Т. А. Артеменкова, А. Ю. Гусев

Правовые основы противодействия коррупции

Учебно-практическое пособие

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.35(075.8)

ББК 67.408я73

А86

Авторы:
Артеменкова Т. А., доктор педагогических наук, профессор, генеральный директор ИПК «Конверсия», эксперт в сфере антикоррупционного законодательства, антикоррупционного просвещения и воспитания;
Гусев А. Ю., кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного права и криминалистики Ярославского государственного университета им. П. Г. Демидова, преподаватель департамента общих и межотраслевых юридических дисциплин НИУ «Высшая школа экономики», федеральный судья.

Противодействие коррупции является одной из наиболее важных и сложных задач современного общества. Признание необходимости в проведении системной антикоррупционной политики на современном этапе развития России требует комплексного подхода, сочетающего в себе различные методы и средства противодействия коррупции. Такому противодействию, безусловно, будет способствовать антикоррупционное просвещение и пропаганда.

Законодательство приведено по состоянию на 1 сентября 2019 г.

Учебно-практическое пособие адресовано студентам, аспирантам, практическим работникам, сотрудникам кадровых служб. Оно отражает правовые основы противодействия коррупции, содержит примеры судебной практики, иллюстрирующие такое противодействие. Изучение материалов, содержащихся в настоящем пособии, позволит читателям глубже освоить рассматриваемую проблему.

УДК 343.35(075.8)

ББК 67.408я73

© Артеменкова Т. А., Гусев А. Ю., 2019

© ООО «Проспект», 2019

Список сокращений

УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации

КоАП РФ – Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации

ТК РФ – Трудовой кодекс Российской Федерации

ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации

Ст. – статья

Введение

Противодействие коррупции является одной из наиболее важных и сложных задач современного общества. Коррупция порождает серьезные проблемы и угрозы для безопасности и стабильности функционирования любого общества, подрывает доверие к демократическим и социальным институтам, нарушает права человека, наносит ущерб правопорядку и безопасности государства.

Отмеченное выше характерно и для Российского государства, в котором коррупция также создает угрозу верховенству закона, а также демократическим преобразованиям, правам человека, подрывает доверие к властным структурам, наносит урон престижу Российской Федерации на международной арене.

Признание необходимости в проведении системной антикоррупционной политики на современном этапе развития требует комплексного подхода, сочетающего в себе различные методы и средства противодействия коррупции.

Для того, чтобы такое противодействие было эффективным, в обществе должна формироваться специальная система мер и приоритетов противодействия данному явлению. Такому противодействию, безусловно, будет способствовать антикоррупционное просвещение и пропаганда.

В настоящем учебно-практическом пособии последовательно рассмотрены основные подходы к определению понятия коррупции в российском и международном законодательстве, описана система мер по противодействию коррупции, а также виды ответственности за нарушение антикоррупционного законодательства с приведением примеров из судебной практики, авторами разработаны практические задания, решение которых позволит получить дополнительные знания в области основ противодействия коррупции.

При подготовке учебно-практического пособия приняты во внимание работы отечественных исследователей, занимающихся вопросами зарубежной практики противодействия коррупции, применения интернет-технологий и других методов противодействия коррупции, учтены положения международных нормативных актов, регулирующих вопросы противодействия коррупции.

Данное учебно-практическое пособие адресовано студентам, аспирантам, практическим работникам, сотрудникам кадровых служб, отражает правовые основы противодействия коррупции, содержит примеры судебной практики, иллюстрирующие такое противодействие. Изучение материалов, содержащихся в настоящем учебно-практическом пособии, позволит читателям глубже освоить рассматриваемую проблему.

Понятие коррупции

Определение «corrumpere» в римском праве трактовалось самым общим образом, как повреждать, ломать, разрушать, подкупать и означало противоправные действия в судебной практике. Это понятие произошло от сочетания латинских слов «correi» – несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета и «rumpere» – ломать, повреждать, отменять. В результате образовался самостоятельный термин, который предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых являлась порча или повреждение нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества1.

Есть много определений коррупции, однако чаще всего под ней понимается «злоупотребление доверенной властью, совершаемое ради личной выгоды, сопряженное с взяточничеством, конфликтом интересов, вымогательством, хищением и мошенничеством»2.

Многообразие точек зрения на определение коррупции свидетельствует о сложности этого явления и требует более глубокого и всестороннего его изучения.

Так, в международном праве, регулирующем вопросы противодействия коррупции, различают два основных подхода к определению понятия коррупции: первый подход – дается четкое определение данного понятия путем указания на его родовые и видовые признаки, второй подход – понятие раскрывается через перечисление случаев коррупционных правонарушений.

Примером первого нормативного подхода к определению понятия «коррупция» могут выступать нормы Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (заключена в г. Страсбурге 04.11.1999)

Согласно ст. 2 указанной Конвенции «коррупция» означает просьбу, предложение, дачу или принятие прямо или косвенно взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности, или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового.

В законодательстве стран постсоветского пространства, как правило, дается определение исследуемого понятия.

Так, статья 1 Закона Азербайджанской Республики «О борьбе с коррупцией» от 13 января 2004 г. № 580-ПГ трактует «коррупцию» как незаконное получение должностными лицами материальных и прочих благ, льгот или привилегий с использованием своего статуса, статуса представляемого ими органа, должностных полномочий или возможностей, вытекающих из данного статуса и полномочий, а также привлечение физическими и юридическими лицами данных должностных лиц на свою сторону путем незаконного предложения или обещания либо передачи им отмеченных материальных и прочих благ, льгот или привилегий3.

Закон Республики Молдова «О неподкупности» от 25 мая 2017 г. № 82 в статье 3 определяет коррупцию как незаконное использование должности в частных интересах. Такое использование должности может осуществляться в рамках публичных или частных субъектов, непосредственно обладателем данной должности или косвенно посредниками, а частный интерес может быть в пользу обладателя должности или в пользу других лиц4.

Закон Республики Казахстан «О противодействии коррупцией» от 18 ноября 2015 г. № 410-V ЗРК (статья 1) определяет коррупцию как «незаконное использование лицами, занимающими ответственную государственную должность, лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, лицами, приравненными к лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, должностными лицами своих должностных (служебных) полномочий и связанных с ними возможностей в целях получения или извлечения лично или через посредников имущественных (неимущественных) благ и преимуществ для себя либо третьих лиц, а равно подкуп данных лиц путем предоставления благ и преимуществ»5.

В статье 3 Модельного закона о противодействии коррупции (принят в г. Санкт-Петербурге 25.11.2008 постановлением 31-20 на 31-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ)6 понятие коррупции определено как совершение должностным лицом, виновного противоправного деяния, носящего общественно опасный характер, направленного на использование своего служебного положения и связанных с ним возможностей для неправомерного получения материальных и иных благ в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц, предложения или предоставления ему таких благ физическим или юридическим лицом. Коррупцией также является подкуп лиц, а коррупционным правонарушением – противоправные виновные деяния (действие или бездействие): преступления, гражданско-правовые деликты, административные правонарушения, дисциплинарные проступки, совершенные субъектом коррупции в целях, указанных в пункте первом настоящей статьи, за которые законодательством государства установлена юридическая ответственность.

Примером первого подхода также может служить Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят 17.12.1979 Резолюцией 34/169 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН), согласно которому под коррупцией понимается совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие (п. «b» комментария к ст. 7).

Таким образом, при использовании данного подхода коррупция чаще всего определяется законодателем как взяточничество, подкуп для неправомерного извлечения материальных и иных благ.

В большинстве же случаев в международно-правовых документах используется второй подход к определению понятия «коррупция», то есть через перечисление случаев коррупционных правонарушений.

Так Межамериканская конвенция о борьбе с коррупцией (заключена в г. Каракасе 29.03.1996) не закрепляет понятия коррупции, однако в ст. VI характеризует «действия коррупции», относя к ним:

a) вымогательство или принятие прямо или косвенно правительственным должностным лицом или человеком, который находится на государственной службе, предметов денежно-кредитного значения или другой выгоды в виде подарка, покровительства, обещания или преимущества для себя или для любого третьего лица или объекта в обмен на любое действие или бездействие при выполнении служебных полномочий должностным лицом;

b) предложение или предоставление прямо или косвенно правительственному должностному лицу или человеку, который находится на государственной службе, предметов денежно-кредитного значения или другой выгоды в виде подарка, покровительства, обещания или преимущества для себя или для любого третьего лица или объекта в обмен на любое действие или бездействие при выполнении служебных полномочий должностным лицом;

c) любое действие или бездействие при выполнении служебных полномочий правительственным должностным лицом или человеком, который находится на государственной службе, в целях незаконного извлечения выгоды для себя или для третьих лиц;

d) незаконное использование или умышленное сокрытие имущества, полученного от любой деятельности, указанной в этой статье;

e) участие в качестве главы или его помощника, подстрекателя, сообщника или соучастника по факту, или иным другим способом в совершении или попытке совершения преступления, или в любом объединении или заговоре о совершении преступления, или в любом действии, упомянутом в этой статье.

Четкого определения понятия «коррупция» не содержит и Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (заключена в г. Страсбурге 27.01.1999). Понимание коррупции в данной Конвенции вытекает из перечня мер, которые надлежит принимать на национальном уровне при совершении коррупционных правонарушений (гл. II Конвенции), к которым, в частности, отнесены: активный и пассивный подкуп национальных публичных должностных лиц, подкуп членов национальных публичных собраний, подкуп иностранных публичных должностных лиц, подкуп членов иностранных публичных собраний, активный и пассивный подкуп в частном секторе, подкуп должностных лиц международных организаций, подкуп членов международных парламентских собраний, подкуп судей и должностных лиц международных судов, злоупотребление влиянием в корыстных целях. Отдельно отмечены отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией, и правонарушения в сфере бухгалтерского учета.

В Конвенции ООН против коррупции понятие коррупции раскрывается через перечень коррупционных деяний. Глава III Конвенции («Криминализация и правоохранительная деятельность») относит к таковым предельно широкий спектр деяний: подкуп национальных публичных должностных лиц, подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций, хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом, злоупотребление влиянием в корыстных целях, злоупотребление служебным положением, незаконное обогащение, подкуп и хищение имущества в частном секторе, отмывание доходов от преступлений и др. Очевидно, что в основу данной Конвенции положен широкий взгляд на коррупцию, не сводимую только к взяточничеству, но включающую в себя широкий спектр корыстных служебных злоупотреблений.

Таким образом, в основу второго подхода положена более широкая трактовка понятия коррупция, при которой акцент ставится на корыстное служебное злоупотребление в различных сферах жизни общества. К коррупции указанные международные акты относят злоупотребление служебным положением в корыстных целях, различные формы подкупа должностных лиц, а также незаконные действия данных лиц при выполнении ими служебных полномочий с целью получения определенной выгоды.

Российским законодателем был воспринят второй подход к определению понятия «коррупция». В статье 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» коррупция определена как:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица.

Тем самым анализ изложенных подходов к определению понятия коррупция дает возможность усвоить и понять многогранные аспекты данного сложного явления.

Основы противодействия коррупции

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» противодействие коррупции – деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Противодействие коррупции нормативно закреплено в законодательных актах субъектов Российской Федерации.

В частности, статьей 3 Закона Ярославской области от 09 июля 2009 г. № 40-З «О мерах по противодействию коррупции в Ярославской области»7 установлено, что противодействие коррупции в Яро­славской области осуществляется путем применения следующих мер:

1) разработка, утверждение и реализация областных целевых программ и планов по противодействию коррупции;

2) антикоррупционная экспертиза;

3) антикоррупционный мониторинг;

4) антикоррупционное просвещение и образование;

5) антикоррупционная пропаганда;

6) общественный контроль за деятельностью органов государственной власти Ярославской области;

7) взаимодействие между правоохранительными органами, органами государственной власти Ярославской области, органами местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области, общественными объединениями и иными организациями в целях противодействия коррупции;

8) осуществление антикоррупционных мер в рамках реализации законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе и статусе лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, о лицах, замещающих должности руководителей государственных учреждений Ярославской области и муниципальных учреждений муниципальных образований Ярославской области (далее – должности руководителей государственных и муниципальных учреждений);

9) нормативное правовое регулирование исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

Ответственность за коррупционные правонарушения (преступления)

Граждане, находящиеся в Российской Федерации, в случае совершения коррупционных правонарушений могут нести дисциплинарную, административную, уголовную, а также гражданско-правовую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Дисциплинарная ответственность за коррупционные правонарушения

Дисциплинарный проступок представляет собой неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей.

В соответствии с части 1 статьи 192 Трудового кодекса РФ за совершение дисциплинарного проступка, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) увольнение по соответствующим основаниям.

Пункт 7.1 части 1 статьи 81 Трудового кодекса РФ закрепляет основания расторжения трудового договора по инициативе работодателя в связи с совершением работником коррупционного правонарушения.

Данная норма определяет, что непринятие работником мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является, непредставления или представления неполных или недостоверных сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера либо непредставления или представления заведомо неполных или недостоверных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруга (супруги) и несовершеннолетних детей, открытия (наличия) счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами работником, его супругом (супругой) и несовершеннолетними детьми в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, если указанные действия дают основание для утраты доверия к работнику со стороны работодателя. Понятие «иностранные финансовые инструменты» используется в настоящем Кодексе в значении, определенном Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».

Дисциплинарная ответственность для муниципальных служащих установлена статьей 27.1 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

За несоблюдение муниципальным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ, Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ и другими федеральными законами, предусмотрены такие виды взысканий как замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям.

Муниципальный служащий может быть уволен с муниципальной службы в связи с утратой доверия за совершение правонарушений, установленных:

1) статьей 14.1 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ – за непринятие муниципальным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов;

2) статьей 15 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ – за непредставление муниципальным служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случае, если представление таких сведений обязательно, либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений.

Реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия

Сведения о применении к работнику дисциплинарного взыскания в виде увольнения в связи с утратой доверия на основании пункта 7.1 части 1 ст. 81 ТК РФ включаются работодателем в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия, предусмотренный ст. 15 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Согласно ст. 15 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ сведения о применении к лицу взыскания в виде увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия за совершение коррупционного правонарушения, за исключением сведений, составляющих государственную тайну, подлежат включению в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия (далее – реестр), сроком на пять лет с момента принятия акта, явившегося основанием для включения в реестр.

Реестр подлежит размещению на официальном сайте федеральной государственной информационной системы в области государственной службы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Сведения о лице, к которому было применено взыскание в виде увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия за совершение коррупционного правонарушения, могут быть исключены из реестра в строго определенных случаях:

1) отмены акта, явившегося основанием для включения в реестр сведений о лице, уволенном в связи с утратой доверия за совершение коррупционного правонарушения;

2) вступления в установленном порядке в законную силу решения суда об отмене акта, явившегося основанием для включения в реестр сведений о лице, уволенном в связи с утратой доверия за совершение коррупционного правонарушения;

3) истечения пяти лет с момента принятия акта, явившегося основанием для включения в реестр сведений о лице, уволенном в связи с утратой доверия за совершение коррупционного правонарушения;

4) смерти лица, к которому было применено взыскание в виде увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия за совершение коррупционного правонарушения.

Примеры судебной практики привлечения лиц
к дисциплинарной ответственности за нарушение антикоррупционного законодательства

Пример № 1

Апелляционным определением Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 17 января 2018 года по делу №33-163/2018 было подтверждено решение суда первой инстанции, в соответствии с которым В. обратилась в суд к администрации Городского поселка «Поселок Серебряный Бор» (далее АГП «Поселок Серебряный Бор») с иском о восстановлении на работе, взыскании заработной платы за время вынужденного прогула, компенсации морального вреда, указывая, что с января 2014 года работала муниципальным служащим в органе местного самоуправления. Распоряжением от 10.08.2017 была уволена по п. 7.1 ст. 81 Трудового кодекса РФ по инициативе работодателя. Причиной увольнения послужило непринятие работником мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого явилась истец.

Суд указал, что обязанность муниципального служащего уведомить представителя нанимателя (работодателя) о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как

...