В. И. Евтушенко, Ю. Г. Шпаковский

Экологическая миграция как элемент реализации права граждан России на благоприятную окружающую среду

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.6

ББК 67.407

Е27

Рекомендовано редакционно-издательским советом Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Авторы:
Евтушенко В. И. — кандидат юридических наук, доцент Белгородского государственного университета, соискатель кафедры экологического и природоресурсного права;
Шпаковский Ю. Г. — доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Рецензент:
Мелехин А. В. — доктор юридических наук, профессор кафедры государственного строительства и права Университета прокуратуры Российской Федерации, старший советник юстиции.

В монографии рассматривается правовой институт регламентации экологической миграции населения из районов экологических бедствий и зон произошедших природных катастроф или техногенных аварий, районов, где нарушается конституционное право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, исследуется практика правового регулирования переселения (перемещения) жителей с территорий, где нарушается конституционное право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду (экологической миграции), и направления совершенствования правового механизма государственного регулирования этой деятельности. 

Законодательство приводится по состоянию на октябрь 2018 г. 

Книга адресована студентам, преподавателям, аспирантам, научным и практическим работникам, занимающимся проблемами экологической миграции в современных условиях. Материалы монографии могут быть использованы специалистами федеральных, региональных и муниципальных органов управления, образовательными учреждениями и центрами повышения квалификации, подготовки и переподготовки кадров в области охраны окружающей среды.

УДК 349.6

ББК 67.407

© Евтушенко В. И., Шпаковский Ю. Г., 2019

© ООО «Проспект», 2019

Введение

Закрепленное в ст. 42 Конституции Российской Федерации право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду выступает в российском законодательстве стержневым экологическим правом, тесно связанным с другими экологическими правами человека и гражданина, в том числе с другими закрепленными в Конституции России – правом человека на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Реализация человеком и гражданином в полном объеме права на благоприятную окружающую среду, воплощенная в жизнь в виде окружающей его природной среды, не угрожающей жизни и здоровью, способствующей полноценному осуществлению всех жизненных функций, в то же время способствует и создает основание для полноценного исполнения в том числе неэкологических прав и свобод. Соответственно, нарушение права человека на благоприятную окружающую среду ведет к нарушению других основополагающих прав, в первую очередь права человека на жизнь и сохранение здоровья.

В то же время, по оценкам независимых экспертов, почти 20% территории нашей страны можно отнести к экологически неблагополучным районам. На территориях, на которых неблагоприятные условия могут превосходить установленные предельно допустимые нормы вредных для человека факторов более чем в 10 раз, проживают более 60 млн наших соотечественников. Так, например, «…последствия радиационного загрязнения в России испытывают не менее 9 млн человек (по данным независимых экспертов – около 20 млн)»1.

К числу территорий с наиболее бедственным положением в сфере экологии относятся города с «…наиболее загрязненной окружающей средой, с катастрофической, зачастую невозвратной деградацией природных ресурсов, неадекватным превалированием техногенных нагрузок на природную среду, приводящих к резкому возрастанию неблагоприятности среды для проживания человека»2. К таким зонам относятся, в первую очередь, такие города, как Норильск, Новокузнецк, Череповец и др.

Вторую категорию территорий составляют зоны последствий крупнейших природных и техногенных аварий. Это прежде всего зона радиоактивного загрязнения в результате Чернобыльской аварии; Кыштымская зона, где находится крупнейшее скопление радионуклидов на территории России, последствия аварии на ПО «Маяк» и др. Помимо названных, на территории бывшего СССР зоной с катастрофической экологической ситуацией, в соответствии с методикой «Критерии оценки экологической обстановки территории для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия»3, является зона экологического бедствия, которое постигло районы, прилегающие к Аральскому морю, вследствие неразумной природохозяйственной и природоустроительной деятельности человека4.

Для обеспечения прав на благоприятную окружающую среду проживающих на данных территориях и восстановления нарушенного состояния окружающей среды в полном объеме, несмотря на неоднократные судебные решения, в том числе Европейского суда по правам человека, такие, как, например, по делу «Фадеева против Российской Федерации»5, «Ледяева, Доброхотова, Золотарева и Ромашина против России»6 и др., государство не имеет ни экономической возможности и в том числе недостаточное правовое обеспечение – так, до сих пор не принят закон о зонах экологического бедствия, необходимость принятия которого была декларирована ст. 57 Федерального закона Российской Федерации «Об охране окружающей среды», принятого еще в 2002 году.

Единственной возможностью для восстановления нарушенного права человека и гражданина является возможность переселения, в том числе в добровольном порядке, из зон, где нарушается конституционное право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, в районы с более благоприятными экологическими условиями для проживания. Переселение, миграция населения по экологическим причинам из районов резкого ухудшения экологической обстановки в результате экологических катастроф природного и техногенного характера или неразумной природохозяйственной деятельности человека в научной литературе получила название «экологическая миграция».

К данной категории экологических мигрантов также можно отнести и другие категории населения, например лиц, которые переселяются из зон затопления при строительстве гидроэлектростанций. Например, только при строительстве Братской ГЭС из зоны будущего водохранилища по далеко не полным официальным сведениям того периода было переселено на новые места жительства 86 700 жителей7.

Крупнейшие экологические катастрофы современности, в том числе вызванные техногенными авариями, такие, как авария на заводе по производству пестицидов, принадлежащем американской корпорации «Юнион Карбайд», в индийском городе Бхопале в 1982 году; авария на четвертом энергоблоке Чернобыльской АЭС в 1986 году и др., помимо большого количества человеческих жертв вызвали огромный поток мигрантов из районов экологического бедствия. Крупнейшая в XXI веке экологическая катастрофа, вызванная аварией на японской АЭС «Фукусима-1», еще раз подтвердила необходимость создания правового механизма защиты экологических мигрантов и в том числе подвергшихся принудительному переселению из так называемых зон отчуждения – районов с крайне неблагоприятным для человека состоянием окружающей среды.

В настоящее время проблема правового регулирования экологической миграции не получила широкого рассмотрения в законодательстве Российской Федерации. Отдельные правовые нормы, касающиеся законодательного регулирования различных сторон экологической миграции, разбросаны по разнообразным нормативным актам, таким как Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», федеральные законы «О безопасности», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и другие и не могут создать цельной системы защиты этой зачастую не менее обездоленной, чем беженцы и вынужденные переселенцы, категории вынужденных мигрантов.

Единственным примером законодательных актов, содержащих в том числе нормы по правовому регулированию переселения из экологически неблагоприятных районов, являются законы из так называемой «чернобыльской группы».

К ней относятся:

– Закон Российской Федерации от 15.05.1991 № 1244-1 (ред. от 29.07.2018) «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»;

– Федеральный закон «О социальных гарантиях гражданам, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» от 10.01.2002 № 2-ФЗ (ред. 14.12.2015);

– Федеральный закон от 26.11.1998 № 175-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча».

Законы «чернобыльской группы» устанавливают специальный правовой механизм защиты лиц, пострадавших в результате данных экологических катастроф, и в том числе лиц, которые либо в принудительном порядке, либо добровольно переселились из зон отчуждения, установленных после экологических катастроф, – районов с опасным для жизни и здоровья человека состоянием окружающей среды. Таким образом, законы «чернобыльской группы» фактически устанавливают в том числе правовой механизм защиты прав экологических мигрантов, но только для определенных экологических катастроф, к тому же произошедших много лет назад, равно как в упоминавшихся в решении Европейского суда по правам человека «Фадеева против Российской Федерации» постановлении Совета Министров РСФСР от 10.09.1974 и постановлении Правительства Российской Федерации «О Целевой федеральной программе “Улучшение состояния окружающей среды и здоровья населения в г. Череповце” на период 1997–2010 годы»8 речь идет только о переселении жителей из буферной, санитарно-защитной зоны вокруг комбината «Северсталь». Кроме того, оба данных нормативных акта в настоящее время утратили свою силу.

Обобщенный анализ международного права, законодательства Российской Федерации, других стран мира и особенно практики нормативно-правового регулирования, касающегося ликвидации последствий произошедших экологических катастроф и защиты лиц, вынужденных переселиться из пострадавших районов, позволяет разработать конкретные предложения по совершенствованию механизма правового регулирования переселения (перемещения) жителей с территорий, где нарушается конституционное право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду (экологическая миграции), и защиты прав экологических мигрантов – лиц, переселяющихся с целью изменения постоянного места жительства или места пребывания в связи с невозможностью или нежеланием нахождения в зоне, где нарушается естественное право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду как в результате произошедшей экологической катастрофы, так и в результате неразумной природохозяйственной деятельности человека.

Большинство научных работ, связанных с темой правового регулирования процедуры ликвидации последствий экологических катастроф природного и техногенного характера, несмотря на их прикладное значение, как правило, не касаются проблем регулирования экологической миграции и правового механизма защиты прав экологических мигрантов, даже если касаются такого вида принудительной экологической миграции, как предусмотренные законодательством Российской Федерации эвакуация и временное отселение населения.

Большая социальная востребованность поставленной авторами проблемы и ее недостаточная научно-теоретическая разработка, а также отсутствие правовых исследований влияния экологических факторов на миграционные процессы определила выбор направления настоящего исследования.

Глава I.
Теоретико-правовые основы правового регулирования перемещения (переселения) населения из пострадавших районов при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера

1.1. Понятийно-категорийный аппарат правового регулирования перемещения (переселения) населения из пострадавших районов при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера

В основе любой структурной единицы права лежит единая система понятий, образующая так называемый понятийно-категорийный аппарат правового регулирования системы права, отрасли, подотрасли права, правового института и так далее, позволяющий решить сразу несколько фундаментальных задач9. К ним «…относится:

– обеспечение единого правового подхода к оценке различных социальных явлений;

– организация понятийно-методического и ценностного взаимодействия между различными структурными единицами права на основе единообразного подхода к его формированию;

– выработка единообразия при создании и оценке уже существующих нормативно-правовых актов;

– формирование обобщенного подхода к оценке роли и места каждой структурной единицы права в общей структуре права;

– создания единых подходов и связующих звеньев между частно- и общенаучными понятиями и категориями, между частным и общим, между особенным и всеобщим и т. д.»10.

С развитием общества «…меняется и представление о государстве и праве. Соответственно трансформируется и понятийно-категорийный аппарат, описывающий изменяющиеся отрасли права»11. Появляются новые понятия, видоизменяется представление об уже существующих. «Право как регулятор человеческого поведения тем эффективнее выполняет свою роль, чем более верно концептуально и лингвистически выражены его констатации, предписания, дозволения и запреты. Необходимость осмысления юридической терминологии существует всегда. Но значение этой необходимости повышается в периоды, когда происходят существенные структурные изменения в праве, обусловленные историческими потребностями. В эти периоды приходится особенно тщательно обдумывать и смысл происходящих перемен, и значение сопутствующих им терминологических преобразований»12.

Сознавая важность нормативного закрепления четких определений понятийно-категорийного аппарата, практически каждый вновь принимаемый нормативный акт после декларирования целей и задач, стоящих перед ним, закрепляет определения того понятийного аппарата, которыми он оперирует. Соответственно, если нормативные акты регулируют схожие социальные явления, они должны иметь и схожий понятийно-категорийный аппарат13.

В тоже время нередко, к сожалению, в законодательной базе Российской Федерации можно встретить нормативные акты, которые регламентируя схожие социальные явления, тем не менее, содержат разный понятийный аппарат. Это относится и к законодательным актам Российской Федерации, регламентирующие, в том числе процесс перемещения (переселения) населения из пострадавших районов при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Основополагающими законодательными актами в сфере правового регулирования действий при экологических катастрофах природного и техногенного характера являются Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении»14 и Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»15.

Данные нормативные акты имеют схожий правовой механизм регулирования. Основное различие состоит в том, что согласно ч. 2 ст. 1 ФКЗ «О чрезвычайном положении» «…введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации». Чрезвычайное положение вводится, когда требуется применение мер государственного регулирования более высокого уровня и задействования для нормализации обстановки и локализации чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера большего количества сил и средств, «…требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ».

В то же время, как отмечал Калина Е. С., «…в действующем законодательстве России различия между ситуацией, служащей основанием введения чрезвычайного положения, и чрезвычайной ситуацией природного или техногенного характера, не содержащей таких признаков, отчетливо видны, но чрезвычайно слабо выражены в терминологическом отношении…»16.

Нет единообразия и в понятийном аппарате, применяемом в соответствующих статьях законодательных актов, регулирующих действия при перемещении (переселении) населения из пострадавших районов при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера в случае, если их жизни и здоровью угрожает опасность.

Ст. 13 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» предусматривает, что при угрозе жизни и здоровью людей из районов, где объявлено чрезвычайное положение, производится «… временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений».

Соответственно, среди полномочий «…органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций», предусмотренных статьей 11 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», предусмотрено принятие «…решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера…» и обеспечение их проведения17.

Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» не раскрывает понятие «временное отселение», порядок его проведения и правового регулирования. Не раскрывается данное понятие и в подзаконных актах. Чаще говорится о местах временного размещения пострадавшего населения при чрезвычайных ситуациях18.

Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» также не раскрывает понятие и механизм правового регулирования проведения эвакуационных мероприятий, но в отличие от понятия «временное отселение», понятие «эвакуация» достаточно подробно рассмотрено в подзаконных актах, особенно в нормативных актах на региональном уровне19.

Региональные нормативные акты различных субъектов Российской Федерации в данной сфере правового регулирования имеют схожий понятийный аппарат, и он будет рассмотрен на примере нормативных актов, принятых в Белгородской области.

Наиболее полно понятие «эвакуация» рассмотрено в постановлении Правительства Белгородской области «О проведении эвакуационных мероприятий при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций на территории области в мирное время».

В соответствии с ним, эвакуация населения – это «…комплекс мероприятий по организованному выводу и вывозу населения из зон чрезвычайной ситуации или угрозы возникновения чрезвычайной ситуации в безопасные районы с учетом первоочередного жизнеобеспечения эвакуированных»20.

Данное определение во многом повторяет определение, которое было приведено в одной из книг, подготовленной в рамках многотомной серии «Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты», подготовленной под общей редакцией С. К. Шойгу, на тот момент Министра Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). В соответствии с ним, «…эвакуация населения – комплекс мероприятий по организованному выводу и (или) вывозу населения из зоны чрезвычайной ситуации или вероятной чрезвычайной ситуации, а также жизнеобеспечению эвакуированных в районе размещения»21.

Интересно отметить, что региональный нормативный акт также регулирует такое понятие как «зона временного отселения». В соответствии с постановлением, «зона…» – это «…территория, с которой при угрозе или во время возникновения чрезвычайных ситуаций в целях безопасности эвакуируется или временно отселяется население».

Схожий понятийный аппарат и механизм правового регулирования действий при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера имеют в Белгородской области нормативные акты, принятые на муниципальном уровне, как, например, в городе Белгороде – Постановление администрации города Белгорода «О проведении эвакуационных мероприятий при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций на территории города Белгорода в мирное время»22 или, например, принятое в Белгородском районе и отличающееся лишь некоторыми деталями – Постановление администрации Белгородского района Белгородской области «О проведении эвакуационных мероприятий при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций на территории Белгородского района в мирное время»23. Схожие нормативные акты имеют все муниципальные образования Белгородской области.

Так, например, постановления рассматривают возможность проведения упреждающей (заблаговременной) и экстренной (безотлагательной) эвакуации. В соответствии с указанными постановлениями, упреждающая эвакуация из зон проводится при получении достоверных данных о возможности возникновения ЧС на потенциально опасных объектах, а экстренная эвакуация проводится при возникновении чрезвычайной ситуации и в условиях воздействия на людей поражающих факторов.

Рассматривая соотношения понятий «эвакуация» и «временное отселение», многие авторы проводят между ними знак тождества. Так, например, в своем комментарии к Федеральному конституционному закону «О чрезвычайном положении», Абдрашитов В. М., Джамбалаев Я. Р., Епифанов А. Е., Слеженков В. В., Юдина А. Б. указывают, что «…временное отселение жителей по своей сути является эвакуацией, которая преследует цель обезопасить жителей от губительного воздействия чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера»24.

Представляется, что данная точка зрения не учитывает ряд факторов.

В первую очередь, не учитывается различная по уровню своей значимости юридическая сила нормативных актов, которые регулируют данные процедуры перемещения (переселения) населения из районов, где их жизни и здоровью угрожает опасность, а также разный уровень опасности для населения тех чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, которые они регулируют. Введение чрезвычайного положения в соответствии с Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» происходит, когда уровень угрозы жизни и здоровью людей значительно выше.

Так, чрезвычайное положение вводится «…при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан… и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер».

Чрезвычайная ситуация объявляется на определенной территории только при наличии опасных природных или техногенных явлений, «…которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде».

Соответственно, время, необходимое на локализацию опасных для жизни и здоровья человека факторов в районе, где вводится чрезвычайное положение, должно быть значительно более продолжительное, чем в области, объявленной зоной чрезвычайной ситуации именно в силу большей опасности для человека.

Необходимость более продолжительного нахождения (проживания) населения из района чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера, в которой объявлено чрезвычайное положение, в зоне временного отселения, соответственно, и делает перемещение (переселение) населения из района чрезвычайного положения процессом временного отселения.

Эвакуация в соответствии с наиболее распространенным определением является просто процессом перемещения из зоны чрезвычайной ситуации в безопасный район на период действия ее поражающих факторов.

Еще одним фактором, который необходимо принимать во внимание, это размер территории, на которой возникает угроза жизни и здоровью населения. Чрезвычайное положение вводится на определенной территории или на всей территории Российской Федерации именно в силу масштабности той чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера, для ликвидации которого оно вводится. Большие размеры территории чрезвычайной ситуации предполагают и значительные расстояния перемещения (переселения) людей в безопасные районы.

Условия размещения временно отселенных из района чрезвычайного положения и эвакуированных из зоны чрезвычайной ситуации является еще одним фактором отличия временного отселения и эвакуационных мероприятий. Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» прямо говорит о том, что людям, временно отселенным из района чрезвычайного положения в связи с угрозой их жизни и здоровью, в обязательном порядке «…предоставляются стационарные или временные жилые помещения».

Единственным условием же размещения эвакуированных из зон чрезвычайной ситуации является их первоочередное жизнеобеспечение. Жизнеобеспечение населения в чрезвычайных ситуациях определено соответствующим ГОСТом и включает в себя систему «… мероприятий, направленных на создание и поддержание условий, минимально необходимых для сохранения жизни и поддержания здоровья людей в зонах чрезвычайной ситуации на маршрутах их эвакуации и в местах размещения эвакуированных»25.

Обобщая изложенное, можно выделить существенные отличия временного отселения, предусмотренного Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» и эвакуационными мероприятиями, проведение которых в случае необходимости рассматривает Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и соответствующие региональные и муниципальные нормативные акты.

1. Решение об их проведении принимается в соответствии с правовыми нормами различных по уровню своей значимости законодательных актов.

2. Уровень угрозы для жизни и здоровья людей в районах, где введено чрезвычайное положение, как правило, значительно выше, чем в зонах чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

3. Расстояние, на которое происходит временное отселение из районов, где введено чрезвычайное положение, в силу большей масштабности чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера превышает расстояние, на которое происходит эвакуация из зоны чрезвычайной ситуации.

4. Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» предусматривает более продолжительное пребывание в зоне временного отселения, а, следовательно, необходимость создания более приспособленных к временному проживанию условий для временно отселенных в безопасные районы.

Все это позволяет сформулировать понятие «временное отселение» из района, где введено чрезвычайное положение. Данное понятие не определено ни в Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении», ни в федеральных, ни в региональных подзаконных актах.

«Временное отселение…» можно определить как «…комплекс мероприятий по организованному перемещению (переселению) населения из районов, где введено чрезвычайное положение, при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений, создание системы их жизнеобеспечения и установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости».

1.2. Понятийный аппарат обеспечения миграционной деятельности Российской Федерации

Рассматривая миграционную деятельность государства, необходимо отметить, что право на свободу перемещения, миграция, миграционные процессы, право на выбор места пребывания и жительства как социальное и правовое явление имеет разнообразную природу и принадлежит к числу наиболее важных и сложных социальных явлений политической и общественной жизни, которое сопровождало человечество на протяжении тысячелетий. Менялась только его форма и предназначение.

Во времена первобытнообщинного строя миграция была обусловлена поиском средств пропитания – лесов с обилием ягод, орехов, различных плодов и грибов, обширных пастбищ и т. д. При этом единственными лимитирующими факторами на пути реализации права на свободу миграции первобытных людей являлась естественная среда обитания и физиологические возможности самого человека. Немаловажным фактором для мигрантов были благоприятные климатические условия, в связи с чем, первобытнообщинные племена, в основном, мигрировали на территории Северной Африки, Азии и Южной Европы.

Во времена появления и расцвета рабовладельческих государств миграция имела как научно-познавательный характер (классический пример – стремление Александра Македонского найти окраину Ойкумены), так и чисто прагматический характер – экстенсивный способ производства требовал новых территорий и новых рабов.

Ненамного отличался характер миграции и в период раннего Средневековья. Та же жажда наживы, желание отобрать более богатые, более плодородные и пригодные для проживания земли и покорить местное население. Многие сегодняшние названия стран произошли в те времена. Так, англы и саксы завоевали Британские острова, и сами переселились туда, салические франки покорили Галлию – территорию сегодняшней Франции, одна из северных провинций которой до сих пор называется Нормандия – по имени норманнов (викингов) – древних завоевателей этих земель. Зачастую влияние завоевателей и жителей покоренных земель друг на друга оказывалось взаимным. Так, например, в ходе арабских завоеваний и создания Халифата арабы активно усваивали культуру покоренных ими народов, в свою очередь, передавая им свой язык, письменность, религию – ислам; процесс, который оказал и продолжает оказывать огромное влияние на историческое развитие всего мира.

Да и крестовые походы, помимо религиозных целей (разновидность паломничества – с оружием в руках), преследовали и гораздо более приземленные цели – перенаправить боевой пыл европейских рыцарей на завоевание новых богатых земель.

По мере становления феодальных государств, право человека на свободу передвижения и выбор места его пребывания и проживания стало во многом определяться социальным статусом человека26.

Заметный всплеск миграции произошел с началом великих географических открытий – Южной и Северной Америки, Австралии, Новой Зеландии и т. д. Плодородные земли, удобные для хозяйствования, притягивали сотни тысяч мигрантов из Испании, Англии, Франции и других европейских стран. Они захватывали новые земли, притесняя коренных обитателей, основывали колонии, новые поселения и новые города. В свою очередь, аборигены вынуждены были мигрировать вглубь территорий, осваивая менее плодородные земли.

Помимо добровольной миграции, массовый характер в это время приобрела принудительная миграция в Новый Свет, связанная с транспортированием рабов. Первые 20 африканских рабов были вывезены в Америку, в штат Виргиния в 1619 году, а всего за период с XVI по XIX вв. было принудительно вывезено с Африканского континента порядка 11 млн черных рабов. Если же учесть погибших при поимке и перевозке, то цифра возрастет приблизительно до 15 млн человек27.

В целом же, миграция в Новый Свет, носящая экономический, по сути, характер, связанная для многих мигрантов с поиском работы и средств к существованию, достигла пика в конце XIX – начале ХХ века. Всего же в этот период из Европы в поисках лучшей участи эмигрировало более 50 млн человек28.

Многовековую историю России, по мнению Сибагатулинной Э. Т., можно рассматривать как историю миграции29. Миграционные процессы, в которые вовлекались миллионы людей, приведшие к освоению огромной территории Евразии и ее колонизации, завершившаяся созданием Российской Империи, в целом, лежит в контексте общемировой истории, но, по мнению Юдиной Т. Н., имеет некоторые характерные, присущие российской действительности, особенности:

– освоение большинства территорий (кроме Сибири) происходило позднее, чем в западных странах;

– по сравнению с Великобританией, Францией, Голландией и другими западными странами, в Российской Империи происходило заселение и колонизация близлежащих, сопредельных территорий, имеющих, как правило, с метрополией длительные и тесные экономические и культурные связи;

– история становления и развития Российской Империи не знала массовой гибели или массового принудительного переселения жителей колонизируемых районов30.

Наибольшую лепту в формирование права человека и гражданина на свободу перемещения, миграции, выбор места пребывания и жительства внес ХХ век, в течение которого это право повсеместно признано естественным, неотъемлемым правом человека31.

Рассматривая ретроспективу развития права человека и гражданина на свободу передвижения, Алешкова И. А. выделяет четыре этапа его формирования:

1) догосударственный, где данное право играло роль обыкновения (под которым понимается повторение (не обязательно ритмичное) схожих индивидуальных (или коллективных) действий;

2) период раннефеодальных государств, в течение которого право человека и гражданина на свободу передвижения перешло на новый качественный уровень – правового обычая;

3) период с конца ХVIII и вплоть до ХХ века, в течение которого право на свободу передвижения утверждается как одно из естественных прав человека;

4) ХХ–ХХI век, который характеризуется юридическим закреплением права человека и гражданина на свободу перемещения, миграции, выбор места пребывания и жительства и его всеобщим признанием32.

В тоже время, в международных соглашениях универсального характера и на региональном уровне понятия «миграция», «мигрант» не используется. Вместо того, чтобы дать всеобъемлющее определение понятия «миграция» в международных соглашениях и внутригосударственных нормативных актах используются другие, более частные понятия – выезд из страны, въезд в страну, возращение в страну, свобода перемещения, выбор места пребывания и жительства, а вместо термина «мигрант» – понятия «беженец», «трудовой мигрант», «внутриперемещенное лицо» и другие33.

Впервые в нормативном «…акте право на свободу передвижения и выбора места жительства было провозглашено королем Англии Иоанном Безземельным 15.06.1215 в Великой хартии вольностей, где, среди прочих прав…»34, в ст. 42 было провозглашено право на свободу передвижения: «Каждому пусть впредь будет позволено выезжать из нашего королевства и возвращаться в полной безопасности по суше и воде, лишь сохраняя верность нам»35.

В дальнейшем основная правовая норма, заложенная в данном положении, нашла отражение в различных поколениях внутригосударственных и международно-правовых актах и, прежде всего, в так называемых всеобщих, или универсальных, международных соглашениях36 и внутригосударственных нормативных актах. Так, например, Хныкин Г. В. выделяет в содержания правового статуса мигранта четыре группы прав свобод и обязанностей:

1) закрепленные в международно-правовых нормативных актах;

2) закрепленные во внутригосударственных нормативных актах государства исхода мигранта;

3) закрепленные во внутригосударственных нормативных актах государства нахождения мигранта;

4) закрепленные в муниципальных нормативных актах муниципального округа нахождения мигранта (в первую очередь это меры социальной поддержки и социальной помощи)37.

Мигрант, как особая правовая категория, обладает специальным правовым статусом. Статус мигранта – это сложная, собирательная правовая категория. Каждый вид мигрантов обладает собственным правовым статусом, как например, правовой статус беженца, трудового мигранта, экологического мигранта и т. д.

Рассматривая права различных категорий мигрантов, необходимо отметить, что при определении их объема, следует различать внутренних и внешних мигрантов, поскольку их права существенно разнятся.

Внутренние мигранты передвигаются по территории страны, являются, как правило, гражданами Российской Федерации, и, следовательно, обладают всеми правами граждан Российской Федерации. Внешние мигранты делятся на эмигрантов и иммигрантов. Эмигранты, то есть лица, которые выезжают за пределы Российской Федерации, обладают правами того государства, которое их принимает, с ограничениями, которые введены принимающим государством для данного круга лиц. Иммигранты, то есть лица, которые прибывают в Российской Федерации с территорий других стран, обладают всеми правами, которые обладают граждане Российской Федерации с изъя­тиями, которые предусмотрены федеральными законами.

Ст. 4 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан» устанавливает, что иностранные граждане на территории Рос­сийской Федерации «…пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами России, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом»38. Часть таких ограничений установлена непосредственно данным нормативным актом. В частности, п.1 ст. 12 данного закона устанавливает невозможность иностранных граждан избирать и быть избранными органы государственной власти, участвовать в референдумах, проводимых государством. Работать на территории Российской Федерации иностранные граждане могут только при наличии специального разрешения (п.4 ст. 13).

Отдельные категории мигрантов, наоборот, наделяются дополнительными правами, гарантируемыми и обеспечиваемыми государством.

Например, ст. 6 Федерального закона «О беженцах» установила такие права беженцев, как:

– бесплатное получение услуг переводчика;

– обеспечение за счет государства проезда и провоза багажа к месту пребывания;

– получение единовременного денежного пособия на каждого члена семьи;

– обеспечение местом проживания в центре временного размещения;

– обеспечение питанием и коммунальными услугами;

– обеспечение медицинской и лекарственной помощью;

– получение содействия в направлении на профессиональное обучение в центре временного размещения или в трудоустройстве39.

Касаясь установленных законодательством обязанностей мигрантов, то, как справедливо заметила Лимонова Н. А. «…к сожалению, обязанности в гораздо меньшей степени исследованы учеными, чем права… Задача правовой науки обратить на них более пристальное внимание, поскольку обязанности незримо “сопровождают” все права в процессе их реализации»40.

Действительно, существование и реализация прав и свобод неразрывно связаны с определенными обязанностями, которые им корреспондируют, вытекают непосредственно из них, являются их оборотной стороной.

Обязанности представляют собой меру необходимого поведения человека. Кириллов В. Ф. так обосновал необходимость существования обязанностей: «Нельзя представить себе человека, имеющего только одни права или несущего только одни обязанности. Реальная свобода может выражаться только в том случае, когда она основана на порядке, урегулированном правом, а порядок этот есть единство прав и обязанностей»41.

Обязанности у разных категорий мигрантов, естественно, разные, однако, если исходить из того, что мигрант – это лицо, которое передвигается территориально с целью перемены места жительства, то главное право, реализуемое мигрантом, – право на свободу передвижения, и ему корреспондирует главная обязанность – обязанность для внутренних мигрантов зарегистрироваться на новом месте жительства, а для внешних мигрантов – стать на миграционный учет.

Многие авторы обращают внимание на то, что нормы вышеуказанных нормативных актов не соответствуют конституционному праву на свободу передвижения, нарушая его. Например, Карпов Э. С. и Халак О. Н. по данному поводу замечают: «Некоторые положения вы­шеуказанного закона не соответствуют нормам Конституции России. С одной стороны, он провозглашает право человека на сво­бодный выбор места жительства и уведо­мительный характер регистрации, с другой – при уведомлении гражданин обязан пре­доставить полиции документы, подтвер­ждающие его право на проживание в том или ином месте. Одним из существенных недостатков закона, препятствующих реа­лизации права граждан на свободу пере­движения, является сохранение института временной регистрации, который не имеет аналогов в мире»42.

На наш взгляд, данная норма Конституции не противоречит. Во-первых, временной регистрации подлежат граждане, которые прибыли на новое место жительства на срок свыше 90 дней. До истечения этого срока они вправе вообще не регистрироваться по месту пребывания. Указанная норма не ограничивает право на свободу передвижения, а скорее, гарантирует исполнение лицом, переехавшим на новое место жительство, своих обязательств перед иными лицами, в том числе и государством.

Далее, лицо, которое прибыло на новое место жительства, для осуществления регистрации обязано предоставить документ, являющийся основанием для проживания гражданина в данном помещении. Карпов Э. С. и Халак О. Н. считают, что тем самым вводится имущественный ценз.

Считаем такую позицию необоснованной. Ст. 1 Конституции России устанавливает, что Российская Федерация является правовым государством. Однако правовое государство предусматривает, что его граждане действуют в соответствии и на основании закона. Статья 3 Жилищного кодекса устанавливает: «Жилище неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях граждан иначе как в предусмотренных настоящим Кодексом целях и в предусмотренных другим федеральным законом случаях и в порядке или на основании судебного решения». Вселение в любое жилое помещение представляет собой отношение, которое возникает на основе права. Лицо не может вселиться в жилое помещение, соответствующим правом не обладая. И именно для соблюдения прав иных лиц, лицо, которое хочет вселиться в помещение и (или) зарегистрироваться в нем, обязано обосновать свои права на него.

Обязанности внешних мигрантов, ограничивающие их свободу перемещения по территории Российской Федерации, устанавливаются Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Обязанность иностранного мигранта, прибывшего на территорию Российской Федерации становиться на миграционный учет по месту пребывания установлена Федеральным законом «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»43.

Помимо данной обязанности, внешние мигранты, въезжающие на территорию Российской Федерации, несут еще ряд обязанностей, зафиксированных в различных нормативных актах.

Так, если иностранный гражданин, прибывший на территорию Российской Федерации, желает трудится, ему вменяется в обязанность получить патент либо разрешение на работу (ст. 13.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»); при осуществлении процедуры признания лица беженцем, лицо обязано пройти медицинский осмотр (п. 2. ст. 6 Федерального закона «О беженцах»); лицо, ходатайствующее о признании беженцем и находящееся на территории Российской Федерации обязано пройти по месту подачи ходатайства процедуру идентификации личности, государственную дактилоскопическую регистрацию (п. 3. ст. 3 Федерального закона «О беженцах») и т. д.

Юридические гарантии, по сути, представляют собой обязанности государства по обеспечению личности ее прав и свобод. Юридические гарантии можно разделить на международно-правовые и внутригосударственные. Международно-правовые гарантии человека и гражданина закрепляются в международных пактах по правам человека и других международно-нормативных актах.

Внутригосударственные гарантии закрепляются в конституциях и иных законодательных актах государств, обеспечиваются соответствующими материальными и организационными средствами.

Конституция России устанавливает следующие гарантии по соблюдению «… прав и свобод человека и гражданина:

– возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции Российской Федерации);

– самозащита прав и свобод (ч. 2 ст. 45);

– судебная защита (ст. 46);

– международная защита (ч. 3 ст. 46);

– возмещение вреда» (ст. 53).

В отношении мигрантов Российское государство устанавливает различные виды гарантий в зависимости от вида мигрантов. Например, согласно ст. 10 Закона «О беженцах» не подлежат возвращению на территорию своего прежнего места жительства не только лица, признанные беженцами, но и лица, подавшие такое ходатайство, а также утратившие статус беженца или лишенные такого статуса при сохранении на территории своего прежнего места жительства обстоятельств, которые заставили лицо ее покинуть.

В то же время, если такие обстоятельства отпали, а лицо официальный статус беженца не получило, то оно в соответствии с п. 5 ст. 10 вышеуказанного закона «…обязано покинуть территорию Российской Федерации совместно с членами семьи в течение трех рабочих дней со дня получения уведомления об отказе на жалобу при отсутствии у данных лиц иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации».

Следует обратить внимание на то, что гарантии и права тесно взаимосвязаны друг с другом. Любое право, закрепленное в нормативном акте, должно быть не только продекларировано, но и обеспечено государством. То есть, в нормативном акте должно быть обязательно предусмотрено, каким образом данное право может быть исполнено. Например, п. 5 ст. 15 Закона «О беженцах» предусматривает, что обеспечение социальных прав и гарантий лиц, признанных беженцами, в части, в которой на них распространяются права и гарантии граждан Российской Федерации, «…является расходным обязательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в соответствии с их компетенцией по обеспечению социальных прав и гарантий граждан Российской Федерации».

Согласно п. 1 данной статьи «…мероприятия по приему, проезду и размещению лиц, ходатайствующих о признании беженцами, лиц, признанных беженцами, и членов их семей, а также расходы на прием лиц, получивших временное убежище, являются расходными обязательствами Российской Федерации».

Понятие правосубъектости включает в себя три правовых категории: правоспособность, дееспособность и деликтоспособность. Мигранты, как лица, обладающие особым правовым статусом, имеют собственную правосубъектность, отличающую их от остальных лиц. Что касается правоспособности, то она является общей для всех категорий человеческих существ, а вот при установлении дееспособности и деликтоспособности у мигрантов можно выделить особенности, отличающие их от лиц иных категорий.

Мигранты, выезжающие с территории Российской Федерации, являясь гражданами Российской Федерации, как до отъезда с территории России, так и во время пребывания за ее пределами, обладают всеми правами граждан Российской Федерации. Их дееспособность полностью соответствует дееспособности любого гражданина Российской Федерации. Ее особенности устанавливаются ст. 21, 26–30 Гражданского кодекса Российской Федерации44. У временных мигрантов, прибывающих на территорию Российской Федерации, дееспособность будет определяться законодательством их гражданства, что следует из п. 1 ст. 1195, п. 1 ст. 1197 Гражданского кодекса Российской Федерации. У мигрантов, которые прибыли в Россию на постоянное место жительства, дееспособность будет определяться по российскому праву (п. 3, 4, 5 ст. 1195, п. 1 ст. 1197). Однако, на территории России их дееспособность будет ограничена действующими федеральными законами на основании п. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. Такие ограничения тесно связаны с наличием или отсутствием у мигрантов гражданства Российской Федерации.

Мигранты также имеют собственную деликтоспособность. Например, только к незаконным мигрантам может быть применен такой вид ответственности, как административное выдворение за пределы территории Российской Федерации.

Эта мера наказания устанавливается в главе 18 Кодекса об административных правонарушениях: «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации» в качестве наказания за отдельные виды нарушений миграционного законодательства (например, ч. 2 ст. 18.1, ч. 2 ст. 18.4, ст. 18.8, 18.10, ч. 1 ст. 18.11, ч. 2 ст. 18.17, 18.18 и т. д.)45.

Кроме того, данная глава содержит специфические составы правонарушений, за которые могут понести наказание исключительно мигранты, являющиеся лицами без гражданства или иностранными гражданами.

Гражданство непосредственно влияет на объем прав и свобод личности, что позволяет выделить его в качестве элемента специального правового статуса мигранта. Основные права человека и гражданина, которые закреплены в Конституции Российской Федерации, распространяются на всех, в том числе и на мигрантов. Однако большинство ограничений прав мигрантов связано именно с наличием либо отсутствием у них гражданства Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 5, 6 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», государственными служащими, как на военной, так и на гражданской государственной службе, могут являться исключительно граждане Российской Федерации46. Для того чтобы получить работу на территории Российской Федерации, иностранные граждане должны получить разрешение на работу (п. 4 ст. 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). Пункт 2 ст. 11 указанного закона ограничивает право иностранных граждан на свободу выбора места жительства, устанавливая, что «…временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации». Согласно ст. 12 указанного закона иностранные граждане не вправе избирать и быть избранными в органы государственной власти, участвовать в референдумах, проводимых органами государственной власти.

Также иностранцы и лица без гражданства имеют и другие ограничения в своем правовом статусе, установленные действующими фед

...