этот орган и не был им трудоустроен. Выплата дополнительной компенсации производится государственным органом, в котором гражданский служащий замещал должность гражданской службы.

С письменного согласия гражданского служащего представитель нанимателя вправе расторгнуть с ним служебный контракт до истечения срока предупреждения. При этом гражданскому служащему выплачивается дополнительная компенсация в размере сохраняемого денежного содержания, исчисленного пропорционально времени, оставшемуся до истечения срока предупреждения об увольнении (п. 7 ст. 31).

При принятии решения, о возможном расторжении служебного контракта с гражданским служащим по указанным выше основаниям представитель нанимателя в письменной форме информирует об этом выборный профсоюзный орган данного государственного органа не позднее чем за два месяца до сокращения соответствующей должности гражданской службы.

6. Прекращение служебного контракта по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон (ст. 39 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»)

Данная статья определяет перечень обстоятельств, влекущих прекращение служебного контракта гражданского служащего независимо от воли сторон. При возникновении указанных в данной статье обстоятельств заключенные служебные контракты расторгаются. Указанные обстоятельства являются юридическими фактами, прекращающими служебные правоотношения.

Перечисленные в ст. 39 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» обстоятельства можно разбить на две группы.

К первой группе относятся обстоятельства, при наступлении которых служебный контракт прекращается, гражданский служащий освобождается от замещаемой должности, увольняется с гражданской службы и с его согласия включается в кадровый резерв. В случае включения гражданского служащего в кадровый резерв его служебный контракт приостанавливается с освобождением служащего от замещаемой должности гражданской службы и с оставлением его в соответствующем реестре гражданских служащих.

Ко второй группе относятся обстоятельства, при наступлении которых служебный контракт прекращается, гражданский служащий освобождается от замещаемой должности и увольняется с гражданской службы.

Обстоятельства, входящие в первую группу перечислены в ч. 1 ст. 39 и к ним относятся:

1. Призыв гражданского служащего на военную службу или направлением его на альтернативную гражданскую службу.

Основанием для прекращения трудового договора с гражданским служащим, призванным на военную службу, является повестка военного комиссариата о явке на призывной пункт для отправки по месту прохождения военной службы, а направлением на альтернативную гражданскую службу — предписание военного комиссариата для убытия к месту прохождения альтернативной гражданской службы.

Как мы видим, в данном случае наниматель прекращает служебный контракт с гражданским служащим в связи с призывом его на военную службу или направлением его на замещающую ее альтернативную службу.

Следует заметить, что в соответствии со ст. 5 п. «б» Рекомендации МОТ от 22 июля 1982 г. № 16698, прохождение обязательной военной службы или выполнение других гражданских обязанностей не может служить законным основанием для увольнения. Во многих зарубежных странах прохождение обязательной военной службы или заменяющей ее альтернативной гражданской службы ведет не к прекращению, а к приостановке99 действия трудового договора (служебного контракта). Для выполнения различных публичных функций (в том числе прохождения военной службы) также возможно предоставление работнику отпуска без сохранения заработной платы.

Добровольное поступление гражданского служащего на военную службу или альтернативную гражданскую службу не является основанием для применения указанного основания. В этом случае речь может идти о расторжении служебного контракта по инициативе гражданского служащего (ст. 36 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»).

Таким образом, юридическими фактами, влекущими прекращение служебного контракта, могут быть только два обстоятельства: призыв гражданского служащего на военную службу и направление его на альтернативную гражданскую службу.

2. Восстановление на службе гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность гражданской службы, по решению суда.

Юридическим фактом, влекущим прекращение служебного контракта по данному основанию, является решение суда о восстановлении гражданского служащего на службе, вступившее в законную силу.

Расторжение служебного контракта с гражданским служащим вследствие восстановления на работе гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность, допускается в том случае, когда гражданский служащий, ранее замещающий эту должность, был уволен, а затем восстановлен на службе по решению суда. Иные случаи восстановления на работе уволенного гражданского служащего не охватываются содержанием данного основания. Так, не может быть уволен гражданский служащий, принятый на место уволенного и восстановленного в последующем только на основании самостоятельного решения нанимателя. Основанием для прекращения служебного контракта может быть только решение суда, вступившее в законную силу.

Вместе с тем в соответствии со ст. 106 Федерального закона «Об исполнительном производстве»100 содержащееся в исполнительном документе требование о восстановлении на работе незаконно уволенного или переведенного работника считается фактически исполненным, если взыскатель допущен к исполнению прежних служебных обязанностей и отменен приказ (распоряжение) об увольнении или о переводе взыскателя.

Как мы видим наниматель еще до вступления в законную силу решения суда на основании исполнительного документа обязан издать приказ о восстановлении гражданского служащего на прежней должности.

Таким образом, прекращение служебного контракта по данному основанию, допускается только в отношении гражданского служащего, который был принят на должность, ставшую вакантной в связи с увольнением гражданского служащего, но в последующем восстановленного в судебном порядке.

3. Избрание или назначение гражданского служащего на государственную должность, за исключением случая, установленного ч. 2 ст. 6 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», на муниципальную должность либо избранием гражданского служащего на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе.

Прекращение служебного контракта гражданского служащего, освобождение его от замещаемой должности и увольнение с гражданской службы независимо от воли сторон осуществляется в случае избрания или назначения гражданского служащего на государственную должность.

Государственные должности Российской Федерации — должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Правовой статус лиц, их замещающих, регулируется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами. Такие лица не считаются федеральными государственными служащими, им не присваиваются классные чины федеральной государственной гражданской службы (но присваиваются воинские и специальные звания, дипломатические ранги, классные чины правоохранительной службы).

Указом президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации»
(ред. от 21 января 2020 г.)101 установлен Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации.

Исключение составляют случаи, установленные ч. 2 ст. 6 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»102.

4. Наступление чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению отношений, связанных с гражданской службой (военных действий, катастрофы, стихийного бедствия, крупной аварии, эпидемии и других чрезвычайных обстоятельств), если данное обстоятельство признано чрезвычайным решением Президента Российской Федерации или органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (ред. от 23 июня 2020 г.) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»103 под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Прекращение служебного контракта, освобождение гражданского служащего от замещаемой должности и увольнение с гражданской службы в связи с наступлением чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению отношений, связанных с гражданской службой, допускается только в том случае, если это чрезвычайное положение признано решением Президента РФ, Правительства РФ или органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Одной из мер и временных ограничений, применяемых при введении чрезвычайного положения, может предусматриваться полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления. Это может повлечь приостановление действия служебных контрактов с гражданскими служащими и с освобождением их от замещаемых должностей, но оставлением при этом в соответствующем реестре гражданских служащих (субъекта РФ) и включением в кадровый резерв.

5. Исполнение гражданским служащим государственных обязанностей в случаях, установленных федеральным законом.

Целесообразно отметить, что в данном случае речь идет об «иных случаях», т. е. перечень случаев для прекращения служебного контракта не является исчерпывающим. Следует обратить особое внимание, что ограничением для перечня таких случаев является именно исполнение государственных обязанностей, установленных, федеральным законом.

Обстоятельства, входящие во вторую группу перечислены в ч. 2 ст. 39 и к ним относятся:

1. Осуждение гражданского служащего к наказанию, исключающему возможность замещения должности гражданской службы, по приговору суда, вступившему в законную силу.

Самостоятельным юридическим фактом, влекущим прекращение служебного контракта и увольнения гражданского служащего с должности, является наличие приговора суда, вступившего в законную силу, которым гражданский служащий подвергнут уголовному наказанию, исключающему продолжение гражданской службы.

Так, среди наказаний, исключающих возможность продолжения служебной деятельности в соответствии со ст. 44, 45 УК РФ104, в частности, являются:

1. Основные виды наказания:

— арест (ст. 54 УК РФ). Арест заключается в содержании осужденного в условиях строгой изоляции от общества и устанавливается на срок от одного до шести месяцев;

— лишение свободы на определенный срок (ст. 56 УК РФ) или пожизненное лишение свободы (ст. 57 УК РФ). Лишение свободы заключается в изоляции осужденного от общества путем направления его в колонию-­поселение, помещения в воспитательную колонию, лечебное исправительное учреждение, исправительную колонию общего, строгого или особого режима либо в тюрьму.

2. Дополнительные виды наказания: лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.

В соответствии со ст. 47 УК РФ лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью состоит в запрещении занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления либо заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью.

В соответствии со ст. 34 Уголовно-­исполнительного кодекса РФ105 требования приговора о лишении права занимать определенные должности или заниматься определенным видом деятельностью, обязательны для организации, в которой работает осужденный. Организация, в которой работает осужденный, обязана:

— не позднее трех дней после получения копии приговора суда и извещения уголовно-­исполнительной инспекции освободить осужденного от должности, которую он лишен права замещать, или запретить заниматься определенной деятельностью, направить в уголовно-­исполнительную инспекцию сообщение об исполнении требований приговора;

— представлять по требованию уголовно-­исполнительной инспекции документы, связанные с исполнением наказания;

— в случаях изменения или прекращения служебного контракта с осужденным в трехдневный срок сообщить об этом в уголовно-­исполнительную инспекцию;

— в случае увольнения из организации осужденного, не отбывшего наказание, внести в его трудовую книжку (при наличии) запись о том, на каком основании, на какой срок и какую должность он лишен права замещать, или какой деятельностью лишен права заниматься. Указанная информация также вносится в сведения о его служебной деятельности.

Осуждение гражданского служащего как основание прекращения с ним служебного контракта применяется при наличии следующих условий: во-первых, гражданский служащий осужден к наказанию, исключающему возможность продолжения им исполнения служебных обязанностей по прежней должности и, во-вторых, если приговор суда, которым гражданский служащий осужден к такому наказанию, вступил в законную силу. Если гражданский служащий до суда находился под арестом, то днем расторжения служебного контракта и увольнения его со службы будет считаться последний день нахождения его на службе, а не день вынесения приговора.

Служебный контракт подлежит прекращению не только в том случае, когда он заключен в нарушение вступившего в законную силу соответствующего приговора, но и в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости.

Приказ об увольнении в этом случае издается не ранее вступления в законную силу приговора суда. Однако днем увольнения гражданского служащего по указанному основанию считается последний день нахождения его на службе.

2. Признание гражданского служащего полностью неспособным к трудовой деятельности в соответствии с медицинским заключением, выданным в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Нетрудоспособность гражданского служащего является основанием для прекращения с ним служебного контракта при условии, если имеет место полная утрата трудоспособности и если этот факт установлен медицинским заключением, выданным органом или учреждением, в компетенции которого входит выдача заключений такого рода.

В настоящее время степень утраты трудоспособности определяет специальный уполномоченный орган, которым является Государственная служба медико-­социальной экспертизы106. Полная нетрудоспособность работника фиксируется в медицинском заключении этого органа, выданном гражданину в установленном порядке. Указанное заключение — единственный документ, подтверждающий факт полной утраты способности к трудовой деятельности.

Для увольнения по данному основанию гражданский служащий должен быть признан полностью неспособным к трудовой (служебной) деятельности, а не инвалидом. Признание гражданского служащего инвалидом далеко не всегда означает, что он полностью не способен к рудовой деятельности.

Полностью нетрудоспособным признается инвалид, которому установлена третья степень ограничения способности к трудовой деятельности в соответствии с приказом Минтруда России от 27 августа 2019 г. № 585н «О классификациях и критериях, используемых при осуществлении медико-­социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-­социальной экспертизы»107 (далее приказ Минтруда России от 27 августа 2019 г. № 585н).

3. Признание гражданского служащего недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу.

Признание гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным осуществляется судом в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством, в соответствии с ГК РФ. Согласно ст. 29 ГК РФ гражданин может быть признан судом недееспособным, если он вследствие психического расстройства не может понимать значение своих действий или руководить ими.

Ограничено дееспособным признается гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение (ст. 30 ГК ПФ).

4. Достижение гражданским служащим предельного возраста пребывания на гражданской службе, за исключением случаев, когда в соответствии с ч. 1 ст. 25.Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» срок гражданской службы гражданскому служащему продлен сверх установленного предельного возраста пребывания на гражданской службе.

Достижение гражданским служащим предельного возраста пребывания на гражданской службе — 65 лет является юридическим фактом, влекущим прекращение служебного контракта и увольнение с гражданской службы. Данная норма носит императивный характер, а потому представитель нанимателя не вправе принять иное решение. Однако он может предложить гражданскому служащему, достигшему 65 лет, заключить срочный трудовой договор на замещение должности, не являющейся должностью гражданской службы. Предложение делается с учетом его квалификации, результатов профессиональной служебной деятельности при прохождении гражданской службы, замещаемой должности и состояния здоровья.

На лиц, уволенных с гражданской службы и заключивших трудовой договор с государственным органом об исполнении обязанностей по должности, не являющейся должностью гражданской службы, распространяется трудовое законодательство в полном объеме.

5. Применение к гражданскому служащему административного наказания в виде дисквалификации.

В соответствии со ст. 3.11 КоАП РФ дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ.

Дисквалификация в большинстве случаев влечет невозможность продолжения служебной деятельности гражданского служащего (по крайней мере, в прежней должности). Это и потребовало установления в Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» соответствующего основания расторжения служебного контракта и увольнения гражданского служащего с гражданской службы.

Согласно п. 2 ст. 3.11 КоАП РФ дисквалификация устанавливается судом на срок от шести месяцев до трех лет.

Данный вид административного наказания в судебной практике используется крайне редко. Судьи чаще выбирают традиционное наказание в виде штрафа. Все это снижает эффективность применения дисквалификации.

1. В случае смерти (гибели) гражданского служащего либо признания гражданского служащего безвестно отсутствующим или объявление его умершим решением суда, вступившим в законную силу, служебный контракт прекращается, а гражданский служащий исключается из реестра гражданских служащих.

Факт смерти гражданского служащего устанавливается органом записи актов гражданского состояния (ЗАГС) в соответствии с Федеральным законом от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния»108 (в ред. от 24 апреля 2020 г.). Прекращение служебного контракта в связи со смертью гражданского служащего производится на основании свидетельства о смерти, выданного в установленном порядке соответствующим органом записи гражданского состояния.

Признание гражданского служащего умершим или безвестно отсутствующим осуществляется судом в соответствии со ст. 45 ГК РФ.

В соответствии с требования ГПК РФ наниматель не вправе самостоятельно обратиться в суд с иском о признании гражданского служащего, длительное время отсутствующего на службе, безвестно отсутствующим, а также при наличии к тому достаточных оснований — умершим.

7. Прекращение служебного контракта вследствие нарушения обязательных правил при заключении служебного контракта (ст. 40 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»)

Особую группу оснований для прекращения служебного контракта составляют случаи, когда отсутствует, как инициатива кого бы то ни было, направленная на такое прекращение, так и событие, факт наступления которого обусловливал бы прекращение служебного контракта.

Очевидно, что данную группу оснований для прекращения служебного отношения нельзя отнести ни к одному из перечисленных ранее видов юридических фактов. Здесь нет инициативы сторон служебного контракта на прекращение служебных отношений, ибо и воля гражданского служащего, и воля государственного органа были направлены не на прекращение, а на установление служебных отношения; здесь нет также и инициативы третьего лица. Нельзя сказать, что в рассматриваемом случае имел место факт-событие, т. е. возникло правопрекращающее обстоятельство при отсутствии в нем акта воли кого бы то ни было. Строго говоря, здесь отсутствует вообще ­какой-либо факт, наступление которого послужило бы основанием для прекращения возникшего служебного отношения.

На самом деле в данном случае имеет место ситуация, когда изначально служебный контракт был заключен в противоречии с законом, поскольку его стороной был ненадлежащий субъект, т. е. лицо, органически не могущее быть стороной служебного контракта. Данное правило, вне всякого сомнения, обращено к прошлому: служебные отношение с гражданским служащим считается возникшим, и государственный орган должен выполнить все возникающие в рамках этого отношения обязанности.

В подобных случаях законодатель обязывает представителя нанимателя прекратить служебный контракт и осуществить увольнение гражданского служащего с гражданской службы.

Нарушение обязательных правил при заключении служебного контракта, установленных Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» или другими федеральными законами, является основанием для его прекращения при условии, если оно исключает возможность продолжения замещения гражданским служащим должности гражданской службы. Если в период действия служебного контракта будет обнаружено, то или иное указанное в ст. 40 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» нарушение установленных правил его заключения, представитель нанимателя не вправе оставить гражданского служащего на должности, обусловленной таким служебным контрактом.

К числу нарушений правил заключения служебного контракта относятся:

1. Заключение служебного контракта, в нарушение вступившего в законную силу приговора суда о лишении лица права занимать определенные должности гражданской службы или заниматься определенной деятельностью.

Согласно ст. 47 УК РФ лишение права занимать определенные должности на государственной службе или в органах местного самоуправления. Лишение указанных прав устанавливается на срок от одного года до 5 лет в качестве основного и на срок от 6 месяцев до 3 лет — в качестве дополнительного вида наказания.

Именно в течение срока, установленного судом, гражданский служащий не вправе занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Если на момент, когда было обнаружено, что гражданский служащий лишен права занимать определенную должность, срок этого наказания истек, то служебный контракт с гражданским служащим не может быть прекращен по основанию нарушения правил заключения служебного контракта так, как данное обстоятельство уже не исключает возможность замещения гражданским служащим соответствующей должности.

2. Заключение служебного контракта на исполнение должностных обязанностей, противопоказанных лицу по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением.

Заключение служебного контракта на исполнение должностных обязанностей, противопоказанных лицу по состоянию здоровья, будет правомерным основанием для его прекращения при условии, что это обстоятельство установлено медицинским заключением. Медицинское заключение такого рода может быть выдано лишь тем органом или учреждением, которому такое право предоставлено, например, учреждениями медико-­социальной экспертизы.

3. Отсутствие у лица соответствующего документа об образовании и о квалификации, если исполнение должностных обязанностей требует специальных знаний в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» или иным нормативным правовым актом.

Отсутствия у лица соответствующего документа об образовании, подтверждающего его квалификацию, является основанием для прекращения с ним служебного контракта при условии, что исполнение должностных обязанностей требует специальных знаний и это требование установлено федеральным законом или иными нормативными актами. При решении вопроса о прекращении служебного контракта по данному основанию необходимо руководствоваться Квалификационными требованиями к должностям гражданской службы, установленными в соответствии со ст. 12 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

4. Иные случаи, предусмотренные федеральным законом.

Наряду с перечисленными, основаниями для прекращения служебного контракта могут быть и другие нарушения правил заключения служебного контракта, если в соответствии с федеральным законом они исключают возможность замещения должности гражданской службы.

Если обнаруженные нарушения исключают возможность замещения должности гражданской службы, то представитель нанимателя прекращает служебный контракт, освобождает гражданского служащего от замещаемой должности и увольняет с гражданской службы по п. 11 ч. 1 ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

В случае прекращения служебного контракта по указанному основанию наниматель выплачивает гражданскому служащему месячное денежное содержание, если нарушение правил заключения служебного контракта допущено не по вине гражданского служащего.

Исходя из общих принципов гражданского права (ст. 166–181 ГК РФ), во всех перечисленных выше случаях было бы правильнее говорить не о прекращении служебного контракта, а о признании его недействительным с самого момента заключения. В данном случае имеют место не обстоятельства, обусловившие прекращение существовавшего служебного отношения, а обстоятельства, вовсе исключающие возможность его возникновения.

Однако нормы законодательства о государственной гражданской службе диктуют иное решение данного вопроса. Очевидно, законодатель, в данном случае учитывает специфику служебного отношения и, прежде всего, защищает интересы гражданского служащего. Признание не заключенным служебного контракта в указанных случаях, в большей степени ущемляло бы интересы гражданского служащего, нежели прекращение служебного контракта.

8. Расторжение служебного контракта в связи с выходом гражданского служащего из гражданства Российской Федерации (ст. 41 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»)

Выход гражданского служащего из гражданства РФ или приобретение им гражданства другого государства являются самостоятельным основанием для расторжения с ним служебного контракта. Они основаны на положениях п. 6 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», установившей запреты, связанные с гражданской службой.

При возникновении подобных ситуаций представитель нанимателя расторгает служебный контракт гражданского служащего, освобождает его от замещаемой должности и увольняет с гражданской службы, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.