М. М. Поляков, С. В. Сабаева

Правовые формы государственного управления

Учебное пособие для магистров

Под редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
Д. К. Нечевина

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.5(075.8)

ББК 67.400я73

П54

Авторы:
Поляков М. М., кандидат юридических наук, доцент — гл. 1, гл. 3 (совместно с А. А. Раздорской), гл. 6 (совместно с В. В. Исаковым);
Сабаева С. В., кандидат юридических наук, доцент — гл. 2, 4.

Рецензенты:
Мацкевич И. М., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации;
Лунеев В. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, лауреат Государственной премии Российской Федерации.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации Д. К. Нечевина.

В учебном пособии проанализированы основные теоретические и научно-методологические подходы, раскрывающие содержание и виды правовых форм государственного управления. Пособие содержит необходимый для изучения соответствующего учебного курса материал, включая глоссарий, примеры практических задач (казусов), тестовых заданий, а также подробный перечень нормативных правовых актов, основной и дополнительной литературы.

Составлено с учетом требований федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по направлению подготовки 40.04.01 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «магистр»).

Законодательство приведено по состоянию на 1 сентября 2019 г.

Предназначено для практикующих юристов, студентов, курсантов, слушателей, аспирантов, адъюнктов и преподавателей юридических вузов.

УДК 342.5(075.8)

ББК 67.400я73

© Поляков М. М., Сабаева С. В., 2020

© ООО «Проспект», 2020

ВВЕДЕНИЕ

Правовые формы государственного управления являются обязательной дисциплиной вариативной части профессионального цикла ОП «Юрист в сфере государственного управления».

Дисциплина «Правовые формы государственного управления» выполняет важную роль в профессиональной подготовке магистранта. Она выполняет системную задачу и должна сформировать комплексное представление о государственно-правовом институте исполнительной власти.

При изучении учебной дисциплины студент, в частности, должен обладать следующими «входными» знаниями и умениями:

─ знание общетеоретических категорий и концепций юридической науки, основных понятий о государстве и праве;

─ наличие базовых представлений об основных институтах и сферах регулирования административного права;

─ умение осуществлять поиск, толкование и применение нормативных правовых актов и иных юридических документов, включая судебную практику.

Целью учебной дисциплины является формирование у магистранта систематизированных знаний и практических навыков для определения форм государственного управления применительно к функционированию государственного механизма, удовлетворения запросов и нужд населения в правоприменительной и в подзаконной нормативно-регулирующей деятельности.

Задачами учебной дисциплины «Правовые формы государственного управления» являются:

─ знание понятия и содержание правовых актов государственного управления;

─ исследование различных видов форм государственного управления в современной России;

─ усвоение ключевых правовых категорий и терминов, связанных с функционированием системы органов исполнительной власти;

─ изучение содержания федеральных законов, регулирующих порядок функционирования органов исполнительной власти.

Основные виды профессиональной деятельности, к которым осуществляется подготовка в рамках учебной дисциплины:

─ правотворческая;

─ правоприменительная;

─ правоохранительная;

─ экспертно-консультационная;

─ организационно-управленческая.

В рамках учебной дисциплины «Правовые формы государственного управления» осуществляется подготовка магистров к решению следующих профессиональных задач в области:

а) правотворческой деятельности:

─ подготовка нормативных правовых актов;

б) правоприменительной деятельности:

─ обоснование и принятие в пределах должностных обязанностей решений, а также совершение действий, связанных с реализацией правовых норм;

в) правоохранительной деятельности:

─ обеспечение законности, правопорядка, безопасности личности, общества и государства;

─ охрана общественного порядка;

─ защита частной, государственной и иных форм собственности;

─ предупреждение, пресечение, выявление, раскрытие и расследование правонарушений;

─ защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц;

г) экспертно-консультационной деятельности:

─ оказание юридической помощи, консультирование по вопросам права;

─ осуществление правовой экспертизы нормативных правовых актов;

д) научно-исследовательской деятельности:

─ проведение научных исследований по правовым проблемам;

─ участие в проведении научных исследований в соответствии с профилем своей профессиональной деятельности;

е) педагогической деятельности:

─ преподавание юридических дисциплин;

─ осуществление правового воспитания.

В процессе освоения учебной дисциплины «Правовые формы государственного управления» магистрант формирует и демонстрирует следующие профессиональные компетенции:

в правотворческой деятельности:

─ способность разрабатывать нормативные правовые акты (ПК-1);

в правоприменительной деятельности:

─ способность квалифицированно применять нормативные правовые акты в конкретных сферах юридической деятельности, реализовывать нормы материального и процессуального права в профессиональной деятельности (ПК-2);

в правоохранительной деятельности:

─ готовность к выполнению должностных обязанностей по обес­печению законности и правопорядка, безопасности личности, общества, государства (ПК-3);

в экспертно-консультационной деятельности:

─ способность квалифицированно толковать нормативные правовые акты (ПК-7);

в организационно-управленческой деятельности:

─ способность принимать оптимальные управленческие решения (ПК-9).

Глава 1.
ПОНЯТИЕ И ВИДЫ УПРАВЛЕНИЯ, СОДЕРЖАНИЕ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В результате изучения темы 1 студент должен:

— знать:

• понятие управления и его виды;

• содержание правовых форм в государственном управлении;

• общие черты и юридическое значение правовых форм в государственном управлении.

— уметь:

• оперировать административно-правовыми понятиями и категориями в рамках темы;

• анализировать юридические факты, являющиеся основаниями для возникновения, изменения и прекращения правоотношений по теме.

— владеть:

• юридической терминологией по теме;

• навыками анализа правовых явлений по теме;

• юридических фактов, административно-правовых норм и правоотношений;

• навыками подготовки юридических документов;

• методикой квалификации и разграничения различных форм государственного управления и др.

§ 1. Общее понятие управления

Изучение содержания и назначения правовых форм государственного управления необходимо начинать с анализа общей категории «управление», используемой в различных сферах функционирования общества и государства.

Анализ содержания управления стал возникать еще в период античности, что подтверждается трудами древнегреческих философов Платона и Аристотеля. Управление изучалось преимущественно применительно к проблемам функционирования государства. Однако активное развитие научных подходов к содержанию управления оформилось только с началом промышленной революции в 18–19 вв.

В основе учения об управлении лежат труды великого ученого-основателя науки кибернетики Норберта Винера. Фактически, сама кибернетика на раннем этапе занималась изучением различных аспектов управления, его элементов и закономерностей.

Для кибернетики цель управления — это состояние, в которое настойчиво стремится перейти система, направляя и расходуя на это свою энергию, в результате чего должно обеспечиваться сохранение или даже рост имеющейся упорядоченности (негэнтропийности), т. е. сохранение или развитие системы, осуществляющей управление1.

Таким образом, отталкиваясь от работ Н. Винера, можно сформулировать обобщающее понятие управления, под которым понимается целенаправленное воздействие субъекта управления на объект управления для приведения его в качественно новое состояние.

При философском анализе проблемы управления основное внимание отводится категориям субъекта и объекта (управление как субъект-объектное взаимодействие), цели и средств (управление как целеполагание), сознательного и бессознательного и т. п.2

В Большой российской энциклопедии управление — это элемент, функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию программы, цели деятельности3.

В толковом словаре Д. Н. Ушакова термин «управление» имеет сразу несколько значений. В одном значении, управление — это деятельность, направляющая и регулирующая общественные отношения через посредство органов государственной власти, в другом — крупное подразделение в системе какого-нибудь учреждения, управляющее особой отраслью его работы или название некоторых административных учреждений. При этом как отдельное значение управления выделяется дирижирование оркестром или хором4.

В Советском Союзе доминировала концепция, согласно которой в буржуазном обществе управление основано на частной капиталистической собственности, а главной целью буржуазии, управляющей обществом посредством государства и других организаций, является упрочение собственного господства. В социалистическом обществе управление основано на общественной собственности, а его целью является развитие и совершенствование производства, всех обществ. отношений, культуры для все более полного удовлетворения материальных и духовных потребностей трудящихся. Управляют обществом, непосредственно или через представительные органы, сами трудящиеся5.

В современной России управление также является важнейшим составным элементом существования государства и общества. Согласно ч. 1 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей6.

Наиболее общими функциями управления считаются:

─ поддержание и оптимизация системных характеристик;

─ сознательное воздействие на внутренние и внешние (по отношению к системе) процессы;

─ создание разнообразия;

─ целеполагание;

─ регулирование;

─ учет7.

В тео­рии управления вы­де­ля­ют объ­ект управления, сис­те­му управления, управ­ленческие от­но­ше­ния, а так­же вход­ные, вы­ход­ные сиг­на­лы и внутренние па­ра­мет­ры объ­ек­та управления, управ­ляю­щие воз­дей­ст­вия сис­те­мы управления.

Тео­рия управления ис­поль­зу­ют­ся сле­дую­щие об­щие под­хо­ды:

─ про­цесс­ный — ос­но­ван на идее су­ще­ст­во­ва­ния не­ко­то­рых уни­вер­саль­ных функ­ций управ­ле­ния;

─ сис­тем­ный (сло­жил­ся на ба­зе об­щей тео­рии сис­тем);

─ си­туа­ци­он­ный, рас­смат­ри­ваю­щий лю­бую ор­га­ни­за­цию как от­кры­тую сис­те­му, по­сто­ян­но взаи­мо­дей­ст­вую­щую с внеш­ней сре­дой;

─ уни­вер­саль­ный (сло­жил­ся на ба­зе на­учной шко­лы тео­рии управления), рас­смат­ри­ваю­щий сис­те­му в со­во­куп­но­сти ее вер­ти­каль­ных и го­ри­зон­таль­ных свя­зей;

─ суб­страт­ный, ос­но­ван­ный на оп­ти­ми­за­ции стра­те­гии при­ни­мае­мых ре­ше­ний по­сред­ст­вом вы­яв­ле­ния суб­стра­тов (клю­че­вых мо­мен­тов оп­ти­ми­за­ции) в зна­чи­мых клас­сах ин­фор­мационного кон­тек­ста управ­ленческой си­туа­ции8.

§ 2. Виды управления, социальное управление

Управление подразделяется на три вида:

1) управление в естественно-природных (биологических) системах;

2) управление в искусственных (технических) системах;

3) управление в социальных (эко­но­ми­че­ских, по­ли­ти­че­ских) системах.

Естественно-природные (биологические) системы предполагают управление, связанное с воздействием на различные живые организмы (животные, растения). В био­ло­ги­че­ских сис­те­мах вы­де­ля­ют 2 уров­ня: ор­га­низ­мен­ный и по­ве­ден­че­ский; пер­вый уровень вос­про­из­во­дит­ся ге­не­ти­че­ски и ори­ен­ти­ро­ван на са­мо­со­хра­не­ние ви­да или эко­си­сте­мы, вто­рой — обес­пе­чи­ва­ет взаи­мо­дей­ст­вие ор­га­низ­ма с внеш­ней сре­дой.

В искусственных или технических системах управление связано с воздействием на определенную совокупность различных механизмов, машин, роботов, компьютеров. Управление в ис­кус­ст­вен­ных сис­те­мах пред­став­ля­ет со­бой со­во­куп­ность воз­дей­ст­вий на объ­ект (про­цесс), обес­пе­чи­ваю­щих под­дер­жа­ние сис­те­мы в за­дан­ном со­стоя­нии или пе­ре­вод ее в но­вое со­стоя­ние (т. н. ки­бер­не­тическая си­сте­ма); оно пред­по­ла­га­ет сбор и об­ра­бот­ку не­об­хо­ди­мой ин­фор­ма­ции, на ос­но­ве ко­то­рой при­ни­ма­ет­ся це­ле­на­прав­лен­ное ре­ше­ние.

Для изучаемой учебной дисциплины необходимо более подробно рассмотреть социальное управление, поскольку именно непосредственно охватывает управление государственное.

Управление в социальных (эко­но­ми­че­ских, по­ли­ти­че­ских) системах обусловлено воздействием на людей и определенные общественные группы (социальные слои, профессиональные коллективы) для получения, распределения и перераспределения материальных, а также нематериальных благ.

Важ­ны­ми со­став­ляю­щи­ми со­ци­аль­но­го управления яв­ля­ют­ся со­ци­альное пла­ни­ро­ва­ние и про­ек­ти­ро­ва­ние. Объ­ек­ты со­ци­аль­но­го управления: ин­ди­вид, груп­па, ор­га­ни­за­ция, другие со­ци­аль­ные об­ра­зо­ва­ния и про­цес­сы. В со­ци­аль­ных сис­те­мах раз­ви­ва­ет­ся осо­бый уро­вень управления — куль­ту­ра как сис­те­ма ин­ст­ру­мен­таль­ных и сим­во­лических средств, сре­ди ко­то­рых осо­бую роль иг­ра­ют нор­мы, цен­но­сти, тра­ди­ции и ин­сти­ту­ты9.

В со­ци­аль­ном управлении как правило выделяют три основных компонента:

4) це­ле­на­прав­лен­ное внутренне или внешнее воз­дей­ст­вие на индивида или социальные системы;

5) са­мо­ор­га­ни­за­ция в рамках управляемой системы;

6) ор­га­ни­за­ци­он­ный по­ря­док.

Разновидностями социального управления выступают:

─ общественное управление;

─ муниципальное управление;

─ государственное управление;

─ негосударственное управление.

Общественное управление имеет преимущественно внутриорганизационный характер и осуществляется в рамках функционирования различных общественных объединений и организаций, преследующих социально-значимые цели.

Муниципальное управление связано с деятельностью органов местного самоуправления и муниципальных служащих, осуществляющих свои управленческие функции в муниципальных образованиях (городских и сельских поселениях, округах, районах и т. д.).

Государственное управление осуществляется прежде всего органами исполнительной власти, а также государственными служащими на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

Отдельно в теории управления также выделятся негосударственное управление, которое осуществляется в коммерческих организациях (хозяйственных товариществах и обществах, крестьянских (фермерских) хозяйствах, хозяйственных партнерствах, производственных кооперативах и т. д.).

§ 3. Понятие и особенности государственного управления

Государственное управление является одной из важнейших категорий, характеризующих деятельность государства в целом и органов государственной власти в частности. Данный термин в отечественной юриспруденции используется достаточно давно и обусловлен функционированием органов, наделенных исполнительно-распорядительными полномочиями. В частности, Конституция РСФСР 1978 года10 содержала разделы, посвященные государственному управлению. К примеру, раздел V Основного Закона назывался «Высшие органы государственной власти и управления РСФСР».

В теории административного права государственное управление непосредственно раскрывает предмет регулируемых данной отраслью общественных отношений.

Б. В. Россинский и Ю. Н. Старилов с организационной точки зрения под государственным управлением предлагают понимать «властное упорядоченное воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и проч.)»11.

Ю. М. Козлов в своем учебнике по административному праву делает вывод о том, что государственное управление по своему назначению и содержанию представляет собой тот вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть12.

Сходное определение предлагает А. В. Мелехин, который пишет, что в собственном смысле слова государственное управление представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть специальными субъектами — органами исполнительной власти13.

В теории административного права сформировалось два традиционных подхода к пониманию государственного управления — узкий и широкий.

Первый (узкий) подход предполагает реализацию полномочий только органами исполнительной власти. В узком смысле слова государственное управление — это деятельность государства исполнительно-распорядительного характера или административная деятельность, осуществляемая главным образом органами исполнительной власти как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов14.

Согласно второму (широкому) подходу государственное управление представляет собой деятельность государства в целом, включая органы законодательной, судебной и исполнительной ветвей власти. Такой концепции в настоящее время придерживается большинство оте­чественных ученых-административистов15.

Государственное управление характеризуется целым рядом особенностей.

Во-первых, это организующая деятельность, которая связана с образованием органов государственной власти, реализующих управленческие полномочия.

Во-вторых, это исполнительно-распорядительная деятельность, направленная на реализацию нормативных правовых актов в различных сферах жизни общества.

В-третьих, это юридически-властная деятельность, предполагающая наделение соответствующими руководящими полномочиями государственные органы.

В-четвертых, это деятельность подзаконная, осуществляемая строго на основе норм, содержащихся в законах.

В-пятых, это деятельность творческая, обусловленная поиском наиболее эффективных, а иногда и нестандартных подходов для реализации органами государственной власти своей компетенции.

В-шестых, это повседневная, непрерывная деятельность, которая требует от уполномоченных должностных лиц и органов постоянного ведения текущих дел.

В-седьмых, это деятельность, основанная на функциональной структуре процесса управления, включающего ряд общеуправленческих функций: информационное обеспечение, прогнозирование, планирование, регулирование, взаимодействие и координация, контроль и надзор, учет и оценка эффективности16.

Н. В. Макарейко выделяет следующие цели управления:

1) социально-экономические — упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичного интереса; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;

2) политические — участие в управлении всех политических сил в стране, выработка позитивных предложений и процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;

3) обеспечительные — обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и общественной безопасности, необходимого уровня благосостояния;

4) организационно-правовые — формирование правовой системы, способствующей реализации всех основных функций государства и решения всех его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований17.

§ 4. Понятие и общие черты форм государственного управления

В теории административного права формам государственного управления отводится особая роль, поскольку именно они раскрывают спе­цифику функционирования органов исполнительной власти. Другими словами, в правовых формах государственное управление находит свое непосредственное выражение.

В современной науке административного права можно встретить такие понятия как «формы управления», «управленческие формы», «формы государственного управления», «государственные формы», «метод административного права», «административно-правовой метод» и т. д.

Ю. М. Козлов отождествлял понятия «форма управленческой деятельности» и «форма управления», определяя форму управления как внешне выраженное действие ис­полнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последст­вия18. Практически такой же точки зрения придерживался и Д. М. Овсянко, который понимал под формой управления «внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица, осуществляемое в рамках своей компетенции»19.

В учебнике по административному праву под редакцией Л. Л. Попова, Ю. И. Мигачева и С. В. Тихомирова форма управления непосредственно обусловлена деятельностью органов исполнительной власти. Она раскрывается через содержание категории формы государственного управления, которая связана с реализацией компетенции органа исполнительной власти, поскольку именно управленческие действия позволяют осуществить внешнее выражение компетенции (т. е. обязанностей и полномочий) субъекта государственного управления20. Авторы учебника подчеркивают, что в государственном управлении органы и должностные лица должны использовать только те формы деятельности, которые установлены нормами административного права. административно-правовой формы государственного управления, под которой понимается определенное правом внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица, осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее юридические последствия.

Согласно учебнику по административному праву под редакцией Д. Н. Бахраха, Б. В. Россинского и Ю. Н. Старилова, форма управления — это внешнее выражение содержания управления, пределы конкретных управленческих действий, совершаемых непосредственно государственными органами и органами местного самоуправления. Авторы справедливо отмечают, что каждая форма управления заключает в себе совершение конкретными субъектами определенных действий, которые специфическим образом раскрывают содержание управленческой деятельности, самого управленческого воздействия21. Нельзя не отметить, что авторы данного учебника более расширительно подходят к толкованию содержания категории «форма управления», добавляя к реализации данной категории не только деятельность органов исполнительной власти, но и органов местного самоуправления.

В теории административного права используются и другие категории, связанные с формой управленческой деятельности. Так, в частности, А. А. Демин в своем учебном пособии, указывает, что органы исполнительной власти в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности используют три формы государственной деятельности: правоустановительную, правоисполнительную и правоохранительную. Таким образом, А. А. Демин разделяет понятия форм государственного управления и форм государственной деятельности22.

В научной литературе можно встретить десятки самых разнообразных определений форм государственного управления. К примеру, определение формы государственного управления, представленное Н. Г. Канунниковой, имеет следующую формулировку: «внешневыраженный вид действия органа государственного управления, наполняющий государственно-правовым содержанием исполнительную ветвь власти, представленный административно-правовыми актами, способствующими реализации целей, задач и функций государственного управления и порождающими правовые последствия»23.

Категорию «форма управления» возможно использовать не только применительно к деятельности органов государственной власти, но и органов местного самоуправления, а также деятельности коммерческих или некоммерческих предприятий, учреждений и организаций. Форма управления также имеет непосредственное отношение к экономической теории, социологии, политологии. Эта зависимость обуславливается характером и содержанием воздействия субъекта управления на объект управления. Если форма управления непосредственно связана с деятельностью органов исполнительной власти, то она приобретает административно-правовое содержание.

Использование административно-правовых форм управленческой деятельности обеспечивает непосредственное осуществление полномочий органов исполнительной власти. В рамках реализации административно-правовых управленческих форм обеспечиваются права и законные интересы граждан, совершаются различные административные процедуры. Выбор административно-правовой формы обуславливается полномочиями соответствующего органа, а также объектами, на которые будет распространяться управленческое воздействие.

Общие черты форм государственного управления:

а) являются способом внешнего выражения деятельности органов государственного управления и их должностных лиц;

б) зависят от содержания деятельности органов государственного управления и их должностных лиц;

в) оказывают влияние на содержание деятельности органов государственного управления и их должностных лиц;

г) обусловлены реализацией задач и функций субъектов государственного управления в рамках их компетенций;

д) требуют юридической регламентации в большинстве случаев;

е) выбор форм управленческой деятельности обусловлен спецификой стоящей цели, предопределяет наиболее эффективный вариант деятельности;

ж) влекут за собой определенные последствия.

Значение форм государственного управления в практической юридической деятельности заключается в том, что они выступают по сути важнейшим связующим звеном между органами государственной власти и иными участниками правоотношений, регулируемых нормами административного права. Основная форма государственного управления носит правовой характер и непосредственно выражается в соответствующих актах.

Путем использования форм государственного управления в практике осуществляются полномочия публичных органов, реализуются права и свободы граждан, обеспечивается законность при функционировании государственных органов.

Таким образом, под формой государственного управления обычно понимается выражение содержания управления, реализуемого в конкретных видах исполнительно распорядительной деятельности государственных органов и должностных лиц, осуществляемой в рамках их компетенции и вызывающей определенные последствия.

Контрольные вопросы по теме 1

1. Что представляет собой управление?

2. Какие существуют виды управления?

3. Каково содержание понятия государственного управления?

4. Что понимается под формой государственного управления?

5. В чем состоит практическое значение форм государственного управления?

Глава 2.
ВИДЫ ФОРМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В результате изучения темы 2 студент должен:

— знать:

• основные научные подходы к содержанию категории «форма государственного управления»;

• классификации правовых форм государственного управления;

• содержание правовых и неправовых форм государственного управления.

— уметь:

• оперировать административно-правовыми понятиями и категориями в рамках темы;

• анализировать юридические факты, являющиеся основаниями для возникновения, изменения и прекращения правоотношений по теме.

— владеть:

• юридической терминологией по теме;

• навыками анализа: правовых явлений по теме; юридических фактов, административно-правовых норм и правоотношений;

• методикой квалификации и разграничения различных форм государственного управления;

• способностью обобщать практику применения нормативных правовых актов в целях обеспечения реализации компетенции органа государственной власти.

§ 1. Основные научные подходы к понятию «форма государственного управления»

Согласно толковому словарю С. И. Ожегова формой является способ существования содержания, неотделимый от него, и служащий его выражением, а метод — способ теоретического исследования или практического осуществления чего-либо24. Другими словами, форма управления является неотделимой частью государственно-управленческой деятельности, которая служит ее непосредственным выражением, а метод — это особый прием, который используется субъектом управления для воздействия на объект управления с определенной целью.

Содержание форм и методов государственного управления изучается в рамках науки административного права на протяжении многих десятилетий. Ведущие отечественные ученые-административисты в течение прошлого века и на современном историческом этапе приложили и продолжают прилагать большие усилия для определения дефиниций форм и методов государственного управления. Формы управления отличаются от форм деятельности других ветвей власти, то есть от форм законотворчества и правосудия25.

Как отмечается в научной литературе26, государство имеет три основных механизма управления: административную подчиненность, имущественную подчиненность (на основе государственной собственности) и управление через мотивацию. Формы государственного управления раскрывают, как именно, посредством каких инструментов реализуется государственное управление, каким образом государство в лице своих органов и должностных лиц воздействует на предметную область в определенной сфере для достижения необходимого результата.

Понкиным И. В. выделяются следующие инструменты публичного управления: 1) непосредственного и опосредованного управляющего воздействия; 2) прямого и косвенного управляющего воздействия; 3) явные и латентные; 4) ординарные (простые), пакетированные и комплексные; 5) единоразовые и многократно применяемые; 6) дискретные и длящиеся во времени; 7) полнообъемные и частичные; 8) массированные и точечные; 9) институциональные и внеинституциональные27. При этом задействуются средства убеждения, побуждения, принуждения, охраны и защиты, превенции, пресечения (включая санкции), ограничений и запретов, демпфирования, стимулирования и др. Среди механизмов публичного управления и/или публичной политики им также выделяются организационные, институциональные, социальные, политические, судебные, финансово-экономические, информации, а также нормативные правовые и иные правовые документарные (правовые программные, административно-распорядительные, концептуально-доктринальные).

В Конституции Российской Федерации 1993 года и законодательных актах термин «государственное управление» не употребляется, и в административном праве нет единообразного мнения по поводу определения данных категорий. В современной науке административного права можно встретить такие понятия как «формы управления», «управленческие формы», «формы государственного управления», «государственные формы», «метод административного права», «административно-правовой метод», «форма осуществления исполнительной власти», «форма деятельности государственной администрации» и т. д.

В учебнике А. И. Стахова, П. И. Кононова28 под «административно-правовой формой деятельности публичной администрации» понимаются внешне выраженные действия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц данных органов по применению нормативно зафиксированных способов и приемов (мер) обеспечения исполнения (соблюдения, исполнения, использования) физическими лицами и организациями, иными органами публичной власти, их должностными лицами общеобязательных условий, дозволений, ограничений и запретов, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации».

Ю. Н. Старилов применяет термин «формы управленческих действий в административно-публичной сфере», позволяющий передать активное и творческое начало и содержательные особенности института государственного управления. Отмечается важность реального правового установления прав, обязанностей, запретов и ограничений для субъектов; подведомственность рассмотрения того или иного спора; стадии рассмотрения (принятия решения, обжалование, исполнение); порядок оформления административно-процессуальных документов; порядок разрешения споров, возникающих в процессе применения той или иной формы публичного управления29.

Категорию «форма управления» возможно использовать не только применительно к деятельности органов государственной власти, но и органов местного самоуправления, а также деятельности коммерческих или некоммерческих предприятий, учреждений и организаций. Форма управления также имеет непосредственное отношение к экономической теории, социологии, политологии. Эта зависимость обуславливается характером и содержанием воздействия субъекта управления на объект управлен

...