автордың кітабын онлайн тегін оқу  Служебные правоотношения государственных гражданских служащих в Российской Федерации: возникновение, изменение и прекращение. Монография

А.В. Завгородний

А. В. Завгородний

Служебные правоотношения государственных гражданских служащих в Российской Федерации:
возникновение, изменение и прекращение

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.98

ББК 67.401

З-13

Автор:
Завгородний А. В., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры трудового и социального права Санкт-Петербургского государственного университета.

Рецензенты:
Куренной А. М., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий кафедрой трудового права Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова;
Хохлов Е. Б., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий кафедрой трудового и социального права Санкт-Петербургского государственного университета.

В книге в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации в доступной форме изложены особенности и проблемы правового регулирования возникновения, изменения и прекращения служебных правоотношений государственных гражданских служащих.

Работа представляет интерес для юристов, адвокатов, руководителей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Может быть использована в учебном процессе юридических вузов, факультетов и институтов по спецкурсу «Служебные правоотношения государственных гражданских служащих в Российской Федерации: возникновение, изменение и прекращение», а также будет полезна всем тем, кто интересуется государственной гражданской службой.

Законодательство приведено по состоянию на 1 мая 2021 г.

Настоящее издание поможет государственным гражданским служащим и представителям нанимателя регулировать служебные отношения таким образом, чтобы исключить причины возникновения служебных споров, а также защитить их интересы в случае возникновения индивидуального служебного спора.

УДК 342.98

ББК 67.401

© Завгородний А. В., 2021

© ООО «Проспект», 2021

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

БВС РФ — Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации

ИНН — Идентификационный номер налогоплательщика

КоАП — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

МИД РФ — Министерство иностранных дел Российской Федерации

Минтруд России — Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации

Минздравсоцразвития России — Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации

Минобразование России — Министерство образования Российской Федерации.

Минобрнауки России — Министерство науки и высшего образования Российской Федерации

МОТ — Международная организация труда

ПФР — Пенсионный фонд Российской Федерации

РГ — Российская газета

РФ — Российская Федерация

ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации

УПК РФ — Уголовно-­исполнительный кодекс Российской Федерации

ЮНЕСКО — Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации

СП РФ — Собрание постановлений Правительства Российской Федерации

ПРЕДИСЛОВИЕ

Особенности государственной гражданской службы Российской Федерации, как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, предопределяет особый правовой статус государственных гражданских служащих в служебных (трудовых) отношениях. Регламентируя правовое положение государственных гражданских служащих, порядок поступления на государственную гражданскую службу, ее прохождение и прекращение государство вправе устанавливать в этой сфере особые правила. Применение таких правил (специальных требований) обусловлено задачами и особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности гражданской службы.

Правовой институт государственной гражданской службы, носит комплексный характер. Нормы, регулирующие управленческую деятельность государственных служащих, относятся к предмету административного права, в то же время нормы, регулирующие условия применения их способности к труду, — к предмету трудового права, но с учетом законодательно установленных особенностей. Иной подход лишал бы государственных служащих тех социальных гарантий, которые предоставляются в обществе всем трудящимся.

Законодатель установил определенные особенности возникновения служебных правоотношений государственных гражданских служащих. Для возникновения этих отношений имеют значение и проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, и акт о назначении на должность и служебный контракт. Однако законодательство не дает четкого ответа на вопрос о взаимоотношении перечисленных юридических актов и роли каждого из них в процессе формирования служебного (трудового) правоотношения.

Правовое регулирование прохождения гражданскими служащими государственной гражданской службы имеет ряд особенностей и касается всего комплекса отношений, возникающих между гражданским служащим и соответствующим государственным органом как сторонами служебного правоотношения.

Для прекращения служебных отношений законодатель использует различные формулировки, такие как прекращение служебного контракта, освобождение от занимаемой должности и увольнение с гражданской службы — это не равнозначные понятия, однако все они предполагают окончание действия не только служебного контракта, но и увольнение гражданского служащего с гражданской службы.

Ключевые слова: конкурс, гражданский служащий, представитель нанимателя, аттестация, служебный контракт, конфликт интересов, противодействие коррупции, служебное время, служебное поведение, иная работа.

INTRODUCTION

The peculiarities of the state civil service of the Russian Federation, as a professional activity to ensure the execution of the powers of state bodies, predetermines the special legal status of civil servants in official (labor) relations. Regulating the legal status of civil servants, the procedure for admission to civil service and its passage, the state has the right to establish special rules in this area. The establishment of such rules (special requirements) is due to the tasks and characteristics of the activities of persons performing duties in the civil service position.

The legal institution of the civil service is complex. The rules governing the management activities of civil servants refer to the subject of administrative law, while the rules governing the conditions for the application of their ability to work — to the subject of labor law. A different approach would deprive civil servants of those social guarantees that are provided to all workers in society.

There are certain features of the emergence of official legal relations of state civil servants. For the emergence of these relations, important to hold a competition for filling a vacant position in the civil service, and an act of appointment to the position and a service contract. However, the legislation does not give a clear answer to the question of the relationship between the listed legal acts and the role of each of them in the process of forming an official (labor) legal relationship.

The legal regulation of civil servants passing through the civil service has a number of features and concerns the entire range of relations arising between a civil servant and the relevant state body as parties to the official legal relationship.

To terminate service relations, the legislator uses various formulations, such as termination of a service contract, dismissal from office and dismissal from the civil service — these are not equivalent concepts, however, they all imply the end of both the service contract and the dismissal of a civil servant.

Keywords: competition, civil servant, representative of the employer, certification, service contract, conflict of interest, anti-corruption, service time, official conduct, other work.

Глава 1.
ЗАМЕЩЕНИЕ ДОЛЖНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

1. Общие положения

Основными законами, регулирующими служебные отношения на государственной гражданской службе, являются: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 143-ФЗ «О системе государственной службы РФ»1 (в ред. от 23 мая 2016 г.) и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2 (в ред. от 31 июля 2020 г.).

Тем не менее, следует учитывать, что ч. 7 ст. 11 ТК РФ устанавливает, что на государственных гражданских служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными законодательством о государственной гражданской службе. Если по ­какому-либо вопросу возникает противоречие между нормами специального законодательства о государственной службе и законодательства о труде, то действует законодательство о госслужбе.

В тех случаях, когда те или иные правоотношения законодательством о государственной гражданской службе не урегулированы, то применяются нормы законодательства о труде (ст. 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»). При этом нормы трудового права не меняют отраслевую принадлежность соответствующих общественных отношений, а применяются по причинам практического удобства и необходимости.

Следовательно, трудовое законодательство субсидиарно применяется к трудовой деятельности отдельных категорий лиц в случаях и пределах, предусмотренных специальным законодательством. Перечисленные отношения не включаются в предмет отрасли трудового права, но отчасти находятся в сфере правового регулирования трудовым законодательством в силу прямого указания специального закона3.

Также специальные вопросы служебных (трудовых) отношений государственных служащих нашли отражение в Конвенции МОТ № 151 «О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе» 1978 г., ратифицированной Российской Федерацией 28 июня 2014 г.4

Конвенция устанавливает право государственных служащих на создание независимой организации для защиты их профессиональных интересов. Конвенция подтверждает, что государственные служащие пользуются надлежащей защитой против любых дискриминационных действий, направленных на ущемление свободы объединений в области занятости; признает необходимость принимать меры в целях поощрения и способствования развитию и использованию процедуры ведения переговоров об условиях занятости между заинтересованными государственными органами власти и организациями государственных служащих.

В Конвенции указывается, что она применяется ко всем лицам, нанятым государственными органами, если только к ним не применяются более благоприятные положения других международных трудовых конвенций. Иначе говоря, Конвенция подтверждает, что государственные служащие причисляются к наемным работникам.

В соответствии со ст. 21 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»на гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком РФ и соответствующие квалификационным требованиям установленными законом.

Закон дает определение государственной гражданской службе Российской Федерации (далее — гражданская служба) как виду государственной службы, которая представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов. К гражданской службе также относится служебная деятельность государственных органов субъектов Российской Федерации, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Государственные должности — должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Предметом регулирования Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» (ст. 2) являются отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением. Также предметом его регулирования является определение правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации (далее — гражданский служащий).

Служебные отношения как предмет государственной гражданской службы характеризуются следующими специфическими чертами:

во-первых, эти отношения протекают в условиях внутреннего служебного распорядка государственного органа с подчинением гражданского служащего условиям совместной деятельности;

во-вторых, гражданский служащий включается в трудовой коллектив государственного органа на основании акта об избрании на должность, акта о назначении на должность и служебного контракта;

в-третьих, содержание служебных отношений сводится к выполнению гражданским служащим профессиональной служебной деятельности в соответствии с его должностью.

В систему общественных отношений, составляющих предмет служебных отношений, помимо собственно служебных, входят также отношения предшествующие служебным отношениям и отношения вытекающие из служебных.

Основанием для возникновения отношений предшествующих служебным следует рассматривать обращение гражданина к представителю нанимателя, разместившего объявление в информационно-­телекоммуникационной сети «Интернет» о наличии в государственном органе вакантной должности государственной гражданской службы.

Отношения, вытекающие из служебных отношений связанны с разрешением в органах по рассмотрению служебных споров неурегулированных разногласий между государственным гражданским служащим и соответствующим государственным органом.

Основными субъектами служебных отношений гражданской службы являются государственный гражданский служащий и государственный орган (далее — наниматель), с которым гражданский служащий находится в служебных отношениях.

Государственный орган есть юридически оформленная действующая в установленном государством порядке часть системы органов государственной власти, наделенная государственно-­властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для реализации задач и функций, возложенных государством. Характерной чертой государственного органа является осуществление деятельности от имени и по поручению государства.

Интересы государственного органа (нанимателя) представляет его представитель. Представитель нанимателя — руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанного руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» дает определение гражданскому служащему.

Так гражданский служащий это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий, замещая должность гражданской службы, осуществляет свою профессиональную служебную деятельность в соответствии с актом о назначении на должность и служебным контрактом, а также получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

Содержание правового статуса гражданского служащего составляют комплекс прав и обязанностей, определенные правоограничения (ограничения и запреты), гарантии реализации прав и исполнения обязанностей, требования к служебному поведению и ответственность гражданского служащего. Права и обязанности гражданских служащих являются наиболее важными элементами их правового статуса. Для эффективного выполнения ими государственных функций необходимо, чтобы круг стоящих перед ними задач и объем служебных полномочий был четко регламентирован нормами права5.

Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента6 государственного органа.

Должностной регламент представляет собой расширенную должностную инструкцию гражданского служащего, который включает в себя права, обязанности и ответственность гражданского служащего в связи с замещением им конкретной должности гражданской службы.

В должностной регламент включаются:

1) квалификационные требования для замещения должности гражданской службы;

2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;

3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;

4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;

5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;

6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;

7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;

8) показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

В настоящее время термин «эффективность» не является исключительно научной категорией, поскольку широко используется в различных нормативных актах, в том числе регулирующих служебные отношения. Так, в соответствии с подп. 8 п. 2 ст. 47 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» одним из разделов должностного регламента государственного гражданского служащего является раздел, включающий «показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего». А основанием применения поощрений за гражданскую службу является «безупречная и эффективная гражданская служба» (п. 1 ст. 55).

Результаты исполнения гражданским служащим должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый резерв, оценке его профессиональной служебной деятельности при проведении аттестации, квалификационного экзамена либо поощрении гражданского служащего.

Примерные должностные регламенты утверждаются соответствующим органом по управлению государственной службой.

Служебный контракт — соглашение между представителем нанимателя7 и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы в котором устанавливаются конкретные права и обязанности его сторон (ч. 1 ст. 23 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»

Служебный распорядок государственного органа определяется нормативным актом государственного органа, регламентирующим режим службы (работы) и время отдыха (п. 3 ст. 56 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»). Как мы видим, законодатель дает понятие служебного распорядка, но не раскрывает его содержание. Представляется, что правила служебного распорядка можно рассматривать как правовой акт органа государственной власти, регламентирующий порядок приема на гражданскую службу и увольнение гражданских служащих, основные права и ответственность сторон служебного контракта, режим служебного времени, время отдыха, порядок и сроки выплаты денежного содержания, и иные вопросы, связанные с регулированием служебных отношений.

2. Квалификационные требования для замещения должностей государственной гражданской службы

Лицо, претендующее на замещение государственной гражданской службы в государственном органе должно отвечать определенным квалификационным требованиям (условиям). Эти условия являются свой­ствами гражданина — субъекта права, которые, будучи правомерно приобретены, неотделимы от его личности (гражданство, опыт служебной деятельности, образование, состояние здоровья, возраст и т. п.). Поэтому они относятся к специальной служебной правосубъектности или специальной служебной правоспособности лица вступать в определенные служебные отношения. Правоспособность лица, претендующего на замещение должности государственной гражданской службы, может быть ограничена только требованиями и обстоятельствами, указанными в законах.

Должность гражданской службы — это установленный комплекс обязанностей для гражданского служащего в том или ином государственном органе, а также его ответственность за реализацию этих обязанностей.

Квалификационные требования для замещения должностей гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы, областью и видом профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. У гражданских служащих квалификация определяется в чинах, рангах, классах, категориях и их соответствии, прежде всего, сложности и ответственности за качество выполняемой работы в рамках замещаемой государственной гражданской должности.

Общие квалификационные требования для замещения должностей гражданской службы закреплены в ст. 12 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

Они включают требования:

— к уровню профессионального образования;

— к стажу гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки;

— к профессиональным знаниям и умениям, которые необходимы лицам, претендующим на замещение соответствующих должностей гражданской службы.

При этом необходимо также учитывать наличие соответствующего требования нанимателя — к специальности и направлению подготовки гражданского служащего.

В соответствии с п. 5 ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»8 предусматриваются три уровня высшего образования:

1) бакалавриат;

2) специалитет, магистратура;

3) подготовка кадров высшей квалификации.

Переход на трехуровневую систему обучения был обусловлен тем, что в 2003 г. Россия вступила в Болонский процесс, подписав 19 сентября Декларацию о создании общеевропейского пространства высшего образования (Болонскую декларацию).В Декларации говорится о том, что принимаемая система базируется на двух главных этапах: получения высшего образования и получения ученой степени. Доступ к третьему этапу и получению ученой степени предполагает успешное прохождение первого и второго уровней высшего образования.

К освоению программ бакалавриата или программ специалиста допускаются лица, имеющие среднее полное образование, а к освоению программ магистратуры допускаются лица, имеющие высшее образование любого уровня. К освоению программ подготовки кадров высшей квалификации допускаются лица, имеющие образование не ниже высшего образования (специалитет или магистратура; п. 4 ст. 69 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»).

Гражданская служба предполагает наличие у служащих знаний и навыков различного рода. Поэтому квалификационные требования для замещения должностей гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы, а также областью и видом профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Например, для замещения должностей гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» высшей и главной групп должностей гражданской службы обязательно наличие высшего образования не ниже уровня специалитета или магистратуры.

Для замещения должностей гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)» ведущей группы должностей гражданской службы, категории «специалисты» ведущей и старшей групп должностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей гражданской службы обязательно наличие высшего образования. Представляется, что для этих категорий государственных служащих достаточно наличие у них первого уровня высшего образования — бакалавриата.

В то же время для замещения должностей гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей гражданской службы достаточно наличие среднего профессионального образования соответствующее направлению деятельности, или профессиональное образование, считающееся равноценным.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» не устанавливает строгой привязки профессионального образования к специализации должности гражданской службы. Тем не менее, можно предположить, что высшее профессиональное образование должно соответствовать основной деятельности гражданского служащего по должности, на замещение которой он претендует. Определение соответствия высшего профессионального образования конкретным должностям гражданской службы может быть произведено актом соответствующего государственного органа.

Еще одним квалификационным требованием к должностям гражданской службы является требование к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности.

Для замещения должностей федеральной гражданской службы, квалификационные требования к стажу гражданской службы устанавливаются указом Президента Российской Федерации, а для замещения должностей гражданской службы субъектов Российской Федерации — законами субъектов Российской Федерации.

Такой порядок отвечает сложившейся практике регулирования отношений, возникающих в связи с определением суммарной продолжительности работы на должностях руководящих работников и специалистов, в том числе на выборных должностях в органах государственной власти.

Включение в стаж гражданской службы гражданского служащего иных периодов трудовой деятельности осуществляется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Указом Президента РФ от 16 января 2017 г. № 16 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной государственной гражданской службы»9 были установлены следующие квалификационные требования к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения:

а) высших должностей федеральной государственной гражданской службы — не менее четырех лет стажа государственной гражданской службы или стажа работы по специальности, направлению подготовки;

б) главных должностей федеральной государственной гражданской службы — не менее двух лет стажа государственной гражданской службы или стажа работы по специальности, направлению подготовки;

в) ведущих, старших и младших должностей федеральной государственной гражданской службы — без предъявления требования к стажу.

Иные требования к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки — не менее одного года, установлены для замещения главных должностей федеральной государственной гражданской службы лицами, имеющими дипломы специалиста или магистра с отличием. Подобное исключение действует в течение трех лет со дня выдачи диплома соответствующего уровня высшего образования.

В стаж государственной гражданской службы для замещения должности федеральной государственной гражданской службы включаются периоды замещения должностей федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, воинских должностей и должностей федеральной государственной службы иных видов, государственных должностей, муниципальных должностей, должностей муниципальной службы и иных должностей в соответствии с федеральными законами.

Должностным регламентом федерального государственного гражданского служащего могут быть предусмотрены квалификационные требования к специальности, направлению подготовки, которые необходимы для замещения должности государственной гражданской службы. В этом случае, при исчислении общего стажа работы по специальности, направлению подготовки в него включаются только периоды работы по этой специальности, этому направлению подготовки после получения гражданином (гражданским служащим) соответствующего документа об образовании, и (или) о квалификации по указанным специальности, направлению подготовки.

Если должностным регламентом гражданского служащего не предусмотрены квалификационные требования к специальности, направлению подготовки, то при исчислении стажа работы по специальности, направлению подготовки в указанный стаж включаются все периоды работы гражданина, при выполнении которой им получены знания и умения, необходимые для исполнения должностных обязанностей по должности государственной гражданской службы. При этом учитывается стаж его работы только после получения им документа об образовании того уровня, который соответствует квалификационным требованиям для замещения должности государственной гражданской службы.

Необходимый стаж для замещения должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации с учетом положений Указа Президента РФ от 16 января 2017 г. № 16.

Квалификационные требования к знаниям и умениям, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются в зависимости от области и вида профессиональной служебной деятельности гражданского служащего его должностным регламентом. Должностным регламентом гражданского служащего могут также предусматриваться квалификационные требования к специальности, направлению подготовки, которые необходимы для замещения должности гражданской службы.

Таким образом, вид профессионального обучения гражданского служащего, наличие у него определенных знаний умений и навыков, стажа работы, определяют его квалификацию, которая позволяет ему выполнять определенную служебную деятельность.

Справочник квалификационных требований к специальностям10, направлениям подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для замещения должностей гражданской службы с учетом области и вида профессиональной служебной деятельности гражданских служащих формируется федеральным государственным органом по управлению государственной службой.

Как мы видим, квалификационные требования представляют собой условия, которым должен отвечать субъект — гражданин при поступлении на определенные должности гражданской службы. Эти условия, как присущие гражданину свой­ства (если он ими обладает), существуют независимо от того, будет он или не будет совершать юридические акты, связанные с поступлением на гражданскую службу. Однако эти юридические акты не могут быть совершены гражданином, если он не соответствует квалификационным требованиям, которые установлены для замещения должности гражданской службы.

Следовательно, установленные законом квалификационные требования являются предпосылкой для возможного совершения ряда юридических актов, способствующих возникновению служебного правоотношения, на установление которого и будет направлена воля его субъектов.

3. Конкурс как основание для возникновения служебных правоотношений

В основе любого конкурса как особой правовой конструкции лежит идея состязательности. Состязательность в конкурсе, прежде всего, направлена на получение наиболее оптимального результата. Подлинная состязательность предполагает равенство условий, при которых осуществляется состязание. В проведении конкурса заинтересован тот, кто его организует. Вместе с тем организация конкурса предполагает соединение интересов и того, кто объявил конкурс и того, кто изъявил желание участвовать в этом конкурсе.

Следует согласиться с О. С. Иоффе, что конкурс способен играть стимулирующую роль только в том случае, когда каждый его участник будет уверен, что затраченные им усилия не пропадут даром, а будут оценены в точном соответствии с установленной конкурсной процедурой и условиями объявленного конкурса. А для этого необходимо, чтобы отношения, связанные с проведением конкурса, опирались на прочную правовую основу11.

В соответствии со ст. 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещения гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено законом. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям12 для замещения должности гражданской службы.

Значение процедуры избрания по конкурсу для формирования корпуса государственных служащих трудно переоценить. Достаточно сослаться на позицию Конституционного Суда РФ13, отметившего, что институт конкурсного подбора для замещения должностей государственной службы, будучи демократической гарантией конституционного права, на доступ к государственной службе, позволяет в большей степени обеспечивать реализацию принципов равенства (равенства возможностей) и справедливости в осуществлении данного права.

Конкурсный порядок замещения должности позволяет расширить круг претендентов на эту должность, выбрать наиболее способных и подготовленных, а также минимизировать субъективность при оценке конкретного лица.

Конкурсная комиссия, в состав которой помимо представителя нанимателя входят представители научных и образовательных учреждений, формируется таким образом, чтобы исключить возможность возникновения конфликта интересов, способных повлиять на принимаемые решения14.

Таким образом, конкурсный порядок поступления на гражданскую службу и продвижения гражданских служащих по службе призван обеспечить право граждан РФ на равный доступ к государственной гражданской службе и право гражданских служащих на карьерный рост, а также обеспечивает возможность подбора наиболее квалифицированных и компетентных кадров для государственных органов, осуществляющих функции государства. Конкурс является важным элементом борьбы с коррупцией в государственном аппарате.

Конкурс обеспечивает объективную оценку профессионального уровня кандидатов на замещение соответствующей должности гражданской службы. Он также позволяет установить соответствие претендентов квалификационным требованиям, установленными для замещения конкретной должности.

Определив, что поступление на гражданскую службу или переход гражданского служащего с одной должности гражданской службы на другую осуществляется по результатам конкурса, законодатель тут же установил ряд исключений из этого правила.

Исключение составляют случаи, предусмотренные ч. 2 ст. 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». Так конкурс не проводится:

1) при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)»;

2) при назначении на должности гражданской службы категории «руководители», назначение на которые и освобождение, от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации;

3) при заключении срочного служебного контракта;

4) при назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 28, ч. 1 ст. 31 и ч. 9 ст. 60.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»;

5) при назначении на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), включенного в кадровый резерв на гражданской службе15.

Как мы видим, не проводится конкурс, если гражданскому служащему, который по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением не может исполнять должностные обязанности по замещаемой должности гражданской службы. В этом случае ему предоставляется соответствующая его квалификации и не противопоказанная по состоянию здоровья иная должность гражданской службы (ч. 2. ст. 28 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»).

В соответствии с ч. 1. ст. 31 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» конкурс также не проводится при сокращении должностей гражданской службы или упразднении государственного органа. Служебные отношения с гражданским служащим считаются продолженными в случае предоставления ему с его письменного согласия иной должности гражданской службы в том же государственном органе или в государственном органе, которому переданы функции упраздненного государственного органа, либо в другом государственном органе с учетом:

1) уровня его квалификации, специальности, направления подготовки, продолжительности стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки;

2) уровня его профессионального образования, продолжительности стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки при условии получения им дополнительного профессионального образования, соответствующего области и виду профессиональной служебной деятельности по предоставляемой должности гражданской службы.

Не предполагается конкурсная процедура и в случае отказа от предложенной для замещения должности гражданской службы в порядке ротации, гражданскому служащему не позднее чем за 30 дней до истечения срока действия срочного служебного контракта в письменной форме должна быть предложена иная вакантная должность гражданской службы в том же или другом государственном органе с учетом уровня квалификации, специальности, направления подготовки, стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки, знаний и умений, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей. В случае отказа от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в том же или другом государственном органе либо непредставления ему иной должности гражданской службы гражданский служащий освобождается от замещаемой должности и увольняется с гражданской службы. Служебный контракт в этом случае прекращается в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (часть 9 ст. 60.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

Конкурс может не проводиться:

— при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому нормативным актом государственного органа;

— по решению представителя нанимателя при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы.

Решение о проведении или непроведении конкурса на замещение указанных должностей в каждом конкретном случае принимает руководитель государственного органа.

В соответствии со ст. 64 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» кадровый резерв федерального государственного органа и кадровый резерв государственного органа субъекта РФ (далее также — кадровый резерв) формируются соответствующим представителем нанимателя. Включение в кадровый резе

...