Система органов публичной власти

Сборник научных работ

Том III

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342

ББК 67.400.6

С40

Авторы:

Кутафин О. Е., Козлова Е. И., Фадеев В. И., Михалева Н. А., Комарова В. В., Васильев С. А., Кабышев С. В., Коврякова Е. В., Миерхольд А.А., Митюков М. А., Нарутто С. В., Невинский В. В., Осавелюк А. М., Садовникова Г. Д., Страшун Б. А., Шугрина Е. С.

Составители:

Комарова В. В., доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего образования Российской Федерации, зав. кафедрой конституционного и муниципального права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)»;

Невинский В. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры кон- ституционного и муниципального права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», заслуженный юрист Российской Федерации;

Осавелюк А. М., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)».

Автор вступительной статьи Комарова В. В.

Сборник работ издается для сохранения научного наследия Школы российского конституционализма, выраженного в статьях, с целью популяризации среди молодых юристов, студентов бакалавриата, специалитета, магистратуры, аспирантуры; развития идей учениками, коллегами и последователями.

УДК 342

ББК 67.400.6

© Университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА), 2018

© Комарова В. В., Невинский В. В., Осавелюк А. М., составление, 2018

© ООО «Проспект», 2018

Вступительная статья

Для сохранения богатого и многообразно научного наследия Школы российского конституционализма МГЮА имени О. Е. Кутафина, в целях обеспечения преемственного развития научной Школы, кафедрой конституционного и муниципального права подготовлен третий том серии — сборник научных работ, посвященный системе органов публичной власти.

В сборник включены работы представителей научной Школы государствоведов и конституционалистов Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

В своих периодических работах основоположники Школы российского конституционализма заложили новые магистральные направления будущих научных исследований во многих отраслях национального права.

Первая часть «Динамика развития идей основоположников и последователей научной школы по вопросам публичной власти Российской Федерации» состоит из трех разделов: теоретического наследия основоположников Школы российского конституционализма, посвященного проблемам федерального уровня публичной власти Российской Федерации (первый раздел), вопросам организации и деятельности системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации (второй раздел) и трудов представителей кафедры конституционного и муниципального права, посвященных развитию муниципального уровня публичной власти в Российской Федерации (первый раздел).

С использованием исторического, сравнительно-правового, системного методов составители сборника показывают, как фундаментальная постановка научных проблем основоположников Школы российского конституционализма находит свое развитие в трудах их учеников и коллег.

Научное наследие основоположников научной Школы российского конституционализма, к которому будут постоянно обращаться современники и будущее поколение юристов, — кладезь глубоких и оригинальных мыслей, образец великолепного логического анализа, доказательной полемики, образец умения просто и доступно писать о сложном. Их объединяет новизна подходов к оценке явлений правовой и социальной действительности.

Квинтэссенции, изложенные в статьях, нашли глубокое раскрытие в монографических исследованиях, учебных пособиях и учебниках кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О. Е. Кутафина.

Вторая часть «Современное состояние системы публичной власти России в трудах последователей научной школы» включает современные работы преподавателей кафедры.

Развивая идеи основоположников научной Школы, современные ученые — преподаватели кафедры конституционного и муниципального права, критически осмысливая, исследуют современное состояние системы публичной власти и проблемы реализации ее конституционных основ, актуальные вопросы организации работы органов публичной власти.

Составители предлагаемого тома серии разместили библиографию работ основоположников научной Школы: научные статьи, монографии, учебники и иные публикации, посвященные системе органов публичной власти.

Надеемся, что издание материалов научной Школы российского конституционализма Университета по системе органов публичной власти вызовет интерес у юридической общественности, расширит представления о конституционализации государственной и общественной жизни, станет дополнительным стимулом дальнейших научных исследований в этой области.

В. В. Комарова,

заведующая кафедрой конституционного
и муниципального права Университета имени
О. Е. Кутафина (МГЮА),
доктор юридических наук, профессор,
почетный работник
высшей школы Российской Федерации

Часть 1.
Динамика развития идей основоположников и последователей научной школы по вопросам публичной власти Российской Федерации

Раздел 1.
Федеральный уровень публичной власти Российской Федерации

Кутафин О. Е.

Взаимоотношения постоянных комиссий палат Верховного Совета СССР с Президиумом Верховного Совета СССР и с Советом Министров СССР1

Роль постоянных комиссий палат в работе Верховного Совета СССР на современном этапе развития Советского государства предопределяет необходимость всестороннего исследования вопросов их организации деятельности, правового положения. Большой интерес, с точки зрения такого исследования, представляют взаимоотношения постоянных комиссий палат с Президиумом Верховного Совета СССР и с Советом Министров СССР. Эти взаимоотношения существенно отличаются от отношений комиссий со всеми другими государственными органами. Поэтому они требуют специального рассмотрения.

О характере взаимоотношений постоянных комиссий палат с Президиумом Верховного Совета СССР

Постоянные комиссии являются органами палат Верховного Совета СССР. На них возложены разработка и предварительное рассмотрение проектов актов, вносимых на сессии Верховного Совета СССР, контроль за работой подотчетных ему органов государственного управления, содействие претворению в жизнь принятых им актов. Анализ работы комиссий показывает, что в своих взаимоотношениях с Президиумом Верховного Совета СССР они не ограничиваются выполнением этих функций. Так, Президиум Верховного Совета СССР передает на предварительное рассмотрение постоянных комиссий проекты отдельных своих указов, а также некоторые договоры, соглашения и иные внешнеполитические акты, утвержденные Правительством СССР и внесенные им ратификацию или денонсацию Президиума Верховного Совета CCCР. Постоянные комиссии представляют свои заключения по всем этим до­кументам.

В 1959 г. Президиум Верховного Совета СССР передал на заключение Экономической комиссии проект Указа «Об изменении дополнении «Закона об обязательном окладном страховании», внесенный на его утверждение Министерством финансов СССР. Экономическая комиссия подготовила по нему соответствующее заключение.

Комиссии по иностранным делам Совета Союза и Совета Национальностей только за 1963–1965 гг. представили свои заключения по вопросу о ратификации Договора о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой, Договора о дружбе, взаимной помощи и сотрудничестве между СССР и ГДР, Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между СССР и ПНР и по целому ряду аналогичных вопросов.

Кроме того, постоянные комиссии осуществляют разработку проектов указов и по собственной инициативе, вносят их на утверждение Президиума Верховного Совета СССР. Ряд таких проектов указов, связанных с применением Основ уголовного законодательства, уголовного судопро­изводства и т. п., в том числе проекты Указов об усилении ответствен­ности за нарушение правил о валютных операциях, об усилений борьбы с особо опасными преступлениями, о дополнении ст. 28 Основ уголовного судопроизводства, подготовили по своей инициативе за период деятельности Верховного Совета СССР пятого созыва Комиссии законодательных предположений палат. Все эти проекты были внесены на утверждение Президиума Верховного Совета СССР.

Таким образом, постоянные комиссии по инициативе Президиума Верховного Совета СССР либо по собственной инициативе осуществляют определенную подготовительную работу, способствующую успешному осуществлению задач Президиумом Верховного Совета СССР.

Эта деятельность комиссий характеризуется некоторыми чертами, свойственными обычной работе постоянных комиссий. Осуществляя предварительное рассмотрение и разработку проектов указов Президи­ума Верховного Совета СССР, которые затем, после принятия их Пре­зидиумом, вносятся на утверждение Верховного Совета СССР, комиссии бесспорно оказывают определенное содействие Верховному Совету СССР. Предварительно рассматривая международные договоры и соглашения, так же, как и некоторые другие акты внешнеполитического характера, утверждаемые Правительством СССР, представляя свои ре­комендации по их ратификации или денонсации, комиссии тем самым не только содействуют работе Президиума Верховного Совета СССР, исполнению его функций, но и выполняют свои контрольные функции. Однако в целом эта деятельность комиссий не укладывается в рамки их обычной работы. И не только потому, что эта деятельность направлена на Показание содействия работе прежде всего Президиума Верховного Совета СССР, но и потому, что постоянные комиссии не ограничиваются предварительным рассмотрением или разработкой проектов указов Президи­ума, вносимых им впоследствии на утверждение Верховного Совета СССР, либо предварительным рассмотрением международных договоров и соглашений, подлежащих его ратификации или денонсации.

В числе проектов актов Президиума, рассматриваемых по его иници­ативе комиссиями, имеются также проекты указов и постановлений Президиума, которые после их принятия не вносятся на утверждение Верховного Совета СССР. В частности, Комиссии законодательных предположении палат участвовали в разработке проекта постановления Президиума Верховного Совета СССР «О структуре центрального аппарата Проку­ратуры СССР» от 7 апреля 1956 г., а также предварительно рассматривали проекты Указов «Об уголовной ответственности за мелкое хищение государственного и общественного имущества», «О порядке рассмотрения дел президиумами судов», которые после их принятия Президиумом Верховного Совета не вносились на утверждение Верховного Совета СССР.

Все это говорит о необходимости определения характера таких взаи­моотношений Президиума Верховного Совета СССР с постоянными комиссиями.

В настоящее время о характере этих взаимоотношений можно судить, главным образом, на основе исследования имеющейся практики постоянных комиссий палат и Президиума Верховного Совета СССР. Практика показывает, что в своих взаимоотношениях с комиссиями Президиум Верховного Совета СССР выступает как орган, осуществляющий координацию деятельности постоянных комиссий. Об этом свидетельствует, в частности, тот факт, что при передаче законопроектов и проектов иных актов Верховного Совета СССР на рассмотрение той или иной комиссии Президиум действует отнюдь не как нейтральный посредник, который призван лишь концентрировать в своих руках и затем распределять между постоянными комиссиями акты согласно их компетенции, то есть, служить своеобразной передаточной инстанцией. Напротив, как показывает опыт, Президиум Верховного Совета СССР мог бы выступать как орган, рекомендую­щий комиссиям предварительное рассмотрение законопроектов, а также осуществление некоторых иных действий.

Это подтверждают, в частности, адресуемые Президиуму Верхов Совета СССР просьбы Совета Министров СССР о передаче на предварительное рассмотрение постоянных комиссий законопроектов, вносимых им на рассмотрение Верховного Совета СССР, а также аналогичного рода просьбы постоянных комиссий Совета Союза и Совета Национальностей, в том случае, когда подготовленные ими законопроекты требуют учета мнения других постоянных комиссий палат. Так, в 1959 г. Совет Министров, одобрив проект Закона о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик, обратился в Президиум с просьбой о передаче указанного проекта на рассмотрение Комиссий законодательных предположений Совета Союза и Совета Национальностей. Как показывает опыт, Правительство СССР действует аналогичным образом и в других подоб­ного рода случаях.

В 1959 г. Комиссии законодательных предположений палат обратились с письмом в Президиум Верховного Совета СССР, в котором сообщалось, что, учитывая особенности законопроекта о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик, они приняли решение просить Президиум направить этот законопроект Бюджетным комиссиям палат и Экономической комиссии Совета Национальностей с тем, чтобы учесть их мнение при окончательном рассмотрении проекта закона.

Совершенно очевидно, что в таких случаях речь идет о необходимости, принятия Президиумом Верховного Совета СССР соответствующих рекомендаций комиссиям, поскольку иначе едва ли потребовалась подобная процедура, так как обращаться с просьбами к постоянным комиссиям без всякого посредничества может любой государственный орган, в том числе и Совет Министров СССР, и другие постоянные комиссии.

Координационная деятельность Президиума Верховного Совета СССР позволяет ему не только направлять комиссиям соответствующие рекомендации, касающиеся предварительного рассмотрения ими проектов, актов, вносимых на рассмотрение Верховного Совета СССР, а также разработки таких актов2, но и. использовать помощь этих комиссий при осуществлении собственной деятельности.

Такая роль Президиума в его взаимоотношениях с постоянными комиссиями, сложившаяся на практике, не закреплена в настоящее врем какими-либо юридическими нормами. Действующие Положения о Комиссиях законодательных предположений палат3, а также постановление Совета Национальностей «Об образовании Экономической комиссии, Совета Национальностей» от 11 февраля 1957 г.4 вообще не касаются взаимоотношений постоянных комиссий с Президиумом Верховного Совета СССР. Однако с практической точки зрения она не только объяс­нима, но и вполне закономерна.

Являясь органами палат, постоянные комиссии в период между сесси­ями Верховного Совета СССР подчинены исключительно председателям палат. Между тем, согласно сложившейся практике руководство всей подготовительной деятельностью по проведению сессии Верховного Совета СССР, в которой весьма заметное место принадлежит постоянным эмиссиям палат, возлагается главным образом на Президиум Верховного Совета СССР как орган государственной власти, деятельность которой тесно связана с работой Верховного Совета СССР и который располагает, в отличие, например, от председателей палат, всеми необходи­мыми для этой цели возможностями и аппаратом. В результате складывается положение, когда Президиум фактически обязан координировать деятельность постоянных комиссий палат, направлять их подготовитель­ную работу. Но ни эта обязанность, ни соответствующие ей права юри­дически не закреплены.

Следует заметить, что аналогичное положение до недавнего времени имело место и в отношениях постоянных комиссий Верховных Советов союзных республик с Президиумами Верховных Советов этих республик. Однако в настоящее время в некоторых из них данный вопрос уже решен. Поэтому при исследовании характера взаимоотношений постоянных ко­миссий палат с Президиумом Верховного Совета СССР представляется целесообразным воспользоваться опытом союзных республик.

Взаимоотношения постоянных комиссий с Президиумом Верховного Совета в союзных республиках складываются различно. Так, в соответствии с Регламентом Верховного Совета Латвийской ССР «постоянные комиссии ответственны перед Верховным Советом Латвийской ССР, а в период между сессиями — перед Президиумом Верховного Совета Лат­вийской ССР» (ст. 60)5. Согласно Положениям о постоянных комиссиях Верховных Советов БССР (ст. 7)6, Киргизской ССР (ст. 4)7 и Эстон­ской ССР (ст. 2)8 в период между сессиями Верховных Советов работу постоянных комиссий координирует и направляет Президиум Верховного Совета республики. Анализируя эти различающиеся по-своему содержа­нию решения вопроса, следует оказать, что первое из них вызывает воз­ражения.

Закрепление ответственности постоянных комиссий перед Президи­умом Верховного Совета противоречит самой природе постоянных комиссий. Постоянные комиссии являются органами палат Верховного Совета, поэтому они не должны быть ответственными перед кем-либо иным, кроме Верховного Совета и соответствующих его палат.

Один из сторонников признания ответственности комиссий перед Президиумом Верховного Совета — С. Г. Дробязко — считает, что эта ответственность обусловлена тем положением, которое занимает Президиум Верховного Совета в системе государственных органов9. Нам представляется, что подобная ответственность комиссий противоречит этому положению. Президиум Верховного Совета СССР является высшим органом государственной власти СССР. Однако он, как и все другие государственные органы Союза, подчинен Верховному Совету СССР. Поэтому с теоретической точки зрения, перед ним не могут быть ответственны какие-либо органы Верховного Совета СССР или его палат10.

Удачным и вполне приемлемым для юридического урегулирований взаимоотношений постоянных комиссий палат с Президиумом Верховного Совета СССР представляется решение этого вопроса, принятое в Белорусской, Киргизской и Эстонской республиках.

Во-первых, такое решение отвечает потребностям практики. Во-вторых, оно соответствует тому положению в системе советских государственных органов, которое занимает Президиум Верховного Совета СССР как высший орган государственной власти, осуществляющий целый ряд функций по организации работы Верховного Совета СССР. Наконец, оно отнюдь не противоречит правовой природе самих постоянных комиссий, поскольку осуществление Президиумом Верховного Совета координации деятельности постоянных комиссий не только не предполагает, но полностью исключает между ними какие-либо отношения подотчетности и ответственности.

Наделение Президиума Верховного Совета СССР правом осуществлять координацию деятельности постоянных комиссий палат предопределяет необходимость четкой регламентации его функций, вытекающих из этого права. Опыт работы постоянных комиссий палат свидетельствует о том, что особенно важное практическое значение в этом отношении имеет решение вопроса о роли, которую должен играть Президиум Верховного Совета СССР в деле координации деятельности комиссий, связанной с предварительным рассмотрением ими проектов актов Верховного Совета СССР, вносимых на его рассмотрение.

Постановка этого вопроса диктуется следующими обстоятельствами. До сих пор юридически не определен круг проектов актов Верховного Совета СССР, подлежащих предварительному рассмотрению постоянный комиссий палат. Лишь в отношении проектов народнохозяйственных планов СССР, государственных бюджетов СССР и отчетов об исполнении государственных бюджетов СССР установлен порядок, предусматривающий обязательное рассмотрение постоянными комиссиями11.

Правда, в действующих Положениях о Комиссиях законодательных предположений палат (ст. 3) установлено, что эти комиссии представляют соответствующим палатам «заключения по законопроектам, вносимым на утверждение Верховного Совета СССР, за исключением законов проектов, относящихся к компетенции других постоянных комиссий». Поэтому применительно к законопроектам, вносимым на рассмотрение Верховного Совета СССР, можно, казалось бы, сделать вывод, что каждый из них, в зависимости от его содержания, подлежит предварительному рассмотрению одной из имеющихся постоянных комиссий палат. Однако тот факт, что из 241 закона12, принятого Верховным Советом СССР за время его деятельности до седьмой сессии шестого созыва, только 53 предварительно рассматривались постоянными комиссиями13, говорит о том, что на практике этот вопрос решается иначе.

Как показывает практика, вопрос о предварительном рассмотрении постоянными комиссиями того или иного проекта акта, вносимого в Верховный Совет CCCР, решается Президиумом Верховного Совета СССР. До сих пор имел место только одни случай предварительного рассмотрения законопроекта комиссиями по поручению Верховного Совета CCCP. Именно в результате такого поручения Комиссиями законодательных предположений палат был рассмотрен проект Закона о дальнейшем развитии колхозного строя и реорганизации МТС.

На наш взгляд, соответствующая практика в принципе не противоречит тем функциям, которые вправе исполнять Президиум Верховного Совета СССР как координатор деятельности постоянных комиссий палат.

Однако с точки зрения назначения постоянных комиссий она представляется неудачной, поскольку одной из основных целей создания комиссий является обеспечение тщательного и всестороннего изучения вносимых на рассмотрение Верховного Совета СССР вопросов, при самом активном участии в этой работе его депутатов на всех ее этапах.

Именно поэтому при юридическом решении вопроса о содержании координационной функции Президиума Верховного Совета СССР предоставляется целесообразным исходить из того, что предварительному рассмотрению постоянных комиссий палат должны подлежать все относящиеся к сфере их деятельности проекты актов Верховного Совета СССР14. Функции же Президиума Верховного Совета СССР в области координации этой деятельности постоянных комиссий следовало бы ограничить передачей проектов актов Верховного Совета СССР на предварительное рассмотрение постоянных комиссий, за контролем сроков исполнения этой работы, направлением и объединением деятельности одноименных, а также всех прочих комиссии палат.

Взаимоотношения постоянных комиссий палат с Советом Министров СССР

Характер взаимоотношений постоянных комиссий с Советом Министров СССР определяется, прежде всего, положением, которое занимает Правительство СССР в системе советских государственных органов, а также спецификой самих постоянных комиссий.

Совет Министров СССР является высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти Союза ССР. Он возглавляет всю систему органов государственного управления СССР. Его компетенция охватывает важнейшие вопросы государственного управления во всех областях хозяйственной, политической и культурной жизни страны — и носит, следовательно, общий характер. Постоянные же комиссии действуют лишь в отдельных областях деятельности Верховного Совет СССР (в законодательной, некоторых специальных областях его компетенции).

Все это говорит о том, что взаимоотношения постоянных комиссий палат с Правительством СССР не могут строиться на той же основе, на которой построены их взаимоотношения с другими органами государственного управления СССР. Постоянные комиссии не располагаю правом контроля над деятельностью Правительства СССР. Они не могут адресовать ему какие-либо требования. Как показывает практика, взаимоотношения постоянных комиссий с Советом Министров СССР основаны исключительно на принципах взаимодействия и сотрудничества. Это проявляется, в частности, в таких областях деятельности постоянных комиссий палат, как разработка предложений по различным вопросам хозяйственного и культурного строительства и направление их непосредственно в Совет Министров СССР, а также в работе Правительства СССР по их реализации.

Среди актов Правительства СССР имеется целая группа постановлений и распоряжений, принятых во исполнение предложений постоянный комиссий, адресованных Совету Министров СССР. Так, в 1957 г. Экономическая комиссия Совета Национальностей разработала и внесла на рассмотрение Совета Министров СССР ряд предложений по улучшению строительства школ и больниц, подготовке специалистов с высшим образованием, об ускорении темпов телефонизации и радиофикации, по улучшению эксплуатации и обеспечения сохранности государственного жилищного фонда. Совет Министров рассмотрел все эти предложения и в целях их реализации принял 19 декабря 1957 г. специальное постановление: «О мероприятиях по увеличению школьного и больничного строительства, по подготовке специалистов с высшим образованием, по улучшению эксплуатации государственного жилищного фонда и развитию радиофикации и телефонизации в союзных республиках в связи с предложением Экономической комиссии Совета Национальностей Верховного Совета СССР»15 Целый ряд актов Правительства СССР был принят с учетом предложений комиссий16.

Практика Экономической комиссии Совета Национальностей показывает, что эта комиссия не ограничивается разработкой и внесение на рассмотрение Правительства СССР предложений по различным вопросам хозяйственного и культурного строительства и, как правило, оказывает определенное содействие правительству в успешной реализации своих предложений. В частности, комиссия неоднократно подготавливала проекты актов Совета Министров СССР, связанные с реализацией разработанных ею предложений.

Известен также случай (правда, единственный) предварительно рассмотрения Экономической комиссией проекта постановления Правительства СССР. В октябре 1959 г. комиссия рассмотрела внесенный Министерством финансов СССР проект постановления Совета Министров СССР «О добровольном страховании имущества колхозов и населения и представила правительству свое заключение по данному вопросу.

Эта работа осуществлялась Экономической комиссией по просьбе Правительства СССР, которое в соответствии с внесенным ранее на его рассмотрение этой комиссии, поручило Министерству финансов СССР подготовить проект соответствующего постановления. После завершения его разработки сочло целесообразным проверить, насколько он отражает предложение комиссии.

Одной из форм взаимодействия и сотрудничества Экономической комиссии Совета Национальностей с Советом Министров СССР является также подготовка ею заключений для правительства, касающихся изменения закупочных цен на сельскохозяйственные продукты. Она осуществляется комиссией в соответствии с ее постановлением поэтому вопросу. Заключения подготавливаются по предложениям, представляет Госпланом СССР. Соответствующая обязанность Госплана СССР установлена постановлением Совета Министров СССР «Об отмене обязательных поставок и натуроплаты за работы МТС, о новом порядке, ценах и условиях заготовок сельскохозяйственных продуктов» от 30 июля 1958 г.17

Специфический характер носит взаимодействие Комиссий законодательных предположений палат с Правительством СССР. Согласно Положениям о Комиссиях законодательных предположений Совета Союза и Совета Национальностей (ст. 4), комиссии имеют право, по согласованию с председателями соответствующих палат, входить в Совет Министров СССР. В отличие от всех других органов государственного управления СССР, эта структура располагает правом законодательной инициативы.

Предоставление Комиссиям законодательных предположений этого Справа было обусловлено тем, что комиссии, на которые возложена основная работа по подготовке законопроектов, не в состоянии осуществить ее только своими собственными силами18.

Совет Министров СССР по поручению Верховного Совета СССР рассматривает предложения постоянных комиссий, вносимые на рассмотрение Верховного Совета СССР. Такие поручения ежегодно даются Правительству СССР при утверждении Верховным Советом проектов плана развития народного хозяйства СССР и государственного бюджета СССР19.

Как показывает практика, в процессе реализации предложений постоянных комиссий, представляемых на рассмотрение Верховного Совета СССР, Совет Министров СССР в необходимых случаях также пользуется содействием этих комиссий. Так, после утверждения Верховным Советом СССР Закона о государственном бюджете СССР на 1960 г. Госплан СССР обратился в Совет Министров СССР с предложением об использовании 440 млн руб., дополнительно выделенных Верховным Советом СССР для распределения между союзными республиками по просьбе Экономической комиссии Совета Национальностей20.

Совет Министров СССР, рассмотрев предложение Госплана СССР, поручил ему внести этот вопрос на обсуждение и заключение Экономической комиссии Совета Национальностей. Рассмотрев по просьбе Госплана СССР этот вопрос. Экономическая комиссия приняла постановление о целесообразном, на ее взгляд, распределении указаны средств21. Постановление было затем согласовано с Госпланом CCCР уточнено в соответствии с его предложением и внесено в Правительства СССР. Основываясь на предложениях Экономической комиссии, Совет Министров СССР своим постановлением утвердил распределение союзным республикам дополнительно выделенных средств на капиталовложения.

При анализе взаимоотношений постоянных комиссий палат с Правительством СССР обращает на себя внимание то обстоятельство, что до сих пор полностью отсутствует правовая регламентация этих отношений. Между тем такая регламентация весьма необходима.

В частности, представляется целесообразным юридически закрепить право и обязанность постоянных комиссий палат обращаться в Совет Министров СССР с предложениями по различным, входящим в его компетенцию вопросам хозяйственного и социально-культурного строительства, не дожидаясь созыва очередной сессии Верховного Совета CCCP. Также стоить отметить, что наиболее целесообразные, с точки зрения имеющейся практики, формы методы содействия постоянных комиссий Правительству СССР в реализации этих предложений, обязанность Совета Министров СССР рассматривать предложения постоянных комиссий и уведомлять их о результатах такого рассмотрения в установленные для этого сроки. Обязанность Правительства СССР содействовать постоянным комиссия при решении ими различного рода организационных вопросов, возникающих в их взаимоотношениях с подчиненными Правительству СССР органами государственного управления. Следовало бы также регламентировать порядок рассмотрения Правительством СССР предложений постоянных комиссий, вносимых на рассмотрение Верховного Совета СССР. При этом было бы целесообразно предусмотреть обязанность Совета Министров СССР не только сообщать постоянным комиссиям о результатах такого рассмотрения, но и отчитываться по этим вопросам непосредственно перед Верховным Советом СССР.

Представляется, что такая регламентация не только способствовала бы дальнейшей активизации деятельности постоянных комиссий палат, но и сыграла бы весьма положительную роль с точки зрения использования ими лучших форм и методов работы, сложившихся в процессе многолетней деятельности этих органов палат Верховной Совета СССР.

Козлова Е.И.

Процедура деятельности представительных органов власти в СССР22

Всемерное углубление и расширение де­мократических принципов организации и деятельности Советов депутатов трудящих­ся составляет важную закономерность раз­вития политической системы советского общества. В речи на предвыборном собра­нии избирателей 12 июня 1970 г. Л. И. Брежнев отмечал: «Партия, ее Центральный Комитет будут и впредь посто­янно заботиться о том, чтобы еще выше поднимать роль и значение Советов...». Одним из направлений этого процесса является дальнейшее совершенствование форм и процедуры деятельности советских представительных органов.

Значение процедуры деятельности пред­ставительных органов и пути ее совершен­ствования. Социалистическая сущность представительных органов власти обуслов­ливает подлинно демократические формы их деятельности. В свою очередь, форма содействует раскрытию содержания дея­тельности, полному выявлению сущности Советов. Однако форма не следует авто­матически за содержанием. Она требует специальной заботы о ее развитии и со­вершенствовании. Должное внимание к форме способствует более активному про­явлению ее служебной роли как эффек­тивного средства раскрытия характерных черт и преимуществ Советов.

За последние годы проведены важные мероприятия по развитию демократических форм деятельности Советов. Принято не­мало нормативных актов, регламентирую­щих организацию работы представитель­ных органов. Расширилась практика использования разнообразных форм, спо­собствующих раскрытию представительной природы Советов. В частности, шире ста­ли применяться запросы депутатов, отче­ты Советов, исполкомов, депутатов перед избирателями, право отзыва избирателями депутатов, не оправдавших доверия изби­рателей. На современном этапе коммуни­стического строительства предъявляются новые требования к формам деятельности представительных органов. «Жизнь, по­требности общества диктуют необходи­мость подходить к оценке работы Советов, как и всех других организаций, с более высокими критериями, с позиций сегодняшнего, а не вчерашнего дня», — подчеркнул Л. И. Брежнев в речи на предвыборном собрании.

Дальнейшее совершенствование процедуры деятельности Советов должно соответ­ствовать неуклонно возрастающей полити­ческой активности народа, обеспечивать целесообразные формы ее учета и выра­жения. В связи с этим более серьезное внимание к вопросам форм, процедуры работы Советов становится насущной не­обходимостью. Процедура и регламент деятельности представительных органов призваны выполнять важную роль в акти­визации работы депутатов, эффективном использовании ими своих прав и обязан­ностей.

Одним из основных мероприятий в этой области должно явиться восполнение про­белов в законодательной регламентации процедуры: разработка и принятие регла­мента Верховного Совета СССР, регла­ментов Верховных Советов большинства союзных и автономных республик (такие регламенты действуют сейчас в Латвий­ской, Литовской, и Узбекской союзных рес­публиках). Обоснованы высказываемые в литературе предложения о расширении конституционного закрепления форм дея­тельности Советов (путем включения в Конституции норм О ПОСТОЯННЫХ КОМИС­СИЯХ, о субъектах законодательной инициативы и др.). В законодательстве не уре­гулированы в должной мере правовое положение депутатов, процедура принятия наказов избирателей, внесения запросов, проведения отчетов депутатов и многие другие вопросы.

Нормативная регламентация процедуры деятельности Советов имеет целевое на­значение — она оказывает направляющее воздействие на эту деятельность. Вместе с тем предпосылкой успешной деятельно­сти Советов является не только широкая законодательная регламентация процеду­ры, но и эффективность правового регули­рования.

Расширение практики применения пра­вил процедуры, закрепленных в законо­дательстве, составляет важное условие активизации работы депутатов, повышения действенности контроля Советов за их исполнительными органами. Это отно­сится, в частности, к осуществлению пра­ва запроса, права внесения предложений по повестке дня сессии, права выставления группой депутатов содокладчика и др. Такие нормы призваны не только обеспе­чивать выражение депутатской активно­сти, но и содействовать ее пробуждению.

Совершенствование процедуры деятель­ности Советов предполагает, как правовое регулирование, так и целый ряд практических (организационных и прочих) меро­приятий, способствующих широкому ис­пользованию и применению соответствую­щих правовых норм. Следует, однако, ого­ворить, что необходимость активного прак­тического претворения в жизнь правовых норм, регламентирующих процедуру ра­боты представительных органов, не мо­жет быть распространена на все без исключений нормы. Некоторые нормы ре­гулируют такие отношения, которые хотя и могут иногда возникать в практике, но в их развитии в обычных условиях нет необходимости в связи с наличием других форм (например, нормы о созыве сессий Советов по требованию не менее одной трети депутатов). Вместе с тем специфи­ческий характер применения таких норм не исключает необходимости разработки процедуры их применения, поскольку они представляют собой гарантии ряда важ­ных принципов советской демократии.

Процедуре деятельности советских пред­ставительных органов чужды искусствен­ные сложности и запутанные правила пар­ламентской процедуры, характерные для деятельности буржуазных парламентов. Формы и порядок работы Советов отли­чаются четкостью, простотой, отсутствием формальных предписаний. Это является важным условием, обеспечивающим до­ступность работы в Советах для много­миллионных масс трудящихся. Однако про­стота правил процедуры не дает основа­ний для игнорирования, недооценки их в работе Советов. Правила процедуры дея­тельности представительных органов име­ют далеко не техническое, прикладное значение. Подчеркивая это, Маркс в свое время отмечал, что «ту роль, которую в судах играет судопроизводство, в законо­дательных органах играют порядок дня и регламент».

Значительный объем проводимой и предстоящей законодательной регламента­ции, процедуры работы советских предста­вительных органов, важные задачи по совершенствованию практики в этой обла­сти определяют актуальность дальнейшего углубленного теоретического исследования форм и порядка деятельности Советов. Это необходимо для того, чтобы оценить эф­фективность действия всей совокупности форм, способствующих выражению пред­ставительной природы Советов, и каждой из них в отдельности, найти не использо­ванные еще резервы и возможности к по­вышению, их значимости, к выработке но­вых форм, соответствующих постоянно возрастающей политической активности советского народа, расширению действен­ного участия масс в управлении государ­ством.

Основные черты процедуры деятельно­сти представительных органов. Природа Советов как представительных органов народа находит свое проявление во всех сторонах их организации и деятельности: в порядке выборов, в их взаимоотноше­ниях с иными государственными органа­ми, в компетенции, в юридической силе их актов. Получает она свое отражение и в организации работы Советов, в конкрет­ных формах их деятельности. Представи­тельный характер Советов, положение де­путата как полномочного представителя трудящихся в органах государственной власти предопределяют специфические чер­ты, присущие деятельности Советов:

1. Особый, не свойственный каким-либо другим органам государства сессионный порядок деятельности, который позволяет депутатам не порывать связи со своей основной профессией и с избирателями, быть в гуще масс, активно участвовать в проведении законов в жизнь. Важность сессионной формы деятельности Советов предопределяет детальное правовое регу­лирование порядка подготовки, созыва, открытия и проведения сессий.

2. Наличие такой специфической формы деятельности, как конституированные Сове­та: Совет на первой сессии нового созыва проверяет правильность избрания депута­тов и на основе доклада мандатной ко­миссии принимает решение об утвержде­нии или кассации выборов депутатов. До утверждения полномочий депутатов Со­вет не решает вопросов по существу по­вестки дня и не проводит голосования. Смысл и назначение этой специфической черты процедуры деятельности представи­тельных органов состоит в обеспечении га­рантии правильности выборов депутатов. Конституирование служит также сред­ством необходимого оформления Совета как единого органа.

3. Образование Советами системы вну­тренних, вспомогательных органов (пред­седатели палат Верховного Совета СССР и их заместители, председатели Верхов­ных Советов союзных и автономных рес­публик и их заместители, постоянные и временные комиссии, советы старейшин). Наличие таких органов является одной из гарантий самостоятельности представи­тельного органа в организации своей ра­боты, возможности осуществлять Хозяйственный контроль за работой исполнительных органов, проявления необходимой, с уче­том специфики Представительного органа, инициативы в разрешении и рассмотрении вопросов государственного строительства и. руководства.

4. Подробное регулирование; всех ста­дий законодательного процесса, имеющее целью обеспечить особую ответственность в разработке законов, обладающих наи­высшей юридической силой в системе пра­вовых актов Советского государства.

5. Наличие ряда особых форм, создаю­щих гарантии максимально глубокого и полного выявления воли народа, избира­телей в деятельности Советов (институт наказа избирателей, всенародное обсужде­ние проектов законов, обобщение предло­жений трудящихся в процессе подготовки к сессиям, отчеты Советов, депутатов и иные формы их связей с избирателями).

6. Широкая система правил, содей­ствующих правильному й полному выра­жению представительным органом воли народа, избирателей: обеспечение депута­там возможности активно участвовать в работе Совета и его вспомогательных органов (право запроса, обращения, пра­во выдвижения вопросов в повестку дня, ничем не ограниченное право участия в прениях), многочисленные формы контро­ля избирателей за деятельностью Совета и депутатов, право отзыва депутата и т. п. Важное значение в указанном плане имеет и такая Особенность, присущая деятельно­сти представительных органов, как депу­татская неприкосновенность, закрепленная в Конституциях, в законах и Положениях о местных Советах.

7. Особые требования, предъявляемые к гласности деятельности Советов, к публи­кации материалов об их работе (офици­альные сообщения, стенографические от­четы и др.).

8. Наличие особых правовых актов — регламентов, в которых определяется вну­тренняя структура, порядок деятельности Советов и которые принимаются самими представительными органами, а также иных законодательных актов, регламенти­рующих формы работы Советов, их орга­нов и депутатов.

Этот перечень черт, характеризующих процедуру деятельности Советов, не пре­тендует на исчерпывающую полноту. Од­нако даже перечисленные черты показы­вают, что применительно к Советам регла­ментируются не только основные органи­зационные формы их деятельности, но придается существенное значение и более детальным вопросам порядка их работы, которые для иных органов, не являющих­ся представительными, не имеют самостоя­тельной правовой значимости или вообще не существенны.

Для Совета как представительного ор­гана важно не только то, как по существу будет решен тот или иной вопрос его ком­петенции но и то, как будет при этом гарантировано выявление воли избирате­лей, учтены их наказы, пожелания и пред­ложения, насколько широко сами они не­посредственно и через депутатов будут привлечены к решению вопроса. Такая за­дача, естественно, не выполняется сама по себе. Большая роль в этом, наряду с прак­тической организаторской работой, прово­димой депутатами, комиссиями, исполко­мом, принадлежит и правовому регулиро­ванию организации и порядка деятельно­сти Советов.

Широкий круг форм, имеющих относи­тельно самостоятельное значение, позво­ляет говорить об особой процедуре дея­тельности Советов. Теоретический анализ ее основных черт является одной из важ­ных задач советской государственно-пра­вовой науки. Однако до настоящего вре­мени отсутствуют обобщенные теоретиче­ские исследования всего комплекса вопро­сов, связанных с процедурой, и разраба­тываются лишь отдельные ее аспекты. Сам термин «процедура» не введен в литера­туре в научный оборот и весьма редко применяется к деятельности Советов. Не получило применения и какое-либо другое идентичное понятие, которое объединяло бы аналогичный круг вопросов как объект самостоятельного исследования. Между тем понятие «процедура» достаточно точ­но отражает содержание целой группы взаимосвязанных вопросов организации ра­боты Советов, и его использование позво­ляет рассматривать их в комплексе, един­стве. Только такой подход может способ­ствовать выявлению эффективности правил процедуры, пробелов в их регламентиро­вании и создать предпосылки для выра­ботки научно обоснованных рекомендаций законодателю.

В литературе для характеристики форм деятельности Советов используются раз­нообразные термины: формы организационно-массовой работы, организационно-правовые формы деятельности, организа­ционные формы деятельности, порядок деятельности и т. д. Имеются и опреде­ленные критические оценки применяемых понятий23.

Дело, однако, не только в том, что в характеристике этих вопросов нет устояв­шейся терминологии, хотя это тоже явле­ние далеко не положительное. Главный недостаток заключается в том, что осве­щение форм деятельности Советов по прочно установившейся традиции сводится к изложению трех, вопросов: «сессии», «по­стоянные комиссии», «депутат», которые объединяются в общую категорию, по сути дела только одним названием. При таком, освещении форм деятельности Советов многие важные их черты остаются в тени, должным образом не выявляются и в це­лом процедура не получает законченной характеристики. Поэтому было бы целесо­образным рассматривать как государствен­но-правовой институт самостоятельной значимости всю совокупность правовых норм, регламентирующих внутреннюю структуру Советов, организационный поря­док их функционирования, а также те фор­мы, которые хотя и не могут быть вклю­чены в эти группы, но призваны выражать представительную природу Советов (на­пример, нормы, регулирующие порядок внесения наказов избирателей, отзыва де­путатов и т. д.). Это позволит на более глубокой теоретической основе оценить эффективность порядка деятельности Со­ветов, всесторонне исследовать механизм выражения ими своей сущности как пред­ставительных органов и дать обоснованные рекомендации практике.

Классификация правил процедуры. Важ­ность классификации неоспорима при ис­следовании любой, сложной по составу правовой категории. Мы бы считали в должной мере, отвечающей задачам иссле­дования рассматриваемого института клас­сификацию правил процедуры по следую­щим основаниям: 1) по предмету, т. е. по той сфере общественных отношений, ко­торые они призваны регулировать; 2) по назначению (служебной роли); 3) по фор­ме закрепления и порядку установления; 4) по юридическим последствиям несоблю­дения.

1. Основываясь на специфике того или иного круга общественных отношений, можно выделить группы правил, которые регулируют: а) порядок, форму, в которой функционирует Совет — сессионный поря­док его деятельности; порядок созыва, проведения, закрытия сессии, порядок го­лосования, принятия решения, вопросы кворума, повестки дня и т. д.; б) порядок, конституирования Совета; в) внутреннюю структуру Совета, систему и порядок дея­тельности его вспомогательных органов, в том числе правовое положение и порядок деятельности постоянных комиссий; г) по­рядок осуществления законодательного процесса; д) формы работы депутатов и порядок реализации ими своих полномо­чий; е) порядок осуществления права от­зыва депутатов; ж) порядок принятия наказов избирателей и их реализации; з) порядок внесения и обсуждения запро­сов депутатов.

Число таких групп является не вполне определенным. Как и в отношении других классификационных групп, следует отме­тить гибкость, подвижность их границ, возможность применения более дробных классификационных признаков. С учетом целей научного и практического значения могут быть избраны и другие предметные основания классификации (так, например, из группы правил, регулирующих прове­дение сессии, можно выделить правила, определяющие вопросы руководства засе­даниями, ведения протокола сессии и т. д.). Классификация правил процедуры по пред­мету регулирования позволяет точнее оп­ределить содержание понятий «регламент», «процедура», выявить систему, взаимо­связь различных норм в этой области, полноту или пробелы в урегулировании отдельных групп процедурных отношений.

2. Классификация правил процедуры по их роли и назначению дает возможность глубже понять сущность каждого из пра­вил, создать продуманную систему гаран­тий эффективности действия процедурных норм. Назначение правил, норм существен­но для решения вопросов о тех правовых последствиях, которые влечет за собой их нарушение, для правильности практики их применения.

В наиболее общей форме правила про­цедуры по их назначению и роли можно разделить на несколько основных групп: а) правила, призванные обеспечить наибо­лее полное и правильное выражение Со­ветом воли прудящихся, его избирателей, действенный и систематический контроль трудящихся за работой Совета, подотчет­ность депутата перед избирателями, уча­стие широких масс в работе Совета, тес­ную связь Совета с населением. К этой группе относятся правила регламенти­рующие порядок созыва и проведения сес­сий, вопросы кворума, порядка голосова­ния, гласности (работы, порядка отзыва депутата и др.; б) правила, направленные на обеспечение верховенства представи­тельных органов по отношению к испол­нительным органам. В эту группу входят многие из тех правил, которые предусмат­ривают порядок утверждения повестки дня сессий, подготовки вопросов на об­суждение Совета, порядок ведения сессий, открытия первой сессии, наличие институ­та постоянных комиссий и т. д.; в) прави­ла, способствующие созданию наилучших условий для полной и действенной реали­зации представительным органом своей компетенции, что составляет важнейшую черту, характеризующую сущность Сове­тов как работающих корпораций. К та­ким правилам относится порядок работы постоянных комиссий, депутатов в Совете и в избирательном округе и т. д.; г) пра­вила, обеспечивающие в деятельности Со­ветов выполнение требований ленинского стиля работы государственного аппарата (деловитость, простота, отсутствие бюро­кратических формальностей и др.), дело­вое и эффективное функционирование представительного органа (с учетом его специфики как органа, состоящего не из профессиональных штатных служащих го­сударственного аппарата), а из представителей народа, не порывающих связи со своей основной профессией.

Рассматривая вопрос о классификации правил процедуры с точки зрения их слу­жебной роли, важно отметить, что и здесь разделение на группы в известной мере условно, так как одно и то же правило может иметь и двоякую служебную роль и даже быть многосторонним по своему назначению. Это, однако, не исключает возможности и необходимости классифи­кации правил процедуры по указанному признаку и ее важности.

3. По форме закрепления можно выделить следующие две группы правил: а) правила, закрепленные в правовых нормах; б) правила, сложившиеся как обычай. В свою очередь правила, имею­щие правовой характер, могут быть подразделены на следующие подгруппы: за­крепляемые в Конституциях СССР, союз­ных и автономных республик; закрепляе­мые в законах и актах, утверждаемых за­конами, и прежде всего в регламентах; устанавливаемые в указах, постановлени­ях Президиумов Верховных Советов и, в актах, утверждаемых указами или по­становлениями Президиумов; закрепляе­мые в актах местных Советов Нормы и правила процедуры деятельности Советов, сложившиеся как обычай, занимают зна­чительное место. Они могут перерастать и, как показала практика, часто перера­стают в правовые. Несмотря на отсутствие юридически обязательного характера у правил, сложившихся как обычай, их со­блюдение в деятельности Советов обще­принято.

Близко к третьему элементу классифика­ции примыкает группировка норм по по­рядку установления. Здесь мы различаем правила, устанавливаемые: самим пред­ставительным органом — для регламенти­рования своей деятельности; высшими ор­ганам — для местных; каждой палатой Верховного Совета СССР в отдельности и т. д.

4. По юридическим последствиям несо­блюдения установленных правовых правил процедуры следует различать следующие две основные группы: а) правила, нару­шение или несоблюдение которых влечет за собой отмену действия или акта, со­вершенного или принятого с нарушением установленных правил и форм; б) прави­ла, несоблюдение которых влечет иные последствия. Думается, что к первой из этих групп следует отнести: нарушение установленного кворума; принятие некото­рых актов без предварительного рассмот­рения их в постоянных комиссиях (на­пример, бюджета, плана); деятельность без проверки полномочий депутатов; при­нятие депутатами или их частью решений вне сессии и т. д.

Контроль за соблюдением правил про­цедуры. Соблюдение и применение правил процедуры деятельности Советов не обес­печивается само по себе. В их последова­тельном воплощении в жизнь играют роль многие факторы. В указанном плане важ­ное значение имеют: юридическая подго­товка кадров советских работников, ко­торая начала осуществляться в организо­ванном порядке после принятия постанов­ления ЦК КПСС «О мерах по улучшению, подготовки и переподготовки работников Советов депутатов, трудящихся»; неуклон­ный рост уровня общеобразовательной подготовки депутатов расширение работы, проводимой среди депутатов по овладе­нию ими основами государственного пра­ва и советского строительства. Существен­ное значение имеет знание депутатами пра­вил процедуры. Действующие акты, со­держащие указанные нормы, должны быть в определенной обобщенной форме вруче­ны депутату.

В обеспечении правильного и полного соблюдения правил процедуры немало­важное значение имеет и вопрос о том, кто является в Совете ответственным за применение всех действующих процедур­ных правил и норм. Весьма значительную роль в обеспечении соблюдения этих пра­вил и последовательном воплощении их в жизнь играют Президиумы Верховных Советов, особенно отделы по работе совет­ских органов, секретариаты постоянных комиссий, юридические отделы; в местных Советах — исполкомы и особенно их организационно-конструкторские отделы, секре­тари исполкомов.

Непосредственно в самом представи­тельном органе контроль за соблюдением правил процедуры возложен на председа­телей палат Верховного Совета СССР, их заместителей, на председателей Верховных Советов республик и их заместителей; в местных Советах — на председателей и секретарей сессий, которые избираются на период проведения сессии. Однако прави­ла процедуры в деятельности представи­тельных органов не исчерпываются прави­лами проведения сессий. Наблюдение за применением регламента и иных процедур­ных правил могло бы быть возложено ли­бо на комиссии, созданные для этой цели, либо на действующие мандатные комис­сии. Так, в Польской Народной Республи­ке Сейм образует мандатно-регламентную комиссию, в задачи которой, в частности, включено рассмотрение предложений па вопросу об изменении регламента, пред­ставление Президиуму Сейма соображе­ний по вопросам толкования и примене­ния регламента.

Регламенты Советов. Особое значение среди правовых актов у определяющих пра­вила процедуры деятельности представи­тельных органов, имеют регламенты. В них в обобщенн ой форме устанавлива­ются внутренняя организационная струк­тура, порядок работы Советов и их вспо­могательных органов, порядок принятия законов и иных актов. Регламенты Вер­ховных Советов утверждаются законом», принимаемым самим высшим органом, дея­тельность которого определяется этим ак­том24. В отношении местных Советов наи­более целесообразной формой было бы установление типового регламента Верхов­ным Советом союзной республики, на ос­нове которого каждый местный Совет ут­верждал бы свой регламент, внося необ­ходимую детализацию в пределах, уста­новленных законом, с учетом местных ус­ловий и специфики своей работы и состава.

Законодательное закрепление правил процедуры деятельности высших предста­вительных органов является важным фак­тором повышения их значимости, неуклон­ного их соблюдения и тем самым улучше­ния организации деятельности этих орга­нов. Придание силы правовых предписа­ний тем процедурным формам, которые сложились в практике работы высших представительных органов, повышает их. авторитет, создает необходимые предпо­сылки для неукоснительного исполнения. Действующие регламенты четко определи­ли порядок созыва, открытия и проведе­ния сессий, систему и задачи внутренних вспомогательных органов, права и обязанности депутатов. Подробно регламентиро­ван законодательный процесс, в частности впервые законодательно закреплен пере­чень субъектов законодательной инициа­тивы.

В Регламенте Верховного Совета Литов­ской ССР предусмотрено, что по усмотре­нию Верховного Совета законопроект мо­жет быть рассмотрен в два чтения. На первом чтении заслушиваются доклад, со­доклады, прения по общим вопросам за­конопроекта, на втором чтении проводит­ся постатейное обсуждение законопроекта.

В действующих регламентах подробно определяется порядок голосования, за­крепляется сложившаяся практика прове­дения открытого голосования. Однако в регламентах Верховных Советов Узбек­ской и Литовской союзных республик под­черкивается, что голосование, как правило, открытое. Следовательно, в особых случа­ях Верховный Совет может принять реше­ние о проведении тайного голосования. Созданию необходимых условий для за­благовременной подготовки депутатов. к сессии, выявления требований, пожеланий и предложений трудящихся, избирателей будет способствовать закрепленное в Рег­ламенте Верховного Совета Узбекской ССР правило обопубликовании указа о созыве сессии не позднее чем за 30 дней до ее открытия с перечислением вопросов намечаемой повестки дня.

Важное значение в организации работы представительных органов имеет система их вспомогательных органов. Регламенты закрепили порядок формирования этих органов, их задачи и состав. В частности, впервые законодательно определены со­став и функции Советов старейшин.

В регламентах подробно определены права и обязанности депутатов, конкрети­зированы сроки их отчетов перед избира­телями (в Регламентах Верховных Сове­тов Узбекской ССР и Литовской ССР пре­дусматривается, что отчеты должны про­водиться не реже одного раза в течение года), определен порядок внесения и об­суждения запросов депутатов. Проведение в жизнь предписаний Регламентов Верхов­ных Советов повысит уровень всей орга­низационной работы высших представи­тельных органов государственной власти.

Надо отметить, что отдельные авторы; говоря о формах работы Совета, исходят из этих правильных, с нашей точки-зрения, положений. Так, в «Юридическом справочнике депутата местного Совета» канд. юрид. наук Г. В. Барабашев правильно отмечает, что «вопросы своей компетенции Советы разрешают на заседаниях, проходящих в сессионном порядке» («Юридический справочник депутата местного Совета», изд-во МГУ, 1960, стр. 44); см. также К. Ф. Шеремет, Г. В. Барашев, Советское строительство, Госюриздат, 1961, стр. 193.

С нашей точки зрения, неосновательной является Критика в адрес тех местных Советов, которые начинают сессии в утренние часы. Так, К. Бобров в своей статье «Дорогие заседания», помещенной в газете «Известия» от 31 октября 1963 г., в целом правильно выступая против порочной практики Проведения различного рода собраний й заседаний в рабочее время, неправомерно распространяет это положение и на сессии Советов. Он пишет: «Очередная сессия Радянского районного Совета депутатов трудящихся 30 сентября началась в 14 часов — депутаты были оторваны от своей работы на производстве. Киевский промышленный обком КПСС и городской Совет знают об этой порочной практике, но мер никаких не принимают. Это происходит, видимо, потому, что они сами нередко проводят различного рода заседания в рабочее время. Так, на­пример, сессия Киевского городского Совета 27 августа открылась в 10 часов!». изд-во Правда, 1961, стр. 104. «Программа Коммунистической партии Советского Союза», изд-во Правда, 1961, стр. 104.

Козлова Е.И.

Утраченная ценность (должна ли Государственная Дума конституироваться)25

Разговор о ценностях Конституции РФ должен затрагивать эту проблему всесторонне. Разумеется, он касается, прежде всего, ценностей, которые обеспечивают позитивное, положительное воздействие Конституции на ход общественного развития, нормальное эффективное функционирование на демократических началах всех частей государственного механизма, способствуют неукоснительному соблюдению и охране прав и свобод личности.

Ценностные свойства Конституции зависят и от того, насколько заложенные в ней концепции отвечают вызовам времени, соответствуют современному уровню развития человеческой цивилизации, общепризнанным принципам и нормам международного права. На весы ценностных свойств Конституции нужно положить присущую ей способность обеспечить противостояние катаклизмам самого различного характера.

Естественно, ценностью может являться только то, что работает или готово работать в случае необходимости. Вербальными ценностями мы обходились почти три четверти века. Думается, что лимит терпения исчерпан. Реальное претворение конституционных ценностей в жизнь не происходит само по себе. Требуются более эффективный контроль за реализацией конституционных принципов, общественная оценка их реального претворения в жизнь, политическая воля, квалифицированные кадры, прежде всего управленческие, и настойчивая напряженная работа с теми недостатками, которые не позволяют нам достаточно успешно двигаться вперед. Однако эффективность субъективного фактора в этом плане зависит от того, насколько разумно и компетентно в самой Конституции разработан арсенал средств, могущих обеспечить реальное воплощение в жизнь всех заложенных в ней демократических принципов.

Тема настоящей конференции позволяет в выступлениях участников выявить и оценить реализацию многообразных функций Конституции РФ, ее роль как мобилизатора всей демократической системы институтов государства и общества за прошедшие 15 лет. Объективный подход к проблеме позволяет включить в орбиту рассуждений и анализ полноты охвата ценностей, традиционно присущих конституционным актам демократических государств. Тем более важно выявить, не потеряла ли в пути каких-либо демократических установлений российская Конституция. Потери есть, и одной из них я хочу посвятить свое выступление.

Постановку этого вопроса не надо рассматривать как предложение внести поправки в действующую Конституцию. Необходимые изменения можно предусмотреть и на уровне Регламента Государственной Думы.

Речь идет о том, что в действующей российской Конституции и в Регламенте Госдумы не предусматривается процедура, целью которой является формирование Государственной Думы как самостоятельной структурной части законодательного и представительного органа государственной власти — Федерального Собрания. Такая процедура в государственно-правовой теории, в том числе советской, носила наименование «конституирование». Представительный выбранный орган должен перед началом своей деятельности «конституироваться». Понятие «конституирование», «конституироваться» в словаре иностранных слов поясняется следующим образом: «конституироваться — сорганизоваться, приобретать характер определенной организации, придавать себе законность». В Словаре Ушакова поясняются даже два понятия: «конституировать: устанавливать, организовывать, определить» и «конституироваться: устанавливаться, определиться». Применительно к представительному органу формой, посредством которой он мог конституироваться, издавна как в зарубежных странах, так и в России было признание законности прошедших выборов и соответственно утверждение полномочий депутатов, о чем принималось постановление представительного органа. Проследим, как эта процедура регулировалась в советских конституциях, регламентах и иных правовых актах.

Характерно, что, несмотря на коренные изменения сущности государства, ставшего государством диктатуры пролетариата, классовой ориентированности всех государственно-правовых институтов, советская власть не отказалась от демократического института конституирования представительного органа. Возможно, в первые годы советской власти это объяснялось условиями гражданской войны, борьбой с контрреволюцией. Однако показательно, что этот институт был закреплен и во всех конституциях СССР — 1936 г., 1977 г. И соответственно в конституциях союзных республик, в том числе в конституциях РСФСР.

Уже в Конституции (Основном законе) РСФСР 1918 г. в главе 16 закреплялась, что все материалы по производству выборов поступают в соответствующий Совет, который для проверки выборов назначает мандатную комиссию. По результатам проверки Совет решает вопрос об утверждении спорных кандидатов. В случае, неутверждения того или иного кандидата Совет назначает новые выборы, а в случае неправильности выборов в целом вопрос об отмене выборов решает вышестоящий орган советской власти.

В инструкции ВЦИК от 2 декабря 1918 г. «О порядке перевыборов волостных и сельских советов» в главе IV «Открытие переизбранных Советов» установлены аналогичные процедуры, как отмечено в инструкции, проверки мандатов. Председателю Совета (волостного Съезда Советов) передается избирательный протокол с жалобами и заявлениями избирателей. О необходимости проверки полномочий депутатов и признания их мандатов говорилось во многих правовых актах как СССР, так и республик еще до установления всеобщих, прямых, равных выборов и тайного голосования.

Так, в Конституции РСФСР 1925 г. в ст. 73 устанавливалось, что проверка правильности выборов в Советы производится избирательной комиссией, а проверка правильности полномочий делегатов, избранных на съезды советов, — мандатными комиссиями. Соответствующие нормы об избрании мандатных комиссий съезда советов для проверки правильности выборов на данный съезд и об утверждении постановления мандатной комиссии съездом советов содержится в инструкции Центрального Исполнительного Комитета Союза СССР от 2 октября 1934 г. «О выборах в совет в 1934–1935 гг.»26.

В Конституции СССР 1936 г. в ст. 50 было установлено, что «Совет Союза и Совет Национальностей избирают мандатные комиссии, которые проверяют полномочия депутатов каждой палаты». По представлению мандатных комиссий палаты решают либо признать полномочия, либо кассировать выборы отдельных депутатов. В Законе о выборах в Верховный Совет СССР 1950 г. содержалась норма о том, что Центральная избирательная комиссия после завершения выборов сдает всю избирательную документацию в Верховный Совет, который после ее анализа мандатной комиссией, принимает постановление о признании полномочий депутатов, о чем им выдается удостоверение и нагрудный знак депутата.

В законах о районных Советах, принятых в 1976 г. верховными советами всех союзных республик СССР, содержалась норма о признании полномочий депутатов районным Советом на своей сессии.

Можно отметить: в конституциях бывших зарубежных социалистических государств Европы обязательно предусматривалось, что мандатная комиссия высшего органа государственной власти проверяет полномочия депутатов, а высший орган утверждает полномочия.

Необходимость процедуры признания полномочий депутатов палат Верховного Совета СССР была предусмотрена и в Конституции СССР 1977 г., в ст. 110. Согласно ее содержанию палаты по представлению избираемых ими мандатных комиссий принимают решение о признании полномочий депутатов, а в случае нарушения законодательства о выборах — о признании выборов отдельных депутатов недействительными. Эта норма сохранилась и после изменений и дополнений Конституции на основе Закона 1988 г., которым был учрежден в качестве высшего органа государственной власти в СССР Съезд народных депутатов СССР. Аналогичные нормы были и в Конституции РСФСР (РФ) 1978 г. (ст. 106) как в отношении первоначально Верховного Совета, так и потом в отношении Съезда народных депутатов Российской Федерации.

То же можно следует отметить в отношении конституций всех автономных республик РСФСР — в них воспроизводилась норма о том, что Верховный Совет АССР принимает решение о признании полномочий депутатов. В республиканских законах о выборах народных депутатов, в том числе местных Советов, утверждение Советом избранных народных депутатов прямо рассматривается как предварительное условие, необходимое для замены выданных депутатам удостоверений об избрании депутатами на удостоверения народного депутата и выдачи значка депутата. Указанные нормы Конституция РСФСР впервые получила обстоятельную детализацию во временном Регламенте Съезда народных депутатов РСФСР, утвержденном первым Съездом 7 июня 1990 г. В статье 11 четко определялось, что по докладу Мандатной комиссии Съезд народных депутатов РСФСР принимает постановление о признании полномочий народных депутатов РСФСР, а в случае нарушения законодательства о выборах — о признании выборов отдельных депутатов недействительными. Таким образом, здесь четко обозначена форма акта — постановление. Кроме того, в ст. 12 закреплено, что «до признания полномочий депутатов Съезд принимает решения только по повестке дня Съезда, по составам Секретариата, Мандатной и Редакционной комиссий Съезда. Другие вопросы Съезд может обсуждать, не принимая по ним решений до признания полномочий депутатов». В соответствии с этими нормами первый Съезд народных депутатов РСФСР 16 мая 1990 г. принял постановление «О признании полномочий народных депутатов РСФСР», в котором признаны полномочия 885 народных депутатов РСФСР, избранных от территориальных округов, и 105 народных депутатов РСФСР, избранных от национально-территориальных избирательных округов. И только после признания полномочий депутатов Съезд утвердил постановление о повестке дня.

Выше было показано становление и развитие конституционного и иного нормативного правового регулирования института конституирования советских представительных органов власти на разных этапах развития советского государства и при разных системах органов государственной власти.

Теперь обрисуем очень коротко исчезновение этого института.

1. Впервые на конституционном уровне этот институт не был предусмотрен. В Конституции РСФСР 1993 г. упоминание о нем исчезло.

2. В Регламенте Государственной Думы не предусматривалось принятие постановления о признании полномочий депутатов. Такое постановление и фактически не принималось.

3. В Регламенте Государственной Думы, принятом 25 марта 1994 г., в ст. 31 предусматривалось лишь сообщение палате председательствующим на первой сессии фамилий избранных депутатов согласно списку депутатов, официально переданному палате Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и составленному на день открытия первого заседания Государственной Думы.

4. В последующем содержание этой статьи было изменено, и теперь Регламент не предусматривает даже сообщения фамилий депутатов.

Отказ от конституционного закрепления процедуры конституирования Государственной Думы приводит к юридическому несовершенству порядка ее формирования, оформления ее как органа, правомочного осуществлять конституционно закрепленные за ним полномочия.

Превращение депутата, избранного в Государственную Думу, в депутата Государственной Думы кардинально меняет его статус, и это может происходить в рамках определенной процедуры, такая процедура существует со времени возникновения народного представительства, получает закрепление на конституционном уровне и в регламентах парламентов как в зарубежных демократических государствах, так и в советских конституциях, что было показано выше.

Особый порядок конституирования специфичен для выборных органов. Сами по себе итоги выборов еще не превращают избранного в действующий орган. Так, Президент, прежде чем он перестанет быть «избранным Президентом», определенное время пребывает наряду с действующим Президентом. Должна пройти сложная процедура его вступления в должность (присяга, принятие символов президентской власти), что юридически фиксирует прекращение полномочий прежнего Президента.

Выборы Патриарха Московского и Всея Руси не сводились только к оглашению результатов выборов. Избранный Патриарх изрек «сан приемлю», и затем была сложная процедура его введения в этот сан.

Следует затронуть и вопрос о причинах отказа от института конституирования Государственной Думы. Думается, что в таком решении не было учтено, что для признания полномочий депутатов существует единственный способ превращения их в орган — подтверждения законности их выборов. Это не должно восприниматься как глобальная проверка всей избирательной компании, контроль за деятельностью Центральной избирательной комиссией. Мандатная комиссия анализирует данные о заявлениях избирателей, общую, обстановку выборов, итоги решений судебных органов по жалобам.

Кроме всего прочего, такой анализ прошедшей избирательной кампании отвечает интересам избирателей, является дополнительным институтом проверки со стороны избранных депутатов чистоты проведения избирательной кампании.

Страшун Б.А.

Исследование одной попытки создать в нашей стране парламент27

Рецензируемое издание <*>28представляет собой капитальный труд о знаменательном отрезке советской и российской истории, в течение которого была предпринята попытка придать существовавшему в нашей стране более 70 лет так называемому социализму человеческое лицо, и в частности превратить систему Советов, служившую ширмой диктатуры бюрократического аппарата КПСС, в настоящее народное представительство. Автор — профессор Виктор Шейнис, один из видных деятелей партии «Яблоко» — был активным участником тех событий, народным депутатом РСФСР и депутатом Государственной Думы двух первых созывов, членом Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РСФСР и ее рабочей группы, затем участником Конституционного совещания и его рабочей комиссии, и поэтому его исследование есть плод не только «ума холодных наблюдений», но и «сердца горестных замет» (А. С. Пушкин). Он, как и многие из живших тогда взрослых граждан, испытал и сладость романтических надежд, и горечь разочарований. В его труде приведены оценки, данные им по горячим следам событий и предвосхищавшие их последствия, и современное подтверждение или корректировка этих оценок.

Монография В. Шейниса имеет главным своим предметом описание и анализ событий, связанных с формированием и деятельностью учрежденных конституционными реформами 1988–1989 гг. Съездов народных депутатов СССР и РСФСР. Причем анализ, главным образом историко-политический с необходимым социологическим аспектом, включающим, в частности, весьма показательные таблицы. Вместе с тем он представляет большой интерес и для юристов, специализирующихся как в истории, так и в общей теории государства и в российском конституционном праве. А описание событий любопытно для любого читателя, который желает знать, почему распался Советский Союз, что помешало утверждению в нашей стране действительной демократии. Я в своей рецензии не могу охватить всю многогранность исследованных В. Шейнисом проблем и остановлюсь только на конституционно-правовой проблематике, связанной с попыткой «превращения» высших советских органов в подлинные парламенты.

Надо отдать должное автору: в конце 1980-х гг. он уже понимал порочность одной из несущих идеологических конструкций системы Советов — сосредоточения в их руках законодательной и исполнительной власти. И не случайно назвал Съезд народных депутатов СССР протопарламентом: этот Съезд, избранный в немалой части по куриальной системе, будучи формально верховным органом власти, в действительности существовал около власти, сравнительно легко управлялся кукловодами из ЦК КПСС и в конце концов столь же легко сдулся.

Российский съезд народных депутатов избирался более демократически, чем союзный: по одномандатным избирательным округам прямым голосованием избирателей при конкуренции кандидатов. Но состав Съезда сложился довольно пестрым. Ряд депутатов оказались политически неустойчивыми, перебегали из одной фракции в другую, подчас противоположную, немало нашлось демагогов, способных лишь на обличения, и просто людей с неустойчивой психикой, заразивших избирателей своими истерическими выступлениями на митингах.

В монографии объяснено, почему при формировании Верховного Совета РСФСР демократические силы потерпели поражение, а в Конституционной комиссии получили прочные позиции. Автор подробно описал все перипетии разработки Конституционной комиссией проекта будущей Конституции РФ. Объяснены обстоятельства, приведшие к созыву Конституционного совещания, в котором, как отмечено, В. Шейнис также принял активное участие и которое сумело исправить многие существенные дефекты конституционного проекта, подготовленного окружением Б. Н. Ельцина в качестве альтернативы проекту Конституционной комиссии. Объективно эта альтернатива была не нужна, поскольку с гораздо меньшими усилиями и затратами можно было доработать готовившийся в течение почти трех лет проект Конституционной комиссии, который большинство Верховного Совета и Съезда не желало принимать. Альтернативный проект был призван удовлетворить личные амбиции узкой группы деятелей, оказывавшей влияние на первого Президента России, и эта цель оказалась, видимо, достигнутой. Несмотря на усилия, предпринятые на Конституционном совещании, вынесенный на референдум конституционный проект был по сравнению с проектом Конституционной комиссии все же обеднен и некоторые идеи последнего искажены, что отрицательно сказалось впоследствии.

Примечательно, что похожая ситуация сложилась и с подготовкой избирательного законодательства. Его проекты первоначально разрабатывались в рамках Конституционной комиссии под руководством В. Шейниса, затем уродовались в аппарате Президента и вновь исправлялись, но уже не во всем.

После прочтения труда В. Шейниса многое становится понятным. И все же некоторые оценки хотелось бы уточнить.

Книга названа «Взлет и падение парламента». Поскольку под парламентом, судя по всему, автор понимает Съезд народных депутатов РСФСР и избиравшийся им Верховный Совет РСФСР (с 1992 г. вместо РСФСР стали писать «Российской Федерации»), к этим институтам логично было бы применить по аналогии с соответствующими союзными институтами характеристику «протопарламент». Впрочем, ни в том, ни в другом случае автор не объяснил, почему союзные Съезд народных депутатов и Верховный Совет назвал сначала протопарламентом, затем просто парламентом, а российские — только парламентом. Я не могу согласиться с их характеристикой как парламента, поскольку Съезды, согласно советским Конституциям СССР и России, сосредоточивали всю власть, включая исполнительную, а Верховные Советы не были с точки зрения порядка их формирования представительными органами, т. е. не обладали имманентным парламенту качеством. Здесь уместна характеристика «протопарламент».

Судьба российских Съезда и Верховного Совета, похоже, вызывает у автора чувство некоторого сожаления, хотя он объективно анализирует перипетии политической борьбы между этим так называемым парламентом и Президентом, завершившейся действительно трагическими событиями начала октября 1993 г. Но трагичность не в том, что перестали существовать Съезд и Верховный Совет, а в том, что погибло много ни в чем не повинных людей, немалая часть которых стала жертвой своего любопытства. Что касается народных депутатов, то те из них, которые оставались в Белом доме, поддерживая авантюризм руководителей и подбивая граждан на мятеж, несут большую долю ответственности за жертвы этих нескольких дней. Однако коллективный орган, в котором такие люди определяли его деятельность, не заслуживает сожаления. На мой взгляд, шансов на то, что в будущем эти органы могли бы стать действительным парламентом, было чрезвычайно мало, да и последующая история это подтвердила. Можно сожалеть еще и о том, что Конституция России 1978 г. с последующими изменениями не была заменена в законном порядке, но в этом повинен все тот же Съезд, не желавший отказываться от так называемой советской власти, в действительности при господстве КПСС не существовавшей, и от собственной своей власти, которую стремился расширить за разумные пределы.

Съезд, работавший еще в полном составе, не так уж редко принимал решения под влиянием сиюминутных эмоций, с голоса, заражаясь истерикой прорвавшихся к микрофону неуравновешенных депутатов. Мне довелось присутствовать почти на всех заседаниях Съезда, и я вспоминаю, как во время очередной коллективной истерики в связи с вопросом о возвращении Крыма я спросил сидевшего рядом депутата, человека лет 30, понимает ли он, что попытка вернуть Крым может привести к братоубийственной войне с Украиной и большим жертвам. Ответ был примерно такой: понимаю, но через это надо пройти.

Припоминаю и другое. Через день-два после октябрьских событий я встретил уже бывшего народного депутата, принадлежавшего к одному из влиятельных тогда политических формирований, которые считались демократическими. Он сказал радостно: «Мы победили». Я, еще находясь в смятении от событий, согласился с ним, но душу точил большой червь сомнения относительно того, кто действительно победил. Будущее подтвердило оправданность сомнений. И. В. Шейнис убедительно, на мой взгляд, показал, что Б. Н. Ельцин и демократические силы того времени далеко не во всем преследовали одинаковые цели, а плоды победы пожали лишь те, кто были близки к первому Президенту России. К сожалению, и тогда у нашего общества выбор был между довольно нехорошим и совсем скверным, и все же лучше, что победило меньшее зло. Если считать прекращение существования Съезда и Верховного Совета падением или крушением парламента, то единственное, что можно по этому поводу сказать, — это то, что так ему и надо, он сам в этом виноват. А нам, избирателям, следовало бы из этого извлечь уроки и выбирать в законодатели не златоустов-обличителей, а людей, подготовленных и настроенных на конструктивную работу, способных договариваться. К сожалению, таким выборам мы пока что не научились.

И наконец, об избирательной системе. С конца 1992 г. я участвовал в работе руководимой В. Шейнисом инициативной рабочей группы, готовившей проекты избирательного законодательства. Все ее участники исходили из необходимости проведения выборов на основе пропорционального представительства политических сил, чтобы избиратель имел возможность выбирать между политическими программами, а не между отдельными людьми, которых он, как правило, не знает. Однако бульон партийной системы к тому времени не сварился, вследствие чего пришлось согласиться на то, что половина депутатов будет избираться по-старому, то есть по мажоритарной системе в одномандатных избирательных округах, а применительно к пропорциональным выборам предусмотреть участие не партий, а избирательных объединений. По этой смешанной системе стала избираться Государственная Дума, результаты чего читателю известны. Несмотря на протестное голосование значительной части избирательного корпуса, реальная политика в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. стала определяться исключительно Президентом и его окружением, а Государственная Дума вопреки обличителям этой политики и подчас даже не без их содействия стала штамповать законы, подготовленные исполнительной властью. Впрочем, и законы, подготовленные самой Думой, обычно были не лучше. Избрание Президентом В. В. Путина породило у избирателей надежды на улучшение политики, и в результате пропрезидентская партия «Единая Россия» имеет в настоящее время в Государственной Думе большинство, превышающее 2/3 голосов, а демократические партии не смогли преодолеть 5-процентный барьер и утратили места в Думе. Приходится вспомнить, что именно В. Шейнис был активным сторонником такого барьера, хотя при обсуждениях в рабочей группе высказывались предложения об уменьшении этой цифры. Избиратели от господства «Единой России» пока что мало выиграли, а потери от пролоббированных и непродуманных законов понесли ощутимые. Достаточно упомянуть Жилищный кодекси Федеральный закон 2004 г. № 122-ФЗ.

В. Шейнис, будучи сторонником пропорциональной системы, обоснованно полагал, что на пути к ее исключительному применению нужно пройти этап германской системы, в которой пропорциональный элемент преобладает, но не исключает элемента мажоритарного, позволяющего избирателям выдвигать кандидатов и самовыдвигаться. Германский избирательный закон предусматривает, что основной принцип распределения мандатов пропорциональный. Из числа мандатов, полученных партийными списками кандидатов, исключаются мандаты, полученные кандидатами соответствующих партий в одномандатных избирательных округах. Для пропорционального распределения применяется 5-процентный заградительный барьер, однако партия, получившая менее 5% голосов, допускается к распределению, если в одномандатных избирательных округах провела не менее трех своих кандидатов.

Вообще, определяя целесообразность той или иной избирательной системы для России, приходится иметь в виду, что критерии, более или менее достаточные на Западе, у нас могут утратить всякое значение, да по сути уже и утратили. Мажоритарная система в условиях нашего федеративного устройства неизбежно нарушает принцип равного избирательного права, поскольку есть чрезвычайно малые субъекты Федерации — некоторые республики, автономные округа, небольшие области, представительство которых политически нельзя растворить в более крупных избирательных округах, формируемых на основе единой нормы представительства. В малых республиках обычно господствуют кланы, которые и определяют, кто станет депутатом. В других избирательных округах, как показал опыт, оставалось бы значительным влияние административного и в меньшей степени финансового ресурса (иногда они сливаются). При пропорциональной системе имеет место то же самое, причем в прессе описаны случаи продажи партийным руководством мандатных мест в списках кандидатов. Соперничество программ у нас не получается, потому что они зачастую выглядят как близнецы-братья. Но это все уже за пределами рецензируемой книги: в 1993 г. трудно было предположить, до какой степени изощренности могут дойти наши фальсификаторы выборов.

Возвращаясь к монографии В. Шейниса, хочу подчеркнуть, что теперь ни одна полноценная работа по политической истории России данного периода и по истории российского государства и конституционного права невозможна без использования этой книги. В ней существенны и описание малоизвестных, но важных событий и других фактов, и особенно оценочные суждения автора. Жаль, что тираж книги (1000 экз.) слишком мал даже для снабжения библиотек, а приобрести ее весьма трудно уже теперь.

Садовникова Г. Д.

Двухпалатная структура парламента: специфика российской модели29

Вопрос о структуре парламента — неотъемлемая часть конституционной политики построения системы государственной власти. «Структура парламента, определяемая количеством палат и методом их формирования, — справедливо отмечает профессор Б. С. Крылов, — самым тесным образом связана с компетенцией парламента в целом и палат, его образующих30.

Выбор структуры парламента зависит от целого ряда факторов, в том числе идеологических, политических, исторических, социальных, др. Следует согласиться с Б. С. Крыловым, что в некоторых случаях на структуру влияет и то обстоятельство, что одна палата участвует в образовании другой31.

Идеологическому фактору Б. С. Крылов отводит особую роль (не только применительно к структуре парламента), отмечая, что влияние идеологии как совокупности взглядов на отношения в обществе, политику и экономику государств очевидно и постоянно возрастает. Под идеологией ученый понимает «более или менее систематизированные идеи, определяющие оценку действительности и влияющие на проводимую государством внешнюю и внутреннюю политику»32.

В качестве одной из предпосылок развития двухпалатного парламента Б. С. Крылов отмечает то, что в течение XIX в. усилиями политических деятелей и юристов «укрепился взгляд на необходимость второй палаты как орудия, выполняющего две задачи: а) сдерживающего «неоправданные», то есть радикальные порывы палаты, избираемой непосредственно избирателями, и б) ограничивающего злоупотребления исполнительной власти»33. Тем самым ученый констатирует влияние сложившихся в обществе взглядов, иначе говоря — идеологического фактора — на распространение бикамерализма как предпочтительной структуры парламента.

Такая структура высшего представительного органа государства имеет как достоинства, так и недостатки, отмеченные еще на рубеже XVIII–XIX столетий И. Бентамом. В качестве одного из достоинств ученый указал гарантированность досконального соблюдения установленных правил и процедур: «Если бы одна из палат их нарушила, то этим самым она дала бы законный повод другой палате отвергнуть всякое спорное представление»34. Кроме того, И. Бентам считал, что для всестороннего рассмотрения дела необходимо различие интересов, взглядов, что в наибольшей степени обеспечивает двухпалатность: «Люди, работающие долгое время вместе, приобретают... известный корпоративный дух», имеющий естественный противовес в другой палате35.

К недостаткам парламентского бикамерализма И. Бентам отнес, следующее:

— вопрос, принятый даже единогласно в одной палате, может быть отвергнут большинством одного голоса в другой;

— возможность формирования двух различных направлений в законодательной деятельности в зависимости от состава палат;

— каждая палата может быть лишена части тех сведений, которые она имела бы при едином собрании;

— разделение на палаты неизбежно замедляет ход дела;

— окончательным результатом такого разделения может быть распределение прав, которое предоставит одному собранию инициативу, а другому — лишь право негатива. Тогда интерес той палаты, которая обладает лишь правом негатива, будет заключаться в отклонении всяких предложений36.

В литературе существуют принципиально разные взгляды на двухпалатность как на историческую черту парламентов. Так, Н. А. Алексеев отвергает точку зрения С. Криппса, который считал: «Если мы хотим достигнуть эффективной демократии, то абсолютно невозможно иметь две Палаты, делящие суверенитет государства. Вторая Палата является либо представительной — в этом случае она не что иное, как дубликат первой Палаты, либо она не представляет народ в целом — в этом случае она не должна иметь место в подлинно демократическом Парламенте»37. Верхние палаты парламента, справедливо считает Н. А. Алексеев, вступили в новый исторический этап, получив новые, крайне важные полномочия в рамках государства. Необходимость реализации этих полномочий в различных государствах доказывает важность существования института верхней палаты Парламента. И кроме всего прочего формирование верхних палат, как правило, осуществляется на основе применения отличных от нижних палат методов, а само формирование двух палат Парламента разбивается во времени. Поэтому-то в свете разных сроков формирования во многих государствах верхние палаты являются не менее представительными, чем нижние. Кроме того, эти органы являются, как правило, менее политизированными и более профессиональными38.

Причину сохранения влияния верхних палат в современных государствах можно видеть также в необходимости представительства штатов, земель, провинций, иных территорий. Действительно, структура парламента в определенной степени увязана с политико-территориальным делением государства.

Назначение и функции вторых (верхних) палат в унитарных и федеративных государствах неодинаковы. В последних нижняя палата призвана обеспечивать представительство народа страны в целом, а верхняя — представительство субъектов федерации. Парламенты федеративных государств, как правило, двухпалатные. Существовавшие в ЮАР по Конституции 1983 г. трехпалатный парламент и в Югославии по Конституции 1963 г. шестипалатный парламент, а по Конституции 1974 г. — трехпалатные Скупщины республик и автономных краев исключение из правил. По вопросу о структуре парламента федеративного государства — ФРГ, в частности о том, является ли Бундесрат ФРГ — орган земельного представительства — палатой парламента, в науке конституционного права нет единого мнения.

Что касается выбора структуры парламента в унитарных государствах, то в юридической литературе иногда делаются попытки определить некие критерии или закономерности в этом процессе. «Опыт показывает — считает Г. А. Василевич, — что двухпалатный парламент имеется всегда в федеративных государствах и обычно в государствах унитарных, где число жителей превышает 10 миллионов. Главное, что такой парламент при продуманном разграничении полномочий палат позволяет увеличить представительство в нем населения, как ни парадоксально, сэкономить средства налогоплательщиков, повысить эффективность его работы, обеспечить учет интересов органов территориального самоуправления, в большей мере обеспечивает проведение принципа разделения властей — законодательной и исполнительной, а значит, содействует стабильности в государстве. Традиционно двухпалатные парламенты состоят из палаты представителей (палаты депутатов) — нижняя палата (иногда название иное), сената, который является верхней палатой. Соотношение по численности между палатами различное, но всегда нижняя палата по числу депутатов больше верхней. Например, в Бельгии, государстве с более чем двухмиллионным населением, в палате представителей — 212 членов, в сенате — 178, Ирландии соответственно — 144 и 50, Нидерландах 150 и 75, Франции — 487 и 274. Оптимальное соотношение где-то 2:1 или 5:3»39.

Однако в ряде случаев практика опровергает вывод Г. А. Василевича о зависимости структуры парламента в унитарных государствах от численности населения. Например, в многонаселенном Китае действует однопалатный парламент, а в некоторых государствах с небольшой численностью населения — Антигуа, Барбадос, Гаити, Санта-Лючия — двухпалатные. Видимо, в большинстве случаев на структуру парламента влияет конкретная политическая ситуация, исторические традиции, влияние других государств, иными словами — совокупность различных факторов. Исключением из правил можно считать наличие однопалатных парламентов в федеративных государствах Танзании, Сент-Китсе и Невисе, Федеративных штатах Микронезии и Коморских островах.

В унитарных государствах верхняя палата традиционно играла роль консервативного тормоза прогрессивных преобразований и формировалась менее демократичным путем, чем нижняя (по наследству или путем назначения). В демократических государствах, где и верхняя и нижняя палаты формируются целиком или в основном путем выборов, значение верхних палат постепенно утрачивается. Не случайно в некоторых странах верхние палаты после второй мировой войны были упразднены (Новая Зеландия, Дания, Швеция). В некоторых странах сохранение второй палаты — дань традиции, а в некоторых вторая палата — сдерживающий фактор на пути преобразований40. По мнению А. А. Мишина, верхняя палата была введена, во-первых, для представительства аристократии, во-вторых, для сдерживания радикализма нижней палаты41.

Новейшая история российского бикамерализма начинается в 1990 г., когда в составе Верховного Совета РСФСР были сформированы две палаты — Совет Республики и Совет Национальностей. Эффективность реализации идеи двухпалатного парламента с 1990 до 1993 г. чаще всего оценивается отрицательно, поскольку палаты Верховного Совета РСФСР большей частью заседали совместно, доминирующую роль играл Президиум Верховного Совета — руководящий орган всего парламента, подавляющий инициативу палат42.

Принципиально новое для России содержание двухпалатного парламента закрепила действующая Конституция 1993 г., установившая статус Совета Федерации и Государственной Думы как палат Федерального Собрания РФ. Двухпалатная структура российского парламента направлена, во-первых, на обеспечение представительства в Федеральном Собрании всего многонационального народа России, всех его слоев и социальных групп, возможность выражения их политических интересов; во-вторых, на наиболее полный учет интересов субъектов Федерации при принятии решений по вопросам исключительного ведения Российской Федерации; в-третьих, на повышение профессионализма парламента, имеющего мощный «фильтр» в лице Совета Федерации в законодательном процессе.

Некоторые особенности российской модели бикамерализма отметил Конституционный Суд РФ. В Постановлении от 12 апреля 1995 г. № 2-П Суд констатировал, что двухпалатность российского парламента, отражающая разные стороны народного представительства в Российской Федерации, обуславливает их самостоятельность, различность их компетенции, раздельность заседаний, в том числе при принятии федеральных законов. В то же время в предусмотренных Конституцией случаях палаты могут собираться вместе, однако голосования на таких заседаниях не проводятся и решения не принимаются43.

Если обратиться к опыту организации и деятельности зарубежных двухпалатных парламентов, можно увидеть, что для некоторых стран характерны сильные верхние палаты, для других — слабые. Сильная верхняя палата означает ее полное юридическое равноправие с нижней. При этом фактически нижняя палата всегда сильнее, и не только потому, что она в значительной степени определяет «повестку дня» для верхней палаты, но и потому, что формируется на более демократичной основе и, следовательно, в большей степени олицетворяет саму идею народного представительства. Даже в тех странах, где палаты формально полностью равноправны (США, Италия), нижняя палата несколько более влиятельна, так как согласно конституционному обычаю большинство законопроектов первоначально рассматривается и принимается именно в нижней палате. По общему правилу, чем более демократичным способом формируется верхняя палата, тем она сильнее.

В государствах с сильной верхней палатой ни один закон не может быть принят без согласия обеих палат, и вносить законопроект можно в любую палату. Так, согласно ст. 70 Конституции Итальянской Республики законодательная функция осуществляется коллективно обеими палатами, а по ст. 72 — каждый законопроект, представленный в одну палату, изучается согласно правилам ее регламента комиссией, а затем самой палатой, которая одобряет его статью за статьей и в заключительном голосовании44. Конституция США (разд. 7 ст. 1) устанавливает, что каждый билль, прошедший Палату представителей и Сенат прежде, чем стать законом, подлежит представлению Президенту Соединенных Штатов45.

Сильная верхняя палата, таким образом, может блокировать принятие любого закона. Система слабой верхней палаты, существующая в Испании, Индии и некоторых других странах, означает, что ее вето на законы может быть преодолено нижней палатой путем повторного принятия закона.

Существует и смешанная система, когда верхняя палата при определенных обстоятельствах является сильной, а в некоторых случаях — слабой (Франция, ФРГ, Россия).

В России при принятии федеральных законов (которые считаются обычными, или текущими законами) Совет Федерации является слабой верхней палатой, так как отклонение ею закона может быть преодолено Государственной Думой двумя третями голосов, но при принятии федеральных конституционных (аналог органических) законов, а также законов РФ о поправках к Конституции РФ, он становится сильной палатой, поскольку без его одобрения принятие этих законов невозможно. В этом одна из главных особенностей Российской модели бикамерализма.

Зависит ли воплощение идеи народного представительства от того, насколько сильна или слаба верхняя палата парламента — один из важных вопросов современной конституционно-правовой науки. Если рассматривать идею народного представительства преимущественно как право народа, всех его социальных групп и слоев на представительство в парламенте, предпочтительной является система слабой верхней палаты. Если же одним из главных аспектов народного представительства считать представительство в парламенте региональных интересов, верхняя палата должна быть сильной. Вопрос является крайне спорным, он не может иметь однозначного решения: важным является и то, и другое. Баланс может смещаться в ту или иную сторону в зависимости от конкретных условий, факторов. Этим можно объяснить компромиссное решение данного вопроса в Конституции РФ.

Компромисс представляется вполне обоснованным, поскольку изначально существование верхней палаты парламента имело косвенное отношение к идее народного представительства. На родине парламентаризма — в Англии верхняя палата возникла как инструмент сдерживания радикализма нижней и до сих пор является своеобразным фильтром для законов и других решений избираемой народом нижней палаты. В США, как известно, вторая палата возникла тоже не как воплощение идеи народного представительства, а как результат компромисса, позволившего обеспечить равное представительство штатов (это являлось условием их согласия на вхождение в федерацию), то есть послужила инструментом укрепления государства.

В науке конституционного права неоднократно высказывалось обоснованное мнение, что идея формирования парламентов из двух палат, обязанная своим происхождением случайному стечению обстоятельств и компромиссу, в последующем стала довольно удачно вписываться в государственную архитектуру федеративных государств, обеспечивая учет региональных интересов и равное участие всех частей федерации в решении общегосударственных задач. И сам федерализм таким путем обретает в глазах граждан уважение своей способностью обеспечить единство общих и региональных интересов и через двухпалатный парламент добиваться преодоления внутренних противоречий в государстве46.

Смешанная система в России, при которой Совет Федерации может быть как сильной, так и слабой палатой, обусловлена тем, что при принятии законов приоритет должен отдаваться демократически избранной нижней палате, но при принятии наиболее важных, фундаментальных законов, учитывая, что при такой протяженности территории поддержка региональных представителей будет способствовать их более эффективной реализации на местах, целесообразно придать верхней палате больший вес.

В науке конституционного права не получили однозначного доктринального толкования и другие проблемы, отражающие специфику российского бикамерализма. Так, А. Я. Слива отмечает необходимость адекватной легитимации членов Совета Федерации как полноправных представителей субъектов РФ, единственным источником власти в которых (субъектах) являются граждане РФ, проживающие на их территориях. Основной вопрос о природе представительства в Совете Федерации продолжает трактоваться противоречиво. Хотя действующий Федеральный закон от 08.05.1994 «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 03.12.2012)47 и воспроизводит положение ч. 2 ст. 95 Конституции, из которого следует, что речь идет о представительстве субъектов РФ (ст. 1 Закона), однако далее он сводит его исключительно к представительству их органов государственной власти (ст. 2, 4 Закона). Другими словами, допускается отождествление двух различных конституционных категорий: субъект РФ и его органы государственной власти. Федеральному законодателю, по мнению А. Я. Сливы, предстоит преодолеть неопределенность в том, кого представляют члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ и можно ли быть одновременно представителем и субъекта РФ, и его органов государственной власти, а точнее, только одного из них (представительного или исполнительного)48.

Можно возразить ученому в том, что упомянутый закон содержит неопределенность: в нем совершенно четко прописывается, что член Совета Федерации представитель субъекта РФ. Правовая неопределенность, и даже противоречие усматривается в том, что представителя субъекта РФ фактически делегируют органы государственной власти субъекта, а не население. Если представителя в Совет Федерации от законодательного органа избирают представители народа субъекта РФ — депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти, то порядок назначения представителя от исполнительного органа не позволяет считать лицо, получившее полномочия в соответствии с действовавшим до 03.12.2012 Законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» полноправным представителем субъекта РФ, скорее, он фактически является представителем высшего должностного лица субъекта. Действующий одноименный федеральный закон от 03.12.2012 № 229-ФЗ49 усиливает элемент представительства в формировании верхней палаты российского парламента, закрепляя, что наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответствующим органом государственной власти субъекта РФ на основе волеизъявления избирателей данного субъекта. В частности, при проведении выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) каждый кандидат на данную должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, отвечающие требованиям и ограничениям, предусмотренным законом, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Думается, в наибольшей степени реализации идеи народного представительства соответствовала бы выборность представителя в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ народом субъекта РФ из числа кандидатур, выдвинутых данным коллегиальным органом. Кроме того, целесообразным представляется установить, что избранное лицо автоматически (по должности) приобретает статус заместителя должностного лица субъекта РФ, являющегося главой исполнительной власти. В этом случае он действительно будет представлять субъект Федерации, т. е. граждан России, постоянно проживающих на территории данного субъекта.

В современных условиях в структуре и организации представительных органов, учитывая федеративный характер государства и наличие муниципального уровня публичной власти, назрела необходимость введения так называемого «сквозного» народного представительства, и здесь также немаловажную роль призван сыграть институт бикамерализма: суть заключается в том, чтобы интересы каждой территории были так или иначе представлены в системе органов народного представительства снизу доверху. Это может быть достигнуто следующим образом:

а) в представительном органе местного самоуправления муниципального района должны быть представлены все входящие в него поселения, соответственно, агрегированы интересы их жителей. В настоящее время Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в ред. от 25.12.2012) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»50 не предусматривает таких гарантий;

б) представительные органы субъектов РФ должны быть двухпалатными, при этом одна из палат должна состоять из представителей муниципальных районов и городских округов, соответственно, в законодательной деятельности и при реализации иных полномочий данного органа интересы муниципальных образований будут учитываться более полно. Поскольку представительные органы субъектов РФ непосредственно «выходят» на федеральный уровень: делегируют своего представителя в Совет Федерации, имеют право инициирования пересмотра Конституции и конституционных поправок, законодательной инициативы, обращения в Конституционный Суд РФ, реализация указанных предложений обеспечит «сквозное» народное представительство снизу доверху.

Более того, реализация данной идеи усилит связь представительных органов различных уровней публичной власти, послужит более полному учету интересов муниципалитетов в ходе регионального законотворчества и при решении иных вопросов компетенции органов народного представительства субъектов РФ, учету интересов регионов в федеральном нормотворчестве, развитию парламентского бикамерализма, и, в конечном счете, будет способствовать развитию отношений народного представительства в России.

Миерхольд А. А.

Основные цели и принципы создания двухпалатного парламента в России51

В соответствии со ст. 94 Конституции РФ, представительным и законодательным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание РФ — парламент России. В свое время С. А. Котляревский писал, что «наличность органа, состоящего из народных представителей и обладающего в той или другой мере законодательной властью» является «основным признаком конституционного государства»52. Одной из палат российского парламента ст. 95 Конституции РФ называет Совет Федерации Федерального Собрания РФ.

В начале работы хотелось бы остановиться на вопросе о предназначении верхней палаты российского парламента53. В научном сообществе и среди парламентариев уже достаточно продолжительное время ведется спор о необходимости второй палаты парламента. Бикамерализм как принцип устройства парламента вызывает дискуссию во всем мире. По всей вероятности ответ на вопрос о цели создания двухпалатного парламента нужно искать в природе представительства верхней палаты парламента. В данном конкретном случае, изучить и понять роль Совета Федерации в структуре Федерального Собрания РФ.

Обосновывая «желательность (а в федеративных государствах даже необходимость) второй палаты парламента», В. И. Фадеев в своей статье «Как формировать Совет Федерации?» пишет, что «двухпалатный парламент полнее, чем однопалатный, способен обеспечить представительство различных общественных интересов»54.

Герберт Шамбек, размышляя о значении двухпалатной парламентской системы, делает некоторые выводы. «Оглядываясь назад, можно заметить, что двухпалатный парламент при всех изменениях форм правления — будь то монархия или республика, государственного устройства — будь то унитарное или федеративное государство, а также политической системы — будь то авторитарная или демократическая, если не во всех, то во многих случаях оказывался консервативным и стабильным институтом»55. Помимо того, Г. Шамбек пишет, что «если рассматривать верхние палаты с точки зрения их функций, то они представляют собой либо консервативный элемент, либо элемент федеративной системы. Особой формой верхней палаты является профессиональное представительство».

В своей статье «Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика» И. А. Конюхова одним из преимуществ двухпалатной структуры парламента называет «возможность обеспечить, наряду с представительством нации в целом, коллективные интересы населения отдельных регионов (в федеративном государстве — субъектов федерации), определенных групп или слоев общества, играющих важную роль в политических отношениях»56.

Соответственно, можно выделить три варианта представительства интересов в верхней палате парламента, которые зависят от разных факторов, в том числе, территориального устройства государства, исторически сложившихся традиций, или наоборот, обстоятельствами, сложившимися в стране на данный момент.

За всю историю парламентаризма самой традиционной и консервативной верхней палатой парламента, представляющей в парламенте интересы конкретного слоя общества, можно назвать Палату лордов, верхнюю палату парламента Великобритании. Тем не менее, согласно Акту о Палате лордов 1999 г.57, членство в Палате лордов было подвергнуто некоторым коррективам. Вследствие указанного Акта, никто не может быть членом Палаты лордов на основании принципа наследования за следующим исключением: в любое время 90 человек могут не подпадать под действие данной нормы, в это число не включается обладатель должности Обер-церемонимейстера и Лорд-гофмейстера.

В качестве примеров верхней палаты, представляющей интересы регионов и отражающей федеративный характер государства можно привести Сенат Соединенных Штатов Америки или Бундесрат Федеративной Республики Германия. В соответствии с Конституцией США 1787 г.58, в состав Сената входят по два сенатора от каждого штата, избираемые народом штата. В ст. 50 Основного закона ФРГ 1949 г.59 говорится, что через посредство Бундесрата земли участвуют в законодательстве и управлении Федерацией и в делах Европейского союза.

Примером профессионального представительства в верхней палате парламента является Государственный совет Республики Словения, где представлены интересы определенных групп общества, играющих важную роль в политических отношениях. На основании ст. 96 Конституции Республики Словения, принятой 28 декабря 1991 г.60, Государственный совет является органом представительства носителей социальных, экономических, профессиональных и местных интересов. В Государственный совет входят:

— четыре представителя работодателей;

— четыре представителя наемных работников;

— четыре представителя крестьян, ремесленников и лиц свободных профессий;

— шесть представителей работников непроизводственной сферы;

— двадцать два представителя местных интересов.

Применительно к Российской Федерации, можно говорить о федеративном принципе, составляющем природу представительства в верхней палате российского парламента. В соответствии со ст. 95 Конституции РФ, в Совет Федерации Федерального Собрания входят по два представителя от каждого субъекта России. С. М. Миронов отмечает, что «в двухпалатной структуре современного Федерального Собрания учтены не только российские традиции, но и современные общемировые тенденции, которые появились во многих государствах, особенно имеющих федеративную природу»61.

Здесь необходимо отметить, что верхняя палата парламента оказывается востребованной и в государствах, которые не являются федеративными. Согласно Конституции Японии 1947 г., Парламент состоит из двух палат: Палаты представителей и Палаты советников. Обе палаты состоят из выборных членов, представляющих весь народ62.

Это говорит о том, что бикамерализм как принцип организации парламента имеет основание, которое обусловлено стремлением государства максимально отразить совокупность интересов всего общества, включающую мнения регионов страны, различных наций, определенных слоев населения, каких-либо меньшинств или же просто отдельно взятого человека (гражданина). Помимо того, задача верхней палаты парламента состоит в том, чтобы сочетать указанные интересы с интересами государства в целом, устранять противоречия между перечисленными интересами.

Говоря о нашей стране, само наименование Российская Федерация отражает федеративный характер нашего государства, которым предопределен федеративный элемент представительства в верхней палате российского парламента. В. И. Фадеев подчеркивает, что «в государствах федеративных субъекты федерации, безусловно, должны иметь возможность представлять свои интересы в федеральном парламенте, и наличие специальной палаты регионов — залог успешного представительства и учета региональных интересов при принятии важнейших решений»63.

«Совет Федерации призван обеспечить учет мнений субъектов Российской Федерации по коренным вопросам государственного строительства, внутренней и внешней политики страны»64, счи

...