Проблемы общей части права социального обеспечения

Монография

Под редакцией
заслуженного юриста РФ,
доктора юридических наук, профессора
Э. Г. Тучковой

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.3

ББК 67.405

П78

Авторы:

Акатнова М. И., к.ю.н. – гл. 12 (12.4 в соавт. с Р. Н. Жаворонковым), 13 (13.1, 13.2), (13.3 в соавт. с А. И. Колодяжной); Антипьева Н. В., к.ю.н. – гл. 8; Астраханцева Е. В., к.ю.н. – гл. 5 (в соавт. с Э. Г. Тучковой); Благодир А. Л., д.ю.н., доц. – гл. 7; Васильева Ю. В., д.ю.н., доц. – гл. 6 (6.3), гл. 9 (9.5), гл. 10; Воронин Ю. В., к.ю.н., доц. – гл. 6 (6.2), гл.12 (12.1 в соавт. с Д. И. Рогачевым); Гусева Т. С., д.ю.н., доц. – гл. 11 (11.2); Ерофеева О. В., к.ю.н. – гл. 12 (12.6); Жаворонков Р. Н., д.ю.н., доц. – гл. 11 (11.4), 12 (12.4 в соавт. с М. И. Акатновой); Кобзева С. И., д.ю.н., проф. – гл. 9 (9.1); Колодяжная А. И. – гл. 13 (13.3 в соавт. с М. И. Акатновой); Мачульская Е. Е., д.ю.н., проф. – гл. 9 (9.2, 9.3); Миронова Т. К., д.ю.н. – гл.1 (1.3.),12 (12.5); Рогачев Д. И., к.ю.н., доц. – гл. 12 (12.1 в соавт. с Ю. В. Ворониным); Седельникова М. Г., к.ю.н., доц. – гл. 3; Сулейманова (Дзгоева) Ф. О., к.ю.н., доц. – гл. 11 (11.1,11.3, 11.5, 11.6), 12 (12.2); Тучкова Э. Г., д.ю.н., проф. – введение, гл. 1 (1.1,1.2), 2, 4, 5 (в соавторстве в Е. В. Астраханцевой), 6 (6.1), 12 (12.3).

Под редакцией заслуженного юриста РФ, доктора юридических наук, профессора Э. Г. Тучковой.

Актуальность монографии чрезвычайно велика в связи с тем, что до настоящего времени в стране отсутствует законодательное закрепление основополагающих начал данной отрасли права, таких как цели, задачи, принципы, предмет правового регулирования и др. В монографии подводится некий итог развития и состояния научной мысли по основным теоретическим проблемам Общей части права социального обеспечения на момент ее издания, позволяющий формировать системное научное представление о позициях ученых, показать круг новых проблем, нуждающихся в научных исследованиях, дать критическую оценку участившимся попыткам внедрения в систему социального обеспечения коммерческих начал и элементов частноправового регулирования.

Законодательство приводится по состоянию на апрель 2017 г.

Монография принесет пользу всем, кто интересуется наукой, преподает данную учебную дисциплину, будущим юристам, аспирантам, докторантам, молодым ученым, делающим только первые шаги на научном поприще.

УДК 349.3

ББК 67.405

© Коллектив авторов, 2017

© ООО «Проспект», 2017

Введение

Актуальность обращения к проблемам Общей части права социального обеспечения на современном этапе чрезвычайно велика. Это объясняется тем, что до настоящего времени в стране отсутствует законодательное закрепление тех основополагающих начал, которые в совокупности «скрепили» бы единство данной отрасли (цели, задачи, принципы, разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами в нормотворческой деятельности и др.) и обеспечили неукоснительное соблюдение конституционных гарантий социальных прав граждан, что особенно важно в условиях экономических кризисов, носящих перманентный характер.

Основной замысел проекта заключается в том, чтобы в данной коллективной монографии подвести некий итог развитию и состоянию научной мысли по основным проблемам Общей части права социального обеспечения на момент ее издания. Это позволит сформировать определенное системное научное представление о теоретических позициях ученых по каждой из них; показать сближение точек зрения по ряду принципиальных вопросов, по которым относительно недавно велись острейшие дискуссии; обозначить круг новых проблем, нуждающихся в научных исследованиях; выявить попытки ревизии концептуальных основ формирования гарантированной конституцией системы социального обеспечения населения путем внедрения в нее коммерческих начал и элементов частноправового регулирования.

Научные позиции авторов, излагаемые в монографии, обоснованы в исследованиях, проведенных при подготовке кандидатских и докторских диссертаций, а также в учебниках и учебных пособиях.

Полагаю, что монография принесет пользу всем, кто посвятил свою жизнь науке, но особенно тем, кто только начинает делать первые шаги на научном поприще.

Э. Г. Тучкова

Глава 1.
Основные этапы становления систем социального обеспечения. Понятие социального обеспечения и его место в общей системе социальной защиты населения

1.1. Основные этапы становления систем социального обеспечения

Потребность в социальном обеспечении появилась одновременно с возникновением человеческого общества. В любом обществе независимо от его экономического и политического устройства всегда есть люди, которые в силу естественных, не зависящих от них причин не могут собственными усилиями приобретать источник средств существования. К числу таких людей относятся прежде всего дети и старики. Первые «еще», а вторые «уже» нетрудоспособны. Кроме того, ряды нетрудоспособных может пополнить в любое время каждый человек, потерявший способность трудиться временно либо постоянно. Поиск оптимальных решений проблемы помощи страждущим и неимущим имеет свою многовековую историю. Изучение социального опыта и социальной практики человечества позволяет «вывести определенные закономерности бытия, которые существуют вне зависимости от времени и пространства, которые частично воплотились в законах о бедности средневековой Европы и которые общество по сей день пытается реализовать в проектах социальной политики»1. Именно социальная политика генерирует и организует деятельность государства, направленную на «обеспечение основных социальных потребностей общества и его слоев: это одно из важнейших направлений внутренней политики государства, имеющее в своей основе социальную доктрину, которая определяет стратегию и цели развития общества, а также деятельность институтов гражданского общества; и наконец, это система мер, обеспечивающая решения по всем направлениям социальной сферы (занятость населения, здравоохранение, образование, социальное и пенсионное обеспечение и пр.)»2.

По мере развития общества и усложнения социальных связей к числу причин нуждаемости человека в социальной помощи прибавляются и те, которые обусловлены характером господствующих в обществе экономических отношений, порождающих безработицу, инфляцию, бедность.

Формирование соответствующих мировоззрений человеческой цивилизации на способы решения проблем, сопутствующих ее развитию, таких как отсутствие у огромного числа людей необходимого для их существования источника средств, обеспечивающих их жизнедеятельность, о чем выше уже говорилось, прошло многовековой путь и свидетельствует о том, что в отдельные исторические периоды для их решения принимались диаметрально противоположные меры3. Кроме того, социальное обеспечение как определенная форма жизнеобеспечения людей имеет конкретные исторические типы, поскольку оно осуществляется в рамках той или иной общественно-экономической формации4.

Известному российскому ученому Е. Б. Хохлову удалось воссоздать системное, поистине панорамное видение основных этапов формирования и эволюции социальной политики на примере европейских государств, демонстрирующих сегодня всему миру высокую результативность функционирующих в них систем социального обеспечения5. Автор монументального энциклопедического исследования, ставя перед собой задачу на основе анализа исторической эволюции хозяйственных систем определить в них место механизма правового регулирования труда, начиная с древнейшего общества и до организации труда в условиях промышленного капитализма, «попутно» показал, как постепенно и противоречиво формировались социальные доктрины и вырабатывалось концептуальное понимание ответственности государства за обеспечение социальной стабильности в обществе на основе экономической и социальной защищенности его населения. При этом концептуальное обоснование социальных моделей всегда зависит от уровня экономического развития общества. «Каждый поворот истории экономической мысли, каждая теоретическая находка — это заявка на социальное и экономическое реформирование, определенную перестройку социальных и экономических отношений, разработку новых законов, новации в правовом обеспечении, организации труда и др.»6. С учетом экономических процессов, происходящих в европейских странах и в России, в историческом измерении можно выделить два основных сущностных этапа формирования социальных систем: первый этап начинается с древнейшего общества, а второй — с промышленной революции, сопровождавшейся индустриализацией производства.

Важное значение в решении проблемы бедности и нищеты на ранних стадиях имела деятельность церкви, однако содержание этой деятельности также было обусловлено определенными изменениями в религиозных воззрениях на такие социальные проблемы, как бедность и нищета7. Известный исследователь экономической истории У. Дж. Эшли писал, что в VI в. в первоначальной христианской церкви в Англии возник обычай делить церковные доходы на четыре части, одна из которых шла на содержание бедных. Однако в ХV столетии оказание помощи несчастным прекратилось, и осталась лишь раздача милостыни всем толпившимся у монастырских ворот без всякого различия8. В то же время в Англии еще в 1388 г. по статуту Ричарда II произошло разделение всех нищих на нетрудоспособных и способных к труду. Первым предоставлялось право просить милостыню, но только в том приходе, где их застал данный закон, а вторые должны были отправляться в приход, где родились, и там заниматься работой. В Акте Генриха VIII (1530 г.) нищенство работоспособных уже признается преступлением, за которое предусматриваются телесное наказание и тюремное заключение9. Карательная политика по отношению к тем, кто нищенствовал и бродяжничал, пронизывала и Закон о бедных, принятый в Англии в 1601 г., который действовал вплоть до 1795 г. За бродяжничество полагалась смертная казнь. Здоровые бедняки по этому закону принуждались к труду, с тем чтобы они могли отрабатывать свое содержание, обеспечивать которое должен был приход, на который возлагалась обязанность призрения бедных10.

Истории известны и другие формы социальной помощи бедным — это средневековые госпитали, в которые помещались наряду с больными и престарелые, а также те, кто нуждался в помощи. Госпитали, содержавшиеся за счет монастырей и частных «отказов» (завещаний) в их пользу зажиточными людьми, стали проявлением благотворительности, характерной как для Великобритании, так и для других европейских стран11.

Определенный интерес представляют опыт становления и эволюция систем социальной поддержки населения и на Руси12. Как свидетельствует Начальная летопись, князь Владимир велел «всякому нищему и убогому приходить на княжеский двор, брать кушанье, питье и денег из казны». Для тех же, кто не мог дойти до его двора в силу дряхлости и болезни, продукты развозили на телегах, спрашивая, где находятся больные и нищие. В 996 г. князь Владимир издал устав (закон), которым общественное призрение было поручено попечению и надзору духовенства. Владимир заботился также о создании богаделен, странноприимных домов.

«Русская Правда» князя Ярослава явилась первым славянским законом, в котором закреплялось подобие социальной программы. Особой заботой о бедных и убогих отличался и Владимир Мономах.

Историки отмечают, что «по мере укрепления государства в развитии общественного призрения стали более четко определяться два взаимно дополняющих друг друга направления. Первое — продолжение традиций Владимира и других князей Киевской Руси, показывающих пример личного благодеяния и покровительства убогих, престарелых, сирот и других страждущих. Второе — усиление организующего начала, совершенствование форм и масштабов государственного общественного призрения при сохранении и поощрении благотворительной деятельности церкви»13. В качестве доказательства второго направления в становлении системы общественного призрения можно привести указ Ивана IV Грозного «О милостыне», в котором в качестве неотложных мер ставилась задача выявить во всех городах «престарелых и прокаженных», построить для них богадельни, обеспечить их одеждой.

По указу царя Федора Алексеевича от 1682 г. в Москве было построено два госпиталя; те из числа нищенствующих и убогих, которые могли работать, должны были «хлеб свой наживать работой или ремеслом на общественную пользу».

Петр I приказал Святейшему Синоду, Камер-конторе, Главному магистрату и воеводам «приступить к устроению больниц, богаделен, сиротских домов, домов для призрения незаконнорожденных младенцев, домов смирительных для людей праздношатающихся и им подобных». В то же время Петр I запретил подавать милостыню непосредственно просящим подаяние, а указом от 3 мая 1720 г. повелел всех офицеров и нижних чинов, признанных по удостоверению Военной коллегии неспособными к службе из-за ран, увечий или старости, определять на жительство в монастыри и богадельни и выдавать им пожизненное содержание.

Екатерина II в манифесте от 1 сентября 1763 г. «Об учреждении Воспитательных домов» указала, что призрение бедных — главное для верховной власти. В принятом ею в 1775 г. «Учреждении для управления губерний» впервые в законодательном порядке была установлена государственная система общественного призрения для всех гражданских сословий. С этой целью в каждой губернии создавались особые Приказы общественного призрения, на которые возлагалась обязанность организовывать и содержать народные школы, сиротские дома, больницы, аптеки, работные дома (в которых бедные люди могли бы своим трудом добывать себе пропитание), смирительные дома (для исправления людей). Соответствующие средства для организации и содержания этих учреждений выделялись в качестве первоначального капитала из государственной казны, а изданное в 1785 г. «Городовое Положение» узаконило требование к городам об отчислении из своих доходов части средств Приказам общественного призрения. При Екатерине II в России был учрежден первый инвалидный дом, однако по существу это была богадельня для призрения раненых, больных и престарелых воинов и их семейств.

Инвалидные дома для значительного числа призреваемых появились при Николае I. К инвалидам в этот период относили тех, кто был не способен ни к каким работам и не мог обходиться без посторонней помощи.

Сеть благотворительных учреждений, находящихся под покровительством императрицы Марии Федоровны (жены Павла I), в 1854 г., т. е. после ее смерти, были объединены под общим названием «Ведомство учреждений императрицы Марии». Благотворительностью, предоставляемой этими учреждениями, в течение 1898 г. воспользовалось более 7 млн человек, не считая 20 млн случаев разовых обращений к благотворительной помощи. В благотворительных заведениях постоянно проживало около 500 тыс. человек.

Российское законодательство XIX в. делило нищих на четыре кате­гории:

1) те, которые не могут своим трудом добывать пропитание;

2) те, кто по сиротству и временным болезням впал в нужду, однако может работать;

3) те, которые могут трудиться, но нищенствуют по лености и дурному поведению;

4) те, кто по случайным обстоятельствам впал в крайнюю нужду14.

Очевидно, такая «классификация» нуждающихся была необходима для определения характера социальной поддержки и применения иных мер для борьбы с нищенством.

В 1827 г. принимается Устав о пенсиях и единовременных пособиях крупным чиновникам и тем, кто занимал военные чины. В соответствии с уставом лицам, близким к царскому двору, назначались пенсии в размерах, устанавливаемых единоличным решением царя и достигавших 12 тыс. руб. в год. Другие чиновники (в зависимости от служебного положения) получали от 300 руб. до 4 тыс. руб. в год. Пенсиями и пособиями обеспечивались также чины полиции и их семьи15.

С зарождением капиталистического производства источником существования вместо труда в семейном хозяйстве становится труд на работодателя, который покупает рабочую силу, не гарантируя работнику возможности его обеспечения в случае наступления старости, нетрудоспособности, а его семье — в случае потери кормильца.

В этот период господствующей доктриной усиленно насаждается мысль о том, что величайшей ценностью капитализма является возможность формирования общества свободного предпринимательства, в котором залогом благосостояния могут и должны стать предприимчивость, труд и бережливость каждого; общество «равных возможностей» стимулирует личную ответственность человека за свое будущее и будущее своих детей, в связи с чем государство не должно вмешиваться в дела индивидуума и уровень его жизни. Однако труд, ставший товаром, имел слишком низкую цену в форме заработной платы, которая не могла гарантировать не только обеспечения будущей старости, но и самого существования в период работы. По мере формирования класса наемных работников все больше становилась очевидной необходимость организации взаимопомощи в случаях, когда работник вынужденно терял заработок в связи с болезнью, инвалидностью, а его семья — в случае утраты кормильца. Образуются общества взаимопомощи в виде касс, средства которых складывались из взносов работников и работодателей. Право собственности на средства касс и монополия на управление ими принадлежали работодателям. Они могли повышать взносы работников, уменьшать размеры пенсий и пособий, по своему усмотрению распоряжаться этими средствами. Пенсии из касс были очень низкими и составляли лишь одну двадцатую часть заработка. Кассы предоставляли работнику мизерную помощь в случае его нетрудоспособности, но, несмотря на это, государство поощряло их, обеспечивая правовую охрану. Это объяснялось тем, что функционирование таких касс снимало с государства и имущего класса ответственность за социальную незащищенность громадной армии наемных работников.

Резкое обострение во второй половине XIX в. противоречий между трудом и капиталом, угрожающее социальным взрывом, не позволило капиталистическому государству долго занимать позицию невмешательства в «свободу индивидуума». В ряде капиталистических государств принимаются законы об ответственности работодателей за несчастные случаи на производстве. В Германии такой закон был принят в 1871 г., в Англии — в 1880 г., в России — в 1903 г. Однако эти законы еще не были законами о социальном обеспечении, поскольку они закрепляли принципы гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный здоровью работника. Для получения возмещения вреда работнику необходимо было доказать суду, что увечье наступило по вине предприятия.

В конце XIX в. в развитии системы социального обеспечения наступает принципиально новый этап — социальное обеспечение наемных работников начинает осуществляться на правовой основе, закрепляемой государством16. В качестве способа его организации вводится государственное социальное страхование наемных работников. Первые законы об обязательном государственном страховании были приняты в Германии в период правления Бисмарка: 15 июня 1883 г. рейхстаг принял закон об обязательном государственном страховании на случай болезни; в июле 1884 г. — закон о страховании от несчастных случаев. Закон от 22 июля 1889 г. ввел обязательное страхование по инвалидности и по старости.

Вслед за Германией постепенно принимаются законы об обязательном социальном страховании и в других странах Европы.

Суть данной системы состояла в том, что каждое лицо, отвечающее условиям, указанным в законе, подлежало страхованию в принудительном порядке; взносы на страхование вносили не только сами наемные работники, но и предприниматели; обеспечение предоставлялось на основе правовых норм, что делало систему государственного социального страхования гарантированной; посредством норм права закреплялись единые условия и размеры обеспечения, не зависящие от специфики отрасли промышленности, в которой трудились застрахованные.

В случае страхования по болезни взносы работника составляли ⅔, а работодателя — ⅓ от подлежащей уплате суммы взносов. Работники полностью освобождались от уплаты взносов на страхование от несчастных случаев; страховой фонд формировался только за счет работодателей. Такое распределение страховых обязательств обусловило создание органов управления больничными кассами: в первом случае руководство больничными кассами состояло на ⅔ из лиц, избираемых работниками, и на ⅓ из представителей работодателя. Страхованием от несчастных случаев ведали так называемые профессиональные товарищества, которые формировались исключительно из представителей работодателей. Тарифы взносов дифференцировались в зависимости от степени опасности условий труда на предприятии и от уровня выплачиваемой заработной платы. К числу видов обеспечения в порядке обязательного социального страхования наемных работников относились: бесплатное лечение, бесплатные лекарства и другие лечебные средства; денежное пособие; пенсия.

По страховым законам Германии застрахованному предоставлялись: бесплатное лечение, бесплатные лекарства и денежное пособие в размере половины заработка в течение 26 недель. В таком же размере денежное пособие выдавалось женщинам в связи с родами в течение шести недель после родов. В случае смерти больного выдавалось пособие на похороны в размере 20-дневного заработка. При производственной травме, вызвавшей повреждение здоровья, денежное пособие выдавалось в течение первых 13 недель, как и в случае болезни, за счет больничных касс, но после четырех недель нетрудоспособности пострадавший имел право требовать увеличения размера пособия до ⅔ заработка. По истечении 13 недель получивший травму обеспечивался уже органами страхования от несчастных случаев, которые производили выплату пособия за счет взносов работодателя. При полной утрате трудоспособности вследствие трудового увечья назначалась пенсия в размере ⅔ заработка, а если утрата трудоспособности была частичной, то пенсия выплачивалась в размере, пропорциональном степени ее утраты. В исключительных случаях, когда пострадавший, признанный инвалидом, нуждался в постоянной посторонней помощи, пенсия могла быть повышена до 100% заработка. В случае смерти работника вследствие несчастного случая на производстве его семье назначалась пенсия по случаю потери кормильца. Размер ее с учетом состава семьи и иных обстоятельств мог составлять до 60% заработка кормильца.

Особый механизм предусматривался для определения размера пенсий по инвалидности от общего заболевания. Этот размер формировался из трех частей: первая часть состояла из постоянной годовой суммы, размер которой обусловливался тем, к какой категории из пяти относился застрахованный по уровню заработной платы; вторая часть — это приплата государства в твердой сумме (50 марок) к каждой пенсии; третья — постоянно возрастающая сумма, исчисляемая с учетом продолжительности страхового стажа.

Пенсия по старости назначалась по достижении работником 70 лет. Она состояла из двух частей: основной суммы (от 60 до 180 марок) и твердой суммы, выплачиваемой за счет государственных средств (50 марок).

В Англии страховыми законами 1911–1913 гг. было введено страхование по болезни и инвалидности. Английскую страховую систему отличало широкое участие в работе страховых органов представителей застрахованных. Кроме того, часть взносов уплачивало само государство (за мужчин больше, за женщин — меньше). Принцип определения размера страховых платежей был следующим: предприниматели уплачивали взносы в большем размере с более низкого заработка работника и в меньшем — с высокого заработка; взнос застрахованных был тем ниже, чем меньше был заработок.

Дифференциация в размере страховых платежей проводилась и по такому признаку, как пол и возраст: мужчины уплачивали взносы по высшей шкале, женщины — по средней, молодежь — по самой низкой.

В порядке социального страхования предоставлялись пособия, пенсии, медицинская помощь, медикаменты, санаторное лечение. Лечением охватывались как сами застрахованные, так и члены их семей. Пенсии по старости назначались по достижении 69 лет.

Во Франции закон о страховании по старости был введен в действие в 1911 г., а закон о страховании по болезни — лишь в 1928 г. В соответствии с этими законами страховые взносы уплачивались в твердых размерах независимо от величины заработка и в равных долях работодателями и работниками. Право на пенсию по старости возникало с 65 лет, при определенных условиях ее можно было получить и с 60 и даже 55 лет, но в более низком размере. Размер пенсии по старости и по инвалидности устанавливался в твердой сумме независимо от величины заработка, причем к пенсии по старости производилась ежемесячная доплата государством в размере 100 франков.

В Швеции обязательное социальное страхование по старости и инвалидности было введено законодательством в 1913–1915 гг. Фонд на выплату пенсий образовывался из взносов застрахованных и государственных субсидий. Размер взноса застрахованного был низким и зависел от суммы дохода. Взносы уплачивались в общинах, и ответственность за их неуплату несла община. Пенсионный возраст составлял 67 лет.

В Австралии в 1908 г. был принят закон, по которому мужчины приобрели право на пенсию по старости с 65 лет, а женщины — с 60 лет. Одним из условий для получения этой пенсии являлось проживание на территории Австралии в течение 25 лет и обладание имуществом не выше определенной ценности. При наступлении полной инвалидности мужчины могли получать пенсию с 60 лет. Пенсия назначалась также лицам, ставшим нетрудоспособными вследствие несчастного случая.

В США государственная система социального обеспечения возникла значительно позднее, чем в странах Европы. На федеральном уровне программа компенсации за производственные травмы была принята в 1908 г., но только в отношении федеральных рабочих и служащих. В отдельных штатах законы о компенсации рабочим и служащим, получившим трудовое увечье, стали вводиться начиная с 1911 г. К 1920 г. законы об обязательном или добровольном страховании от несчастного случая действовали уже в 43 штатах. Первый федеральный закон о страховании по старости был принят в 1920 г., однако он распространялся только на служащих федеральных органов. На федеральном уровне пенсионным обеспечением охватывались и ветераны войны. Федеральный закон о социальном обеспечении появился в США лишь в августе 1935 г. Он ввел пенсии по старости, размер которых определялся в процентах к заработку, а также государственную помощь некоторым категориям нуждающихся — престарелым, слепым, детям из бедных семей. Федеральный бюджет субсидировал штаты и на организацию медицинской помощи населению.

К началу XX в. в России, которая оставалась преимущественно аграрной страной, быстро развивается капитализм и промышленное производство достигает высокой концентрации, в связи с чем наблюдается и активный рост общей численности наемных рабочих. В 1890 г. число последних уже значительно превосходит 1,5 млн. Количество очень крупных фабрик (1000 и более рабочих) в 1902 г. в России не только относительно, но и абсолютно было выше, чем в Германии. Таким образом, рабочий вопрос, который до сих пор стоял перед обществом и правительством как угроза, в конце столетия стал очевидной реальностью, насущной проблемой, которую было необходимо решать17.

Свод законов Российской империи предусматривал взыскание с предпринимателей ущерба в связи с увечьем на производстве, однако возможность воспользоваться судебным порядком такого взыскания была для рабочих практически ничтожной из-за нечеткости формулировок правовых норм, больших судебных издержек, неграмотности рабочих, бюрократизма судопроизводства18. При отсутствии государственной системы социального обеспечения основной формой поддержки рабочих являлась взаимопомощь, которая оказывалась за счет средств касс взаимопомощи на казенных горных заводах, созданных в соответствии с Законом от 8 марта 1861 г. (впоследствии — горнозаводских товариществ обеспечения). В июне 1886 г. утверждается закон, направленный на урегулирование отношений фабрикантов и рабочих, а также Правила о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих. Закон 1886 г. запрещал «взимать с рабочих плату на врачебную помощь», но не обязывал ее оказывать и распространялся не на все районы России19.

Под напором классовой борьбы 15 мая 1901 г. утверждаются Временные правила о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утратившим трудоспособность.

На рубеже 80–90-х гг. XIX в. в России приступают к разработке закона, носящего принципиальный характер, — закона о вознаграждении потерпевших рабочих вследствие несчастных случаев, который принимается лишь 2 июня 1903 г. Данный закон вводил особую ответственность отдельных предпринимателей за увечье на производстве. В целом такая ответственность была построена на гражданско-правовых началах.

Закон от 2 июня 1903 г. определяет сферу действия Правил вознаграждения потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих: прежде всего это предприятия фабрично-заводской промышленности, охваченные действием Устава о промышленности, и предприятия горной и горнозаводской промышленности, подпадающие под действие Горного устава.

Законом закрепляется и круг субъектов, пользующихся правом на получение компенсаций: потерпевшие рабочие, а в случае смерти рабочего — члены его семьи. При этом закон конкретизирует, кто считается членом семьи потерпевшего, имеющим право на компенсацию в связи с потерей кормильца.

Статья 1 Правил предусматривала, что «при несчастных случаях в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности владельцы предприятий обязаны вознаграждать, на основании настоящих Правил, рабочих, без различия их пола и возраста, за утрату долее, чем на три дня, трудоспособности от телесного повреждения, причиненного им работами по производству предприятия или происшедшего вследствие таковых работ. Если последствием несчастного случая была смерть рабочего, то вознаграждением пользуются члены его семейства»20.

Несмотря на то что ответственность по Закону от 2 июня 1903 г. возникала на основе гражданско-правовых начал, соответствующие вознаграждения для рабочих устанавливались в виде пенсий и пособий, а для членов семей погибших рабочих — только в виде пенсии.

Принципиально важное значение имело также правило, согласно которому «всякие, предшествовавшие несчастному случаю соглашения, клонящиеся к ограничению права на вознаграждение или размеров оного, признаются недействительными»21.

В 1912 г. принимаются законы «О страховании на случай болезни» и «О страховании от несчастных случаев». Последний закон также строился на гражданско-правовых принципах вознаграждения за имущественный ущерб, вызванный снижением или утратой трудоспособности, но в нем уже шла речь не об индивидуальной ответственности нанимателя за причиненный ущерб, а об ответственности в порядке страхования. Это был определенный шаг к введению социального обеспечения пролетариата. Однако на многие категории рабочих он вообще не распространялся и охватывал только 15% общего числа рабочих России22.

Закон ввел для рабочих, состоящих членами больничных касс, незначительные пособия по случаю болезни, увечья, родов, смерти.

Выплата вознаграждения в соответствии с Законом «О страховании от несчастных случаев» начиналась только с 14-й недели после несчастного случая. До этого времени потерпевшему выдавалось пособие за счет средств больничных касс, которые складывались в основном из взносов самих рабочих. Если же рабочий не являлся членом кассы, он получал пособие только в связи с увечьем.

Ограничительное толкование понятия «несчастный случай», отсутствие компенсации при профессиональном или общем заболевании и безработице, незначительные размеры вознаграждения, предоставление страховому товариществу права в некоторых случаях лишать рабочих вознаграждения, возможность замены периодических выплат единовременным пособием сводили к минимуму положительный эффект страхового законода­тельства23.

Законом 1912 г. «О страховании на случай болезни» вводилась врачебная помощь рабочим в виде первоначальной помощи, амбулаторного лечения, родовспоможения, больничного лечения не более четырех месяцев, сопровождавшегося бесплатной выдачей лекарств и «медицинских принадлежностей». Этот вид помощи также оказывался через больничные кассы, но охватывал незначительную часть населения.

В 1913 г. разрабатывается Устав о промышленном труде, который вошел в новое издание второй части XI тома Свода законов. Устав содержал четыре раздела. Четвертый раздел, трактовавший виды обеспечения рабочих и служащих в промышленных предприятиях, включал 13 глав. Первые семь глав содержали нормы, определяющие общие вопросы страхования наемных работников. В главе 7 говорилось о вознаграждении рабочих и служащих, потерпевших вследствие несчастных случаев, а также членов их семейств в фабрично-заводских, горных и горнозаводских предприятиях. Остальные главы включали в себя правила о вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих казенных предприятий отдельных ведомств24.

Помимо пенсий, пособий и медицинской помощи, предоставлявшихся незначительной части пролетариата, в царской России не существовало иных мер обеспечения и обслуживания престарелых и нетрудоспособных25.

Вслед за законами о государственном социальном страховании на случай болезни, инвалидности, старости, трудового увечья начинают приниматься законы о страховании по безработице. Впервые страхование данного социального риска вводится в 1911 г. в Англии.

Становлению государственного социального страхования в ряде стран предшествовало частное или добровольное страхование, сфера действия которого ограничивалась, как правило, пределами отдельного предприятия. По мере развития национальных систем социального страхования частное страхование не исчерпало себя, получив новый импульс для развития. Очень скоро оно превратилось во многих странах в дополнительные системы социального страхования на рынке труда, называемые производственным страхованием (в ФРГ), системой частного пенсионного обеспечения (в Англии), системой дополнительных профессиональных пенсий (во Франции). Эти системы предусматривают дополнительное пенсионное обеспечение, пособия по болезни, оплату медицинской помощи, дополнительные пособия по безработице и др. Виды, условия и размеры обеспечения стали включаться в коллективные договоры. Постепенно производственное страхование перешагнуло рамки отдельного предприятия и стало осуществляться на уровне отрасли, а в некоторых странах и на национальном уровне (США, Франция, Швеция и др.). Так, во Франции национальный коллективный договор, заключенный в 1961 г., «объединил в единый национальный режим все отраслевые системы дополнительных пенсий»26.

Фонды систем производственного страхования образовывались из взносов предпринимателей и работников. Размер взносов дифференцировался с учетом видов обеспечения, категории застрахованных, уровня заработка и размера фондов оплаты труда. В ряде стран финансирование таких систем принимали на себя монополии, что давало им материальную выгоду: средства производственного страхования не облагались налогами, поскольку рассматривались государством как издержки производства и могли использоваться для инвестиций, покупки акций частных компаний и правительственных ценных бумаг с целью получения от этих операций прибыли27.

В развитии социального обеспечения следует выделить еще один важный этап, когда наряду с государственным и производственным социальным страхованием наемных работников в странах с рыночной экономикой начинают формироваться национальные системы социального обеспечения, охватывающие все население и гарантирующие социальную помощь вне связи с уплатой страховых взносов.

В США одной из старейших федерально-штатных программ денежной помощи является программа помощи нуждающимся семьям, имеющим на иждивении детей (АФДС), созданная еще в 1935 г. Именно с этой программой в общественном мнении ассоциируется само понятие социальной помощи.

Крупная реформа в сфере социального обеспечения осуществлена также в Англии (1946–1948 гг.). Она, в частности, предусматривала: охват социальным обеспечением всех лиц наемного труда и членов их семей, а также лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой; установление пенсии и пособий в твердых размерах без учета заработка, но на уровне национального минимального стандарта: предоставление всему населению права на лечение; введение семейных пособий, пенсий. Медицинская помощь стала осуществляться бесплатно за счет средств государства, а не в порядке социального страхования.

Конечным адресатом систем социального обеспечения всегда является конкретный человек. Если в начале XX в. в основном это были только трудящиеся и члены их семей, то к концу века системы социального обеспечения в развитых странах охватывали уже все население.

На Международной конференции труда (1993 г.) отмечалось, что в первые годы XX в. правительства промышленно развитых стран активно выступали за создание систем социального страхования, позволяющих трудящимся застраховывать себя на случай многих социальных рисков и предоставляющих им возможность получать определенную материальную помощь в момент, когда они утрачивали физическую возможность трудиться по причине пожилого возраста, при заболеваниях и, в меньшей степени, по причине безработицы. В середине XX столетия и, в частности, после Второй мировой войны эти системы уступили место более развитым системам социального обеспечения, которые характеризовались повышенной степенью солидарности молодежи и людей пожилого возраста, имеющих работу и безработных, людей с крепким здоровьем и со слабым здоровьем. Сфера применения этих систем была расширена и распространилась на все профессиональные категории, государство же полностью или частично взяло на себя обязанности по финансированию этих систем, которые отошли от принципа строгого учета индивидуальных взносов и финансовых обязательств. В более поздний период, т. е. последние 30–40 лет, концепция социального обеспечения получила дальнейшее развитие и стала включать понятие социальной защиты, которая предоставляет всеобщую базовую социальную поддержку всем гражданам, независимо от взносов или продолжительности их трудового стажа, хотя эти факторы продолжают играть заметную роль при определении размера отдельных пособий, превышающих основной минимум. Благодаря развитию систем социальной защиты взаимная поддержка и солидарность получили широкое, почти универсальное распространение, охватывая все слои населения развитых стран28.

Таким образом, по мере восхождения человечества к вершинам цивилизации и формирования гражданского общества расширяется круг тех, кто, не нарушая его моральных устоев, может претендовать на социальную поддержку, не теряя своей способности к труду, если лишается возможности иметь соответствующий уровень достатка по не зависящим от него причинам и обстоятельствам, признаваемым обществом социально уважительными.

Кроме того, как свидетельствует опыт функционирования систем социального обеспечения в промышленно развитых странах, по мере экономического роста и повышения уровня жизни (улучшения жилищных условий, качества питания и здравоохранения) трансформируется и перечень оснований, с которыми связан риск утраты источника средств к существованию и которые признаются обществом социально уважительными. Такие основания называются социальными рисками. Наряду с основаниями естественного порядка (старостью, инвалидностью, временной нетрудоспособностью, вдовством, материнством, детством) в этот перечень начинают включаться и те, которые обусловлены характером господствующих в обществе экономических отношений и с которыми связаны издержки в организации социальных условий жизни человека (безработица, расслоение населения по уровню доходов, неспособность человека адаптироваться к этим отношениям и др.).

Наконец, отчетливо прослеживается тенденция изменения роли самого государства в организации функционирования систем социального обеспечения. Почти до конца XIX в. в области политики господствовала концепция невмешательства государства в регулирование отношений по обеспечению средствами существования престарелых, нетрудоспособных. Самопомощь, самообеспечение, взаимопомощь поощрялись государством и способствовали воплощению в жизнь «бентамовской» теории сильного индивидуализма, в силу которой «полная свобода индивидуума» может быть достигнута только при полном невмешательстве государства в дела каждого индивидуума и в уровень его жизни29. Однако по мере консолидации армии наемных работников и осознания ими своих классовых интересов усиливается борьба трудящихся за свои права, что вынуждает буржуазные государства принимать определенные меры для предотвращения социального взрыва. Речь идет прежде всего о первых законах в области социального обеспечения. Это, как уже выше говорилось, были законы об обязательном социальном страховании трудящихся. Именно с принятием таких законов появляются государственные системы социального обеспечения. Государственный характер этих систем выражается в том, что законодательно закрепляются организационно-правовые способы осуществления социального обеспечения, которые впоследствии дополняются новыми; но неизменным остается одно: обязательность им придает само государство30.

1.2. Понятие социального обеспечения, социального страхования и социальной защиты населения

Социальное обеспечение как реально существующее общественное явление, о возникновении и развитии которого говорилось выше, нуждается в научно обоснованной дефиниции. Ценность данной дефиниции определяется тем, насколько полно и точно в ней отражены его сущностные признаки. Иногда определение того или иного понятия дает сам законодатель, и оно воспринимается наукой и практикой как легальное. Однако определения понятия социального обеспечения как многоаспектного явления в законодательстве нет. В научной и учебной литературе понятие социального обеспечения авторами формулируется по-разному, в зависимости от того, какие признаки принимаются за базовые, основные для данного явления.

Проследив основные тенденции в становлении систем социального обеспечения в различных странах, к числу сущностных признаков социального обеспечения на современном этапе можно отнести: во-первых, государственный характер устанавливаемых в обществе организационно-правовых способов распределения совокупного общественного продукта через систему социального обеспечения; во-вторых, законодательное закрепление перечня социальных рисков, признаваемых государством в качестве оснований для предоставления тех или иных видов социального обеспечения; в-третьих, закрепление в нормах права либо в договорах, санкционированных государством, круга лиц, подлежащих обеспечению; в-четвертых, нормирование государством социального стандарта обеспечения, ниже которого оно не может быть, путем законодательного закрепления видов обеспечения, его уровня и условий предоставления.

Некоторые ученые выделяют и иные конститутивные признаки социального обеспечения. Так, Р. И. Иванова относит к их числу следующие: 1) объективные основания, вызывающие потребность в особом механизме социальной защиты по поддержанию (предоставлению) определенного уровня жизнеобеспечения; 2) особые фонды, источники социального обеспечения; 3) особые способы создания этих фондов; 4) особые способы предоставления средств существования; 5) закрепление правил предоставления социального обеспечения в социальных, в том числе правовых, нормах31.

С формулировкой первого признака трудно согласиться, поскольку сами по себе объективные основания лишь вызывают потребность в особом механизме социальной защиты, однако функционирование его всегда связано с признанием обществом, государством этих оснований в качестве социальных рисков, влекущих соответствующие юридические обязанности по предоставлению социального обеспечения. В реальной жизни объективных оснований, влекущих потребность человека в социальной помощи, всегда намного больше тех, которые признаются государством социально уважительными. Вся история развития систем социального обеспечения — убедительное доказательство того, что перечень объективных оснований, признаваемых социальными рисками, непрерывно расширяется, однако вряд ли он когда-либо станет полностью тождествен реально существующим объективным причинам, вызывающим потребность человека в социальной помощи.

Что касается второго, третьего и четвертого конститутивных признаков социального обеспечения, выделяемых Р. И. Ивановой, то они отражают разные стороны одного сущностного признака — способа организации социального обеспечения.

Выделив признаки социального обеспечения, казалось бы, совсем несложно дать его определение. Однако однозначного понятия данного явления до сих пор не выработано. Это объясняется тем, что социальное обеспечение — явление многоаспектное, и любое данное ему определение не может быть универсальным, ибо оно не способно в форме дефиниции одновременно охватить все сущностные признаки, обозначив в то же время и его основные функции.

Под социальным обеспечением понимают: форму распределения, гарантирующую гражданам нормальный уровень жизненного и культурного стандарта сверх вознаграждения за труд в старости, при потере трудоспособности и кормильца32; систему материального обеспечения и обслуживания граждан по возрасту, болезни, инвалидности, безработице, по случаю потери кормильца, воспитания детей и в других установленных законодательством случаях33; совокупность общественных отношений, складывающихся между гражданами, с одной стороны, и органами государства, местного самоуправления, организациями — с другой, по поводу предоставления гражданам за счет специальных фондов, бюджетных средств медицинской помощи, пенсий, пособий и других видов обеспечения при наступлении жизненных обстоятельств, влекущих за собой утрату или снижение дохода, повышенные расходы, малообеспеченность, бедность34, либо по распределению внебюджетных фондов социального назначения и перераспределению части государственного бюджета в целях удовлетворения потребностей граждан в случае утраты источника средств существования, несения дополнительных расходов или отсутствия необходимого прожиточного минимума по объективным социально значимым причинам35.

При всей внешней схожести приведенных понятий в каждом из них отражены различные признаки, признаваемые авторами сущностными, но ни в одном не указаны с должной полнотой объективно существующие черты, характерные для социального обеспечения как уникального многоаспектного общественного явления.

Базовые, основополагающие сущностные признаки социального обеспечения связаны с выполнением им в обществе экономической функции, которая позволяет раскрыть экономический аспект данного понятия.

Как экономическая категория социальное обеспечение служит определенным инструментом, используемым обществом, государством для решения одной из острейших проблем — социальной проблемы неравенства личных доходов людей, которое не является следствием неравенства производительности труда и эффективности производства. В целях более справедливого распределения национального дохода во всех странах в начале XX в. получает развитие политика перераспределения доходов, осуществляемая государством с помощью фискальной и социальной политики, основным звеном которой как раз и является социальное обеспечение.

В то же время социальное обеспечение является и правовой категорией, поскольку государства реализуют политику перераспределения доходов посредством правового механизма, закрепляя нормативным путем организационно-правовые способы осуществления социального обеспечения; порядок образования соответствующих финансовых систем и их правовой статус, системы управления социальным обеспечением; круг лиц, подлежащих социальному обеспечению; виды обеспечения и условия их предоставления; механизм защиты нарушенных прав.

Обеспечение, адресованное человеку обществом, государством в тех случаях, когда он по не зависящим от него обстоятельствам нуждается в поддержке, гарантирует определенный социальный комфорт, восстанавливает статус полноценного члена общества. В связи с этим социальное обеспечение, безусловно, является очень важной социальной категорией.

Таким образом, можно дать следующее общее понятие социального обеспечения как феномена в жизни любого общества и государства.

Социальное обеспечение — это один из способов распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов в случаях наступления социальных рисков за счет средств целевых финансовых источников в объеме и на условиях, строго нормируемых обществом, государством, для поддержания их полноценного социального статуса.

Социальное обеспечение осуществляется в определенных организационно-правовых формах, одной из которых является государственное социальное страхование. Конвенция МОТ № 102 о минимальных нормах социального обеспечения (1952 г.) относит к социальному обеспечению системы социального страхования, как установленные государством, гак и контролируемые государственными органами или проводимые в «соответствии с установленными нормами как результат совместных действий предпринимателей и рабочих» (ст. 6). Следовательно, государственное социальное страхование — это обязательная система социального обеспечения работника. Суть социального страхования заключается в распределении социального риска потери либо снижения заработка по не зависящим от работника обстоятельствам на работодателей и самих работающих, которые в принудительном порядке отчисляют страховые платежи в целевые фонды социального страхования. При этом классические системы государственного социального страхования гарантируют застрахованным предоставление материальных благ (пенсий, пособий, иных услуг) по принципу соизмерения их с размерами сумм, уплачиваемых всеми застрахованными в страховые фонды.

Легальное определение обязательного социального страхования дано законодателем.

Выше уже говорилось, что наряду с системами государственного социального страхования во многих странах формировались национальные системы (программы) социальной помощи населению за счет средств государства и без учета трудового вклада человека. Это так называемое социальное обеспечение в узком смысле слова. Виды и объем материальных благ, предоставляемых населению по таким системам, в разных странах различны. Это могут быть как денежные выплаты в случаях наступления социальных рисков, так и услуги, которые население получает бесплатно либо на льготных условиях. Во многих развитых странах самостоятельным основанием для получения социальной помощи по национальным системам признается уровень бедности. Данный критерий устанавливается, как правило, законодательным путем и позволяет выявить слои населения, относящиеся к числу малоимущих (неимущих). Лица, живущие в бедности, получают денежные пособия, продовольственную помощь, субсидируемое жилье, помощь для получения образования, профессиональной подготовки и пр.36 Иногда социальную помощь бедным называют вспомоществованием. Однако в некоторых странах термин «вспомоществование» имеет особое значение. Например, в скандинавских странах вспомоществование — это право на равный доступ ко всем социальным услугам независимо от состояния бедности, богатства и т. п.37

Таким образом, в отличие от систем социального страхования, охватывающих социальным обеспечением только работника (семью в случае смерти работника), системы социального обеспечения, финансируемые за счет средств государства, гарантируют в соответствующих случаях социальную поддержку каждому члену общества.

В последнее время все большую популярность как на международном уровне38, так и внутри страны получает такой термин, как социальная защита населения. В нашей стране этот термин получил широкое распространение в связи с переименованием системы органов социального обеспечения в систему органов социальной защиты населения (1992 г.). В Концепции социальной защиты пенсионеров, инвалидов, семей с детьми и других нуждающихся в социальной поддержке групп населения, разработанной Минсоцзащиты России39 при участии других заинтересованных министерств, было дано следующее понятие социальной защиты: «Социальная защита представляет собой комплекс дополнительных мероприятий по материальной помощи наименее защищенным группам населения (престарелым, инвалидам, малообеспеченным семьям с детьми, учащейся молодежи, лицам, не имеющим средств существования), а также по предотвращению развала системы социальной защиты, сохранению уровня социального обслуживания. Этот комплекс мер осуществляется как за счет федерального и местных бюджетов, так и за счет специально создаваемых фондов социальной поддержки населения»40. Это «ведомственное» понятие социальной защиты не содержало каких-либо сущностных признаков, позволяющих сопоставить или отграничить социальную защиту населения от его социального обеспечения. Не позволяет это сделать и сформулированная в Концепции основная цель социальной защиты: «Социальная защита населения в нынешней кризисной ситуации преследует избавление от абсолютной нищеты (когда среднедушевой совокупный доход семьи ниже прожиточного минимума), оказание материальной помощи населению в экстремальных условиях, вызываемых проводимой экономической реформой, содействие адаптации социально уязвимых групп населения к условиям рыночной экономики»41.

Многофункциональность указанной цели дает основание предположить, что авторы Концепции понимали социальную защиту населения как более универсальную, чем социальное обеспечение, систему поддержки населения, сориентированную не только на классические социальные риски (старость, инвалидность, потеря кормильца, временная нетрудоспособность и др.), но и на риски, привнесенные в жизнь общества своеобразием переходного периода, который связан с формированием в стране иной экономической системы. Однако даже спустя более десяти лет говорить о перерастании системы социального обеспечения России в систему социальной защиты населения преждевременно, поскольку государство постоянно демонстрирует населению свою экономическую несостоятельность.

Наряду с узковедомственным понятием социальная защита в теории права социального обеспечения рассматривается и в более широком аспекте. Так, В. Ш. Шайхатдинов полагает, что в нее входит деятельность государства и органов местного самоуправления, общественных организаций, предприятий по созданию благоприятной для человека окружающей среды, охране материнства и детства, оказанию помощи семье, охране здоровья граждан, профессиональной подготовке граждан, обеспечению занятости населения, охране труда, регулированию заработной платы и доходов населения, обеспечению граждан жильем, регулированию права собственности граждан, материальному обслуживанию и обеспечению нетрудоспособных и других нуждающихся в социальной поддержке граждан. Социальная защита является практической деятельностью по реализации основных направлений социальной политики42.

Некоторые авторы под социальной защитой понимают всю деятельность государства по обеспечению процесса формирования и развития полноценной личности, по выявлению и нейтрализации негативных факторов, воздействующих на личность, на создание условий для самоопределения и утверждения в жизни, либо как совокупность законодательно закрепленных экономических и правовых гарантий, обеспечивающих соблюдение важнейших социальных прав граждан и достижение социально приемлемого уровня жизни43.

В специальных работах дается обоснование социальной защиты как одной из важнейших функций государства. При этом социальная защита подразделяется на общую и специальную. Под общей понимается деятельность по обеспечению основных социальных и иных прав граждан, а под специальной — специальная регулятивная система стабилизации личности, социальной группы, нуждающихся в силу тех или иных особенностей в особом социальном попечении. К таким нуждающимся отнесены, например, военнослужащие. Их социальная защита — это совокупность социальных механизмов, направленных на устранение или сведение до минимума дискомфорта по поводу их положения в обществе, социальной организации, обеспечивающая полноценное включение личности военнослужащего, социальной группы военнослужащих и их семей в социальную деятельность, поддержание их высокого социального статуса44.

Таким образом, понятие социальной защиты населения на данном этапе является скорее понятием собирательным, используемым практиками, учеными, политиками. При этом его содержание отражает самые различные стороны социальной политики государства. Говорить о перерастании системы социального обеспечения в нашей стране в более широкую универсальную социально-экономическую систему социальной защиты населения сейчас еще преждевременно, поскольку общественная практика пока не дает оснований для такого вывода и, кроме того, возможности систем социального обеспечения обществом полностью не исчерпаны. В связи с этим представляется правильным утверждение В. Ш. Шайхатдинова о том, что «социальная защита населения является базовой категорией науки права социального обеспечения, включающей в себя общественные отношения по обеспечению условий для нормальной жизнедеятельности населения»45.

Введение понятия социальной защиты населения в оборот научных понятий правомерно и необходимо, поскольку позволяет методом научной абстракции выделить из громадного комплекса общественных отношений, регулируемых нормами различных отраслей права, именно те, которые возникают исключительно в связи с социальной защитой населения либо в содержание которых включается наряду с другими правами право человека на социальную защиту. К числу первых, безусловно, должны быть отнесены общественные отношения по социальному обеспечению населения. Поэтому в широком смысле социальное обеспечение — один из основных способов социальной защиты населения при наступлении социальных рисков. В то же время нельзя полностью согласиться с приведенным выше утверждением В. Ш. Шайхатдинова, признающего понятие социальной защиты научной категорией только права социального обеспечения. Эта категория представляет научную ценность для всей правовой науки, в связи с чем является, скорее всего, общеправовой научной категорией.

Как уже говорилось, законодательно оформленной системы социальной защиты населения в настоящее время в России еще нет. Социальное обеспечение же функционирует как обособленное, внутренне организованное системное образование со сложной структурой. Феномен такого сложного системного образования заключается в том, что каждый из элементов системы, в свою очередь, представляет относительно обособленную систему, состоящую из элементов более низкого уровня, также образующих систему, имеющую свою собственную внутреннюю организацию. Следовательно, социальное обеспечение — это многоуровневое системное образование. Учитывая выполнение им в обществе не одной, а ряда функций, можно считать его и многофункциональным системным образованием. Следовательно, структурный анализ данной системы любого уровня не может быть однозначным, поскольку в его основу могут быть положены различные критерии. Так, в литературе в качестве одного из критериев структурного анализа выделяются общественные отношения, что позволяет рассматривать социальное обеспечение через призму системы таких отношений, к которым отнесены экономические, социальные, политические и правовые отношения46. Кроме того, система социального обеспечения определяется как система «взаимосвязанных и взаимодействующих денежных фондов, субъектов обеспечения, органов и учреждений, видов обеспечения и правовых актов»47.

Конституция Российской Федерации (ст. 7, 39, 41) наряду с гарантированием государством права каждого на социальное обеспечение поощряет и иные (негосударственные) формы: добровольное страхование, благотворительность, создание частных систем здравоохранения и др.

Государственная система социального обеспечения законодательно закреплена и функционирует в определенных правовых рамках путем ­реализации субъектами соответствующих правоотношений своих прав и обязанностей. Таким образом, эта система представляет собой прежде всего правовое образование, имеющее многоуровневый характер. На высшем уровне оно состоит из законодательно закрепленных систем: а) финансирования социального обеспечения; б) управления; в) материального обеспечения и социального обслуживания населения. Это комплексное межотраслевое правовое образование, нормы которого входят в различные отраслевые правовые системы — в финансовое, административное право, право социального обеспечения.

Следующий уровень социального обеспечения как системного правового образования — отраслевой, поскольку нормы, регулирующие отношения по финансированию, управлению, социальному обеспечению граждан, относятся к различным отраслям права.

В правовой системе социального обеспечения есть и внутриотраслевой уровень. Так, в финансовом праве можно выделить подсистемы финансирования расходов на социальное обеспечение за счет централизованных внебюджетных кредитно-финансовых систем (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, фондов обязательного медицинского страхования); за счет федерального бюджета; за счет бюджетов субъектов РФ; за счет местных бюджетов и средств организаций; за счет фондов социальной поддержки населения. В системе материального обеспечения и социального обслуживания граждан, закрепленной нормами права социального обеспечения, относительно самостоятельными являются подсистемы: пенсионного обеспечения; обеспечения граждан пособиями и компенсациями, медицинской помощью и лечением, социальными услугами, льготами.

1.3. Соотношение систем социальной защиты населения и социального обеспечения: международный аспект

Понятие и роль социального обеспечения не могут быть раскрыты в полной мере без выявления соотношения таких систем, как социальной защиты населения и социального обеспечения. Согласно ст. 72 Конституции РФ, социальная защита включает социальное обеспечение. Такая «включенность» не приводит к утрате социальным обеспечением своей специфики и обособленности внутри более объемного образо­вания.

Формирование современных систем социальной защиты, как уже выше говорилось, начиналось с создания систем социального страхования в конце ХIХ — начале ХХ в. Последующее развитие привело к превращению их «во всесторонние системы социального обеспечения». Дальнейшие этапы эволюции привели к созданию «практически универсальной системы социальной защиты»48.

Вопросы взаимосвязи социальной защиты и социального обеспечения нашли отражение в Рекомендации МОТ № 202 «О минимальных уровнях социальной защиты»49. В данной Рекомендации констатируется, что право на социальное обеспечение является правом человека, которое является: а) экономической и социальной необходимостью для процесса развития и прогресса; б) важным средством предотвращения и сокращения масштабов бедности, неравенства, социальной изоляции и социальной незащищенности. Социальное обеспечение представляет собой инвестиции в человеческий капитал, которые позволяют людям адаптироваться к изменениям, происходящим в экономике и на рынке труда. Системы социального обеспечения выступают в роли автоматических социальных и экономических стабилизаторов.

Рекомендация предоставляет государствам-членам основные ориентиры, касающиеся: а) установления и поддержания, в зависимости от обстоятельств, минимальных уровней социальной защиты в качестве основополагающего элемента своих национальных систем социального обеспечения; б) соблюдения минимальных уровней социальной защиты в рамках стратегий расширения сферы охвата социального обеспечения, которые бы последовательно гарантировали более высокие уровни социального обеспечения для максимально широких слоев населения с учетом норм МОТ по социальному обеспечению.

Минимальные уровни социальной защиты представляют собой установленную в национальных масштабах систему основных социальных гарантий, которые обеспечивают защиту, нацеленную на предотвращение или сокращение масштабов бедности, незащищенности и социальной изоляции. Рекомендация определила основные принципы, которые должны быть положены в основу системы гарантий: всеобщий характер защиты, основанной на социальной солидарности; право на получение пособий и льгот, предусмотренных законодательством; адекватный характер и прогнозируемость пособий и льгот; уважение прав и достоинства лиц, охваченных социальными гарантиями; высококачественные государственные услуги, гарантирующие расширение систем социального обеспечения; финансовая, налогово-бюджетная и экономическая устойчивость при надлежащем учете принципов социальной справедливости и равенства и др.

Национальные минимальные уровни социальной защиты должны включать основные социальные гарантии, обеспечивающие нуждающимся лицам как минимум в течение всей их жизни доступ к основным видам медицинского обслуживания и к базовым гарантиям получения доходов, которые представляют собой основные гарантированные доходы не ниже национально установленного минимального уровня:

• на детей такой доход должен обеспечить доступ к питанию, образованию, уходу и любым другим необходимым товарам и услугам;

• для лиц экономически активного возраста, не способных получать достаточный доход, в частности в результате болезни, безработицы, беременности и родов и утраты трудоспособности;

• для лиц пожилого возраста.

При определении основных социальных гарантий государства-члены должны в должной мере учитывать следующие факторы:

а) лица, нуждающиеся в медицинском обслуживании, не должны сталкиваться с материальными трудностями и подвергаться повышенному риску обнищания по причине финансовых последствий, связанных с получением доступа к основным видам медицинской помощи, включая бесплатное дородовое и послеродовое медицинское обслуживание наиболее незащищенных категорий;

б) основные гарантированные доходы должны обеспечивать людям достойную жизнь. Национально установленные минимальные уровни доходов могут соответствовать стоимости в денежном выражении набора необходимых товаров и услуг, национальному прожиточному минимуму, пределам доходов для получения социальной помощи или другим сопоставимым пределам, установленным нацио­нальными законодательством или практикой, и могут учитывать региональные различия;

в) уровни основных социальных гарантий должны регулярно пересматриваться в рамках прозрачных процедур, установленных, в зависимости от обстоятельств, национальными законодательством, нормативными правовыми актами или практикой.

Предоставляя основные социальные гарантии, государства-члены должны учитывать различные подходы в целях обеспечения наиболее рационального и эффективного сочетания пособий и льгот и систем в национальном контексте. Пособия и льготы могут включать пособия на ребенка и семейные пособия, пособия по болезни и пособия на медицинское обслуживание, пособия по беременности и родам, пособия по инвалидности, пособия по старости, пособия по случаю утраты кормильца, пособия по безработице и гарантии в области занятости, пособия по производственному травматизму, а также любые другие социальные пособия и льготы в денежной или натуральной форме.

Системы, в рамках которых предоставляются такие пособия и льготы, могут включать всеобщие системы пособий и льгот, системы социального страхования, системы социальной помощи, системы отрицательного подоходного налога, государственные системы занятости и системы стимулирования занятости.

Государства-члены должны последовательно формировать и поддерживать всеобъемлющие и адекватные системы социального обеспечения. Стратегии расширения сферы охвата социального обеспечения должны обеспечивать поддержку незащищенных групп населения и лиц с особыми потребностями.

При формировании всеобъемлющих систем социального обеспечения государства-члены должны ориентироваться на обеспечение такого диапазона и уровня пособий, которые установлены в Конвенции МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» (1952 г.) или в других конвенциях и рекомендациях МОТ по социальному обеспечению, предусматривающих более высокие нормы.

При всех достоинствах Рекомендации МОТ № 202, положения которой приведены выше, следует отметить, что она прямо не определяет, каким образом соотносятся понятия «минимальные нормы социальной защиты» и «социальное обеспечение». Такое соотношение можно вывести, анализируя конкретные виды минимальных гарантий, перечисленные в Рекомендации. Установленный в ней минимальный уровень социальной защиты учитывает ключевые социальные риски, соответствует основным видам и формам социального обеспечения, ориентирует на достижение размеров выплат, которые предусмотрены Конвенцией МОТ № 102.

Таким образом, в современной практике Международной организации труда с принятием Рекомендации № 202 более четко просматривается тенденция к разграничению понятий «социальная защита» и «социальное обеспечение». Ранее эксперты МОТ придерживались понимания социальной защиты не только в узком, но и в широком смысле: «“Социальное обеспечение” трактуется как защита, обеспечиваемая обществом для своих членов с помощью ряда государственных мер с целью: а) компенсировать отсутствие или существенное сокращение дохода от труда в результате различных обстоятельств (в частности, болезни, материнства, производственной травмы, безработицы, инвалидности, старости или смерти кормильца); б) обеспечить медицинское обслуживание; в) обеспечить выплаты семьям с детьми. “Социальная защита” включает не только государственные системы социального обеспечения, но и частные, или необязательные, системы, преследующие аналогичные цели вроде обществ взаимопомощи или профессиональных пенсионных систем»50.

С учетом указанного разграничения можно утверждать, что «минимальные уровни социальной защиты» являются составной частью социального обеспечения, в то время как «социальная защита» является более объемной категорией и охватывает оба понятия. Социальное обеспечение, осуществляемое за счет средств страховых взносов на обязательное социальное страхование или прямого бюджетного финансирования, представляет собой совокупность государственных мер по предоставлению гражданам материальных благ (денежных выплат и натуральных видов обеспечения) при наступлении предусмотренных законом социальных рисков. Кроме государственных мер в системе социальной защиты большое значение имеют все дополнительные, в том числе негосударственные, меры.

Взаимосвязь рассматриваемых понятий, внутреннее единство их сущности определяются тем, что, как справедливо утверждает М. Ю. Федорова, и социальная защита, и социальное обеспечение представляют собой механизмы защиты от социальных рисков51.

В отечественной научной юридической и иной специальной литературе вопросы социальной защиты вызывают неизменный интерес ученых. Институт социальной защиты населения называют комплексным конституционно-правовым институтом52; целостной системой законодательного закрепления социальных гарантий и механизмов их закрепления53. Понятие социальной защиты рассматривается на основе широкого, комплексного подхода, поскольку указанное общественное явление сложно, многогранно, многокомпонентно54. Наряду с широким пониманием социальной защиты выделяют значение данного понятия в узком смысле слова. При этом независимо от того, какое содержание вкладывается в данное понятие, формулирование его определения различается в исследованиях правового, экономического или социологического характера55.

С учетом существующих научных подходов под социальной защитой можно понимать деятельность государственных и негосударственных органов и организаций по осуществлению мер экономического, правового, организационного характера, которые направлены на предупреждение или смягчение негативных последствий для человека и его семьи при наступлении определенных социально значимых обстоятельств (в том числе социальных рисков), а также на сохранение приемлемого уровня их материального и социального благополучия56.

В условиях развития систем социальной защиты в ХХI в., появления новых мер, направлений, тенденций вопрос разграничения таких ключевых понятий, как «социальная защита» и «социальное обеспечение», сохраняет свою актуальность, поскольку от этого зависят особенности правового регулирования соответствующих отношений. Если говорить о месте социального обеспечения в общей системе социальной защиты населения, то следует констатировать, что именно социальное обеспечение является наиболее гарантированной частью социальной защиты. Благодаря формам и механизмам социального обеспечения всем гражданам гарантируется минимальный уровень социальной защиты.

Глава 2.
Функции социального обеспечения

Значение социального обеспечения в жизни общества определяется тем, какие функции оно выполняет, какие основные проблемы общества позволяет решить. Важно иметь в виду, что ученые, обосновывая систему функций в данной сфере жизни общества, в одном случае имеют в виду функции права социального обеспечения как самостоятельной отрасли, а в другом — функции социально-экономической системы, призванной гарантировать реализацию конституционного права граждан на социальное обеспечение. В связи с этим возникает вопрос о возможной тождественности функций социально-экономической системы и отрасли права.

Как показала Х международная научно-практическая конференция, прошедшая в рамках ежегодных Кутафинских чтений, разногласия во взглядах ученых касаются классификации функций социального обеспечения, их формулировок и количества57. Так, например, М. В. Лушникова, говоря о функциях отрасли, выделяет две основные функции: защитно-компенсационную и социально-адаптационную, подчеркивая, что их взаимодействие характерно не только для государственной социальной помощи и социального обслуживания, но и для обязательного социального страхования58. Автор акцентирует также внимание на необходимости учета государством разумного предела при установлении уровня социального обеспечения, с тем чтобы, учитывая опыт западноевропейских стран, не поощрять «иждивенчество» за счет общества59. Представляется, что такая «озабоченность» опережает российскую действительность, по меньшей мере, лет на пятьдесят, поскольку уровень жизни, включая уровень оплаты труда, сегодня для основной массы населения не позволяет двум работающим родителям обеспечить общепризнанное всем человеческим сообществом право на жизнь даже своему ребенку, страдающему тяжелым заболеванием и нуждающемуся в дорогостоящем лечении.

Болгарский ученый Красимира Средкова выделяет функции болгарского права социального страхования, при этом за основу их классификации принимается сущность социального страхования60.

Ю. В. Васильева, рассматривая проблему функций отрасли права социального обеспечения, акцентирует внимание на выполнении ими структурообразующей роли. Ученый убедительно показывает специфику проявления в функциях права социального обеспечения таких общих для системы права в целом функций, как экономическая и социальная. Раскрывая значение экономической функции права социального обеспечения, автор в то же время обращает внимание на то, что влияние отрасли на экономику не приоритетно, в отличие от социальной функции, позволяющей государству эффективно решать такую важную задачу, как «социальное выравнивание»61.

На конференции, о которой говорилось выше, рассматривались и такие вопросы, как влияние функций права на цели и задачи права социального обеспечения62, а также функции международного права социального обеспечения63.

Таким образом, обзор подходов, взглядов и концепций по такой теоретически важной проблеме, как функции социального обеспечения и функции соответствующей отрасли права, свидетельствует о начале дискуссии в науке права социального обеспечения, которая, несомненно, позволит расширить и углубить научные представления о данном явлении, обогатив тем самым научную дисциплину новыми теоретическими знаниями.

С учетом того, что на современном этапе проблема функций рассматривается в двух аспектах — как системы социально-экономических мер и как отрасли, полагаем, что терминологическая однородность в наименовании функций того и другого явления не только возможна, но и необходима, поскольку реализация основных целей и решение задач, стоящих перед социально-экономической системой, достигаются посредством воздействия правового механизма на общественные отношения. В то же время абсолютизация такого тождества, на наш взгляд, неуместна: содержание основных направлений воздействия на общественные отношения указанных выше двух категорий далеко не однозначно. Как нам представляется, функции самой системы социального обеспечения призваны отражать долговременные цели государства, вытекающие из Конституции, международных соглашений, т. е. отражать должное, в связи с чем они более стабильны и менее подвергнуты критической оценке с позиции того, что происходит в реальной жизни. Что же касается функций отрасли права, то эффективность их воздействия на общественные отношения определяется «здесь и сейчас» с учетом постоянного соотношения должных обязательств государства с вытекающими из правовых актов. Чем сильнее разрыв между должным и фактическим положениями, тем ниже уровень государственных гарантий конституционного права граждан на социальное обеспечение и, следовательно, ниже эффективность основных функций отрасли, не обеспечивающих решение конкретных задач, стоящих перед государством на каждом конкретном этапе его развития, способствующих достижению основной цели социального обеспечения.

Основная цель социального обеспечения вытекает из Конституции страны, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах человека, других международных договоров, ратифицированных Россией: гарантировать каждому и его семье достаточные условия жизни и обеспечить непрерывное их повышение. Достижение данной цели в условиях рыночной экономики обусловливает объективную необходимость участия государства, его ведущую роль в процессах перераспределения совокупного общественного продукта, создаваемого в результате функционирования рыночной экономики, и особенно в предоставлении и осуществлении социальных гарантий населению, с тем чтобы предотвратить перерастание проблемы бедности в социальное бедствие и причину политических конфликтов.

Одной из причин необходимости вмешательства государства в экономику, которой обусловлены его экономические функции, являются несовершенства рыночной системы, среди которых экономисты указывают и такое, как неспособность гарантировать право граждан на труд и доход, а также обеспечить перераспределение дохода64. За относительно короткий исторический период Россия по показателям социально-экономической дифференциации доходов оказалась на одном из первых мест среди индустриальных стран. По степени их дифференциации Россия примыкает к группе развивающихся стран. Усиление дифференциации во многом объясняется отсутствием эффективного механизма перераспределения. По данным аналитического центра ИСПИ РАН, по состоянию на 2007 г. 23 гражданина России владели средствами, равными бюджету страны65. В связи с такой дифференциацией доходов очевидной для всего общества стала проблема обнищания населения. Проблема бедности присуща любому обществу, как полагают экономисты, независимо от общественного устройства. По определению бедности, принятому Европейским сообществом в 1984 г., «бедными будут считаться те лица, семьи и группы людей, чьи ресурсы (материальные, культурные и социальные) ограничены так, что исключают для них минимально приемлемый образ жизни в пределах государства проживания». При этом доля населения, живущего на пороге бедности, считается предельно-критической, если она составляет 8% от численности населения. По данным Минтруда России, в 2012 г. указанная доля россиян составила 11%. Это означает, что у 15,6 млн человек доход был ниже прожиточного минимума. В Государственном докладе Минтруда России «О положении детей и семей, имеющих детей» также отмечается, что соотношение доходов 10% наиболее обеспеченного населения и 10% наименее обеспеченного населения увеличилось и составило в 2012 г. 16,4 раза; на долю 20% наиболее обеспеченного населения в 2012 г. приходилось 47,6% всех денежных доходов, а на долю 20% наименее обеспеченных граждан — 5,2%66. Разрыв между доходами 10% наиболее богатых и бедных — это классический показатель социальной дифференциации, который в России, по мнению некоторых экспертов, как правило, не видит самых бедных и самых богатых, в связи с чем реальный разрыв — в 30–35 раз. В Японии, по данным ООН, он составляет около 5, в Скандинавии — 6–8, Западной Европе — 7–9 раз. По реальному разрыву доходов Россия близка к Перу, Замбии, ЮАР, Гондурасу67. Кроме того, указанные цифры не позволяют реально оценить остроту проблемы бедности в стране, поскольку при определении количества бедных в России за основу принимается крайне скудный прожиточный минимум. По стандартам Западной Европы критерием бедности считается доход, составляющий 2/3 среднедушевого в стране. Например, французский минимум для определения малоимущих на 2006 г. определялся цифрой 650 евро. Если определять численность бедных в России по западным меркам, то она приблизится к 50%. Для сравнения, бедные в Японии составляют 4% населения, в Германии — 9,1%, в США — 11,7% (по состоянию на 2006 г.)68.

Таким образом, рыночный механизм, порождающий чрезмерное неравенство в распределении доходов, объективно обусловливает необходимость участия государства в их перераспределении с целью сокращения неравенства, как это указывается в современной экономической теории. Одним из способов этого участия являются трансфертные платежи, посредством которых часть доходов государства, формирующихся в основном путем налогообложения, передается в виде пенсий, пособий, субсидий, компенсаций, социальных услуг и льгот наиболее социально уязвимым категориям населения: пожилым гражданам, инвалидам, семьям, потерявшим кормильца, многодетным и неполным семьям, детям-сиротам и детям, лишенным родительской опеки, безработным и другим группам населения, находящимся в «зоне социального риска». В качестве источников трансфертов экономисты указывают не только налоги, но и обязательные страховые взносы (в ПФР, ФСС, ОМС). Следовательно, государство, осуществляя экономическую функцию, регулирует распределение доходов как путем прямого вмешательства в функционирование рынка, так и косвенно с помощью системы налогов и других платежей. Через механизм государственных расходов на систему социального обеспечения и налогообложения обеспечивается перевод значительной доли национального дохода от относительно богатых к относительно бедным.

Что касается социального назначения права в целом и его функций, то они обусловлены не только сущностью и содержанием самого государства, но и стоящими перед ним на том или ином этапе его развития целями и задачами, которые определяют основные направления деятельности государства, т. е. его функции. Другими словами, характер функций права вообще и функций права социального обеспечения в частности неразрывно связан с характером функций самого государства69. Сам термин «функция» в юридической науке употребляется с целью раскрытия социальной роли государства и права. Право социального обеспечения свою социальную роль выполняет посредством урегулирования, упорядочения общественных отношений, возникающих в связи с перераспределением доходов, формируемых рыночной экономикой, придания им должной стабильности, создания необходимых условий для реализации прав граждан в сфере социального обеспечения и в конечном итоге нормального существования гражданского общества. В теории права с понятием функций права связано соотношение таких категорий, как «правовое воздействие» и «правовое регулирование». Если правовое регулирование — это упорядочение общественных отношений посредством правовых норм, то правовое воздействие отражает результат правового регулирования — психологическое, идеологическое влияние права на сознание и действия людей. Следовательно, правовое регулирование общественных отношений в сфере социального обеспечения является в то же время одной из форм правового воздействия на участников этих отношений. Основные направления воздействия права социального обеспечения на общественные отношения, которые в совокупности образуют предмет данной отрасли, и есть его функции. Содержание функций права социального обеспечения не может быть раскрыто с достаточной полнотой без уяснения их места в общей системе функций права. Система функций права самым непосредственным образом связана с системой самого права, в соответствии с элементами которой выделяются следующие группы функций: общеправовые, межотраслевые, отраслевые, правовых институтов, норм права70.

Необходимость существования права как социального явления состоит в необходимости осуществления прежде всего таких внутренне присущих ему функций, как регулятивная и охранительная. Следовательно, право социального обеспечения, как и любая иная отрасль, реализует общеправовые функции с учетом предмета и метода данной отрасли.

В то же время право социального обеспечения имеет цели и задачи, вытекающие из экономических, политических, социальных потребностей общества, которые не могут быть решены без «собственных» функций данной отрасли. С учетом сказанного можно дать следующее определение функций права социального обеспечения: это основные направления правового воздействия данной отрасли на регулируемые общественные отношения, реализация которых призвана достичь цели и обеспечить решение задач, стоящих перед государством и отраслью, по предупреждению бедности и гарантированию каждому и его семье достойных условий жизни и непрерывного их улучшения.

Функции, присущие праву в целом, — регулятивная и охранительная — реализуются в праве социального обеспечения, как уже сказано выше, отражая специфику его предмета и метода.

Осуществление регулятивной функции проявляется в том, что посредством правовых норм определяется праводееспособность и деликтоспособность субъектов отношений, регулируемых данной отраслью, закрепляется их правовой статус, предусматриваются соответствующие юридические факты, которые влекут возникновение, изменение либо прекращение правоотношений, формируется содержание этих правоотношений. Кроме того, посредством регулятивной функции определяются основные способы правового регулирования отношений, входящих в предмет права социального обеспечения.

Регулятивная функция отрасли — это обусловленное ее социальным назначением направление правового воздействия на общественные отношения, которое выражается в установлении позитивных правил поведения, предоставлении субъективных прав и возложении юридических обязанностей на их субъектов.

Охранительная функция обусловлена необходимостью охраны общественных отношений, образующих предмет данной самостоятельной отрасли права. Охраняя эти отношения, право социального обеспечения пресекает, запрещает действия, которые препятствуют их нормальному возникновению и функционированию. Основное назначение охранительной функции связано с ее превентивной ролью — предотвращением нарушений норм права социального обеспечения. Эффективность охранительной функции тем выше, чем больше субъектов права подчинилось предписанию норм права, выполнило требование запрета71. Проблема эффективности данной функции исследовалась О. Е. Ерофеевой, которая на примерах из судебной практики показывает недостаточную гарантированность защиты и восстановления нарушенных компетентными органами социальных прав граждан72.

Помимо общеправовых функций, о которых выше шла речь, праву социального обеспечения, как уже говорилось, присущи и «собственные» функции. Рассмотрим, какие же это функции.

Главная цель социального обеспечения — предупреждение обнищания населения; гарантированность достойных условий жизни, позволяющих каждому, кто по объективным причинам, признанным обществом, государством социально уважительными, не может собственным трудом приобрести достаточный источник средств существования.

В связи с этим одной из основных функций права социального обеспечения является экономическая функция. Реализация данной функции позволяет решать задачи, формирующие содержание социальной политики государства, к числу которых относятся следующие.

Во-первых, это распределение на справедливых началах посредством правового регулирования общественных отношений части валового внутреннего продукта с целью воздействия на выравнивание личных доходов граждан путем предоставления материальных благ (пенсий, пособий, компенсаций, субсидий, социальных услуг и др.) вместо утраченного заработка либо наряду с ним при наступлении социальных рисков, указанных в законах.

Во-вторых, это нормирование объема потребления социальных благ и гарантированность достаточного уровня социального обеспечения с целью поддержания покупательского спроса, необходимого для нормального функционирования экономики страны и ее развития, той части населения, основным источником средств существования которых являются социальные выплаты и услуги.

В-третьих, создание эффективного механизма аккумуляции финансовых средств (в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Федерации, внебюджетных фондах социального страхования, фондах социальной поддержки населения и др.), необходимых для выполнения обязательств государства по реализации конституционного права граждан на социальное обеспечение.

В-четвертых, усиление обусловленности объема правомочий в сфере социального обеспечения трудовой деятельностью человека.

Ю. В. Воронин, исследуя проблему роли социального обеспечения в условиях рыночной экономики, пишет, что развитые системы социального обеспечения являются объективной экономической необходимостью. Понимание важности социального обеспечения не как бремени, а как предпосылки экономического роста легло в основу обсуждения политики в целях развития задолго до того, как кризис поразил мировую экономику. Мировой финансово-экономический кризис ускорил изменение характера обсуждения по вопросам политики социального обеспечения и высветил роль систем социального обеспечения как автоматических социальных и экономических стабилизаторов73. В последнее время в международных организациях (ООН, МОТ, ОЭСР и др.) складывается устойчивый консенсус по вопросу о том, что тщательно продуманные системы социального обеспечения могут существовать одновременно с эффективно функцио­нирующей экономикой. Сегодня общепризнанным является тот факт, что широко распространенная бедность и неуверенность в завтрашнем дне представляют угрозу для устойчивого экономического роста стран на всех уровнях развития. Становится все более очевидным, что адекватное социальное обеспечение ни в коем случае не является результатом экономического роста, а необходимым предварительным условием для него74.

Выше уже говорилось, что одной из основных целей систем социального обеспечения является предупреждение обнищания населения. Поддержание социального статуса человека в случае наступления различных жизненных обстоятельств, с которыми связаны риски утраты либо уменьшения источника средств его существования (в случае болезни, инвалидности, старости, смерти кормильца, безработицы, бедности), путем предоставления различных видов материального обеспечения, социальных услуг, льгот, гарантирующих достойные условия жизни, — это социальная функция. В современной экономической теории констатируется, что обычно при анализе бедности во внимание принимаются лишь экономические факторы и не учитываются социальные. Необходимость учета социального минимума аргументируется тем, что люди не могут надлежащим образом участвовать в жизни общества, поддерживать принятые в данном обществе отношения, если их ресурсы падают ниже определенного минимума. Социологи утверждают, что потребительское поведение людей ориентировано на получение так называемого стандартного пакета товаров и услуг, доступного для каждого среднего члена общества на данном этапе развития страны. Таким образом, сегодня социальный минимум можно определить как владение некоторым минимумом имущества, для того чтобы семья имела возможность принимать участие в жизни общества75. Очевидно, нормы права социального обеспечения, закрепляя соответствующие права граждан при установлении объема предоставляемых социальных благ, должны гарантировать каждому субъекту указанный выше социальный минимум. Социальную функцию практически невозможно обособить от функции экономической, поэтому вполне правомерно рассматривать их в неразрывном единстве.

В то же время содержание социальной функции, как подчеркивается в научной и учебной литературе, не исчерпывается только материальной поддержкой человека. Посредством социальной функции осуществляется и реабилитационное направление социального обеспечения, целью которого является восстановление (полностью либо частично) полноценной жизнедеятельности человека, позволяющей ему обучаться, трудиться, самостоятельно себя обслуживать, общаться с другими людьми и т. д. В этих целях нормы данной отрасли закрепляют не только права граждан на ­реабилитацию, но и соответствующий механизм их реализации. Поэтому есть все основания говорить о том, что социальному обеспечению наряду с социально-экономической функцией присуща и социально-реабилитационная функция.

Огромное значение имеет воздействие системы социального обеспечения на многие демографические процессы — на продолжительность жизни, воспроизводство населения, стимулирование рождаемости, поддержание социального статуса семьи, в которой воспитываются несовершеннолетние дети. Так, например, крайне низкий уровень пенсионного обеспечения в 90-е гг. прошлого столетия, приведший к резкому сокращению потребления пенсионеров, стал одной из причин высокой смертности лиц пожилого возраста, а отсутствие эффективной системы социальной помощи семьям с детьми повлекло существенное снижение рождаемости в стране. Кроме того, резкое снижение рождаемости обусловлено и другими объективными факторами, о которых говорилось на конференции в Екатеринбурге, посвященной демографическим проблемам76. Прогноз демографической ситуации в России тревожный — Россию ждет демографическая катастрофа. Эксперты полагают, что в ближайшее десятилетие страна погрузится в глубокую демографическую яму. К 2025 г. женщин репродуктивного возраста будет почти в два раза меньше, чем в настоящее время. Если сейчас таких женщин насчитывается около 12 млн человек, то через 11 лет женщин, способных дать стране здоровое потомство, будет всего 6 млн. Чтобы сохранить численность населения хотя бы на сегодняшнем уровне, им придется рожать как минимум по три ребенка. Очевидно, что ожидать принятия такого решения семьей в условиях крайне низкого уровня жизни вряд ли стоит. В указанном выше докладе Минтруда России «О положении детей и семей, имеющих детей» констатируется, что о низком уровне жизни семей с детьми свидетельствуют данные о расходах на потребление: уровень расходов на конечное потребление в семьях с детьми ниже, чем в целом по обследованным домохозяйствам. В домашних хозяйствах с двумя детьми расходы на конечное потребление в 2012 г. были на уровне 79,3% среднего уровня расходов на члена домохозяйства и составляли 10 356 руб., в семьях с тремя детьми — 49,6% среднего уровня и составляли 6481 руб., а в семьях с четырьмя и более детьми — 30,2% и составляли 3949 руб. при прожиточном минимуме на ребенка, например в Москве, 9477 руб. (за третий квартал 2013 г.). Следовательно, на современном этапе развития системы социального обеспечения и совершенствования правового регулирования общественных отношений в данной сфере чрезвычайно актуализируется демографическая функция, которая относится к числу функций права в целом, поскольку реализация государством демографической политики не может быть обеспечена воздействием на общественные отношения норм какой-либо одной отрасли права. Однако такое положение вовсе не дает оснований для вывода о том, что «самостоятельной демографической функции в праве социального обеспечения быть не должно»77. Учитывая, что реализация основных функций самого государства обеспечивается правовым воздействием на общественные отношения в совокупности различными отраслями, то значительная часть таких функций признается в теории права «межотраслевыми», что не исключает их из системы функций отрасли, поскольку их воздействие на отношения отражает специфику этих отношений как предмета данной отрасли. Как пишет Т. С. Гусева: «Воздействие права социального обеспечения на демографические процессы представляет собой сочетание предупредительных мер, направленных на улучшение демографической ситуации в России, и адаптационных, нацеленных на приспособление системы социального обеспечения к последствиям демографического спада»78.

Выше уже говорилось, что в ст. 7 Конституции РФ закреплены основные направления социальной политики государства, которые реализуются наряду с другими средствами и через систему социального обеспечения. Одна из главных целей государства на современном этапе — это борьба с бедностью путем повышения общего уровня жизни населения и особенно самых социально уязвимых его слоев — инвалидов, пожилых людей, семей с детьми. В современный период подавляющая часть населения России имеет доход, не обеспечивающий достойного уровня жизни человека, который должен гарантироваться согласно Конституции страны. Так, прожиточный минимум, который признается чертой бедности, значительно ниже необходимого для удовлетворения потребностей человека как члена общества. Поскольку социальная политика как целенаправленное воздействие государства на условия жизни людей с целью реализации конституционных положений осуществляется главным образом через систему социального обеспечения, то это означает, что социальное обеспечение выполняет и политическую функцию. От того, насколько эффективно оно ее выполняет, зависит состояние социального покоя в обществе. Нарастание социальной напряженности, как правило, всегда свидетельствует о том, что состояние системы социального обеспечения перестает отвечать объективно сложившимся потребностям населения. В 2005 г. даже Всемирный банк отметил, что бедность представляет собой определенный риск для безопасности, а отсутствие безопасности препятствует развитию инвестиционного климата79.

В аспекте политической функции наряду с проблемой бедности населения исследуется также и проблема его расслоения по уровню доходов80.

И в заключение. Где кроется основная причина того, что государство в последние десять лет непрерывно реформирует систему социального обеспечения, внося бесконечные изменения в социальное законодательство с одной лишь целью «оптимизировать» свои расходы на финансирование данной жизненно важной для миллионов людей сферы? Поскольку право используется в качестве средства реализации основных направлений политики государства, включая социальную политику, очевидно, и ответ на данный вопрос может быть дан только с учетом оценки этих направлений. Оценка проводимой на современном этапе развития нашей страны политики дана известным российским политиком и экономистом Е. М. Примаковым (см.: РГ. 2014. 13 янв.). Общий вывод, который им сделан, следующий: «В экономическом кризисе в России виновато правительство неолибералов». В частности, Е. М. Примаков обращает внимание на необходимость четкого определения грани между либеральными идеями и принципами неолибералов и на то, что без противодействия неолиберальной политике возникает угроза серьезных негативных последствий для России. Неолибералы не согласны с необходимостью широкого маневра в экономической политике, чтобы сделать больший упор на решение социальных задач. Не способствует этому и распространение частнособственнической инициативы вширь — на здравоохранение, образовательные учреждения, науку. Разгосударствление во всех этих областях (включая и сферу социального обеспечения. — Э. Т.) рассматривается неолибералами как магистральное направление развития России81. Один из идеологов неолиберализма — ректор Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Владимир Мау, широко пропагандирующий идеи и ценности неолиберализма, — формулирует их предельно четко. Вот некоторые из них: «Перед развитым миром, включая Россию, стоят две структурные проблемы. Первая связана с кризисом индустриального социального государства. То, что было построено в первой половине ХХ века, создавалось для другой демографии социальной структуры, для общества, в котором молодых больше, чем пожилых, для мира, который идет к индустриальной стандартизации всего и вся. Современный мир идет в направлении индивидуализации — образования, здравоохранения, технологий. Модель, сформированная от Бисмарка через Ллойда Джорджа до, скажем, Сталина 30-х годов, перестала работать». Что же г-н Мау предлагает взамен? — «Резко возрастает роль частных денег. Софинансирование пенсий, медицины, образования возникает не потому, что государство бедное, а потому, что общество становится богатым… Это значит, что по мере развития общества доля частного софинансирования в социальных секторах будет расти». И далее: «Если мы обратимся даже к моему поколению, не говоря уже о более молодых, мы заметим, что в плане своих будущих пенсий мало кто рассчитывает на государство… Государство сейчас разъяснило молодым поколениям, что только на государственную пенсию рассчитывать не надо. Ваше благосостояние в старости в ваших руках, а мы немного поможем. И это справедливо и честно. Г-н Мау думает, что через поколение пенсия вообще станет скорее пособием по бедности или инвалидности, а пенсионный возраст — это пережиток индустриальной эпохи. Для данного идеолога неолиберализма пока еще не вполне ясно будущее здравоохранения, однако, по его мнению, вполне допустимо перенять сингапурский опыт: всю текущую медицину человек оплачивает из своего кармана, а вот если нужно что-то дорогое — платит государство82. По поводу проблемы бедности молодых семей, которая «выталкивает» их из отечества, суждения ученого просто шокируют: «Можно даже физически не уезжать. Если дети учатся за границей, семья лечится за границей, отдых только за границей, бизнес можно делать и здесь, это уже не важно. Грубо говоря, мы идем по пути, когда здесь будет образование и здравоохранение, ориентированное на низкодоходные слои и мигрантов, а все преуспевающие будут лечиться, учиться и жить за границей»83.

Автор, очевидно, злоупотребил правом на цитирование чужих мыслей, однако причина этого в том, что г-н Мау — один из тех идеологов, которые генерируют соответствующие идеи, определяющие основные направления социальной политики, по крайней мере в течение последнего десятилетия. Реализация этих направлений в социальном законодательстве для всех очевидна. Поскольку не все еще идеи неолибералов из числа приведенных выше воплотились в правовом регулировании отношений в сфере социального обеспечения, то продолжение ныне проводимого курса на «оптимизацию» расходов государства на социальные цели в ближайшем будущем может привести к тому, что рассмотренные в данной статье функции социального обеспечения трансформируются только в одну функцию — социальной защиты населения от крайней нищеты. Впоследствии можно и Конституцию страны изменить, отказавшись не только от конституционного права на социальное обеспечение, но и от права на защиту и поддержку государством семьи, как и от других социальных прав человека, реализация которых влечет соответствующие обязательства государства. Абсолютно прав Е. М. Примаков, предупреждающий общество о том, что без противодействия неолиберальной политике возникает угроза серьезных негативных последствий для России в целом и для сферы социального обеспечения в частности, о чем выше уже говорилось.

Глава 3.
Организационно-правовые формы социального обеспечения

Человечество прошло долгий путь, полный трагических событий, до осознания того обстоятельства, что «идеал свободной человеческой личности, свободной от страха и нужды, может быть осуществлен, только если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами, так же как и своими гражданскими и политическими правами». Закрепление данного тезиса в Международном пакте «Об экономических, социальных и культурных правах» от 16 декабря 1966 г. подтверждает высочайшую значимость социальных прав личности и их значение как для отдельного индивида, так и для общества в целом. Субъект, испытывающий голод, не имеющий возможностей получения доступной и качественной медицинской помощи, материально не защищенный в случае старости или инвалидности, вряд ли может рассматриваться в качестве примера реализации права на достойную жизнь. Более того, ставшая классической иерархия потребностей по А. Маслоу84 подтверждает иллюзорность возникновения возвышенных желаний до тех пор, пока не удовлетворены первичные потребности. Фактически страны с высоким уровнем бедности обречены на стагнацию. Рост числа лиц, живущих за чертой бедности, не только повышает риск социального взрыва, но и приводит к количественным и качественным потерям «человеческого капитала», меняя устремления и потребности людей.

Конституция РФ провозгласила нашу страну социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Труд как основа благосостояния личности не всегда может выполнять эту задачу в условиях рыночной экономики. Кроме того, способность к труду может отсутствовать или быть утрачена в силу причин, признаваемых обществом уважительными. Именно поэтому в ряду инструментов, обеспечивающих реализацию права на достойную жизнь, социально-обеспечительные нормы занимают одно из центральных мест. Закрепленные на конституционном уровне права граждан на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, получают свое правовое опосредование в «нескольких организационно-правовых формах, что связано со спецификой обеспечения отдельных категорий трудящихся с учетом особенностей их общественно полезной деятельности и видов обеспечения»85. Данная цитата принадлежит В. С. Андрееву, который первым использовал в научных целях понятие «организационно-правовая форма социального обеспечения». Выделяя пять таких форм, он акцентировал внимание на том, что для каждой из них, как правило, специфичны: круг обеспечиваемых; способ образования общественного фонда, из которого производится обеспечение; виды обеспечения; органы, осуществляющие его86.

Сформулированные в социалистический период подходы к вычленению организационно-правовых форм в значительной степени не утратили своей актуальности и сегодня. Однако различия в социальном обеспечении рабочих, служащих и членов колхозов в современных условиях фактически нивелированы, и можно с уверенностью утверждать, что юридически значимые особенности обеспечиваемых субъектов в первую очередь связаны с их вовлеченностью (в настоящем или прошлом времени) в процесс общественного производства. Утверждения К. С. Батыгина о том, что отношения по социальному страхованию отличаются от отношений по социальному обеспечению тем, что имеют своим назначением реализацию прав граждан как работников на материальное обеспечение и обслуживание, в то время как отношения по социальному обеспечению предназначены для реализации прав граждан как членов общества в случаях, указанных в законе, звучат современно и по прошествии сорока лет87. За это время изменилось многое, но, как и ранее, мы вправе претендовать на часть национального богатства и как члены общества, и как работающие (работавшие) граждане. В отдельных странах, достигших высокого уровня экономического развития, ежемесячные денежные выплаты осуществляются людям по самому факту гражданской принад­лежности, вне зависимости от нуждаемости, занятости в общественном производстве и т. д.

Прежде чем перейти к рассмотрению конкретных организационно-правовых форм и их классификации, полагаем необходимым обозначить свое видение их роли и места в праве социального обеспечения. Являясь идеальной моделью социально-обеспечительных отношений, организационно-правовая форма социального обеспечения может рассматриваться как разновидность юридических конструкций, которым, как справедливо отмечал А. Ф. Черданцев, принадлежит значительная роль в изучении права88. Созданная в результате абстракции, юридическая конструкция «организационно-правовой формы социального обеспечения» позволяет, с одной стороны, отвлечься от несущественных факторов, с другой — рассмотреть названное явление «как сложное, структурное, имеющее определенное системно-структурное отношение и состоящее из элементов»89.

Полагаем, что обозначенная юридическая конструкция является базовой в науке права социального обеспечения. Исследуя юридические конструкции в праве социального обеспечения, М. В. Лушникова и А. М. Лушников отмечают, что базовая конструкция «обусловливает необходимость координации вокруг нее всех правовых средств, обеспечивающих достижение целей и задач отрасли»90. Подчеркивая неоднозначность и многомерность конструкции «организационно-правовой формы социального обеспечения», они тем не менее приходят к выводу, что последняя не может рассматриваться как базовая в силу «многомерности форм» (с. 466) и субъективного подхода законодателя, который «в ряде случаев изменяет, реформирует правовую природу той или иной формы социального обеспечения, стирая грани между различными формами» (с. 466). Позволим себе не согласиться с высказанными аргументами.

Во-первых, рассматриваемая М. В. Лушниковой и А. М. Лушниковым в качестве базовой юридическая конструкция «социально-обеспечительного обязательства» грешит теми же особенностями. Не случайно Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно указывал на недопустимость произвольного и необоснованного изменения объема обязательств государства, причем как в социально-обеспечительных, так и в социально-страховых отношениях.

Во-вторых, подвижность границ между организационными формами, непостоянство их содержания, наблюдающееся в последнее время, в ряде случаев действительно носит субъективный характер и свидетельствует об игнорировании законодателем целого ряда доктринальных разработок. Тем не менее «достижение целей и задач отрасли осуществляется в обозначенных формах» на протяжении многих лет. Введенные более ста лет назад виды обязательного социального страхования сохранили свою значимость, а большая часть содержательных изменений обусловлена объективными причинами. Остается неизменным и ядро государственного социального обеспечения, несмотря на трансформацию общественно-политического строя и конституционных основ. Иначе говоря, значительная часть изменений носит «косметический» характер и не затрагивает фундаментальных основ. Вряд ли изменение ставки страхового взноса, появление дополнительной категории застрахованных лиц или нового вида социального пособия, например так называемого материнского капитала, может свидетельствовать о «подрыве» последних.

В-третьих, неизменными остаются финансовые источники социальных выплат — консолидированные страховые взносы и средства бюджетов различных уровней, соответствующие двум организационно-правовым формам.

Иначе говоря, система социального обеспечения развивается и трансформируется вокруг двух обозначенных форм, которые на самом деле являются многомерными и внутренне структурированными, хотя вряд ли это можно рассматривать как недостаток последних.

Полагаем, что юридические конструкции «организационно-правовой формы социального обеспечения» и «социального обязательства» могут рассматриваться как базовые, являются взаимосвязанными и взаимо­обусловленными как форма и содержание. Их комплексное системное изучение обогащает науку права социального обеспечения, содействует повышению качества законопроектной деятельности, позволяет прогнозировать направления ее развития и повышения эффективности.

Следует отметить, что представители науки права социального обеспечения солидарны в выделении таких форм, как обязательное социальное страхование и государственное социальное обеспечение. Е. Е. Мачульская, кроме того, выделяет государственную социальную помощь, предоставляемую индивидуальным и коллективным субъектам с доходами ниже прожиточного минимума. С наличием названной организационно-правовой формы согласны М. Ю. Федорова и Г. В. Сулейманова. По нашему мнению, более убедительной представляется позиция М. В. Филипповой, которая, критикуя указанную позицию, указывала, что «при совпадении принципов определения круга обеспечиваемых единой финансовой основы в виде бюджетов всех уровней, видов обеспечения и предоставляющих их органов государственная социальная помощь отличается от иных разновидностей социального обеспечения за счет бюджета только тем, что единственным основанием ее предоставления является малообеспеченность, что влечет за собой такие ее особенности, как порядок и условия обеспечения»91. М. В. Филиппова считает, что при «сегодняшнем уровне развития законодательства о социальной помощи этого признака недостаточно для констатации самостоятельности такой формы социального обеспечения»92. Соглашаясь с итоговым выводом М. В. Филипповой, позволим себе отметить, что определяющим для признания наличия или отсутствия самостоятельности организационно-правовой формы не может служить уровень развития законодательства. Усиление адресности социальных предоставлений в последнее время достаточно очевидно. Это объясняется не только стремлением государства к экономии бюджетных средств, но и попыткой «развернуть тренд», повысить уровень осознания личной ответственности получателя социальных выплат за свою судьбу. Вполне вероятно, что объем нормативных актов в этой сфере будет увеличиваться. Тем не менее неизменными останутся как финансовые источники выплат, так и их целевое назначение — обеспечение достойного уровня жизни. Очевидно, что обе организационно-правовые формы не монолитны, внутренне структурированы. Мы можем выделять (и выделяем) в научных и практических целях виды обязательного социального страхования и виды государственного социального обеспечения. Однако это не дает объективных оснований для рассмотрения этих видов в качестве самостоятельных организационно-правовых форм.

С учетом изложенного и солидаризируясь с позицией Э. Г. Тучковой, полагаем, что в Российской Федерации, так же как и в ряде иных стран, сложились и функционируют две основные централизованные формы социального обеспечения — обязательное социальное страхование и государственное социальное обеспечение, к рассмотрению которых мы переходим.

Государственное социальное обеспечение. Прошедшее через века, государственное социальное обеспечение может и должно рассматриваться через призму естественных прав личности. Каждый человек в силу своего биологического происхождения имеет право на определенные социальные предоставления, уровень которых зависит от экономических возможностей и политической воли государства.

Этот вывод логично вытекает из системного анализа международных актов и внутригосударственного законодательства. Отправной точкой может служить содержание ст. 22 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., в которой говорится, что «каждый человек как член общества имеет право на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях через

...