Антикоррупционные меры безопасности

Монография

Под редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
Н. В. Щедрина,
кандидата юридических наук, доцента 
И. А. Дамм

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.352

ББК 67.408

А72

Рецензенты:
Мацкевич И. М., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заведующий кафедрой криминологии и уголовно-исполнительного права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), президент Союза криминалистов и криминологов;
Номоконов В. А., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного права и криминологии Дальневосточного федерального университета, вице-президент Российской криминологической ассоциации.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора Н. В. Щедрина, кандидата юридических наук, доцента И. А. Дамм.

Монография посвящена изучению концептуально-теоретических основ и отраслевых особенностей института антикоррупционных мер безопасности. Проведенное исследование базируется на правовой теории мер безопасности, автором которой является видный российский криминолог Н. В. Щедрин (1953–2019).

Антикоррупционная безопасность личности, общества и государства выступает одним из приоритетных направлений обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Непрерывное совершенствование антикоррупционного законодательства в условиях детерминации коррупционной преступности актуализирует потребность в поиске новых научно обоснованных механизмов предупреждения коррупции. Антикоррупционные меры безопасности уже широко представлены в отечественном законодательстве, однако их научное осмысление и систематизация еще не получили должного развития. В рамках настоящего исследования предложена теоретико-прикладная модель правового механизма антикоррупционной безопасности, а также обобщен опыт антикоррупционного нормативного регулирования и правоприменения в различных сферах общественной жизни.

Законодательство приведено по состоянию на 31 августа 2020 г.

Для ученых, преподавателей, аспирантов и студентов образовательных организаций высшего образования, практических работников и всех интересующихся исследуемой проблематикой.

УДК 343.352

ББК 67.408

© Коллектив авторов, 2020

© Сибирский федеральный университет, 2020

© ООО «Проспект», 2020

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Е. А. Акунченко — старший научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук — § 2 гл. 5 (в соавторстве с И. А. Дамм), § 3 гл. 5, гл. 6 (в соавторстве с М. А. Федоровой), § 1 гл. 11 (в соавторстве с В. В. Кострыкиной);

С. П. Басалаева — старший научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук — § 3 гл. 9 (в соавторстве с И. А. Дамм);

М. А. Волкова — младший научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета — гл. 8;

П. А. Вырва — старший преподаватель кафедры деликтологии и криминологии Юридического института Сибирского федерального университета — гл. 4;

С. И. Гутник — доцент кафедры деликтологии и криминологии Юридического института Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук — гл. 10;

И. А. Дамм — директор Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук, доцент — гл. 2, § 1 гл. 5, § 2 гл. 5 (в соавторстве с Е. А. Акунченко), § 1–2 гл. 9, § 3 гл. 9 (в соавторстве с С. П. Басалаевой), заключение (в соавторстве с Н. В. Щедриным);

В. В. Кострыкина — аспирант кафедры деликтологии и криминологии Юридического института Сибирского федерального университета — § 1 гл. 11 (в соавторстве с Е. А. Акунченко), § 2–3 гл. 11;

Н. Д. Мешкова — аспирант кафедры деликтологии и криминологии Юридического института Сибирского федерального университета — гл. 12;

О. В. Роньжина — доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук — гл. 3 (в соавторстве с К. С. Сухаревой);

К. С. Сухарева — старший преподаватель кафедры деликтологии и криминологии Юридического института Сибирского федерального университета — гл. 3 (в соавторстве с О. В. Роньжиной);

П. В. Тепляшин — профессор кафедры деликтологии и криминологии Юридического института Сибирского федерального университета, доктор юридических наук, доцент — гл. 7;

М. А. Федорова — ассистент кафедры деликтологии и криминологии Юридического института Сибирского федерального университета — гл. 6 (в соавторстве с Е. А. Акунченко);

Н. В. Щедрин — главный научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета, доктор юридических наук, профессор — введение, гл. 1, заключение (в соавторстве с И. А. Дамм).

ПРЕДИСЛОВИЕ

Вниманию читателей представляется новая книга, подготовленная научной школой профессора Н. В. Щедрина — видного отечественного криминолога и замечательного педагога. Книга продолжает исследование комплексной проблемы мер безопасности, начатое в свое время еще самим Николаем Васильевичем1. В данной монографии речь идет о мерах антикоррупционной безопасности, т. е. о мерах, непосредственно обеспечивающих защищенность общества и государства от коррупции, продолжающей по сей день неумолимо разъедать государственность и людские души. Надо сказать, что под таким углом проблема противодействия коррупции ранее практически не рассматривалась, что выгодно отличает данную работу от других многочисленных трудов. Исследовательская мысль нацелена не столько на процесс противодействия коррупции, сколько на конечный результат такого противодействия, что придает работе практическую направленность и повышает ее научную значимость.

Ключевой в книге является первая глава, посвященная описанию правового механизма антикоррупционной безопасности.

Меры безопасности определяются как меры некарательного ограничения поведения индивидуальных и коллективных субъектов, применяемые специально для предотвращения вредоносного воздействия определенного источника опасности либо ограждения объекта охраны от вредного воздействия любых источников опасности.

Авторы ювелирно проводят разграничение между мерами обеспечения безопасности и мерами безопасности, акцентируя внимание на последних, что вполне оправданно.

Верно говорится о том, что современным приоритетом должны быть не личность, не общество, не государство, а баланс интересов социальных систем, а еще точнее, механизмы согласования интересов (например, демократические институты), посредством которых осуществляется баланс между различными подсистемами, составляющими то, что мы именуем социумом. Явное нарушение баланса в пользу индивида, социальной группы, нации, государства, отдельной страны или группы стран приводит к «социальным взрывам», революциям и войнам.

Все правила безопасности, в зависимости от того, направлены ли они на пресечение вредного влияния источника опасности или на охрану объекта, подразделяются на правила пресечения и правила охраны.

В книге верно подчеркивается, что власть обладает всеми признаками, позволяющими считать ее одновременно объектом охраны и источником опасности. И хотя она является важнейшей социальной ценностью, без которой существование современного общества невозможно, но одновременно таит в себе потенциальную опасность огромной разрушительной силы.

Антикоррупционная безопасность определяется Н. В. Щедриным как состояние защищенности закрепленных в Конституции РФ системообразующих ценностей социума (объектов охраны) от опасностей, исходящих от противоправных деяний физических лиц и организаций, выполняющих публичные функции или оказывающих публичные услуги вопреки интересам государства и общества, для извлечения противоправной выгоды как для себя, так и для других лиц, а также от деяний всех других лиц и организаций, подкупающих лиц, имеющих публичный статус.

Соответственно, антикоррупционные меры безопасности — это меры принудительного ограничения поведения субъектов коррупции, применяемые при наличии указанных в нормативном правовом акте оснований и имеющие целью защиту общественных отношений от вредоносных коррупционных посягательств.

Далее в книге четко формулируются понятия антикоррупционных правил и санкций безопасности. Антикоррупционные правила безопасности — это специальные запреты, обязанности и ограничения, устанавливаемые в соответствующих нормативных правовых актах в отношении физических и юридических лиц, органов государственной власти и муниципального управления и их должностных лиц и служащих с целью предотвращения возникновения и распространения коррупционных отношений. Антикоррупционные санкции безопасности — это части правовых норм, в которых в качестве последствия коррупционного поведения (деятельности), нарушающего антикоррупционное правило безопасности, предусматривается ограничение возможностей продолжения такого поведения (деятельности).

Выработанный профессором Щедриным понятийный аппарат стал теоретической основой для последующего его творческого развития в следующих главах, конкретизирующих общую проблему.

Я бесконечно благодарен Николаю Щедрину за творческое сотрудничество и дружбу. Мне всегда казалось, что знаю его всю жизнь, настолько много и часто мы были вместе: на конференциях и в России, и за рубежом, на летних школах, в диссертационных советах и даже в совместных турпоходах. Часто ловил себя на мысли, насколько мы с ним схожи в очень многих вещах и жизненных принципах. Помнится, один из журналов, по случаю одного моего юбилея, опубликовал его интервью. Я, прочитав, спросил у него, про кого это он писал, не про себя ли, настолько велико было наше совпадение! Наверное, вот это совпадение и вызывает дружеский резонанс, сближающий людей. Привожу сейчас часть этого текста, лишь заменив свою фамилию и инициалы на его фамилию и поменяв название вуза.

«В одной из статей мы с коллегой отмечали, что российская криминология становится все менее “провинциальной” и все более “столичной”. Основной криминологический потенциал сосредоточен в южной и северной столицах. Практически все научно-исследовательские подразделения криминологического профиля, финансируемые из федерального бюджета, находятся в Москве. Применительно к Сибири эту ситуацию еще в восьмидесятых годах прошлого века шутливо охарактеризовали на юбилее профессора Томского университета А. Л. Ременсона так: “колоний много, а ученых мало”. В последние десятилетия колоний стало существенно меньше. А ученых?

Наблюдаемая в Сибири и на Дальнем Востоке депопуляция населения, прежде всего, приводит к сокращению числа работников интеллектуальной сферы, научных кадров. Умы “физиков” утекают даже за пределы России, а носители “лирических умов” перетекают в ее европейскую, более комфортную часть. Да это и неудивительно. Сибирь и Дальний Восток в настоящее время рассматриваются как кладовые природных ресурсов. На экономических форумах уже всерьез предлагается «вахтовый» способ их освоения. Сибиряки и дальневосточники имеют все меньше финансовых возможностей посещать столицу, а столичные деятели нашу экзотику стараются осваивать опять-таки за счет самих “аборигенов”.

Так называемые реформы в сфере образования и науки еще более усугубляют ситуацию. Общие негативные процессы не могут не касаться и криминологии. Короче говоря, ситуация такова, что впору подумать о возрождении ссылки по политическим мотивам, которая при всех ее трагичных моментах, всегда пополняла Сибирь и Дальний Восток квалифицированными кадрами. Или в крайнем случае перенести столицу в географический центр России, который, кстати, расположен в Красноярском крае. Сделал же это Президент Н. А. Назарбаев в Казахстане. И говорят, хуже от этого не стало, а уж уровень жизни в северной его части только повысился. Может, таким образом и мы, россияне, сможем довести качество жизни сибиряков и дальневосточников до московского уровня.

В каждой шутке, как говорится, есть доля шутки. Полушутливое вступление понадобилось мне для того, чтобы подчеркнуть значение Н. В. Щедрина как одного из организаторов Сибирского “криминологического сопротивления”. С его работоспособностью и квалификацией Николай Васильевич смог бы украсить любой из вузов или научно-исследовательских учреждений России, но его позиция такова: “где родился, там и пригодился”.

Заслуги доктора юридических наук, профессора Н. В. Щедрина перед отечественной наукой общеизвестны. Спектр его научных интересов чрезвычайно широк. Хотя защищенные им положения, в силу присущего современности мелкотемья, обсуждаются не так часто, они не утратили, а, наоборот, стали более актуальными. Изложить в одной короткой статье его научные взгляды и предложения затруднительно.

Удивительно, что интенсивная научная деятельность Н. В. Щедрина происходит на фоне высокой, в том числе аудиторной, учебной нагрузки. Большинство действующих юристов, закончивших Красноярский (Сибирский федеральный) университет, изучали криминологию “от Щедрина”.

Еще больше меня удивляет, как ему удается вести большую общественную и просветительскую работу. Профессор живо и оперативно откликается на все события, имеющие перспективно криминальный отклик, намного опережая в своих прогнозах тяжеловесные официозные комментарии. Часто эти оценки и прогнозы диссонируют с официальными, и болеющий за Россию государственник Н. В. Щедрин странным образом постоянно оказывается в оппозиции к власть предержащим “патриотам”, весь патриотизм которых выражается в словесной безоговорочной поддержке политики “партии и правительства”. Однако по прошествии длительного времени критик Н. В. Щедрин оказывается прав. Он смотрит глубже и дальше. А потому я бы рекомендовал политикам, если они заинтересованы в долгосрочной карьере, более внимательно прислушиваться к Николаю Васильевичу».

Приведенный рассказ Николая Щедрина полностью можно отнести к нему самому, что я сейчас и сделал. От себя бы добавил еще много чего. Как ярко он читал лекции, как остро и глубоко поднимал проблемы на конференциях! Он успел и сумел создать подлинную научную школу из своих учеников, а ныне преподавателей, аспирантов и еще студентов. Птенцы Щедрина — это творческий, интересный народ, душой болеющий за дело, за страну, за наше общее будущее. Уверен, что они достойно продолжают дело шефа, о чем свидетельствует и настоящая книга. Вообще, мне нравится атмосфера Сибирского федерального университета. Посмотрите, например, какая классная газета у них выходит. Однажды летом Николай пригласил меня на какой-то большой летний форум в летнем лагере «Бирюса» на Красноярском море. Очень сильное впечатление оставило общение с молодежью: тысяча человек в летних палатках, дневные дискуссии с экспертами, спорт, задор, вечерний интереснейший и профессиональный выпуск собственного ТВ «Жара»!

В стране нет лучшего специалиста по проблемам криминологических мер безопасности. Это — его конек, помимо и многих других важных проблем, в том числе, конечно, коррупции. Николай Васильевич, например, предлагал на одной конференции где-нибудь поставить памятник «Неподкупному чиновнику, имя которого неизвестно».

Да, у нас с Николаем были и дискуссии. Я так и не смог, не успел доказать ему необходимость и значимость категории ответственности в уголовном праве, да и в криминологии тоже. В своем, мальчишеском просто, увлечении мерами безопасности Щедрин считал излишним прибегать к использованию понятия ответственности применительно к нашей криминальной сфере. Будучи специалистом по мерам безопасности, лично к себе он, по-моему, не очень-то применял свои специальные познания. Помню, в один из моих приездов ему на работе стало плохо. Вызвали скорую помощь. Врачам скорой он не признался, что у него ранее был инфаркт, объяснив это тем, что тогда могли бы забрать в больницу. А в тот раз, уже с инфарктом и находясь в палате реанимации, сочинял стихи и после прислал их мне.

Уверен, что новая книга коллег-красноярцев внесет существенный вклад в исследование проблем противодействия коррупции в России и с интересом будет встречена читателями.

Доктор юридических наук, профессор
В. А. Номоконов

ВВЕДЕНИЕ

В процессе развития цивилизации «выкристаллизовались» объек­ты, необходимые для безопасного функционирования личности, общества и человечества. Такими объектами повышенной охраны являются жизнь, здоровье, свобода, честь, достоинство, половая неприкосновенность, собственность и другие права и свободы личности; здоровье населения, общественная безопасность и нравственность; экология, конституционный строй и безопасность государства; мир и безопасность человечества. По существу, это те объекты, которые, по причине своей высокой ценности, подлежат особой уголовно-правовой охране. Учитывая, что функция регуляции социальных, политических, экономических, идеологических, отчасти и духовных отношений в социуме возлагается на публичную власть, преступления против государственной власти также включены в систему объектов уголовно-правовой охраны.

В литературе отмечается, что феномен власти слишком многолик, чтобы его можно было описать с помощью какого-либо универсального определения2. Но вместе с тем эта крайне сложная категория сегодня имеет чрезвычайно важное значение в жизни всех и каждого. Трудно себе представить хотя бы один день безвластия, когда прекратят свою работу все государственные институты. Таким образом, благополучие нашей жизни во многом зависит от эффективности функционирования публичной власти.

Регуляция социальных, экономических, политических процессов предполагает аккумулирование и перераспределение различного рода ресурсов для обеспечения нормальной жизнедеятельности всего социума в целом. Учитывая столь высокую значимость, публичная власть, безусловно, приобретает все качества объекта повышенной охраны. Однако не исключены ситуации, когда функции власти легальным или нелегальным путем получают субъекты, реализующие такие полномочия не во благо, а вопреки целям системы. Достаточно вспомнить пример законного прихода к власти А. Гитлера и последствия его правления. Соответственно, публичная власть из мирного средства управления социальными процессами может превратиться в чрезвычайно опасную, всесильную разрушающую силу.

С позиций системного подхода опасность — это объективно существующая возможность вредоносного воздействия на систему, в результате которого последняя прекратит свое существование или не сможет выполнять свои основные функции. Полагаем, что к источникам повышенной опасности и объектам повышенной охраны можно отнести и публичную власть.

Еще со времен античности вопросы формирования публичной власти являлись крайне дискуссионными. Сложным и нередко кровавым путем человечество выработало общий принцип функционирования власти: принцип разделения властей, а также их периодическое обновление. Сформировались специальные требования к представителям публичной власти. Вместе с тем данные различных международных и национальных научных организаций свидетельствуют о наличии в той или иной мере вредоносных коррупционных воздействий на публичную власть.

Чрезвычайную опасность коррупции в сфере государственного управления трудно переоценить. Когда распределение ресурсов осуществляется в интересах только определенных заинтересованных групп, механизм нормального, в интересах общества и государства регулирования общественных отношений начинает давать сбой. Это порождает недоверие к власти, социальную напряженность, экономическое отставание и другие негативные процессы.

В соответствии со Стратегией национальной безопасности коррупция отнесена к одной из угроз национальной безопасности Российской Федерации. Данные ряда международных и национальных организаций, занимающихся исследованием масштабов коррупции, свидетельствуют о широком распространении этого крайне негативного социально-правового явления в различных сферах общественной жизни нашей страны. Необходимость решительного противодействия коррупции во всех ее проявлениях объективно назрела, что признается не только научным сообществом и активными институтами гражданского общества, но и руководством страны.

Однако приходится констатировать, что реальные положительные результаты в борьбе с этим явлением пока не столь значительны. Существующая угроза наказания подтверждает свою превентивную несостоятельность. В свою очередь, принцип неотвратимости наказания пока также не срабатывает. Но если внимательно присмотреться ко всему спектру существующих мер противодействия коррупции, то можно заметить, что один из видов имеет сравнительно высокий потенциал в реальном сдерживании возникновения и распространения коррупционных отношений. Эта разновидность мер противодействия коррупции называется антикоррупционными мерами безопасности.

Меры безопасности — пока еще недостаточно хорошо изученный феномен в теории права. Их оформление в самостоятельный правовой институт не завершилось. Тем не менее востребованность правовой наукой и практикой названных мер сегодня не вызывает сомнений. Как межотраслевой правовой институт меры безопасности представлены во всех отраслях законодательства3. Нельзя не отметить, что в зарубежных правовых системах меры безопасности уже давно включены в систему правового регулирования.

В представленном исследовании авторами предпринимается попытка определить правовую природу антикоррупционных мер безопасности, выделить основания и пределы их применения, а также место и роль таких мер в системе противодействия коррупции.

Глава 1.
ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

§ 1. Основные категории правовой теории мер безопасности

1.1. Безопасность как правовая категория

Понятие «безопасность» от излишне частого употребления утратило свой «первородный» смысл. В большинстве случаев оно используется в самом широком значении, почти как синоним благополучия. Обеспечить безопасность — значит обеспечить процветание или даже высокий уровень потребления. Отсюда любые угрозы благополучию человечества, страны, социальной группы, личности привычно маркируются как угрозы безопасности.

Такой расширительный подход нам кажется неточным и непродуктивным. Правильнее исходить из «узкого» понимания безопасности. Этот термин предназначен для обозначения пороговых значений, в границах которых та или иная система сохраняет устойчивость в заданном качестве и, наоборот, выйдя за рамки которых, она прекратит свое существование или трансформируется в иную.

Именно из такого узкого, но верного, на мой взгляд, понимания безопасности исходили разработчики утратившей силу Государственной стратегии экономической безопасности РФ4. В Разделе III «Критерии и параметры состояния экономики, отвечающие требованиям экономической безопасности» в качестве пороговых значений для экономической безопасности того времени названы 8 параметров, обеспечивающих «приемлемые для большинства населения условия жизни и развития личности, устойчивость социально-экономической ситуации, военно-политическую стабильность общества, целостность государства, возможность противостоять влиянию внутренних и внешних угроз». При этом очевидно, что авторы осознавали несовершенство предложенных ими критериев. В п. 2 Раздела IV «Меры и механизмы экономической политики, направленные на обеспечение экономической безопасности» ставится задача «разработки количественных и качественных параметров (пороговых значений) состояния экономики, выход за пределы которых вызывает угрозу экономической безопасности страны».

В познании механизма поддержания безопасности есть момент, на который обычно мало обращают внимание, но без учета которого постоянно возникает ситуация непонимания. В широком смысле меры безопасности — это весь комплекс обеспечения жизнедеятельности системы. Для нормального существования человеческого организма необходимо регулярно принимать пищу, не переедать, заниматься физкультурой, чистить зубы и т. д. По большому счету и наука, и техника, и культура, и право — все это инструменты обеспечения безопасности общества. Можно сказать, что право в целом как социальный регулятор обеспечивает безопасность социальных связей через все свои институты.

Но в каждой системе присутствуют элементы первостепенные, ядерные, которые определяют ее сущность и своеобразие, и вторичные, периферийные. Как, например, в доме есть красивые обои, лепные потолки и железо на крыше окрашено в красивый черный цвет. Это очень красиво, но к безопасности имеет опосредованное отношение. Во всяком случае меньшее, чем целостность несущих и предохраняющих конструкций. Для безопасности дома имеет значение само наличие крыши, а не ее цвет. Если отсутствуют второстепенные элементы, существование системы будет затруднено. Возможно, в далекой перспективе окраска в темные тона приведет крышу в негодность быстрее, чем в светлые. Но если не будут разрушены «несущие» элементы системы, то она разрушится немедленно или очень быстро. Прохудившаяся крыша быстро сделает негодным для проживания весь дом.

Данная логика верна применительно к любым системам, например к человеческому организму. Согласно «Правилам определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека»5, опасным для жизни вредом здоровью могут быть телесные повреждения, заболевания и патологические состояния, которые по своему характеру создают угрозу для жизни потерпевшего и могут привести его к смерти (первая группа), а также те, которые вызывают развитие угрожающего жизни состояния, возникновение которого не имеет случайного характера (вторая группа).

Опасность — величина дискретная, и именно с ее степенью коррелирует тяжесть причиненного вреда. Но значительная часть повреждений и заболеваний не представляет опасности для здоровья, а тем более для жизни человека. А некоторые из них даже относятся к средствам, укрепляющим организм, как например прививки.

В рамках средств, предоставляемых правом, имеются институты, выполняющие особую роль — предохранение системы от быстрого разрушения разными источниками опасности. Эти институты включают в себя однородные группы мер, которые и следует именовать мерами безопасности. В правовом измерении — это совокупность однородных норм, созданных специально для поддержания безопасности, для защиты системообразующих отношений объекта от вредоносного воздействия источников опасности. Меры безопасности можно определить как меры некарательного ограничения поведения индивидуальных и коллективных субъектов, применяемые специально для предотвращения вредоносного воздействия определенного источника опасности, либо ограждения объекта охраны от вредного воздействия любых источников опасности6.

Все остальные меры, косвенно или опосредовано поддерживающие целостность и жизнедеятельность системы, можно обозначить как меры обеспечения безопасности.

Сказанное можно проиллюстрировать на положениях утратившей силу Концепции национальной безопасности Российской Федерации7. Эффективная работа механизмов рыночной самоорганизации — это обеспечение национальной безопасности, а введение определенных ограничений на деятельность иностранных банковских и страховых компаний, на передачу в эксплуатацию иностранным предприятиям месторождений невосполнимых природных ресурсов, телекоммуникаций, транспортных и товаропроводящих сетей — это меры национальной безопасности.

К сожалению, в ныне действующих политико-руководящих документах это различие между мерами обеспечения безопасности и мерами безопасности нивелировано. В частности, в Стратегии экономической безопасности Российской Федерации до 2030 года8 при правильной диагностике вызовов и угроз экономической безопасности четкое структурирование мер по охране «несущих конструкций» экономики РФ и второстепенных, обеспечительных мер уже отсутствует.

По верному замечанию С. А. Панарина, «понятие “безопасность” совмещает в себе как минимум три значения. Безопасность — это:

– многоаспектное состояние;

– многогранное представление о том, каким оно может быть и каково оно на самом деле;

– конкретная цель»9.

Очевидно, что у многогранного представления о безопасности есть и «юридическая грань». Из каких же источников юристам следует «черпать» свои представления о безопасных параметрах социальных систем?

Поскольку бытовые представления и доктринальные толкования безопасности в этой части довольно разноречивы и иногда даже противоречат друг другу, юридическая трактовка безопасности должна опираться на соответствующие нормативные правовые акты. К сожалению, вопреки ожиданиям эти документы пока не дают желаемой определенности. Тем более что «официальная» трактовка безопасности, ее приоритеты, как мы увидим далее, меняются в зависимости от политических предпочтений.

Закон РФ «О безопасности» был принят в новой России одним из первых10. Статья 1 «Понятие безопасности» определяла безопасность как «состояние защищенности личности, государства и общества от внутренних и внешних угроз».

Жизненно важные интересы — это совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.

К основным объектам безопасности относятся: личность — ее права и свободы; общество — его материальные и духовные интересы; государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.

В качестве основных принципов обеспечения безопасности в законе указаны: законность; соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства; взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности; интеграция с международными системами безопасности (ст. 5).

При всем несовершенстве определение безопасности, данное в этом рамочном законе, устанавливало ориентиры и закладывало определенные приоритеты относительно объектов охраны — личности, общества, государства. Первая часть дефиниции — «состояние защищенности личности, государства и общества от внутренних и внешних угроз» перекочевала во многие принятые позднее нормативные акты, касающиеся безопасности, и до сих пор широко используется в научных работах.

17.12.1997 Президент РФ Б. Н. Ельцин своим Указом утвердил Концепцию национальной безопасности Российской Федерации11, в которой подчеркивалось, что «национальные интересы России — это совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах. Они носят долгосрочный характер и определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства. Национальные интересы обеспечиваются институтами государственной власти, осуществляющими свои функции в том числе во взаимодействии с действующими на основе Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации общественными организациями».

Внимательное ознакомление с содержанием данного директивного документа позволяет отметить несколько очень важных моментов. В Концепции подтверждается приоритет личности и дублируется один из важнейших принципов Закона РФ «О безопасности» — «баланс (выделено мной. — Н. Щ.) интересов личности, общества и государства». В моем представлении именно этот баланс и есть то, что именуют «национальными интересами».

В 2000 г. Указом Президента РФ В. В. Путина концепция была обновлена, но существенных изменений не претерпела. Однако с течением времени определение, предложенное в Законе РФ «О безопасности», стало еще более «размываться», а приоритеты корректироваться. В соответствии с Указом Президента РФ Д. А. Медведева «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»12 Россия переходит «к новой государственной политике» в этой области (п. 1) и в качестве основных приоритетов национальной безопасности провозглашаются «национальная оборона, государственная и общественная безопасность» (п. 23).

Сравнительный анализ директивных документов показывает, что трансформация «концептуального» мышления руководителей государства в «стратегическое» привело к чрезвычайно быстрому и кардинальному изменению «жизненно важных интересов» россиян. Менее чем через год после утверждения Стратегии был принят новый Федеральный закон «О безопасности»13.

Новый закон уже не содержит дефиниции безопасности, а, как сказано в ст. 1, «определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации...». Как видим, в новом законе на первом месте стоит безопасность государства, затем общественная безопасность и только на четвертом месте — безопасность личности.

Последующая корректировка Стратегии национальной безопасности РФ14 подтвердила курс на «безопасность государства». В откорректированной Стратегии закреплено, что «обеспечение национальных интересов осуществляется посредством реализации следующих стратегических национальных приоритетов: оборона страны; государственная и общественная безопасность; повышение качества жизни российских граждан; экономический рост; наука, технологии и образование; здравоохранение; культура; экология живых систем и рациональное природопользование; стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство».

Обращает на себя внимание, что о балансе интересов в Стратегии уже не упоминается. Первые места отведены для обороны, государственной и общественной безопасности. Словосочетание «интересы личности» уже не используется. Его заменили новым понятием «качество жизни российских граждан», которое по значимости находится на третьем месте.

Изучение действующих нормативных актов в сфере безопасности и их сопоставление ставит правоведов в сложное положение. Если «образ» национальной безопасности еще как-то «вырисовывается», то кардинальное изменение ее приоритетов в очень короткий срок трудно объяснить. Конечно, «вечного для всех времен и народов» состояния безопасности не существует в принципе, но какие же в стране и на международной арене произошли изменения, что более жизненно важными стали интересы обороны и государства, а интересы человека отодвинулись на третий план? Тем более что в ст. 2 Конституции РФ по-прежнему значится: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства».

С позиций системного подхода любая социальная система (человечество, государство, личность) имеет свои оригинальные качественные характеристики, утратив которые она прекращает свое существование или трансформируется в иную. Набор сущностных признаков системы у различных исследователей варьируется. Например, Д. М. Мехонцева в качестве таковых выделяет: целостность, упорядоченность, устойчивость, самоуправление, управление.

«Целостность — единство управляющих и управляемых частей системы, обеспечиваемое информационными, энергетическими, транспортными (пространственно-временными, причинно-следственными) связями, необходимое для реализации ее главной и функциональной целей.

Упорядоченность — структура (строение, организованность, целесообразное размещение частей системы и их качественное своеобразие).

Устойчивость — стабильность, динамическое равновесие в статическом смысле (в определенных пределах), сопротивляемость, живучесть.

Самоуправление — взаимодействие частей системы, направленное на достижение главной цели системы — самосохранение.

Управление — взаимодействие системы как части (подсистемы) и вышестоящей системы в направлении движения функциональной цели — сохранения вышестоящей системы»15. К этим сущностным признакам системы мы еще неоднократно будем обращаться.

Категория «система» в философии определяется как «множество элементов, структура которого является необходимым и достаточным условием качества данного множества»16. Для понимания состояния безопасности важно, что утрата даже одного из названных свойств означает разрушение системы. Чтобы этого не произошло, всякая система должна обеспечивать свою безопасность, т. е. состояние целостности, упорядоченности, устойчивости, а также способности к самоуправлению и управлению.

Состояние безопасности обозначает те пределы, «переливаясь» за которые система теряет свое качественное своеобразие. Авторитаризм, тоталитаризм, в какие бы демократические одежды они ни рядились, без реального воплощения демократических институтов и следования демократическим традициям таковыми и остаются. Наркозависимого или властезависимого жителя страны нельзя считать свободным гражданином.

Иными словами, безопасные параметры авторитарного и демократического государства, «крепостного» и «свободного» гражданского состояния коренным образом отличаются. В основе авторитарной системы лежит иерархическая соподчиненность властей, а граждане остаются «винтиками» государства. Основу демократического устройства, наоборот, образует разделение и самостоятельность властей «по вертикали» и «по горизонтали». Все ветви власти производны от народной (учредительной) власти и призваны служить сообществу свободных граждан. Из этого следует, что в Концепции национальной безопасности акценты в триаде — личность, общество, государство были расставлены по демократическому, а в Стратегии национальной безопасности по авторитарному принципу. Вряд ли в мирное время «оборона страны» может быть приоритетом. Разве что если внешнее нашествие угрожает правам и свободам граждан? Но такое развитие событий не прогнозируется ни в одном из названных директивных документов.

Конечно, можно расставить приоритеты и как в нынешней Стратегии национальной безопасности. Но в этом случае Россия в очередной раз наступает на те же грабли. История уже многократно и болезненно демонстрировала, что такой выбор раз за разом заводит нас в тупик и приводит к разрушительным социальным катаклизмам. Это касается не только нашей страны. Печальные последствия ориентации на интересы государства хорошо описаны в книге Джеймса Скотта «Благими намерениями государства. Почему и как проваливались проекты улучшения человеческой жизни»17.

Ведь в этом случае главные ресурсы мы должны концентрировать на обеспечении безопасности государства, а точнее — государственного аппарата, а еще точнее — безопасности правящей элиты, а уже в третью очередь повышаем «качество жизни российских граждан». И как юрист, я должен констатировать, что живущая по таким приоритетам Россия — это уже не та страна, параметры которой обозначены в действующей Конституции РФ.

Расстановка приоритетов в системе жизненно важных интересов России — очень сложное и ответственное дело. Как ученый, я не стал бы отдавать безусловный приоритет ни интересам личности, ни интересам государства, ни интересам общества. Ведь интересы общества — это совокупные интересы отдельных граждан. Но как конституционно послушный гражданин, считаю, что до тех пор, пока не внесены соответствующие изменения в Конституцию РФ, обозначенные в ней приоритеты должны соблюдаться. Иначе, зачем нам, россиянам, Конституция? Если мы нарушаем Основной закон, то трудно требовать соблюдения других законов.

В будущей редакции Конституции РФ более правильным представляется закрепление принципа «обеспечения баланса интересов личности, общества и государства». Убежден, что именно в этом должен состоять наш национальный приоритет. Это — во-первых. А во-вторых, в связи с процессами глобализации все более актуальным становится принцип «гармонизации (баланса) индивидуальных, национальных и интернациональных интересов», а по-другому — интересов личности, нации и международного сообщества. И этот принцип, на мой взгляд, тоже заслуживает конституционного закрепления.

Такая «балансировка» очень значима в контексте системного подхода, с позиций которого личность, социальную группу, государство, нацию, международное сообщество следует рассматривать одновременно как целое (систему) и как часть (подсистему) другой вышестоящей системы. Никакая социальная система не может существовать в абсолютной изоляции. Главная (объективная) цель системы как целого — самосохранение. Но, будучи частью другой системы, она выполняет определенную функцию, и от качества выполнения зависит сохранение вышестоящей системы. Следовательно, у каждой системы есть и вторая (функциональная) цель — сохранение вышестоящей системы18. Целое и часть, если можно так выразиться, «кровно» связаны. Но полное «поглощение» системой входящих в нее «систем-частей» — это тоже дорога к распаду. Люди — не винтики государства, они — относительно автономные системы, от благополучия которых зависит благополучие общества и государства. Несовпадение жизненно важных интересов граждан и жизненно важных интересов государства в конечном счете приведет к конфликту, последствия которого могут быть печальными.

Шансов долго сохраниться, игнорируя друг друга, у целого и части нет. Политика выживания человечества за счет уничтожения окружающей природной среды самоубийственна. По этой же причине нет перспектив у стремления какой-то страны или стран, где проживает так называемый «золотой миллиард», процветать за счет эксплуатации остальных народов. По этой же причине нет безопасного будущего у государств, где значительная часть населения находится за чертой бедности, у государств, внешняя и внутренняя политика которых не учитывает жизненно важные интересы всех социальных групп, в том числе находящихся в меньшинстве или даже в оппозиции к правящему режиму. С другой стороны, вряд ли граждане будут заинтересованы в сохранении государства, правители которого их обманывают, унижают и не дают свободно развиваться.

Сказанное позволяет нам обратить внимание на одну из важнейших для безопасности социальных систем характеристику — устойчивость. Происходящие на наших глазах опасные катаклизмы последнего десятилетия связаны с нарушением баланса между интернациональными, национальными и индивидуальными интересами. Именно потому применительно к социальным системам в современной науке употребляется такой термин, как «устойчивое развитие».

Основанные на конфронтации тоталитарные и авторитарные режимы не равновесны, а значит — менее безопасны. Демократические режимы, где социальные механизмы позволяют найти оптимальный баланс между большинством и меньшинством, правящим и оппозиционным слоями, — более устойчивы, а следовательно, более безопасны.

«В основании проблемы согласования общественных и личных интересов, — пишет А. Н. Гончарова, — лежит противоречие между признанием абсолютной ценности общества и столь же абсолютной ценностью человеческой личности, которое коренится в социальной природе человека. …Данная проблема не имеет однозначного, раз и навсегда верного для всех времен и народов решения. Каждая цивилизация на каждом этапе развития решает ее по-своему, в соответствии с требованиями и реалиями времени, культурными особенностями, представлениями о природе человека, справедливости и равенстве. Так, представители современной западной цивилизации наиболее успешной формой согласования общественных и личных интересов считают правовое государство»19.

Отдельные личности, социальные группы, национальные общества и международное сообщество — системы динамические, вынужденные для самосохранения поддерживать «правильные» отношения между собой. Как осуществлялась историческая «селекция» этих отношений — предмет отдельного исследования. Одна из наших исходных гипотез состоит в том, что современная цивилизация продолжает существовать только потому, что эти правильные отношения давно открыты, обобщены, продекларированы в религиозных, моральных и правовых и других социальных нормах.

Современные представления о безопасном состоянии человечества изложены и закреплены в международных правовых документах. Параметры безопасной общественной среды, необходимые для развития свободной и творческой личности, обозначены во Всеобщей декларации прав человека и гражданина20, в Конвенции о защите прав человека и основных свобод21 и других международных правовых актах. Многие положения этих правовых актов нуждаются в уточнении и совершенствовании, некоторые прописаны «на вырост», но именно они и есть «спасательный круг», до сих пор удерживающий человечество на плаву.

«Несущие конструкции» современной России провозглашены и закреплены в Конституции РФ. Именно в Конституции названы главные «скрепы», необходимые для устойчивого развития страны, а потому соблюдение Основного закона должно стать не только нашей национальной традицией, но и нашей национальной идеей. При разрушении этих системообразующих конструкций или отказа от них Россия из «демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления» (ст. 1 Конституции РФ) может трансформироваться в автократию, теократию и даже клептократию.

К сожалению, «...в действующем российском уголовном законодательстве отсутствуют какие-либо гарантии наличия (закрепления) указанного положения на конституционно-правовом уровне. В связи с этим политические стремления, направленные, к примеру, на превращение России в “православное унитарное государство с монархической формой правления” с лоббистским “проталкиванием” в последующем соответствующего закона, парадоксальным образом оказываются вне области уголовно-правового воздействия. Сказанное, разумеется, также относится к претворению в реальность любых иных теократических и религиозно-фундаменталистских концепций, выступающих за построение на территории Российской Федерации антилиберального, антидемократического государства (шариатского, ваххабитского и т. п.)»22.

Если российское государство не будет выполнять одну из главных обязанностей — «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина» (ст. 2 Конституции РФ), если государство не будет «создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7 Конституции), оно уже не будет отвечать тем критериям, за которые на референдуме 1993 г. отдало свои голоса подавляющее большинство россиян. Без создания провозглашенных в Конституции отношений, без их постоянной поддержки и повседневной охраны Россия будет не тем государством, параметры которого заявлены в этом основополагающем документе.

Для человека, получившего юридическое образование, вышеизложенный пассаж является банальным, и его не стоило бы упоминать. Если бы не одно обстоятельство, на которое я хочу обратить внимание коллег. Хотя в ст. 5 действующего Федерального закона «О безопасности» сказано, что правовую основу безопасности составляет, прежде всего, Конституция РФ, в самом тексте закона приоритетными для безопасности объявлены интересы государства, что прямо противоречит ст. 2 Конституции РФ.

В моем представлении, надо либо изменять Конституцию РФ, либо изменять Федеральный закон «О безопасности». Думается, что Конституционный Суд РФ когда-нибудь даст оценку отмеченному противоречию. Европейский Суд по правам человека в своих решениях это делал неоднократно, причем не в пользу интересов государства, а в пользу прав и свобод граждан РФ.

По моим представлениям, наша национальная безопасность — это состояние защищенности провозглашенных в Конституции РФ ценностей и отношений. Приоритет российских национальных интересов должен состоять в поддержании устойчивого баланса между личными, общественными и государственными интересами, а также гармонизации их с интересами международного сообщества. Однако, поскольку действующая Конституция РФ высшей ценностью объявляет человека и его права и свободы, впредь до изменения Конституции в трактовке национальных интересов должны превалировать интересы личности, а не государства.

1.2. Правовой механизм поддержания национальной безопасности

Специфику правового подхода к обеспечению безопасности следует искать в особенностях правового регулирования, которое в упрощенном виде можно представить как процесс создания и поддержания основных нормативных правил, прописанных в Конституции Российской Федерации. Ведь юрист, как дальтоник, видит жизнь в «бело-черном цвете»: норма — отклонение.

Часто правовую норму именуют «правилом поведения». Но, как известно, правовая норма состоит из трех частей (элементов): гипотезы, диспозиции и санкции23. Строго говоря, правило поведения — это права, обязанности и запреты, которые содержатся в диспозиции, хотя, конечно, законченный смысл они приобретают в связи с условиями, которые изложены в гипотезе, а юридическое значение получают при наличии санкции.

В свое время А. А. Тер-Акопов все правила поведения (читай — диспозиции) подразделил на общие и специальные, а специальные, в свою очередь, на технологические правила и специальные правила безопасности24. В объяснении феномена мер безопасности эта идея кажется нам перспективной, но, в отличие от А. А. Тер-Акопова, технологические правила и правила безопасности мы выделяем как в общих, так и в специальных правилах поведения.

Технологические правила регламентируют организационную сторону нашей жизни и деятельности, закрепляют последовательность операций для достижения искомого результата, а правила безопасности предохраняют нас от различных опасностей.

Правила безопасности — это части социальных25 норм (диспозиции), содержащие специальные обязанности и запреты, которые необходимо соблюдать, чтобы свести к минимуму вред от определенного источника опасности и (или) предотвратить причинение вреда объекту охраны любым источником опасности. Перефразируя когда-то известную фразу В. И. Ленина о государстве, можно утверждать, что «правила безопасности появляются там и тогда, где и когда появляются источник опасности и объект охраны».

Понятие «безопасность» предпочтительнее «выводить» из понятия «опасность» (безопасность), а не из понятия «угроза», как это принято делать в современных нормативных актах и юридической литературе.

Обобщение выделенных в доктрине признаков дает основания утверждать, что опасность — это объективно существующая возможность вредоносного воздействия на систему (объект), в результате которого система прекратит свое существование или не сможет выполнять свои основные функции. В российской юриспруденции и криминологии используется понятие «общественная опасность». Хотя в последние годы правомерность этой категории оспаривается, мы полагаем, что «опасность» является глубинной предпосылкой, социально-криминологическим основанием превентивно-ограничительных мер и ограничительных санкций. А вот от прилагательного «общественная», возможно, следует отказаться, заменив этот термин на производный от социума — «социальная».

Характер и степень опасности, с одной стороны, определяются объектом, которому она угрожает, а с другой — ее источником. В русле системного подхода объекты охраны — это свойства систем (окружающей среды, природных комплексов, флоры и фауны, человечества, организаций, личностей и пр.), утрата которых приведет к причинению существенного и необратимого вреда: разрушению самой системы или потере функций, для которых она создана и предназначена.

В ходе становления цивилизации «выкристаллизовались» материальные и нематериальные ценности, опираясь на которые, сообщество людей выиграло в конкуренции с другими биологическими видами, и, утратив которые, оно может быстро скатиться к состоянию варварства, а затем и дикости. Одни ценности являются более важными для выживания личности, другие — для сохранения общественного строя, третьи — для выживания человечества; утрата одних приведет к сбоям, утрата других — к разрушению системы. В контексте нормативного регулирования эти блага и ценности необходимо также градуировать: объекты охраны, объекты повышенной охраны и объекты особой охраны.

Объектами особой охраны являются жизнь, здоровье, свобода, равенство, справедливость, честь, достоинство, половая неприкосновенность, собственность и другие права и свободы личности; здоровье населения, общественный порядок, культура и нравственность; конституционный строй; мир и безопасность человечества, экология… По существу, эти ценности — несущие конструкции современной цивилизации, это — объекты, которые, в силу своей высокой значимости, подлежат особой охране, в том числе с помощью средств уголовного воздействия.

Меняются ценности, изменяется и круг объектов особой охраны. Логика общественного развития на каждом новом витке диктовала приоритет интересов индивида, племени (рода), нации, человечества. В последние столетия все более значимой становится охрана окружающей природной среды.

Для каждого витка цивилизации, каждой общественно-экономической формации значимость одних и тех же объектов охраны неодинакова. Поскольку народы, населяющие нашу «вавилонскую башню» — планету, находятся на разных витках развития, они имеют несовпадающие приоритеты. Несовпадение ценностных ориентиров личностей и народов очень часто становится источником конфликтов и даже войн. Но рано или поздно придется понять, что безопасность личности зависит от безопасности социальной группы, безопасность группы — от безопасности нации, безопасность нации — от безопасности человечества, и наоборот.

В очередной раз подчеркну, что, в моем представлении, современным приоритетом должны быть не личность, не общество, не государство, а баланс интересов социальных систем, а точнее механизмы согласования интересов (например, демократические институты), посредством которых осуществляется баланс между различными подсистемами, составляющими то, что мы именуем «социумом». Явное нарушение баланса в пользу индивида, социальной группы, нации, государства, отдельной страны или группы стран приводит к «социальным взрывам», революциям и войнам.

Другой ключевой категорией в понятийном аппарате безопасности является источник опасности — свойство одной, чаще всего неустойчивой, системы (деятельности, ее объекта или субъекта), развитие или проявление которого слабо поддается или не поддается контролю и с высокой вероятностью может произвести необратимые разрушительные изменения в этой или другой системе. Так же как объекты охраны, источники опасности различаются по степени: источник опасности, источник повышенной опасности, источник особой опасности.

Нельзя сказать, что эта категория является для юриспруденции новой. Она давно используется в гражданском праве для обоснования обязательств, возникающих вследствие причинения вреда. При этом речь идет только об источниках повышенной опасности, которыми в цивилистике могут быть объекты или деятельность26.

На наш взгляд, категории «источник опасности» следует придать статус общеправовой и криминологической. Источниками опасности могут быть не только свойства объектов и деятельности, но и свойства субъектов, которые создают повышенную вероятность причинения вреда себе и окружающим — общественную или социальную опасность. Признаками, обнаруживающими социальную опасность личности или организации, могут быть инфекционное или психическое заболевание, алкоголизм, наркомания, несовершеннолетие, преклонный возраст, систематическое совершение правонарушений, преступление или преступная деятельность. Именно социальной опасностью можно объяснить наличие в законодательстве любых государств ограничений для физических лиц или организаций, обладающих указанными свойствами. В нашей трактовке ограничение дееспособности, правоспособности, профессиональные запреты — это правила безопасности, которые, как барьеры, установленные на дальних подступах, служат охране общественных устоев. В этом контексте вполне правомерно вести речь об источниках криминальной опасности, которыми являются криминальное (уголовное) деяние, криминогенные свойства личности, криминогенные свойства организации27; или об источниках коррупционной опасности — коррупционные деяния, коррупциогенные свойства личности или коррупциогенные свойства организаций.

В правовой трактовке источника опасности я обнаружил некоторое противоречие. Как было отмечено выше, источником опасности является какое-то одно или несколько свойств системы, но в теории гражданского права это свойство распространяется на систему в целом. Автомобиль, например, весьма полезное изобретение и только некоторые его свойства представляют опасность. Но цивилисты считают источником опасности весь автомобиль. Возможно, при дальнейшей разработке категории «источник опасности» и превращении ее в общеправовую это противоречие будет каким-то образом устранено. Но в настоящей монографии для наглядности будем в качестве источника опасности обозначать не только свойство, но и всю систему.

Еще один штрих, важный для понимания позиции соавторов данной монографии. Так сложилось, что в российском правоведении с подачи специалистов в области гражданского права используется, главным образом, понятие «источник повышенной опасности». Убеждены, что в недалеком будущем юристы будут классифицировать источники как минимум на три указанных выше разряда. Надеемся, что эта градация будет востребована правовой наукой и практикой, ибо разница в степени опасности управления автомобилем и самолетом также очевидна, как разница между коррупциогенным потенциалом муниципалитета и президента. К водителю автомобиля и «водителю» муниципального образования должны предъявляться повышенные требования, а пилоту самолета и вождю страны должны предъявляться особые требования, которые должны закрепляться в особых правилах поведения.

Все правила безопасности, в зависимости от того, направлены ли они на пресечение вредного влияния источника опасности или на охрану объекта, подразделяются на правила пресечения и правила охраны.

Профессор И. Т. Тарасов еще в ХIХ в. подметил, что «люди, предметы, являясь в одних случаях источником опасности, в других случаях сами подвергаются опасности, от которой должны быть ограждены соответствующими мерами»28. Из этого вытекает, что субъект, предмет и деятельность могут быть одновременно источниками опасности и объектами охраны, а следовательно, есть основания для одновременного применения как мер пресечения, так и мер охраны. Эту ситуацию можно проиллюстрировать на примере лица, страдающего психическим заболеванием, или преступника, или малолетнего, или представителя власти.

Соразмерно степени опасности источников и ценности объектов охраны все правила безопасности следует подразделять на правила: безопасности, повышенной безопасности и особой безопасности.

Проблема ранжирования источников опасности, объектов охраны и правил безопасности по степени является одной из сложнейших. Ведь в реальности явной границы между состояниями не существует. Тем не менее потомки Прокруста — Правотворец и Правоприменитель — дискретные показатели должны перевести в ступенчато-нормативные. А это очень даже непросто. Где и как обозначить границу «предельно допустимой концентрации» деликтной опасности? Где и как криминальной? Участь нелегкая, но именно за это они и получают зарплату.

Специалисты в области предупреждения чрезвычайных ситуаций уже градуируют опасности и разрабатывают соответствующие режимы безопасности, основу которых составляют определенные сочетания правил безопасности. С 2001 г. в США, а в Российской Федерации с 2012 г., в целях своевременного информирования населения о возникновении террористического акта и организации деятельности по противодействию терроризму могут устанавливаться следующие уровни опасности, а соответственно и режимы безопасности: повышенный — «синий», высокий — «желтый», критический — «красный»29. Теперь почти в каждом подъезде висит памятка с алгоритмами поведения при том или ином уровне опасности. В гидрометеорологии выделяют четыре уровня опасности: зеленый, желтый, красный и оранжевый.

Ранжирование объектов охраны, источников опасности, а соответственно и правил безопасности пока не так хорошо артикулировано в теории права, но тем не менее используется. Одна из моих рабочих гипотез состоит в том, что диспозиции статей Особенной части УК РФ — это правила особой безопасности, диспозиции статей КоАП РФ — это правила повышенной безопасности, а все иные правила поведения, установленные по поводу источников опасности и объектов охраны, — просто правила безопасности.

Как уже было сказано ранее, личность, общество, человечество — системы динамические, для безопасного состояния которых необходима непрерывная активность по поддержанию созидательных и ограничению разрушительных процессов и свойств. Деятельность, преследующая цель поддержания безопасности, есть разновидность социального управления, по-другому ее можно назвать «социальным менеджментом безопасности»30.

Профессор А. В. Малько обоснованно полагает, что все виды социального управления можно представить:

1) в виде со-действия удовлетворению социально ценных интересов, т. е. стимулирования;

2) в виде противо-действия удовлетворению интересов антиобщественных, т. е. ограничения31.

Соответственно этому в «правовой оболочке» управления можно выделить две группы правовых норм: 1) стимулирующие и 2) ограничительные. Состояние безопасности поддерживается оптимальным сочетанием ограничения и стимулирования.

Суть стимулирующего и ограничительного рычагов социального управления можно наглядно передать через сравнение с управлением гусеничной техникой. Оно, как известно, осуществляется с помощью газа и тормоза. Даже для того, чтобы сделать поворот, блокируется одна из гусениц. В российском государственном управлении исторически превалирует ограничительная составляющая. Современную Россию можно сравнить с танком, который стоит на месте или движется кругами только потому, что водитель умеет пользоваться главным образом блокирующими рычагами.

Складывается ощущение, что позитивное стимулирование — это рычаг, малоиспользуемый всеми ветвями российской власти. «Держать и не пущать» — наш главный, переходящий из столетия в столетие, метод управления. Ограничения и запреты настолько опутали россиян32, что творчество в любой сфере уже рассматривается, если не как правонарушение, то как девиация.

В диалектическом единстве стимулирования и ограничения позитивно-поощрительная составляющая должна быть ведущей. Трудолюбие, законопослушность, служение обществу и другие виды позитивной активности должны быть более выгодными, чем негативные отклонения. И тогда нам — налогоплательщикам — придется меньше тратиться на ограничения, ресурсоемкость33 которых в конечном счете гораздо выше, чем позитивно-стимулирующих мер.

Все меньше россиян связывают будущее с творчеством, бескорыстием, образованностью, честностью, трудолюбием, неподкупностью. Чиновник, врач, преподаватель, живущие исключительно на зарплату, на фоне других, умеющих извлекать дополнительную ренту из своей должности, в нынешней ситуации начинают выглядеть «белыми воронами» и стигматизируются как «люди, не умеющие жить».

Позитивное стимулирование в праве — особое и самостоятельное направление развития правовой науки. Проблемы поощрения разрабатывали в своих трудах В. М. Баранов34, Ю. В. Голик35, Н. А. Гущина36, В. А. Елеонский37, Р. М. Мелтонян38, А. С. Налбандян39, В. В. Нырков40, И. А. Семенов41, П. А. Сорокин42 и другие правоведы. Тем не менее интенсивность исследований в этом направлении намного уступает исследованиям карательно-ограничительных мер. По мнению Н. А. Гущиной, «наука о преступлении и наказании (уголовное право) выросла до громадных размеров и получила гипертрофический характер, наука о подвигах и наградах, или, если угодно, наградное право, — даже и не значится в числе научных дисциплин»43.

С такой оценкой Н. А. Гущиной можно согласиться. Но с некоторыми уточнениями. Считаю, что все отрасли правовой науки, в том числе и уголовное право, по сравнению, например, с точными и естественными науками «дистрофичны» и усмотреть «гипертрофированное» развитие уголовного права можно только на фоне действительно малоразвитого наградного права. Кроме того, в самой науке уголовного права со времен Ч. Беккариа более интенсивно развиваются учения о преступлении и наказании, а остальным структурным элементам, в частности, мерам, альтернативным наказанию, внимания уделяется гораздо меньше. И только в последнее десятилетие эти перекосы начинают как-то выравниваться. Уголовное право из «наказательного права» начинает превращаться в «право уголовного воздействия»44, из «одноколейного» в «четырехколейное»45.

Последняя тенденция выражается в том, что в уголовном праве начинают артикулироваться не только наказание, но и другие виды мер уголовно-правового характера. Оказалось, что спектр ограничений, которые используются в уголовном праве, гораздо «богаче», чем считалось ранее.

За нарушение правил безопасности (диспозиций), которые сами по себе являются ограничениями, могут последовать три разновидности санкций: безопасности, наказания и восстановления (см. рис. 1).

Рис. 1. Соотношение правил безопасности и санкций за их нарушение

Рассмотрим указанный тезис на примере правил дорожного движения — правил безопасности, установленных в отношении такого источника повышенной опасности, как автомобиль. Предположим, водитель в состоянии опьянения их нарушил и совершил наезд на пешехода, за что может последовать три вида санкций: наказания (административный штраф или уголовная ответственность), безопасности (лишение водительских прав) и восстановления (возмещение ущерба потерпевшему).

Но, как сказано ранее, возможности правового воздействия на нарушителя правил безопасности не исчерпываются только ограничительными мерами. В систему ограничительных мер «вплетены» меры поощрения. Нарушитель правил безопасности может добровольно возместить вред. И тогда ограничительные санкции будут откорректированы поощрительными санкциями46. В итоге участь нарушителя может быть смягчена или он может быть вообще освобожден от наказания.

По сути дела, правовое регулирование — это разновидность социального управления, все средства которого можно свести к двум основным группам: стимулирование и ограничение. В силу специализации отраслей права в некоторых из них преобладают ограничительные меры, в других — позитивно-стимулирующие. Но тем не менее все типы стимулирующих и ограничительных мер, хотя и в разных пропорциях, представлены во всех основных отраслях права и законодательства.

Из сказанного выше можно сделать как минимум четыре важных вывода, отражающих суть правовой теории мер безопасности:

1. Любое общество для охраны базовых ценностей формулирует правила безопасности, которые закрепляются в социальных нормах, а с появлением государства — в том числе и в правовых нормах.

2. Правовое регулирование является разновидностью социального управления, все нормы которого можно свести в две группы: стимулирующие и ограничительные.

3. Соблюдение правил безопасности стимулируется поощрительными, а их нарушение преследуется ограничительными санкциями: наказания, безопасности и восстановления.

4. Все основные отрасли права содержат три вида ограничительных санкций: безопасности, наказания (ответственности) и восстановления (компенсации), и одну поощрительную. В силу специализации в одних отраслях права преобладают санкции наказания и безопасности (уголовное и административное), в других — санкции восстановления (гражданское), в-третьих — санкции поощрения (наградное).

Подводя промежуточный итог изложенному в первом параграфе, можно сформулировать представление о правовом механизме поддержания безопасности. Национальная безопасность — это состояние защищенности закрепленных в Конституции РФ системообразующих ценностей российского общества и государства (объектов охраны) от опасностей, исходящих от деяний физических лиц и организаций (источники опасности), обеспечиваемое посредством установления правил безопасности, нарушение которых преследуется ограничительными, а соблюдение стимулируется поощрительными санкциями.

§ 2. Власть как источник опасности и (или) объект охраны

Во время одной из лекций сидевшая в зале женщина задала вопрос: почему сантехник, оказавший услугу и получивший от клиента за работу плату сверх обусловленной трудовым договором, не является коррупционером, а муниципальный служащий, получивший подарок за исполнение своих обязанностей, будет признан таковым?

Вопрос не такой простой, как кажется на первый взгляд, и поиск ответа на него позволяет понять суть повышенной и особой опасности коррупции, почему именно лица, осуществляющие публичные функции и оказывающие публичные услуги в сфере власти и управления, являются потенциальными субъектами коррупции.

Социальные системы сложно организованы. Существование социального организма, как и биологического, обеспечивает множество специализированных подсистем. Есть элементы, которые обеспечивают самоуправление и управление. Если внимательно читать Конституцию РФ, то в ней просматриваются основные параметры того и другого.

А теперь представим себе, что наш мозг начинает «управлять» организмом, игнорируя обратную связь с другими частями тела, распределять питательные вещества в пользу себя любимого или других «любимых» частей тела. В соответствующих местах образуются в лучшем случае жировые, а в худшем случае — раковые клетки. Неблагоприятный итог «развития» такого организма предопределен. Вместе с мозгом и опухолями.

Органы и должностные лица, выполняющие публичные функции власти и управления в социальной системе, можно уподобить мозгу и нервной системе в биологическом организме. Уклонение от предписанных обязанностей или использование имеющихся возможностей для извлечения выгод сверх официального вознаграждения чревато самоуничтожением или перерождением социальной системы. Ведь подкупаемое или злоупотребляющее своим положением должностное лицо действует отнюдь не в интересах нации или Конституции.

Переходя к описанию механизма коррупции и противодействия ей через призму правовой теории мер безопасности, предлагаю рассматривать категории «власть» и «управление» как единое понятие, тем более что во многих работах на высоком уровне обобщения они рассматриваются в единстве. «В отношениях понятий власть и управление, — пишет Г. В. Щекин, — прослеживается определенная соподчиненность и взаимозависимость: власть предполагает управление объектом, а управление предполагает осуществление над ним власти. Иными словами, понятие власть первично к понятию управление, поскольку не каждый работник управления (например, специалисты, технические исполнители, часть функциональных руководителей) обладает реальной властью, но каждый работник, наделенный властными полномочиями, выполняет вполне определенные функции управления»47.

При этом я вовсе не отрицаю, что понятия власть, управление и самоуправление имеют свою специфику. Их отличительных признаки даются во многих работах и в последующих параграфах мои коллеги — придирчивые правоведы — разведут эти понятия. Но для той идеи, которую мне предстоит доходчиво донести до читателя в данном параграфе, эти разграничительные нюансы пока не имеют значения, и я буду использовать их как синонимы, обращаясь главным образом к понятию власть, которую предлагается рассмотреть в качестве объекта охраны и (или) источника опасности.

В литературе отмечается, что феномен власти слишком многолик, чтобы его можно было описать с помощью какого-либо универсального определения48. Выделяют множество разновидностей социальной власти: учредительную, государственную, муниципальную, корпоративную, политическую, экономическую, финансовую, идеологическую, родительскую, супружескую, концептуальную49 власть и т. п. Можно обозначить как минимум философский, социологический, социально-психологический, психологический аспекты исследования власти, каждый из которых «выпячивает» разные группы признаков. Количество определений множат и субъективные пристрастия исследователей. Недаром говорят: «Где два юриста, там три мнения».

Различные аспекты феномена власти рассматривались в трудах А. М. Барнашова50, А. Газицки51, И. Н. Гомерова52, С. А. Дробышевского53, Н. М. Кейзерова54, А. И. Кима55, В. М. Корельского56, А. И. Королева57, И. В. Левакина58, С. С. Митина59, А. Е. Мушкина60, Ю. А. Тихомирова61, Б. С. Эбзеева62 и др. Тем не менее мало кто из авторов ставил вопрос в том ракурсе, который сформулирован в названии настоящего параграфа: власть как объект охраны и (или) как источник опасности.

Именно к такому выводу я пришел, когда занялся поиском оснований многочисленных мер безопасности, используемых для охраны власти и для защиты от нее. На обыденном уровне ситуацию хорошо иллюстрирует анекдот, взятый мной в качестве эпиграфа к одной из монографий63: «Папа с сыном гуляют вокруг Кремля.

– Папа, а для чего нужна Кремлевская стена?

– Чтобы гады не лезли…

– А откуда? Снаружи или изнутри?».

На наивный вопрос мальчика папа, изучивший правовую теорию мер безопасности, должен ответить: «Как снаружи, так и изнутри, сынок».

Тезис о том, что власть одновременно является объектом охраны и источником опасности, кажется достаточно очевидным. Любой здравомыслящий человек, глядя на телохранителей, кортежи, охранные и другие привилегии, которыми окружают себя лица, отождествляющие свою личность с властью, ощущает, что власть — это наиглавнейшая социальная ценность. Но, с другой стороны, каждый россиянин на личном опыте или на опыте окружающих, к сожалению, имел возможность убедиться, что власть гораздо опаснее автомобиля — «классического» источника повышенной опасности.

Противоречивость и двойственность власти отмечал известный философ Н. А. Бердяев, который писал: «Бесспорно, начало власти связано с существованием зла. И это в двойном смысле. Власть принуждена бороться с проявлением зла, в этом ее функция. Но она сама сеет зло и бывает новым источником зла»64.

Подсчет ущерба, причиняемого властью, — предмет специального исследования, пока же можно смело утверждать, что в истории России, в том числе и в новейшей, невозможно назвать правителя, который своими действиями или, наоборот, бездействием не нанес бы ощутимый урон народу.

В случае техногенных катастроф проводятся расследования, выясняются причины, привлекаются виновные. Но властные виновники социальных катастроф несут ответственность за них исключительно редко. Осудили директора Чернобыльской АЭС, но вопрос об уголовной ответственности руководителей СССР, скрывавших аварию несколько дней, в результате чего сотни тысяч людей подверглись радиоактивному воздействию, даже не ставился.

Отчего же мы так благодушны к преступникам во власти? Первая причина кроется в стереотипах нашего мышления, отражающих ложно интерпретированные интересы нации, государства, общества. Пиетет по отношению к властным структурам прививался в России всю ее долгую историю. Посягательства на представителей власти всегда карались очень сурово65, между тем как властный произвол получал более снисходительную уголовно-правовую оценку.

Российский менталитет включает в себя отношение к власти, как к стихийному бедствию: «с богатым не рядись, с сильным не судись», «плетью обуха не перешибешь». Не последнюю роль в снисходительном восприятии властных злоупотреблений играет и незлопамятность русского народа.

Природа власти такова, что она в сотни, тысячи, а то и в миллионы раз умножает как достоинства, так и недостатки человека, который ею наделен. От мужа-пьяницы страдают жена и дети, от пьющего президента — жители всей страны.

Двойственность власти просматривается не только на бытовом уровне. К такому выводу можно прийти, анализируя различные теоретические трактовки феномена власти.

Социологический подход выделяет две концепции власти. Одну из них условно называют классической. В основе ее лежит теория М. Вебера. В его трактовке власть представляет собой совокупность политических институтов, посредством которых одни социальные группы получают возможность навязывать свою волю другим. Центральное место среди этих институтов занимает государство — единственная инстанция, которая имеет право на применение насилия по отношению к своим гражданам и в пределах своей территории66.

Современная социальная теория рассмотрение вопросов власти увязывает с понятием политического пространства. С точки зрения этих концепций, «власть — это определенная совокупность средств организации социального пространства. В современном обществе власть все в большей мере становится предметом самоценности не только благодаря тому, что открывает доступ к распределению материальных ресурсов, но в силу того, что с помощью власти предлагается и утверждается определенная интерпретация жизненного мира. Главное и определяющее в новом понимании власти, в выявлении ее действительного активного начала. Власть творит новые отношения, конструирует социальный мир, модифицируя социальное пространство»67.

Первый подход в социологии принято именовать субъективным, второй — объективным. С нашей точки зрения, оба подхода не противоречат друг другу. Общественная полезность и общественная опасность власти просматриваются и в том, и в другом. Власть как социальный механизм, посредством которого организуется жизнедеятельность на определенном социальном пространстве, необходима всегда. Без власти общество, тем более современное, «взорвется», «разлетится на атомы». Без защиты останутся слабые: старики, дети, инвалиды. И это только одна грань страшной социальной катастрофы безвластия. Тезис о том, что власть является величайшей социальной ценностью и как необходимый социальный институт подлежит повышенной охране, оспаривается только анархистами. Ни одно общество (даже первобытное) не может обходиться без власти.

Власть как мощнейший социальный механизм может служить не только защите сирых и убогих, содействовать образованию, просвещению, справедливому перераспределению социальных благ. Но она также мощно может и разрушать сложивший социальный порядок, причиняя не меньший, чем стихийные бедствия, вред.

С позиций системно-структурного подхода социальную группу, государство, социум следует рассматривать как отдельные системы, каждая из которых, несмотря на свою внутреннюю сложность, является элементом системы более высокого уровня.

Нормальное функционирование системы зависит от состояния ее частей. В этом смысле система высшего порядка стремится к сохранению входящих в нее элементов. При этом части, чтобы сохраняться как самостоятельные системы, должны иметь относительную автономность. Полное «поглощение» системой входящих в нее «систем-частей» ведет к разрушению последних.

В социальных группах управление и самоуправление обеспечивает власть, в государстве — органы государственной власти и органы местного самоуправления. Если власти нет или она функционирует только для собственного блага без учета интересов населения, социальная система прекратит свое существование. Как видим, дихотомия «власть одновременно является объектом повышенной охраны и источником повышенной опасности» просматривается и с позиций системно-структурного анализа.

Правовая теория, характеризуя властные отношения, делает упор на отношения господства — подчинения и на поддержку этих отношений государственным принуждением. В соответствии с одной точкой зрения власть определяется как властеотношение, как функция или деятельность по передаче, навязыванию воли властвующего субъекта подвластным68.

Сторонники другой точки зрения делают акцент на предметно-материальном олицетворении власти и определяют власть как политические институты, органы, учреждения, которые упорядочивают совместную деятельность людей специфическими, в том числе и принудительными методами69. Публичная политическая власть осуществляется особой группой людей, профессионально занимающихся управлением и составляющих аппарат власти. Этот аппарат подчиняет все слои общества, все социальные группы своей воле, управляет на основе организованного принуждения вплоть до возможности физического насилия в отношении социальных групп и отдельных людей70. Как социальное явление власть «обладает качеством социальной предметности, она воплощается в определенных социальных и политических учреждениях, материализуется в них»71. Предметно-материальным олицетворением власти служат общественно-политические институты, органы, учреждения, которые в совокупности образуют механизм власти.

Обе точки зрения не противоречат друг другу, и, как правильно замечает С. С. Митин, «власть выступает в двух ипостасях: и как отношение властвующего и подвластного, и как “материализация” этого отношения в виде системы органов, с помощью которых субъект властеотношения осуществляет воздействие на подвластных»72.

Правоведы, как и представители других наук, подчеркивают социальную ценность власти как механизма, который призван обеспечивать жизненно важные функции общества: обеспечивать его жизнедеятельность и безопасность, служить арбитром и т. п.

Другая идея — идея потенциальной опасности власти представлена в юриспруденции не так выпукло, но тем не менее просматривается. Монополия на принуждение, имманентная государственной власти, в сочетании с фактическим отсутствием ограничений в применении насилия делает власть одним из глобальных и реальных источников опасности.

Известный государствовед А. С. Алексеев еще в позапрошлом веке писал, что государственная власть «одна создает нормы для своей деятельности, она одна ставит границы для своей деятельности, и обязательность этих норм и этих границ имеет свое основание только в ее воле. Она, другими словами, безусловно свободна, она в своих действиях следует исключительно своей воле и никакой чужой воли над собой не признает, и в этом исключительном самоопределении заключается общественный признак юридической власти государства»73. С тех пор ситуация кардинальным образом не изменилась.

Как видим, в теории права также есть основания, которые подтверждают нашу гипотезу о признании власти объектом усиленной охраны и источником повышенной опасности. Думается, что признание общеправового и криминологического статуса этих категорий применительно к власти — это вопрос времени.

В монографии «Введение в правовую теорию мер безопасности» систематизированы основные признаки источника опасности, которые выделяют в правоведении: неустойчивость системы, сложность, мощность, неопределенность, неуправляемость и необратимость развития разрушительного процесса74. Все они присущи власти.

Заложенная в самой природе власти неустойчивость является одной из важнейших ее характеристик. Кроме того, властные отношения предполагают неравенство и подчинение, тем самым порождая определенное социальное и психологическое напряжение, всегда готовое перерасти в конфликт.

Неустойчивость обусловлена динамичностью социальных систем. Эффективно функционирующая власть должна постоянно соединять две тенденции: преемственность и новаторство. И в той и в другой наряду с положительными есть отрицательные, опасные свойства.

Власти в современном сложноорганизованном обществе более чем прежде присущ такой признак, как сложность. Каркас современной власти должен включать в себя систему сдержек и противовесов в виде системы разделения властей, сменяемости, выборности и т. д. Прямолинейные силовые рецепты для поддержания стабильности в демократическом обществе являются для него гибельными.

Поскольку власть многократно усиливает потенциал общества за счет упорядочения структуры, координации усилий в определенном направлении, можно сказать, что ей характерен признак мощности.

Общепризнано, что атомная энергия — источник повышенной опасности, хотя она может быть направлена не только на разрушение, но и на созидание. Власть может решить вопрос о постройке тысячи атомных электростанций или привести в действие тысячи атомных бомб, спасти миллионы людей или отправить их на верную смерть. Так почему же социальный механизм, именуемый властью, мы до сих пор не считаем источником повышенной опасности? Так же как атомная энергия, власть не является хорошей или плохой. Она — своеобразный инструмент, с помощью которого можно творить добро или зло.

Как любой полузакрытой бюрократической системе, власти свойственно стремление переключаться с обслуживания общества на самообслуживание75. Отсюда ее известная неуправляемость. Власть как бы «отрывается» от целей, для которых создана. В этой подсистеме «количество служащих и объем работы совершенно между собой не связаны»76, «чиновники обеспечивают работой друг друга»77. Народ превращается в электорат и массу надоедливых просителей, которые только мешают «нормальному» функционированию властного аппарата.

Это обстоятельство отмечал еще историк В. О. Ключевский. «Всякое общество, — писал он, — вправе требовать от власти, чтобы им удовлетворительно управляли, сказать своим управителям: “Правьте нами так, чтобы нам удобно жилось”. Но бюрократия думает обыкновенно иначе и расположена отвечать на такое требование: “Нет, вы живите так, чтобы нам было удобно управлять вами, и платите нам хорошее жалование, чтобы нам весело было управлять вами; если вы чувствуете себя неловко, то в этом виноваты вы, а не мы, потому что не умеете приспособиться к нашему управлению и потому что ваши потребности несовместимы с образом правления, которому мы служим органами”»78.

Разрушительные процессы, которые запускаются неадекватной властью, слабо контролируемы, и губительные последствия неправильных решений необратимы.

Как видим, власть обладает всеми признаками, которые позволяют отнести ее в разряд источников повышенной опасности. Такой же вывод следует с позиций общеправового подхода, делающего упор при определении власти на том, что власть — «публично-политическое отношение господства и подчинения между субъектами, опирающееся на государственное принуждение»79. Имманентная монополия власти на принуждение, на насилие делает власть очень опасной. «На чем стоит власть? С одной стороны — на добровольном и сознательном подчинении, с другой — на насилии и ломке любого сопротивления себе»80.

Применительно к власти просматриваются оба цивилистических подхода к определению источника опасности: теория объекта и теория деятельности. Да собственно гражданское законодательство применительно к представителям власти исходит из тех же принципов, что и при возмещении вреда, причиненного источником повышенной опасности. В соответствии со ст. 16, 1069, 1070 ГК РФ вред, причиненный незаконными актами всех ветвей власти, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, соответствующего финансового или иного управомоченного органа. Как и в обязательствах, возникающих вследствие причинения вреда источником повышенной опасности, вред потерпевшему в данном случае возмещает не должностное лицо, незаконными действиями которого причинен ущерб, а орган власти81. Иными словами, используются те же принципы, что и в ст. 1079 «Ответственность за вред, причиненный деятельностью, создающую повышенную опасность для окружающих». Отличие состоит только в том, что законодатель исходит из презумпции виновности владельца источника опасности (п. 2 ст. 1079), а здесь, как трактует практика и юридическая наука, действует «прямо обратная презумпция — всякий акт власти (даже причинившей вред) предполагается правомерным, пока не доказано иное»82. Однако, на наш взгляд, из смысла закона принцип обратной презумпции власти вовсе не вытекает83, и такое исключение из принципа генерального деликта (о том, что всякое причинение вреда предполагается противоправным) — пролоббировано самой властью и рационального объяснения не имеет.

Подход к власти как объекту охраны и источнику опасности просматривается и в уголовном законодательстве84. Диспозиции статей, расположенных в Разделе Х Уголовного кодекса РФ, являются, по существу, правилами безопасности, по которым должна функционировать власть, а санкции предусматривают ответственность за преступления против различных ветвей власти как извне системы, так и изнутри. В российской уголовно-правовой науке выделяется специальное направление, в рамках которого исследуются преступления против государственной власти85.

В соответствии с примечаниями к ст. 285 УК РФ наделение властными полномочиями выступает одним из признаков должностного лица — специального субъекта ряда преступлений.

Уголовный кодекс предусматривает особое наказание — лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью, косвенно подтверждающее повышенную ценность и опасность власти.

Среди отягчающих обстоятельств, предусмотренных ст. 63 УК РФ, есть обстоятельства, подчеркивающие, что власть является объектом охраны и источником опасности: «ж) совершение преступления в отношении лица или его близких в связи с осуществлением лицом служебной деятельности или выполнением общественного долга; м) совершение преступления с использованием доверия, оказанного виновному в силу его служебного положения или договора; н) совершение преступления с использованием форменной одежды или документов представителя власти».

Хотя в Уголовном кодексе предусмотрена, например, уголовная ответственность за неуважение к суду (ст. 297) или за оскорбление представителя власти (ст. 319), но почему-то нет ответственности судьи за неуважение к участникам процесса или за оскорбление представителем власти.

На двойственную природу власти и отражение этого обстоятельства в уголовном законодательстве обратил внимание и Я. И. Гилинский, который к тому же отметил, что и в современный период «активно конструируются многочисленные субъекты преступлений “против” власти при провозглашении “святости” власти и непризнании ее как возможного (и реального) субъекта преступлений». Зато деяния, субъектом которых является власть и ее представители, криминализируются намного скромнее86.

Двойственное влияние власти на преступность нашло признание и в криминологии. Криминологические и правовые проблемы власти были предметом специального обсуждения на одной из конференций, организованных Российской криминологической ассоциацией. Президент ассоциации А. И. Долгова обратила внимание на два аспекта, имеющих криминологическое значение. Во-первых, власть нуждается в криминологической защите, и, во-вторых, реализация властных полномочий способна снижать или усиливать криминогенность общества87.

В последние годы, благодаря исследованиям Д. А. Шестакова88, П. А. Кабанова89 и некоторых других криминологов, в самостоятельное направление выделилась политическая криминология. Она исследует политическую преступность, т. е. преступность, совершаемую от имени государства и против государства. Если преступность против государства объектом пристального внимания была всегда, то к исследованию преступности государства только приступили. Предпринимаются попытки подсчитать число жертв тоталитарной власти. Хотя здесь отмечаются большие разногласия, но совершенно очевидно, что при любом способе подсчета90 количество жертв политических репрессий явно превышает количество жертв от природных катаклизмов, произошедших в этот период. Видится, что власть, а точнее ее представители, множит количество потерпевших и в настоящее время, в том числе и в правоохранительной ее ветви91.

Таким образом, вышеизложенное позволяет нам утверждать, что власть обладает всеми признаками, позволяющими считать ее одновременно объектом охраны и источником опасности. Она является важнейшей социальной ценностью, без которой существование современного общества невозможно, но одновременно таит в себе потенциальную опасность огромной разрушительной силы для системообразующих отношений, закрепленных в Конституции РФ.

§ 3. Коррупция, коррупционные деяния и субъекты коррупции как источники опасности

3.1. Определение коррупции и коррупционного деяния

Признание институтов власти и управления объектами охраны и (или) источниками опасности влечет за собой ряд очень важных правовых последствий. Статус лиц, «обслуживающих» власть и управление, в моем понимании, аналогичен статусу лиц, обслуживающих технические средства, — источники опасности, или их владельцев. Некомпетентное или корыстное использование властно-управленческих механизмов причиняет вред как самой власти, так и другим провозглашенным в Конституции базовым правам и свободам человека и гражданина.

Признание институтов власти и управления источниками опасности и (или) объектами охраны служит глубинным основанием для многочисленных правил безопасности92. Поскольку эти правила ограничивают права и свободы представителей власти и служащих, такой взгляд дает ключи к пониманию того, почему и для чего существуют такие ограничения.

Меры защиты от неумелого управления, или, как говорят программисты, «защиты от дурака», — предмет отдельной книги. В настоящей монографии мы намерены подвергнуть исследованию меры безопасности от корыстных и иных злоупотреблений властно-управленческими полномочиями. Такие злоупотребления составляют ядро социального явления, именуемого коррупцией.

Успешное противодействие этому социально опасному явлению предполагает четкое распознавание коррупции. Десять лет назад российский законодатель в самой первой статье Федерального закона «О противодействии коррупции»93 определил, что коррупция — это «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами».

Я уже неоднократно писал о том, что указанная дефиниция — полезный просветительский шаг, но с правоведческой точки зрения в ней содержится ряд противоречий и дезориентирующих неясностей94.

Внимательное изучение предложенного законом определения позволяет отметить, что законодатель попытался совместить догматико-правовой и содержательный подходы. Догматико-правовая логика просматривается в попытке дать перечень коррупционных деяний. Задумка неплохая, если бы не ряд обстоятельств.

Коррупционные деяния — это не только преступления, но и нарушение норм административного, трудового, служебного, гражданского права и других отраслей законодательства, а также различные этические отклонения. В каждой отрасли составы коррупционных правонарушений именуются по-разному. Например, в УК РФ согласно перечню преступлений коррупционной направленности95 к числу таковых относятся получение и дача взятки, посредничество во взяточничестве, мелкое взяточничество, коммерческий подкуп, незаконное участие в предпринимательской деятельности, нарушение порядка финансирования избирательной кампании, оказание противоправного влияния на результат официального спортивного соревнования или зрелищного коммерческого конкурса и др. В свою очередь, в КоАП РФ содержится еще более широкий, но не систематизированный96 перечень деяний, обладающих признаками коррупции: подкуп избирателей, использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, ограничение конкуренции органами власти, нецелевое использование бюджетных средств, незаконное вознаграждение от имени юридического лица, незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг бывшего государственного или муниципального служащего и др. В предложенном перечне нет гражданско-правовых деликтов, связанных с получением подарков. Тем не менее от перечневого подхода нецелесообразно отказываться. Надо просто обновить перечень, включив в него все составы коррупционных правонарушений, может быть, даже со ссылкой на соответствующие статьи отраслевого законодательства. В случае деликтолизации и криминализации новых составов или, наоборот, отмены ответственности следует одновременно вносить изменения в Федеральный закон «О противодействии коррупции».

Судя по тому, что законодатель пока не смог дать исчерпывающий перечень коррупционных правонарушений, а дискуссии по поводу того, какие преступления относятся к коррупционным, до сих пор продолжаются, задача эта непростая. Но, как мне кажется, вполне выполнимая.

Есть претензии и к содержательной части легального определения коррупции. Требуют уточнения такие опорные понятия, как «незаконное использование», «должностное положение», «законные интересы общества и государства», «незаконное предоставление выгоды». Неясно, почему в последней части определения речь идет только об извлечении «материальной выгоды», в то время как в международных правовых актах к коррупции относят типичные разновидности клиентелизма: протекционизм, непотизм, патернализм, фаворитизм97.

Легальное определение обоснованно подвергается критике с момента опубликования закона. Хотя ряд очевидно противоречивых моментов нетрудно было устранить, но при законодательной гиперактивности последних лет в этом направлении ничего не делается.

Почему? Да потому, что в организации «правового управления» игнорируется обратная связь. Поведение российской управленческой «элиты» очень напоминает поведение главного героя одной из крыловских басен: «А Васька слушает, да ест». И это типичное явление я бы предложил обозначить специальным термином «васькизм».

Так как «Васька», которому было поручено стеречь общий пирог, продолжает игнорировать критику, придется и мне выступить в роли ритора и в очередной раз высказать критические и даже в какой-то части «нравоучительные» замечания.

Троекратное использование признака «законный — незаконный» мне представляется избыточным, а в первом случае даже дезориентирующим. Указание на признак «незаконное» подталкивает к выводам о том, что использование должностного статуса в рамках закона, но с нарушением принципов права, подзаконных нормативных актов, этических и корпоративных норм, не будет являться проявлением коррупции. Такая формулировка существенно сужает круг злоупотреблений, которые должны оцениваться как коррупционные. В России очень распространены такие формы злоупотребления служебным положением, как фаворитизм, протекционизм, непотизм, кумовство, «блат», которые пока прямо законом не запрещены, но явно нарушают этические и корпоративные нормы.

Как расценивать повышение заработной платы, установление льгот и привилегий имущественного или неимущественного характера типа «золотых парашютов», «мигалок», особых автомобильных номеров и других привилегий, которые, не сообразуясь с экономической и социально-политической ситуацией, представители всех ветвей власти и топ-менеджеры устанавливают сами себе за «тяжкие» условия труда? Кичливо демонстрируя с трибун «патриотизм», на деле эти «слуги народа» пекутся о собственном кармане. При этом получение выгод осуществляется в рамках установленных действующим законом процедур и вроде бы прямо не противоречит действующему закону. А вот с точки зрения системного толкования права, в контексте морали и корпоративной этики все выглядит, мягко говоря, не так безупречно.

Например, средняя заработная плата ректоров российских вузов в 10, а то и в 20 раз превышает среднюю заработную плату преподавательского состава98. И такая ничем не обоснованная поляризация установлена локальными нормативными актами в рамках отраслевого законодательства часто с использованием коррупционных технологий. Законно это или незаконно? Коррупция это или не коррупция?

Особенно наглядно ситуация иллюстрируется с так называемым целевым обучением. Статья 56 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»99 предусматривает общую возможность такого обучения по образовательным программам среднего профессионального или высшего образования. Но применительно к таким престижным специальностям, как юриспруденция, этот канал используется для облегченного доступа к образовательным услугам, финансируемым из государственной или муниципальной казны. В условиях ежегодного перепроизводства выпускников юридических вузов нет необходимости ожидать специалиста 4–6 лет. Можно отобрать лучших из числа выпускников. Должностные лица, в том числе из правоохранительных органов, на целевые бюджетные места направляют преимущественно своих детей или детей «своих» людей. Ситуация воспроизводится из года в год и выгодна как заказчику, так и руководству учебных заведений, которые в обмен получают поддержку разного рода руководителей и снисходительное отношение со стороны правоохранительных и контролирующих органов. Формально такой «бартер» выглядит законно.

Однако, по моему мнению100, целевой прием в нынешнем исполнении — это разновидность коррупционного протекционизма. «Заказчики» и «подрядчики» действуют вопреки коренным интересам общества и государства. Вместо честного конкурсного отбора наиболее способных представителей молодого поколения — будущей элиты, осуществляется «селекция» по принципу богатства, знакомства и родства. В результате общество получает посредственных и управляемых следователей, адвокатов, прокуроров, судей. Именно здесь закладываются основы последующих коррупционных схем, ибо у выпускников, использовавших связи при поступлении, возникают обязательства оказывать соответствующие услуги своим покровителям. Нет сомнения, что после надлежащей экспертизы эта «коррупционная лазейка» будет прикрыта. Тем более что для такого шага есть все конституционные и международно-правовые основания. Целевой набор в таком виде нарушает «право каждого на конкурсной основе получать высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении» (ст. 43 Конституции РФ) и противоречит п. «а» ст. 4 Конвенции ООН о борьбе с дискриминацией в области образования101.

Даже если признать, что использование своего служебного положения для извлечения якобы неимущественной102 выгоды формально не выходит за рамки Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», системное толкование норм права позволяет констатировать, что целевой прием противоправен. Положения закона о целевом приеме применительно к высококонкурсным специальностям не только нарушают права граждан на конкурсное получение высшего образования, но и способствуют развитию коррупционных практик в сфере образования.

Надеюсь, что приведенные выше примеры убедительно показывают, что в определении коррупции следует отказаться от термина «незаконный», а использовать термин «противоправный». В связи с совершенствованием легального определения следует также обсудить вопрос: коррупционные деяния — это только нарушение норм права или и (или) отклонение от иных социальных норм — морали, религии, корпоративной этики?

Я отвечаю на этот вопрос утвердительно. Безусловно, в предупредительной деятельности против коррупции следует использовать весь комплекс социальных норм, а не только правовых. «И коррупция должна быть не просто незаконной. Она должна стать неприличной. Вот это, может быть, самое трудное»103, — когда-то очень правильно сказал инициатор нынешнего Федерального закона «О противодействии коррупции» Президент РФ Д. А. Медведев.

Юридические санкции за все проявления коррупции установить в принципе невозможно. Да к тому и не надо стремиться. Значительная часть коррупционных деяний имеет невысокую степень опасности. Такие проявления могут и должны влечь за собой порицание общества и соответствующие общественные и корпоративные санкции.

Право и мораль связаны как сообщающиеся сосуды. Применение юридических санкций не исключает параллельных корпоративных санкций. И в некоторых случаях нарушение антикоррупционных этических норм может влечь за собой негативные правовые последствия. Например, в соответствии со ст. 12.1 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации»104 за нарушение кодекса судейской этики может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения или досрочного прекращения полномочий. Именно так орган судейского сообщества — квалификационная коллегия судей — может реагировать на нарушение корпоративной этики.

Нередко функционеры и руководители парламентских партий в оправдание по сути коррупционных поступков ссылаются на отсутствие установленных в законе правил, регламентирующих упречное поведение. Так, в СМИ бурно обсуждались обстоятельства разводов трех десятков депутатов, которые сделали это перед подачей ими деклараций о доходах105. Естественно, такие факты напрямую юридической ответственности не влекут, но при определенных условиях они могут быть и должны расцениваться как нарушение партийной или парламентской этики, осуждаемое корпоративным сообществом, и влечь за собой корпоративные санкции: исключение из партийных рядов или лишение депутатского статуса.

Рассмотрим под этим углом другое распространенное в чиновничьей и депутатской среде явление — плагиат, т. е. умышленное присвоение чужого интеллектуального труда, которое осуществляется в том числе с использованием своего должностного статуса. В свое время бывший глава думской комиссии по этике А. Н. Дегтярев объявил, что даже признание наличия плагиата в диссертации вряд ли как-то отразится на судьбе депутатов. Пока действует срок лишения ученых степеней — не более трех лет с момента присвоения ученого звания — у комиссии нет оснований для этической оценки действий коллег-плагиаторов106.

В этой позиции, типичной для современных «блюстителей этики», имеет место смешение двух нормативных систем: правовой и этической. Даже если действующая система нормативных правовых актов не позволяет немедленно лишить плагиаторов неправедно добытых ученых регалий, это обстоятельство автоматически не освобождает их от нравственно-этической оценки и осуждения. Как когда-то писал русский философ В. С. Соловьев, «право (то, что требуется юридическим законом) есть низший предел или некоторый минимум нравственности, равно для всех обязательный»107.

De lege ferenda представляется правильным определение коррупции дополнить определениями коррупционного правонарушения и коррупционного преступления. Помимо облегчения участи населения в постижении феномена коррупции, такой шаг позволит и правоприменителям более точно обрисовать круг коррупционных деяний, избегая зауженной или, наоборот, расширительной трактовки.

Это позволит, во-первых, не сводить коррупцию только к преступным или правонарушающим проявлениям. Коррупционными могут быть и нарушения иных социальных норм: религиозных, корпоративных. Во-вторых, это даст дополнительные возможности развести коррупционные проявления по степени социальной опасности: преступная, правонарушающая коррупция и аморальные или греховные проявления коррупции. И наконец, в-третьих, такой шаг дифференцирует реакцию на коррупционные проявления, осуждаемые разными социальными нормами. Богу богово, а кесарю кесарево. За правонарушения должны применяться санкции государства, а за нарушения религиозных или этических норм — соответствующие санкции конфессионального или профессионального сообществ.

В противодействии коррупции мы не должны опираться только на право. Ни одна из мировых религий не одобряет коррупционные проявления. Многие верующие думают, что возрождение православия в России — это посещение церкви, исполнение обрядов, участие в акциях по осуждению тех или иных произведений искусства. Мне кажется, что центр тяжести должен быть перенесен на самосовершенствование верующих, самоспасение паствы от греховных поступков, одним из которых является коррупция. Использование всего спектра социальных норм может создать «кумулятивный эффект», пробивающий любую «коррупционную броню».

Пока же, по моим наблюдениям, в войне с коррупцией используется главным образом потенциал права. И это влечет за собой определенные издержки. Количество правовых запретов и обязанностей служащих множится в геометрической прогрессии. В погоне за показателями любое нарушение антикоррупционного запрета или антикоррупционной обязанности расценивается как коррупционное правонарушение, неизбежно влекущее за собой дисциплинарное, административное или уголовное наказание. Между тем любому специалисту, получившему базовое юридическое образование, известно, что для применения юридических санкций наказания необходим состав правонарушения, включающий не только объективные, но и субъективные признаки — вину, цель.

Маховик антикоррупционной кампании раскручивается таким образом, что коррупционерами объявляются служащие, допустившие арифметические ошибки при заполнении деклараций о доходах и даже служащие, нарушившие инструкции в интересах общества и государства, но не для извлечения имущественной или неимущественной выгоды.

Для устранения случаев избыточного и даже вредного использования юридических санкций, на мой взгляд, в легальном определении должен быть уточнен признак «вопреки интересам общества и государства». В трактовке этого признака необходимо опираться на положения ст. 2 Конституции РФ: «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Как мне кажется, именно в этом заключаются главные интересы не только государства, но и общества, а соответственно и всех органов публичной власти и управления. Во всяком случае, это главный оселок при решении вопроса: действовал ли тот или иной чиновник в соответствии или вопреки интересам общества и государства.

К системообразующим понятиям коррупции относится понятие «выгоды». Для некоторых составов коррупционных правонарушений и, прежде всего, для нравственно-этической оценки выгода может быть не только имущественной, но и неимущественной.

Действующая редакция Федерального закона «О противодействии коррупции» выводит за пределы коррупции существенный пласт служебных злоупотреблений, не имеющих явных признаков имущественной выгоды. Это выглядит более чем странным, так как по смыслу ст. 201 УК РФ «Злоупотребление полномочиями» под выгодой традиционно понимаются выгоды неимущественного характера, к которым может относиться, например, повышение уровня деловой репутации. Статья 285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями» предусматривает ответственность за злоупотребления не только из корыстной, но и иной личной заинтересованности, например, обусловленной такими побуждениями, как карьеризм, протекционизм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность и т. п.108

Служебное влияние часто неправомерно используется для получения незаслуженных наград, ученых степеней, ученых и почетных званий; трудоустройства и продвижения по службе родственников, приятелей и других «нужных» людей; собственного уклонения и увода других от юридической ответственности; самочинного присвоения привилегий на использование спецтранспорта, «мигалок», кортежей, спецномеров и телохранителей; получения сексуальных услуг. Чтобы поставить заслон подобным коррупционным проявлениям, в понятие коррупционной выгоды следует включить и неимущественную выгоду. Такая редакция соответствует смыслу ст. 2–11 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию109 и ст. 15, 16 и 21 Конвенции ООН против коррупции110.

К тому же в ряде случаев грань между имущественной и неимущественной выгодами трудноуловима. Проявления коррупции в виде клиентелизма только на первый взгляд выглядят безобидно-неимущественными, но в конечном счете для выгодоприобретателей оборачиваются неплохими зарплатами или, как в случае с целевым приемом в вузы, — приличными и хорошо обсчитываемыми довесками к личным и семейным бюджетам. Даже получение ученой степени с использованием своего должностного статуса, кроме записи в визитной карточке, может когда-нибудь «выстрелить» повышением в должности, переходом в вуз и соответствующими надбавками к зарплате.

3.2. Лица, имеющие публичный статус, и лица, их подкупающие, как субъекты коррупции

Другой недостаток определения коррупции, предложенного в Федеральном законе, — это отсутствие перечня лиц, которые могут быть субъектами коррупции. Российское законодательство в этом отношении противоречиво, поскольку опирается на разработанное еще в советском праве понятие «должностного лица», т. е. лица, выполняющего функции представителя органа власти, а также распорядительные и административно-хозяйственные функции111.

Понятие должностного лица в различных отраслях законодательства не унифицировано. С социалистических времен должностное лицо ассоциируется с государственной, ну еще, пожалуй, с муниципальной службой. Однако на дворе уже другой век. За прошедшие 20 лет система управления обществом существенным образом изменилась. Наряду с государственным сектором возник негосударственный, играющий в обеспечении жизнедеятельности современной России очень важную роль.

Считаю, что в изменившихся условиях не стоит модифицировать советское понятие «должностное лицо», а следует опираться на положения Конвенции ООН против коррупции, которое использует для обозначения субъекта коррупции такое понятие, как «публичное должностное лицо», т. е. любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию или представляющее какую-либо публичную услугу.

В соответствии со ст. 2 данной Конвенции:

а) «публичное должностное лицо» означает: i) любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе государства-участника на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица; ii) любое другое лицо, выполняющее публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника; iii) любое другое лицо, определяемое в качестве «публичного должностного лица» во внутреннем законодательстве государства-участника. <…> «Публичное должностное лицо» может означать любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию или представляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника;

b) «иностранное публичное должностное лицо» означает любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства, и любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия;

c) «должностное лицо публичной международной организации» означает международного гражданского служащего или любое лицо, которое уполномочено такой организацией действовать от ее имени.

Как видим, в качестве основных признаков для определения круга субъектов коррупции в Конвенции ООН против коррупции используются понятия «публичность», «публичная функция» и «публичная услуга». Применительно к исследуемой проблеме в российском правоведении термин «публичность» употребляется для выделения субъектов, осуществляющих деятельность для неопределенного круга лиц в целях удовлетворения жизненно важных потребностей и интересов общества, во имя «общего блага».

Публичный (общий) интерес определяется как «жизненно необходимое состояние больших социальных групп (включая общество в целом), обязанность по реализации (достижению, сохранению и развитию) которого лежит на государстве»112. «Для государства публичный интерес и публичная функция, — пишут Э. В. Талапина и Ю. А. Тихомиров, — это две стороны одной медали, право и обязанность, желаемое и действительное»113. Государство осуществляет свои публичные функции: 1) в «чисто государственной» сфере — нормотворчество, правосудие, оборона, международные связи; 2) в деятельности в качестве управляющего и предпринимателя через государственные унитарные предприятия, а также хозяйствующих субъектов с частичным участием государства; 3) в некоммерческом публичном секторе — образование, наука, здравоохранение, культура, социальная сфера114.

В связи с изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов государствоведы отмечают тенденцию преобразования патерналистского государства, которое «опекает» все сферы жизни, в «слугу», выполняющего только необходимые и полезные для общества функции115. В русле такого понимания значительную часть публичных функций именуют «публичными услугами». Оказание публичных услуг не является исключительной прерогативой государства. В современном обществе имеет место тенденция делегирования государством своих публичных функций (услуг) негосударственным коммерческим и некоммерческих структурам.

Это означает, что круг лиц, обладающих публичным статусом, не ограничивается лицами, занимающими государственные должности, государственными и муниципальными служащими. В него следует включать сотрудников государственных и муниципальных предприятий и предприятий, в которых есть доля государственной и муниципальной собственности, сотрудников негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций, которые выполняют публичные функции и оказывают публичные услуги.

В демократической системе государство вовсе не является монопольным «исполнителем» и «распределителем» публичных услуг. Государство — скорее главный «подрядчик», а «заказчиком» выступает народ, гражданское общество. Как правильно пишет Л. К. Терещенко, «именно гражданское общество должно определять, что является для него социально значимым, что оно поручает государству, какие функции на него возлагает»116. Естественно, государственный аппарат не желает расставаться с ролью полновластного хозяина и по-прежнему пытается удержать в услужении российский народ. А потому законодатель всеми имеющимися у него средствами должен стремиться привести ситуацию в соответствие с одним из главных положений Конституции — власть принадлежит народу.

Исходя из указанного толкования, в Федеральный закон «О противодействии коррупции» целесообразно ввести понятие «лицо, имеющее публичный статус»117 и непосредственно в ст. 1 дать перечень таковых. В него, помимо физических, следует включить юридических лиц (организации). Такой подход вполне соответствует рекомендациям международных документов против коррупции и устранит отмеченное выше противоречие между ст. 1 и 14 Федерального закона.

Как отмечено выше, в этот перечень должны быть включены должностные лица негосударственных организаций, выполняющие публичные функции или оказывающие публичные услуги. Это связано еще и с тем, что в современном мире негосударственные структуры иногда в большей степени определяют политический и экономический «климат» в государстве или в регионе, чем органы государственной власти и местного самоуправления. Органы управления транснациональных корпораций часто более влиятельны, чем правительства стран, а потому коррупция среди должностных лиц корпораций не менее опасна, чем среди государственных и тем более среди муниципальных чиновников. На борьбу с коррупцией в частной сфере нас ориентируют международно-правовые документы (например, ст. 12 Конвенции ООН против коррупции). В нашем внутреннем отраслевом законодательстве также имеются нормы, предусматривающие ответственность за коррупцию в частной сфере (ст. 204 УК РФ — коммерческий подкуп, ст. 19.28 КоАП — незаконное вознаграждение от имени юридического лица).

Практика показывает, что коррупционные методы начинают интенсивно использоваться уже в период прихода к власти и управлению. Будет правильным, если в перечень лиц, имеющих публичный статус, будут включены кандидаты для избрания в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в органы управления публичными коммерческими и некоммерческими организациями, а также члены избирательных комиссий118.

К лицам, имеющим публичный статус, на наш взгляд, следует отнести избирателей. Такой подход вытекает из толкования ст. 3 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой единственным источником власти в России является народ, осуществляющий свою власть через свободные выборы и референдум.

Авторы данной монографии давно предлагали установить административную119 и даже уголовную ответственность120 за «продажу» голосов, как это сделано в ряде демократических государств, например, в Великобритании, Дании, Канаде, ФРГ. Похоже, российский законодатель прислушался к нашим рекомендациям и 29.07.2017 дополнил УК РФ ст. 142.2 «Незаконные выдача и получение избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме»121, в которой предусмотрел уголовную ответственность для членов избирательных комиссий и самих избирателей за одну из коррупционных практик. Вместе с тем, для того чтобы с уверенностью отнести данный состав преступления к числу коррупционных, предлагаю ч. 3 ст. 142.2 УК РФ после слов «совершенные группой лиц по предварительному сговору или организованной группой лиц» дополнить словами «, а равно совершенные из корыстной или иной личной заинтересованности».

Когда определяют перечень субъектов коррупционных деяний, то имеют в виду, главным образом, специальных субъектов, т. е. лиц, наделенных публичным статусом. Но коррупция не сводится к ситуациям, когда специальный субъект использует свой статус для извлечения выгоды только для себя. Значительная часть актов коррупции — это двухсторонние сделки, выгодоприобретателем от которых являются корруптеры. Российское законодательство, в частности уголовное, давно уже исходит из того, что указанные лица, как и посредники во взяточничестве, являются, наряду с лицами, имеющими публичный статус, субъектами коррупции.

В ст. 1 речь идет только о физических лицах, даже если они совершают коррупционные деяния «от имени или в интересах юридических лиц» (п. «б» ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции»). Сами юридические лица согласно определению, данному в первой статье, не являются субъектами коррупции, что противоречит последней статье (ст. 14) этого же закона, которая так и называется «Ответственность юридических лиц за коррупционные правонарушения».

Между тем в КоАП РФ уже существует административная ответственность юридических лиц, в том числе за коррупционные правонарушения. Мы неоднократно обращали внимание на то, что при внедрении в российскую правовую систему института уголовной ответственности юридических лиц следует использовать как термин «юридическое лицо» (для определения коллективных субъектов, зарегистрированных в качестве юридических лиц в установленном законом порядке), так и термин «организация» (для определения коллективных субъектов, незарегистрированных в качестве юридических лиц в установленном законом порядке, а также субъектов, зарегистрированных в качестве юридических лиц)122. Поскольку в правовом поле действует ряд коллективных субъектов, которые не имеют статуса юридических лиц в гражданско-правовом значении, на мой взгляд, субъектами коррупции следует считать юридические лица и другие организации.

Таким образом, обобщая предложения, изложенные в настоящем и предыдущем параграфах, выношу на суд читателей следующую новую редакцию ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции»:

Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

1) коррупция — а) использование лицом своего публичного статуса вопреки интересам общества и государства для извлечения выгоды как для себя, так и для других лиц; б) предоставление выгоды лицу, имеющему публичный статус, за использование публичного статуса вопреки интересам общества и государства; в) посредничество в предоставлении такой выгоды лицу, имеющему публичный статус;

2) лица, имеющие публичный статус:

а) физические лица, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие должностные или служебные обязанности в органах государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях;

б) физические лица, выполняющие публичные функции в государственных или муниципальных предприятиях, иных коммерческих или некоммерческих (в том числе в иностранных и международных) организациях;

в) физические лица, имеющие статус кандидатов для избрания в органы государственной власти, органы местного самоуправления, публичные коммерческие и некоммерческие организации;

г) физические лица, имеющие право участвовать в референдуме, избирать в органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы управления публичными коммерческими и некоммерческими организациями;

3) интересы общества и государства — признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;

4) выгода — получение денег, имущества, права на имущество, услуг, льгот и (или) привилегий имущественного и неимущественного характера;

5) коррупционное правонарушение — содержащее признаки коррупции виновное деяние, ответственность за которое предусмотрена законодательством;

6) коррупционное преступление — содержащее признаки коррупции виновное деяние, ответственность за которое предусмотрена уголовным законодательством;

7) противодействие коррупции… (и далее по тексту).

3.3. Коррупционные деяния и субъекты коррупции как источники опасности

Источники, представляющие опасность для провозглашенных в Конституции РФ объектов охраны, могут иметь самое разное происхождение — природное, социальное или смешанное. Среди социальных источников опасности можно выделить коррупцию.

Основные составы коррупционных преступлений расположены в главах Уголовного кодекса РФ, родовыми объектами которых являются государственная власть и интересы службы в органах местного самоуправления (гл. 30), интересы службы в коммерческих и иных организациях (гл. 23). Но коррупция причиняет не меньший вред интересам граждан и интересам общества. Как правильно пишет М. В. Шедий, «коррупция в российском обществе является одним из самых опасных факторов, деформирующих одновременно не только личность, общество и государство, но и правосознание как отдельного индивида, так и всего социума в целом»123. А баланс интересов личности, общества и государства — это и есть то, что именуют национальной безопасностью.

Коррупция в качестве угрозы национальной безопасности впервые официально упомянута в Концепции национальной безопасности 1997 года. Там же намечены основные направления предупреждения коррупции: «В целях предупреждения коррупции и устранения условий для легализации капиталов, нажитых незаконным путем, необходимо создать действенную систему финансового контроля, усовершенствовать меры административного, гражданского и уголовно-правового воздействия, отработать механизм проверки имущественного положения и источников доходов должностных лиц и служащих организаций и учреждений независимо от формы собственности, а также соответствия их расходов этим доходам».

«Особое внимание уделяется искоренению причин и условий, порождающих коррупцию, которая является препятствием устойчивому развитию Российской Федерации и реализации стратегических национальных приоритетов», — отмечено в Стратегии национальной безопасности 2015 года. «В этих целях реализуются Национальная стратегия противодействия коррупции и национальные планы противодействия коррупции, в обществе формируется атмосфера неприемлемости данного явления, повышается уровень ответственности за коррупционные преступления, совершенствуется правоприменительная практика в указанной области».

Чтобы донести до населения опасность коррупции, ее часто сравнив

...