М. М. Поляков, С. В. Сабаева

Правовые формы государственного управления

Учебное пособие для магистров

Под редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
Д. К. Нечевина

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.5(075.8)

ББК 67.400я73

П54

Авторы:
Поляков М. М., кандидат юридических наук, доцент — гл. 1, гл. 3 (совместно с А. А. Раздорской), гл. 6 (совместно с В. В. Исаковым);
Сабаева С. В., кандидат юридических наук, доцент — гл. 2, 4.

Рецензенты:
Мацкевич И. М., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации;
Лунеев В. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, лауреат Государственной премии Российской Федерации.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации Д. К. Нечевина.

В учебном пособии проанализированы основные теоретические и научно-методологические подходы, раскрывающие содержание и виды правовых форм государственного управления. Пособие содержит необходимый для изучения соответствующего учебного курса материал, включая глоссарий, примеры практических задач (казусов), тестовых заданий, а также подробный перечень нормативных правовых актов, основной и дополнительной литературы.

Составлено с учетом требований федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по направлению подготовки 40.04.01 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «магистр»).

Законодательство приведено по состоянию на 1 сентября 2019 г.

Предназначено для практикующих юристов, студентов, курсантов, слушателей, аспирантов, адъюнктов и преподавателей юридических вузов.

УДК 342.5(075.8)

ББК 67.400я73

© Поляков М. М., Сабаева С. В., 2020

© ООО «Проспект», 2020

ВВЕДЕНИЕ

Правовые формы государственного управления являются обязательной дисциплиной вариативной части профессионального цикла ОП «Юрист в сфере государственного управления».

Дисциплина «Правовые формы государственного управления» выполняет важную роль в профессиональной подготовке магистранта. Она выполняет системную задачу и должна сформировать комплексное представление о государственно-правовом институте исполнительной власти.

При изучении учебной дисциплины студент, в частности, должен обладать следующими «входными» знаниями и умениями:

─ знание общетеоретических категорий и концепций юридической науки, основных понятий о государстве и праве;

─ наличие базовых представлений об основных институтах и сферах регулирования административного права;

─ умение осуществлять поиск, толкование и применение нормативных правовых актов и иных юридических документов, включая судебную практику.

Целью учебной дисциплины является формирование у магистранта систематизированных знаний и практических навыков для определения форм государственного управления применительно к функционированию государственного механизма, удовлетворения запросов и нужд населения в правоприменительной и в подзаконной нормативно-регулирующей деятельности.

Задачами учебной дисциплины «Правовые формы государственного управления» являются:

─ знание понятия и содержание правовых актов государственного управления;

─ исследование различных видов форм государственного управления в современной России;

─ усвоение ключевых правовых категорий и терминов, связанных с функционированием системы органов исполнительной власти;

─ изучение содержания федеральных законов, регулирующих порядок функционирования органов исполнительной власти.

Основные виды профессиональной деятельности, к которым осуществляется подготовка в рамках учебной дисциплины:

─ правотворческая;

─ правоприменительная;

─ правоохранительная;

─ экспертно-консультационная;

─ организационно-управленческая.

В рамках учебной дисциплины «Правовые формы государственного управления» осуществляется подготовка магистров к решению следующих профессиональных задач в области:

а) правотворческой деятельности:

─ подготовка нормативных правовых актов;

б) правоприменительной деятельности:

─ обоснование и принятие в пределах должностных обязанностей решений, а также совершение действий, связанных с реализацией правовых норм;

в) правоохранительной деятельности:

─ обеспечение законности, правопорядка, безопасности личности, общества и государства;

─ охрана общественного порядка;

─ защита частной, государственной и иных форм собственности;

─ предупреждение, пресечение, выявление, раскрытие и расследование правонарушений;

─ защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц;

г) экспертно-консультационной деятельности:

─ оказание юридической помощи, консультирование по вопросам права;

─ осуществление правовой экспертизы нормативных правовых актов;

д) научно-исследовательской деятельности:

─ проведение научных исследований по правовым проблемам;

─ участие в проведении научных исследований в соответствии с профилем своей профессиональной деятельности;

е) педагогической деятельности:

─ преподавание юридических дисциплин;

─ осуществление правового воспитания.

В процессе освоения учебной дисциплины «Правовые формы государственного управления» магистрант формирует и демонстрирует следующие профессиональные компетенции:

в правотворческой деятельности:

─ способность разрабатывать нормативные правовые акты (ПК-1);

в правоприменительной деятельности:

─ способность квалифицированно применять нормативные правовые акты в конкретных сферах юридической деятельности, реализовывать нормы материального и процессуального права в профессиональной деятельности (ПК-2);

в правоохранительной деятельности:

─ готовность к выполнению должностных обязанностей по обес­печению законности и правопорядка, безопасности личности, общества, государства (ПК-3);

в экспертно-консультационной деятельности:

─ способность квалифицированно толковать нормативные правовые акты (ПК-7);

в организационно-управленческой деятельности:

─ способность принимать оптимальные управленческие решения (ПК-9).

Глава 1.
ПОНЯТИЕ И ВИДЫ УПРАВЛЕНИЯ, СОДЕРЖАНИЕ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В результате изучения темы 1 студент должен:

— знать:

• понятие управления и его виды;

• содержание правовых форм в государственном управлении;

• общие черты и юридическое значение правовых форм в государственном управлении.

— уметь:

• оперировать административно-правовыми понятиями и категориями в рамках темы;

• анализировать юридические факты, являющиеся основаниями для возникновения, изменения и прекращения правоотношений по теме.

— владеть:

• юридической терминологией по теме;

• навыками анализа правовых явлений по теме;

• юридических фактов, административно-правовых норм и правоотношений;

• навыками подготовки юридических документов;

• методикой квалификации и разграничения различных форм государственного управления и др.

§ 1. Общее понятие управления

Изучение содержания и назначения правовых форм государственного управления необходимо начинать с анализа общей категории «управление», используемой в различных сферах функционирования общества и государства.

Анализ содержания управления стал возникать еще в период античности, что подтверждается трудами древнегреческих философов Платона и Аристотеля. Управление изучалось преимущественно применительно к проблемам функционирования государства. Однако активное развитие научных подходов к содержанию управления оформилось только с началом промышленной революции в 18–19 вв.

В основе учения об управлении лежат труды великого ученого-основателя науки кибернетики Норберта Винера. Фактически, сама кибернетика на раннем этапе занималась изучением различных аспектов управления, его элементов и закономерностей.

Для кибернетики цель управления — это состояние, в которое настойчиво стремится перейти система, направляя и расходуя на это свою энергию, в результате чего должно обеспечиваться сохранение или даже рост имеющейся упорядоченности (негэнтропийности), т. е. сохранение или развитие системы, осуществляющей управление1.

Таким образом, отталкиваясь от работ Н. Винера, можно сформулировать обобщающее понятие управления, под которым понимается целенаправленное воздействие субъекта управления на объект управления для приведения его в качественно новое состояние.

При философском анализе проблемы управления основное внимание отводится категориям субъекта и объекта (управление как субъект-объектное взаимодействие), цели и средств (управление как целеполагание), сознательного и бессознательного и т. п.2

В Большой российской энциклопедии управление — это элемент, функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию программы, цели деятельности3.

В толковом словаре Д. Н. Ушакова термин «управление» имеет сразу несколько значений. В одном значении, управление — это деятельность, направляющая и регулирующая общественные отношения через посредство органов государственной власти, в другом — крупное подразделение в системе какого-нибудь учреждения, управляющее особой отраслью его работы или название некоторых административных учреждений. При этом как отдельное значение управления выделяется дирижирование оркестром или хором4.

В Советском Союзе доминировала концепция, согласно которой в буржуазном обществе управление основано на частной капиталистической собственности, а главной целью буржуазии, управляющей обществом посредством государства и других организаций, является упрочение собственного господства. В социалистическом обществе управление основано на общественной собственности, а его целью является развитие и совершенствование производства, всех обществ. отношений, культуры для все более полного удовлетворения материальных и духовных потребностей трудящихся. Управляют обществом, непосредственно или через представительные органы, сами трудящиеся5.

В современной России управление также является важнейшим составным элементом существования государства и общества. Согласно ч. 1 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей6.

Наиболее общими функциями управления считаются:

─ поддержание и оптимизация системных характеристик;

─ сознательное воздействие на внутренние и внешние (по отношению к системе) процессы;

─ создание разнообразия;

─ целеполагание;

─ регулирование;

─ учет7.

В тео­рии управления вы­де­ля­ют объ­ект управления, сис­те­му управления, управ­ленческие от­но­ше­ния, а так­же вход­ные, вы­ход­ные сиг­на­лы и внутренние па­ра­мет­ры объ­ек­та управления, управ­ляю­щие воз­дей­ст­вия сис­те­мы управления.

Тео­рия управления ис­поль­зу­ют­ся сле­дую­щие об­щие под­хо­ды:

─ про­цесс­ный — ос­но­ван на идее су­ще­ст­во­ва­ния не­ко­то­рых уни­вер­саль­ных функ­ций управ­ле­ния;

─ сис­тем­ный (сло­жил­ся на ба­зе об­щей тео­рии сис­тем);

─ си­туа­ци­он­ный, рас­смат­ри­ваю­щий лю­бую ор­га­ни­за­цию как от­кры­тую сис­те­му, по­сто­ян­но взаи­мо­дей­ст­вую­щую с внеш­ней сре­дой;

─ уни­вер­саль­ный (сло­жил­ся на ба­зе на­учной шко­лы тео­рии управления), рас­смат­ри­ваю­щий сис­те­му в со­во­куп­но­сти ее вер­ти­каль­ных и го­ри­зон­таль­ных свя­зей;

─ суб­страт­ный, ос­но­ван­ный на оп­ти­ми­за­ции стра­те­гии при­ни­мае­мых ре­ше­ний по­сред­ст­вом вы­яв­ле­ния суб­стра­тов (клю­че­вых мо­мен­тов оп­ти­ми­за­ции) в зна­чи­мых клас­сах ин­фор­мационного кон­тек­ста управ­ленческой си­туа­ции8.

§ 2. Виды управления, социальное управление

Управление подразделяется на три вида:

1) управление в естественно-природных (биологических) системах;

2) управление в искусственных (технических) системах;

3) управление в социальных (эко­но­ми­че­ских, по­ли­ти­че­ских) системах.

Естественно-природные (биологические) системы предполагают управление, связанное с воздействием на различные живые организмы (животные, растения). В био­ло­ги­че­ских сис­те­мах вы­де­ля­ют 2 уров­ня: ор­га­низ­мен­ный и по­ве­ден­че­ский; пер­вый уровень вос­про­из­во­дит­ся ге­не­ти­че­ски и ори­ен­ти­ро­ван на са­мо­со­хра­не­ние ви­да или эко­си­сте­мы, вто­рой — обес­пе­чи­ва­ет взаи­мо­дей­ст­вие ор­га­низ­ма с внеш­ней сре­дой.

В искусственных или технических системах управление связано с воздействием на определенную совокупность различных механизмов, машин, роботов, компьютеров. Управление в ис­кус­ст­вен­ных сис­те­мах пред­став­ля­ет со­бой со­во­куп­ность воз­дей­ст­вий на объ­ект (про­цесс), обес­пе­чи­ваю­щих под­дер­жа­ние сис­те­мы в за­дан­ном со­стоя­нии или пе­ре­вод ее в но­вое со­стоя­ние (т. н. ки­бер­не­тическая си­сте­ма); оно пред­по­ла­га­ет сбор и об­ра­бот­ку не­об­хо­ди­мой ин­фор­ма­ции, на ос­но­ве ко­то­рой при­ни­ма­ет­ся це­ле­на­прав­лен­ное ре­ше­ние.

Для изучаемой учебной дисциплины необходимо более подробно рассмотреть социальное управление, поскольку именно непосредственно охватывает управление государственное.

Управление в социальных (эко­но­ми­че­ских, по­ли­ти­че­ских) системах обусловлено воздействием на людей и определенные общественные группы (социальные слои, профессиональные коллективы) для получения, распределения и перераспределения материальных, а также нематериальных благ.

Важ­ны­ми со­став­ляю­щи­ми со­ци­аль­но­го управления яв­ля­ют­ся со­ци­альное пла­ни­ро­ва­ние и про­ек­ти­ро­ва­ние. Объ­ек­ты со­ци­аль­но­го управления: ин­ди­вид, груп­па, ор­га­ни­за­ция, другие со­ци­аль­ные об­ра­зо­ва­ния и про­цес­сы. В со­ци­аль­ных сис­те­мах раз­ви­ва­ет­ся осо­бый уро­вень управления — куль­ту­ра как сис­те­ма ин­ст­ру­мен­таль­ных и сим­во­лических средств, сре­ди ко­то­рых осо­бую роль иг­ра­ют нор­мы, цен­но­сти, тра­ди­ции и ин­сти­ту­ты9.

В со­ци­аль­ном управлении как правило выделяют три основных компонента:

4) це­ле­на­прав­лен­ное внутренне или внешнее воз­дей­ст­вие на индивида или социальные системы;

5) са­мо­ор­га­ни­за­ция в рамках управляемой системы;

6) ор­га­ни­за­ци­он­ный по­ря­док.

Разновидностями социального управления выступают:

─ общественное управление;

─ муниципальное управление;

─ государственное управление;

─ негосударственное управление.

Общественное управление имеет преимущественно внутриорганизационный характер и осуществляется в рамках функционирования различных общественных объединений и организаций, преследующих социально-значимые цели.

Муниципальное управление связано с деятельностью органов местного самоуправления и муниципальных служащих, осуществляющих свои управленческие функции в муниципальных образованиях (городских и сельских поселениях, округах, районах и т. д.).

Государственное управление осуществляется прежде всего органами исполнительной власти, а также государственными служащими на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

Отдельно в теории управления также выделятся негосударственное управление, которое осуществляется в коммерческих организациях (хозяйственных товариществах и обществах, крестьянских (фермерских) хозяйствах, хозяйственных партнерствах, производственных кооперативах и т. д.).

§ 3. Понятие и особенности государственного управления

Государственное управление является одной из важнейших категорий, характеризующих деятельность государства в целом и органов государственной власти в частности. Данный термин в отечественной юриспруденции используется достаточно давно и обусловлен функционированием органов, наделенных исполнительно-распорядительными полномочиями. В частности, Конституция РСФСР 1978 года10 содержала разделы, посвященные государственному управлению. К примеру, раздел V Основного Закона назывался «Высшие органы государственной власти и управления РСФСР».

В теории административного права государственное управление непосредственно раскрывает предмет регулируемых данной отраслью общественных отношений.

Б. В. Россинский и Ю. Н. Старилов с организационной точки зрения под государственным управлением предлагают понимать «властное упорядоченное воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и проч.)»11.

Ю. М. Козлов в своем учебнике по административному праву делает вывод о том, что государственное управление по своему назначению и содержанию представляет собой тот вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть12.

Сходное определение предлагает А. В. Мелехин, который пишет, что в собственном смысле слова государственное управление представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть специальными субъектами — органами исполнительной власти13.

В теории административного права сформировалось два традиционных подхода к пониманию государственного управления — узкий и широкий.

Первый (узкий) подход предполагает реализацию полномочий только органами исполнительной власти. В узком смысле слова государственное управление — это деятельность государства исполнительно-распорядительного характера или административная деятельность, осуществляемая главным образом органами исполнительной власти как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов14.

Согласно второму (широкому) подходу государственное управление представляет собой деятельность государства в целом, включая органы законодательной, судебной и исполнительной ветвей власти. Такой концепции в настоящее время придерживается большинство оте­чественных ученых-административистов15.

Государственное управление характеризуется целым рядом особенностей.

Во-первых, это организующая деятельность, которая связана с образованием органов государственной власти, реализующих управленческие полномочия.

Во-вторых, это исполнительно-распорядительная деятельность, направленная на реализацию нормативных правовых актов в различных сферах жизни общества.

В-третьих, это юридически-властная деятельность, предполагающая наделение соответствующими руководящими полномочиями государственные органы.

В-четвертых, это деятельность подзаконная, осуществляемая строго на основе норм, содержащихся в законах.

В-пятых, это деятельность творческая, обусловленная поиском наиболее эффективных, а иногда и нестандартных подходов для реализации органами государственной власти своей компетенции.

В-шестых, это повседневная, непрерывная деятельность, которая требует от уполномоченных должностных лиц и органов постоянного ведения текущих дел.

В-седьмых, это деятельность, основанная на функциональной структуре процесса управления, включающего ряд общеуправленческих функций: информационное обеспечение, прогнозирование, планирование, регулирование, взаимодействие и координация, контроль и надзор, учет и оценка эффективности16.

Н. В. Макарейко выделяет следующие цели управления:

1) социально-экономические — упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичного интереса; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;

2) политические — участие в управлении всех политических сил в стране, выработка позитивных предложений и процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;

3) обеспечительные — обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и общественной безопасности, необходимого уровня благосостояния;

4) организационно-правовые — формирование правовой системы, способствующей реализации всех основных функций государства и решения всех его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований17.

§ 4. Понятие и общие черты форм государственного управления

В теории административного права формам государственного управления отводится особая роль, поскольку именно они раскрывают спе­цифику функционирования органов исполнительной власти. Другими словами, в правовых формах государственное управление находит свое непосредственное выражение.

В современной науке административного права можно встретить такие понятия как «формы управления», «управленческие формы», «формы государственного управления», «государственные формы», «метод административного права», «административно-правовой метод» и т. д.

Ю. М. Козлов отождествлял понятия «форма управленческой деятельности» и «форма управления», определяя форму управления как внешне выраженное действие ис­полнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последст­вия18. Практически такой же точки зрения придерживался и Д. М. Овсянко, который понимал под формой управления «внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица, осуществляемое в рамках своей компетенции»19.

В учебнике по административному праву под редакцией Л. Л. Попова, Ю. И. Мигачева и С. В. Тихомирова форма управления непосредственно обусловлена деятельностью органов исполнительной власти. Она раскрывается через содержание категории формы государственного управления, которая связана с реализацией компетенции органа исполнительной власти, поскольку именно управленческие действия позволяют осуществить внешнее выражение компетенции (т. е. обязанностей и полномочий) субъекта государственного управления20. Авторы учебника подчеркивают, что в государственном управлении органы и должностные лица должны использовать только те формы деятельности, которые установлены нормами административного права. административно-правовой формы государственного управления, под которой понимается определенное правом внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица, осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее юридические последствия.

Согласно учебнику по административному праву под редакцией Д. Н. Бахраха, Б. В. Россинского и Ю. Н. Старилова, форма управления — это внешнее выражение содержания управления, пределы конкретных управленческих действий, совершаемых непосредственно государственными органами и органами местного самоуправления. Авторы справедливо отмечают, что каждая форма управления заключает в себе совершение конкретными субъектами определенных действий, которые специфическим образом раскрывают содержание управленческой деятельности, самого управленческого воздействия21. Нельзя не отметить, что авторы данного учебника более расширительно подходят к толкованию содержания категории «форма управления», добавляя к реализации данной категории не только деятельность органов исполнительной власти, но и органов местного самоуправления.

В теории административного права используются и другие категории, связанные с формой управленческой деятельности. Так, в частности, А. А. Демин в своем учебном пособии, указывает, что органы исполнительной власти в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности используют три формы государственной деятельности: правоустановительную, правоисполнительную и правоохранительную. Таким образом, А. А. Демин разделяет понятия форм государственного управления и форм государственной деятельности22.

В научной литературе можно встретить десятки самых разнообразных определений форм государственного управления. К примеру, определение формы государственного управления, представленное Н. Г. Канунниковой, имеет следующую формулировку: «внешневыраженный вид действия органа государственного управления, наполняющий государственно-правовым содержанием исполнительную ветвь власти, представленный административно-правовыми актами, способствующими реализации целей, задач и функций государственного управления и порождающими правовые последствия»23.

Категорию «форма управления» возможно использовать не только применительно к деятельности органов государственной власти, но и органов местного самоуправления, а также деятельности коммерческих или некоммерческих предприятий, учреждений и организаций. Форма управления также имеет непосредственное отношение к экономической теории, социологии, политологии. Эта зависимость обуславливается характером и содержанием воздействия субъекта управления на объект управления. Если форма управления непосредственно связана с деятельностью органов исполнительной власти, то она приобретает административно-правовое содержание.

Использование административно-правовых форм управленческой деятельности обеспечивает непосредственное осуществление полномочий органов исполнительной власти. В рамках реализации административно-правовых управленческих форм обеспечиваются права и законные интересы граждан, совершаются различные административные процедуры. Выбор административно-правовой формы обуславливается полномочиями соответствующего органа, а также объектами, на которые будет распространяться управленческое воздействие.

Общие черты форм государственного управления:

а) являются способом внешнего выражения деятельности органов государственного управления и их должностных лиц;

б) зависят от содержания деятельности органов государственного управления и их должностных лиц;

в) оказывают влияние на содержание деятельности органов государственного управления и их должностных лиц;

г) обусловлены реализацией задач и функций субъектов государственного управления в рамках их компетенций;

д) требуют юридической регламентации в большинстве случаев;

е) выбор форм управленческой деятельности обусловлен спецификой стоящей цели, предопределяет наиболее эффективный вариант деятельности;

ж) влекут за собой определенные последствия.

Значение форм государственного управления в практической юридической деятельности заключается в том, что они выступают по сути важнейшим связующим звеном между органами государственной власти и иными участниками правоотношений, регулируемых нормами административного права. Основная форма государственного управления носит правовой характер и непосредственно выражается в соответствующих актах.

Путем использования форм государственного управления в практике осуществляются полномочия публичных органов, реализуются права и свободы граждан, обеспечивается законность при функционировании государственных органов.

Таким образом, под формой государственного управления обычно понимается выражение содержания управления, реализуемого в конкретных видах исполнительно распорядительной деятельности государственных органов и должностных лиц, осуществляемой в рамках их компетенции и вызывающей определенные последствия.

Контрольные вопросы по теме 1

1. Что представляет собой управление?

2. Какие существуют виды управления?

3. Каково содержание понятия государственного управления?

4. Что понимается под формой государственного управления?

5. В чем состоит практическое значение форм государственного управления?

Глава 2.
ВИДЫ ФОРМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В результате изучения темы 2 студент должен:

— знать:

• основные научные подходы к содержанию категории «форма государственного управления»;

• классификации правовых форм государственного управления;

• содержание правовых и неправовых форм государственного управления.

— уметь:

• оперировать административно-правовыми понятиями и категориями в рамках темы;

• анализировать юридические факты, являющиеся основаниями для возникновения, изменения и прекращения правоотношений по теме.

— владеть:

• юридической терминологией по теме;

• навыками анализа: правовых явлений по теме; юридических фактов, административно-правовых норм и правоотношений;

• методикой квалификации и разграничения различных форм государственного управления;

• способностью обобщать практику применения нормативных правовых актов в целях обеспечения реализации компетенции органа государственной власти.

§ 1. Основные научные подходы к понятию «форма государственного управления»

Согласно толковому словарю С. И. Ожегова формой является способ существования содержания, неотделимый от него, и служащий его выражением, а метод — способ теоретического исследования или практического осуществления чего-либо24. Другими словами, форма управления является неотделимой частью государственно-управленческой деятельности, которая служит ее непосредственным выражением, а метод — это особый прием, который используется субъектом управления для воздействия на объект управления с определенной целью.

Содержание форм и методов государственного управления изучается в рамках науки административного права на протяжении многих десятилетий. Ведущие отечественные ученые-административисты в течение прошлого века и на современном историческом этапе приложили и продолжают прилагать большие усилия для определения дефиниций форм и методов государственного управления. Формы управления отличаются от форм деятельности других ветвей власти, то есть от форм законотворчества и правосудия25.

Как отмечается в научной литературе26, государство имеет три основных механизма управления: административную подчиненность, имущественную подчиненность (на основе государственной собственности) и управление через мотивацию. Формы государственного управления раскрывают, как именно, посредством каких инструментов реализуется государственное управление, каким образом государство в лице своих органов и должностных лиц воздействует на предметную область в определенной сфере для достижения необходимого результата.

Понкиным И. В. выделяются следующие инструменты публичного управления: 1) непосредственного и опосредованного управляющего воздействия; 2) прямого и косвенного управляющего воздействия; 3) явные и латентные; 4) ординарные (простые), пакетированные и комплексные; 5) единоразовые и многократно применяемые; 6) дискретные и длящиеся во времени; 7) полнообъемные и частичные; 8) массированные и точечные; 9) институциональные и внеинституциональные27. При этом задействуются средства убеждения, побуждения, принуждения, охраны и защиты, превенции, пресечения (включая санкции), ограничений и запретов, демпфирования, стимулирования и др. Среди механизмов публичного управления и/или публичной политики им также выделяются организационные, институциональные, социальные, политические, судебные, финансово-экономические, информации, а также нормативные правовые и иные правовые документарные (правовые программные, административно-распорядительные, концептуально-доктринальные).

В Конституции Российской Федерации 1993 года и законодательных актах термин «государственное управление» не употребляется, и в административном праве нет единообразного мнения по поводу определения данных категорий. В современной науке административного права можно встретить такие понятия как «формы управления», «управленческие формы», «формы государственного управления», «государственные формы», «метод административного права», «административно-правовой метод», «форма осуществления исполнительной власти», «форма деятельности государственной администрации» и т. д.

В учебнике А. И. Стахова, П. И. Кононова28 под «административно-правовой формой деятельности публичной администрации» понимаются внешне выраженные действия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц данных органов по применению нормативно зафиксированных способов и приемов (мер) обеспечения исполнения (соблюдения, исполнения, использования) физическими лицами и организациями, иными органами публичной власти, их должностными лицами общеобязательных условий, дозволений, ограничений и запретов, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации».

Ю. Н. Старилов применяет термин «формы управленческих действий в административно-публичной сфере», позволяющий передать активное и творческое начало и содержательные особенности института государственного управления. Отмечается важность реального правового установления прав, обязанностей, запретов и ограничений для субъектов; подведомственность рассмотрения того или иного спора; стадии рассмотрения (принятия решения, обжалование, исполнение); порядок оформления административно-процессуальных документов; порядок разрешения споров, возникающих в процессе применения той или иной формы публичного управления29.

Категорию «форма управления» возможно использовать не только применительно к деятельности органов государственной власти, но и органов местного самоуправления, а также деятельности коммерческих или некоммерческих предприятий, учреждений и организаций. Форма управления также имеет непосредственное отношение к экономической теории, социологии, политологии. Эта зависимость обуславливается характером и содержанием воздействия субъекта управления на объект управления. Если форма управления непосредственно связана с деятельностью органов исполнительной власти, то она приобретает административно-правовое содержание.

Использование административно-правовых форм управленческой деятельности обеспечивает непосредственное осуществление полномочий органов исполнительной власти. В рамках реализации административно-правовых управленческих форм обеспечиваются права и законные интересы граждан, совершаются различные административные процедуры. Выбор административно-правовой формы обуславливается полномочиями соответствующего органа, а также объектами, на которые будет распространяться управленческое воздействие. Форма государственного управления связана с содержанием и является ее выражением. При этом не создается препятствий для свободного выбора самим органом управления той из установленных форм, которая в конкретной ситуации представляется ему наиболее целесообразной и эффективной30. Поскольку указанные действия различны, различаются и варианты их внешнего выражения. Такое разнообразие действий и форм их выражения делает исполнительную власть постоянно и непрерывно работающей, оптимально реализующей свое предназначение, гибко и творчески подходящей к решению задач.

Германскими учеными в административно-правовой литературе выделяются такие формы осуществления управленческих действий, как правотворчество, административные акты, публично-правовые договоры, простое административное действие, частноправовая административная деятельность. В связи с разнопорядковостью данных категорий, различных критериев, положенных в основу их деления, актуальным является классификация форм государственного управления.

§ 2. Классификации форм государственного управления

Каждая из форм государственного управления призвана обеспечивать наиболее целесообразное выполнение функций управления, достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени. Многообразие задач и функций государственного управления обусловливает существование различных форм управленческой деятельности, которые предусматриваются законами и иными правовыми актами. Отдельные формы государственного управления закрепляются в положениях, уставах и других актах, регламентирующих деятельность органов государственного управления. Вид конкретной формы государственного управления в исполнительном орган власти зависит от тех функций, которые он осуществляет.

Результаты анализа научной, учебной литературы и правоприменительной практики позволяют предложить различные основания классификации видов форм государственного управления.

По содержанию традиционно выделяются правотворческие (правоустановительные) и правоприменительные административно-правовые формы.

Правотворческая форма государственного управления связана с изданием субъектами государственного управления подзаконных нормативных правовых актов управления на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иных нормативных актов. В рамках правотворческой формы управления создаются (совершенствуются, изменяются, отменяются) правовые нормы. Подзаконные акты органами исполнительной власти и их должностными лицами принимаются в несколько этапов: анализ ситуации на предмет актуальности необходимости разработки административно-правового акта, подготовка первоначальной редакции проекта этого акта, обсуждение (в том числе общественное), проведение необходимых экспертиз, принятие решения соответствующим правомочным органом управления, государственная регистрация, опубликование. В рамках этой формы реализуется функция административного правотворчества.

Правоприменительная форма государственного управления характеризуется следующими функциями: рассмотрение и разрешение управленческих дел и споров, организация, регулирование, распорядительство, учет, кадровое обеспечение и др. Правоприменение связано с исполнением законодательных и иных нормативных правовых актов в целях применения нормы права: установлением фактических обстоятельств дела, поиском соответствующей правовой нормы для применения в конкретной ситуации, выявлением юридической значимости и масштаба действий этой правовой нормы, уяснением ее содержания, толкованием этой нормы права, принятием решения по делу, изданием индивидуального акта управления, исполнением правового акта и осуществлением контроля за его исполнением.

По содержанию и свойствам правовых норм, применяемых органами государственного управления и их должностными лицами правоприменительная форма государственного управления может быть классифицирована на регулятивную и правоохранительную. Регулятивная форма используется в процессе позитивного публичного государственного управления в различных сферах государственной деятельности, направленного на повышение эффективности принимаемых решений в области экономического развития, государственного регулирования, в административно-политической и социально-культурной сферах. В этой форме реализуются такие позитивные функции государственного управления31, как государственное регулирование, гарантирование, прогнозирование, контроль и надзор, формирование информационных систем, планирование, координирование, руководство, распорядительство, обеспечение прав и свобод граждан и других субъектов права, создание надлежащего порядка управления и системы административных процедур, кадровая, материально-техническая, финансово-обеспечительная функции. Регулятивная форма правоприменения используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел и вопросов, для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций и других субъектов административного права в сфере управления.

Правоохранительная форма государственного управления носит в большей степени прикладной (практический) характер и направлена на выявление и прекращение противоправного поведения, применение мер принуждения к физическим и юридическим лицам, нарушающим нормы административного права, при осуществлении защиты субъективных прав граждан и организаций, а также разрешении споров, возникающих в сфере управления. Эта форма призвана охранять установленный порядок управления и обеспечивать их неприкосновенность и законность в целом. Посредством этой формы деятельности разрешаются юридические споры, возникающие в сфере управления; осуществляется защита субъективных прав граждан, государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, государственных и негосударственных служащих в сфере управления, применяются меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим административно-правовые и иные юридические обязанности.

Некоторыми учеными32 правоприменительная форма государственного управления также подразделяется на издание индивидуальных правовых актов управления (актов применения норм права по отношению к какому-либо субъекту) и совершение действий юридического характера. Совершение действий юридического характера осуществляется в тех случаях, когда от субъекта государственного управления не требуется принятия правового акта, но совершаются юридически значимые действия (например, составление протокола, выдача разрешения и др.).

В зависимости от направленности действий (целей использования) субъектов административного права формы государственного управления подразделяются на внутренние и внешние. В рамках внутренней формы реализуется внутриорганизационное (внутриаппаратное) управление, осуществляемое субъектами для решения вопросов внутри системы управления, между органами управления, служащими и должностными лицами (между различными федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными органами). Они используются для решения организационно-штатных вопросов, ведения делопроизводства, руководства сотрудниками и структурными подразделениями внутри самого органа, а также управления нижестоящими по подчиненности органами. В рамках внешней формы претворяются в жизнь функции управления по отношению к гражданам, организациям, иным органам. По отношению к другим субъектам государственной власти внешние формы могут быть использованы в отношениях с законодательными (представительными), судебными органами, органами прокуратуры и др. Внутренние и внешние правовые формы управления могут быть как правотворческими, так и правоприменительными.

В зависимости от способа выражения формы управления могут подразделяться на словесные (письменные и устные) и конклюдентные. Документально-письменный способ является основным, поскольку в результате появляется официальный индивидуальный акт — служебный документ (текст), признаваемый правовым актом управления. Он используется при решении вопросов (дел), требующих фиксации правоприменения, его стабильности, точности, определенности и т. п. (акты коллегиальных органов могут быть только письменными). Для этого важно соблюдение необходимых реквизитов, указывающих, по какому вопросу, каким должностным лицом, где и когда принят этот акт. Устный способ фиксирования того или иного управленческого решения используется, когда отдаются устные указания или поручения, распоряжения, команды, например, на совещаниях или в повседневной деятельности субъектов государственного управления, при решении вопросов оперативного характера. В отдельных случаях, специально оговоренных в нормативных правовых актах, эта форма применяется как немедленная реакция на поведение гражданина, деятельность организации. Также не требует документального оформления конклюдентный способ — при помощи определенных жестов, сигналов, движений, знаков и других действий, явно выражающих решение субъекта применения права.

В зависимости от вида правоотношений формы государственного управления могут быть материальными и процессуальными. Например, с помощью установленных законом материальных и процессуальных форм осуществляется деятельность сотрудников полиции: проверка документов как право сотрудников полиции (не регламентирована процедура применения этой административно-профилактической меры) и соответственно, административное задержание — кратковременное ограничение свободы физического лица может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении (регламентировано в статьях 27.3–27.5 КоАП РФ). Применение процессуальных форм государственного управления более понятно для граждан, а, следовательно, повышает эффективность административной деятельности полиции в сфере обеспечения и защиты прав граждан, делает ее более легитимной. Целесообразно, чтобы управленческая деятельность была формализована административно-правовым образом, имела большую процессуальную регламентацию, урегулированность административных процедур.

В зависимости от адресата формы государственного управления могут быть адресованы всей системе публичного управления или ее части, в том числе направлены на упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа. В качестве примера можно привести соответственно Постановление Правительства Российской Федерации от 10.12.2018 № 1506 «О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» (адресованное Минздраву России и органам государственной власти субъектов Российской Федерации) и Приказ Минздрава России от 21.05.2014 № 227 «О рабочей группе Министерства здравоохранения Российской Федерации по подготовке предложений по совершенствованию диспансеризации определенных групп взрослого населения».

По объему формы государственного управления могут быть общеобязательные (адресованы всем гражданам и организациям) или специализированные, имеющие конкретные объекты или категорию. Так Приказом Минздрава России от 26.10.2017 № 869н утвержден Порядок проведения диспансеризации определенных групп взрослого населения (работающих граждан, неработающих граждан, обучающихся в образовательных организациях по очной форме), а Приказ Минздрава России от 15.02.2013 № 72н «О проведении диспансеризации пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации» утвердил Порядок проведения диспансеризации пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, «Карту диспансеризации несовершеннолетнего», «Сведения о диспансеризации несовершеннолетних».

По достигаемым результатам формы государственного управления могут быть направлены на позитивное регулирование или устранение негативных явлений в управлении как реакция на негативные явления. В качестве примера можно привести соответственно Постановление Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 № 717 «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» и Постановление Правительства Российской Федерации от 31.07.2015 № 774 «Об утверждении Правил уничтожения сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, включенных в перечень сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, страной происхождения которых являются Соединенные Штаты Америки, страны Европейского союза, Канада, Австралия, Королевство Норвегия, Украина, Республика Албания, Черногория, Республика Исландия и Княжество Лихтенштейн и которые по 31 декабря 2019 г. запрещены к ввозу в Российскую Федерацию».

По инициативе применения формы государственного управления используются субъектами исполнительной власти по своей инициативе, инициативе вышестоящих органов либо инициативе других участников управленческих отношений (по обращениям граждан, информации СМИ).

По условиям применения различные формы государственного управления используются в нормальной обстановке либо чрезвычайных обстоятельствах, режиме чрезвычайного или военного положения.

По юридическому содержанию формы государственного управления могут быть предписывающие, разрешающие (дозволительные), запрещающие, соответствующие методам государственного управления.

По субъектному выражению среди форм государственного управления можно выделить односторонне выраженные (правовые акты) либо двух- многосторонне выраженные (административно-правовые договоры).

Ю. Н. Старилов среди публично-правовых форм выделяет нормо­установление, установление волеизъявления и реальные акты33.

В зависимости от характера вызываемых ими последствий выделяются правовые и неправовые формы государственного управления.

Правовые формы всегда вызывают внешние и четко выражен­ные юридические последствия. Это любые действия субъектов ис­полнительной власти, совершение которых непременно влечет за собой наступление правовых последствий: издание подзаконных нормативных и ненормативных правовых актов, заключение административных договоров и соглашений, совершение других юридически значимых действий, например, регистрацию документов, выдачу лицензий, осуществление контрольных, надзорных мероприятий, приобретение прав и обязанностей, привлечение к ответственности. Неправовые формы прямых юридических последствий не вле­кут, так как их совершение не связано с изданием правовых актов управления. Это совершение различного рода органи­зационных действий, способствующих применению правовых форм или их последующей реализации34. В связи с тем, что данная классификация является наиболее распространенной, следует рассмотреть каждую из них более детально.

§ 3. Правовые формы государственного управления

Для исполнения управленческих функций органы власти и должностные лица должны использовать только те формы, которые установлены правовыми нормами. Правовая форма управления отличается от других правовых форм деятельности государства (законодательной, судебной) тем, что посредством этой формы практически организуется осуществление задач и функций управления, повседневное непосредственное руководство деятельностью предприятий, учреждений, организаций и других объединений в сферах и отраслях жизнедеятельности на основе и во исполнение законов. Правовыми формами государственного управления являются любые действия субъектов ис­полнительной власти, совершение которых непременно влечет за собой наступление правовых последствий: приобретение прав, обязанности, привлечение к ответственности.

В зависимости от содержания правовые формы могут быть нормо­творческими и правоприменительными (правоприменительные формы могут быть регулятивными и охранительными — юрисдикционными). Внутренние и внешние правовые формы могут быть как нормотворческими, так и правоприменительными35. Примеры названных форм упоминались в предыдущем параграфе.

Среди правовых форм государственного управления могут быть выделены публично-правовые (установленные публичным правом) и частноправовые (в определенной степени регламентированные нормами гражданского права, но используемые для целей публичного управления).

Правовые формы государственного управления можно также подразделить на следующие основные виды: 1) издание правовых актов; 2) совершение иных, юридически значимых действий на основе актов управления; 3) заключение административных договоров.

Изданием правовых актов обеспечивается осуществление государственного управления как организующей деятельности государства, осуществление полномочий по выполнению возложенных на них функций, задач, достижение поставленных целей. По юридическим свойствам в данной правовой форме могут быть выделены следующие виды правовых актов: нормативные, индивидуальные и нормативно-индивидуальные.

Нормативные правовые акты содержат административно-правовые нормы, создающие юридическую основу управленческой деятельности. Они содержат правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Они по сути являются источниками административного права как отрасли права (термин «форма права» по содержанию значительно шире, чем категория «источник права»). В юридическом смысле под источником права понимаются «формы, посредством которых устанавливаются и получают обязательную силу правовые нормы»36, «это способ выражения, закреп­ления правовых норм»37. Источник права в юридическом значении — это документ, выполненный в письменной (либо электронной) форме, носитель информации о нормах права38.

Особой формой управления являются документы стратегического планирования: стратегии, концепции, доктрины, планы, программы и другие документы, в которых содержится теоретическое обоснование основных направлений в содержании государственной деятельности. Они могут не содержать конкретных правовых норм, но приобретают характер документов юридического значения в случае их государственной регистрации. Эти документы могут быть приняты в форме постановления или распоряжения Правительства Российской Федерации, с указанием срока действия или без него. Например, Постановление Правительства РФ от 20.08.2015 № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации» включает в себя анализ тенденций и проблем пространственного развития Российской Федерации; цели, задачи и приоритеты, принципы, основные направления, сценарии пространственного развития Российской Федерации, в том числе приоритетный (целевой) сценарий; этапы и механизмы реализации стратегии; приложения, содержащие перечень перспективных центров экономического роста, состав макрорегионов Российской Федерации, перечень геостратегических территорий Российской Федерации, перечень перспективных экономических специализаций субъектов Российской Федерации, целевые показатели и др. Среди других примеров важных политико-правовых форм осуществления комплекса мероприятий, направленных на решение ключевых задач, принятых в разных нормативных правовых формах можно назвать Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации», Распоряжение Правительства РФ от 27.12.2018 № 2950-р «Об утверждении Концепции развития добровольчества (волонтерства) в Российской Федерации до 2025 года», Приказ Минэкономразвития России от 05.03.2019 № 113 «Об утверждении детального плана-графика реализации государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя» и др.

Нередко в литературе и в судебной практике не проводится различий между понятиями «нормативный акт», «нормативный правовой акт», «нормативно-технический акт». Однако противопоставлять нормативные правила поведения технического и правового характера неверно, поскольку при определенных обстоятельствах они сливаются в единое общеобязательное правило поведения (правовое требование), имеющее правовую форму и техническое содержание. Общеобязательность технических норм возникает лишь при условии их включения в тот или иной нормативный правовой акт либо на основе специального решения, принимаемого уполномоченным органом, и тогда он приобретает форму акта, обязательного для исполнения теми лицами, на которых он распространяется. В качестве примера приведем Приказ Минкомсвязи России от 13.01.2015 № 2 (ред. от 25.06.2018) «Об утверждении перечня технических характеристик и параметров излучения радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, сведения о которых прилагаются к заявлению о регистрации этих средств и устройств, форм свидетельств о регистрации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств и форм свидетельств об образовании позывных сигналов опознавания».

Индивидуальные ненормативные правовые акты содержат разрешения индивидуально-конкретного управленческого дела, имеют правоисполнительный характер в отношении конкретного субъекта с целью установления (изменения, прекращения) его прав, обязанностей, мер поощрения или принуждения39.

Отдельно могут быть выделены нормативно-индивидуальные правовые акты, которые содержат как нормы административного права, так и разрешение конкретного управленческого дела (например, Распоряжение Правительства РФ от 05.01.2019 № 1-р «О выплате финансовой помощи и единовременной материальной помощи гражданам, пострадавшим в результате обрушения жилого дома в г. Магнитогорске (Челябинская область)»). Более подробно понятие, виды и юридическое значение правовых актов государственного управления изложены в главе 4.

Совершение юридически значимых действий от имени государства осуществляется на основе актов управления. Эти единичные действия составляют целенаправленную управленческую деятельность. Например, градостроительное решение выражается в издании нормативного правового акта, ненормативного индивидуального правового акта, совершении юридически значимых действий или действий юридического характера на основе закона или на основе изданного правового акта управления (составление административных протоколов, проведение государственной регистрации, осуществление властных распорядительных и контрольных мероприятий, выдача официальных документов, разрешающих осуществлять определенный вид деятельности).

Административное действие может быть определено как не облеченное в форму административного правоприменительного акта одностороннее властное внешнее волеизъявление административно-публичного органа или его должностного лица, реализуемое в пределах компетенции на основе норм административного права, адресованное неопределенному или индивидуально-определенному кругу субъектов права и влекущее для указанных субъектов юридически значимые последствия, в целях правовой регламентации, охраны и защиты соответствующих правоотношений40. Антиподом административному действию будет выступать бездействие административно-публичного органа или его должностного лица, которое не будет рассматриваться в качестве правовой формы осуществления административной правоприменительной деятельности, поскольку не является властным волеизъявлением и характеризуется отсутствием воли на применение норм права.

Как отмечается в научной литературе, совершение действий юридического характера осуществляется в тех случаях, когда правовые нормы не требуют от субъекта государственного управления принятия правового акта, и он совершает предусмотренные в этих случаях юридически значимые действия (например, составление протокола, выдача разрешения и др.)41. Ю. Н. Старилов предлагает следующую систему форм управленческих действий (форм управления): совершение юридически значимых действий или действий юридического характера на основе закона или на основе изданного правового акта управления (составление административных протоколов, проведение государственной регистрации, осуществление властных распорядительных и контрольных мероприятий, выдача официальных документов, позволяющих осуществлять определенный вид деятельности)42.

В учебнике под ред. В. Я. Кикотя эти действия называются административно-правовыми, которые могут совершаться посредством использования административными органами следующих видов властного воздействия: документально-правового (составление акта проверки, справок, письменного ответа на заявление), организационно-правового (государственная аккредитация организаций, приостановление деятельности организаций, отстранение работников от исполнения обязанностей), технико-правового (производство технического осмотра транспортных средств, государственная регистрация технических устройств), имущественно-правового (изъятие имущества у должника, изъятие вещей у лица, совершившего административное правонарушение, приостановление операций по счетам в банках), лично-правового (проверка у физического лица документов, удостоверяющих личность, освидетельствование на состояние опьянения). В зависимости от целей совершения им выделяется также административно-регулятивные действия (распорядительные, регистрационные, разрешительные, согласовательные, экзаменационные, удостоверительные, организационно-обеспечительные), административно-принудительные или охранительные (поисково-проверочные, ограничительные, запретительные, пресекательные, процессуально-обеспечительные). В зависимости от необходимости официально-документального оформления фактов совершения административно-правовых действий они подразделяются на те, факт совершения которых требует официально-документального оформления (составление протоколов, письменных актов, расписок) или не требуют (проверка документов)43.

При этом существуют разные подходы в определении места юридически значимых действий, совершаемых административно-публичными органами и их должностными лицами в системе правовых форм управленческой деятельности. Они могут отождествляются с актами-решениями, содержащимися в соответствующих документах (решениях, постановлениях, распоряжениях, приказах и т. п.) и рассматриваться в качестве одного из видов правовых актов управления (административно-правовых актов), квалифицироваться наряду с исходящими от этих органов и должностных лиц официальными документами, содержащими властные решения, в качестве правовых актов управления (административно-правовых актов)44. Так правовые акты управления (административно-правовые акты) как властные решения, содержащиеся в официальных документах не разграничиваются с совершаемыми органами публичной администрации и ее должностными лицами юридически значимыми действиями, не связываются с принятием указанных решений и их официально документальным оформлением. Иной подход заключается в том, что такие действия обособляются от правовых актов управления (административно-правовых актов), под которыми понимаются лишь официальные документы, содержащие властные решения, и рассматриваются в качестве самостоятельной правовой формы деятельности названных органов и должностных лиц45. Различия основываются на следующих положениях: 1) административно-правовое действие, в отличие от административно-правового акта, далеко не всегда может быть квалифицировано в качестве властного решения, окончательно разрешающего фактическую ситуацию; 2) совершение некоторых административно-правовых действий, в отличие от административно-правовых актов, непосредственно не влечет возникновение юридически значимых последствий, однако при наличии определенных условий может повлечь их; 3) административно-правовые действия сами по себе, в отличие от административно-правовых актов, не выражаются в какой-либо официально-документальной форме, документально могут быть оформлены лишь факты их совершения; 4) при совершении административно-правовых действий далеко не всегда требуется их официально-документальное оформление, в то время как административно-правовые акты всегда должны быть выражены в строго определенной официально-документальной форме46.

В учебнике под ред. В. Я. Кикотя, упоминаемом выше, также разделяются две формы деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и публичных должностных лиц, мотивируя это также позицией законодателя, которые предоставил возможность обжалования не только решений государственных органов, но и совершаемых ими действий. Так порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов государственной (муниципальной) власти предусмотрен главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Заключение административного договора осуществляется по инициативе двух и более субъектов административных правоотношений. Он выражает волю властных субъектов, имеющих определенную свободу действий в рамках своих полномочий для реализации поставленных задач. Административные договоры могут заключаться между самими государственными властными субъектами между собой, а также между государственно-властными субъектами, с одной стороны, и гражданами, организациями — с другой. Понятие, признаки, виды административно-правовых договоров, их отличие от правового акта управления, гражданско-правового и трудового договоров изложены в главе 3.

§ 4. Неправовые формы государственного управления

В деятельности государственных органов по осуществлению государственных функций, помимо правовой, выделяется неправовая фактическая деятельность, не влекущая прямых правовых последствий47. Она совершается субъектом государственного управления в рамках действующего законодательства, но без какого-либо юридического оформления, чаще всего в рамках повседневной деятельности, носящая внутриорганизационный, вспомогательный характер по отношению к внешней исполнительно-распорядительной деятельности органа государственного управления. Как отмечается отдельными учеными, в современных условиях наблюдается усиление роли неправовых регуляторов, уменьшение роли морали как рычага воздействия на развитие права в глобальном смысле48. Другие обращают внимание, что если охрана прав осуществляется как посредством правовых, так и неправовых форм деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также общественных организаций, то защита — только через правовые формы деятельности компетентных органов или управомоченных лиц; если меры охраны прав могут быть рассредоточены в правовых и иных социальных нормах, то защита прав предполагает наличие и действие конкретных юридических гарантий, которые устанавливаются государством и закрепляются исключительно в правовых нормах49.

Неправовые формы в основном сопутствуют подготовительной работе органа государственного управления в принятии решений, предшествуя правовым формам и обеспечивая возможность их применения. Например, на основе анализа информации, проведения социологических исследований или экспертных опросов проводятся консультации, совещания, иные организационные мероприятия, по итогам которых разрабатываются предложения по изданию административных актов управления. Другой пример: в процессе лицензирования соответствующие субъекты (органы управления или должностные лица) исполняют прямые требования закона, самостоятельно устанавливают подзаконные нормы права, организуют применение правовых норм, а в необходимых случаях осуществляют правоохранительные, юрисдикционные функции в пределах своих полномочий (на практике отдельные элементы лицензирования происходят и в неправовых формах, которые в большинстве случаев юридически регламентированы, хотя сами по себе непосредственных правовых последствий не несут)50.

С другой стороны, неправовые формы могут быть реализованы при помощи закрепления в нормативных актах — и, таким образом, они станут правовыми51. Например, в рамках реализации Перечня поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию, утвержденных Президентом РФ 27.02.2019 № Пр-294 Правительству Российской Федерации совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации нужно будет работать над решением следующих задач: упростить прохождение гражданами диспансеризации и профилактических медосмотров, в том числе в вечерние часы, перевести к 2021 году все детские поликлиники на новую модель оказания гражданам первичной медико-санитарной помощи «Бережливая поликлиника», завершить до конца 2021 года в ЕГИСЗ организацию информационного взаимодействия между медицинскими организациями, аптеками, федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, медработниками и пациентами.

Кроме того, отдельные органы исполнительной власти могут выполнять посредническую функцию в области разрешения коллективных споров и «ручного» управления конфликтами. Например, полномочия Роструда как органа государственной власти в сфере урегулирования коллективных трудовых споров носят характер наблюдения, мониторинга, обеспечивая выполнение государством функций по обеспечению общественной безопасности52. Сотрудниками полиции при осуществлении своих полномочий применяются разные правовые и неправовые формы обеспечения правопорядка и профилактики правонарушений. Все вышесказанное свидетельствует о том, что правовые и неправовые формы тесно взаимосвязаны.

Отдельными учетными отмечается неудачность устоявшегося в науке термина «неправовые формы»: «Во-первых, неправовые формы — это с точки зрения логики формы противоправные, хотя очевидно, что описываемая с помощью данного термина правовая реальность не вступает в противоречия с требованиями законодательства. Во-вторых, условность этого термина заключается в том, что очень сложно провести грань между правовыми и неправовыми формами ввиду их тесного переплетения». Из этого делается вывод о необходимости пересмотра терминологии и замены понятия «неправовые формы реализации функций государства» конструкцией «организационно-техническое обеспечение реализации функций современного государства»53.

Классифицируя правовые формы управленческой деятельности, выделяются также специфические функции социального управления, к которым относятся: прогнозирование, планирование, координация, финансирование, материально-техническое снабжение, нормативно-правовое регулирование, методическое руководство, работа с кадрами, учет, контроль и др.54 Различаются такие неправовые формы, как организационная, экономическая, политическая, идеологическая, информационная. Таким образом, управленческие функции выступают фактически организационно-правовыми формами управленческой исполнительно-распорядительной деятельности.

К видам неправовых форм государственного управления ученые традиционно относят организационные действия и материально-технические операции55.

Непосредственно-организационные формы управленческой деятельности представляют собой разнообразные проявления проведения организационных мероприятий, иных распорядительных действий, направленных на повышение эффективности работы органов управления:

─ проведение оперативных совещаний, заседаний комиссий, организация совещаний (внутриаппаратных, совместных с иными органами власти в рамках межведомственного сотрудничества и взаи­модействия, с субъектами общественного контроля, экспертными советами и иными институтами гражданского общества), конференций, семинаров, круглых столов и иных мероприятий;

─ изучение, обобщение и распространение положительного опыта работы, сведений о негативных явлениях в управлении, изучение общественного мнения и его использование в работе аппарата управления;

─ информирование подведомственных структур об изменениях в действующем законодательстве, оказание практической помощи исполнителям на местах, разработка и внедрение в практику методических рекомендаций, подготовка и рассылка для изучения информационных писем;

─ сбор сотрудников и их обучение, тренинги, инструктирование, дача указаний, проведение консультаций, планирование работы государственных служащих и иные формы кадровой работы;

─ проведение комплексных и контрольных проверок, внутриведомственного обследования, ревизий, инспектирование, организация проверки пресс-конференций представителей администрации;

─ прием граждан и иные встречи с представителями общественности;

─ контроль за исполнением принятых решений.

Они могут иметь значение как для сбора и обработки информации в целях принятия управленческих решений, так и непосредственно для процесса управления, используя различные варианты метода убеждения, укрепления доверия. Подобные организационные действия имеют не только внутриаппаратное значение, но могут использоваться для определенного воздействия на общественные организации и граждан. В рамках повседневной деятельности их совершение, как правило, не нуждается в издании специальных юридических актов или иной фиксации, они не влекут возникновение или прекращение административно-правовых отношений, но их предпосылки или результаты совершения могут фиксироваться юридически (в виде поручения руководства и соответствующих отчетов, докладных записок, свидетельствующих об их исполнении, информировании для принятия решений).

В качестве организационных форм различают: 1) организационно-регламентирующую деятельность; 2) организационно-идеологическую деятельность; 3) организационно-экономическую деятельность56.

Действия материально-технического характера имеют в определенной степени обслуживающее значение для всех других форм управленческой деятельности, поскольку они призваны создавать условия и обес­печивать эффективное функционирование субъектов государственного управления, необходимое качество служебной деятельности, организацию управленческих действий. К ним относятся вспомогательные действия, характерные для всех государственных органов, например, обеспечение ведения делопроизводства, соблюдение режима секретности и защиту сведений, составляющих государственную тайну, и иной охраняемой законом информации, операций по обработке информации, обеспечение достоверной статистической информации, справочных, информационных или аналитических материалов, охраны, выдача государственным служащим имущества, организация иных материально-технических мероприятий (транспортного обслуживания, экспедиции, организационно-технического обеспечения, использования средств связи, медицинского и санаторно-курортного обслуживания).

Субъектами неправовых форм являются не только руководители конкретных государственных органов, но и руководители соответствующих структурных подразделений (департаментов, управлений). Например, в соответствии с п.п. 3.40.1–3.40.4 Регламента Министерства транспорта Российской Федерации, утвержденным Приказом Минтранса России от 03.03.2006 № 27, совещания у Министра могут проводиться с участием руководителей (представителей) федеральных органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, научных, профсоюзных и других организаций, средств массовой информации, организаций транспортного комплекса. Подготовка совещания у Министра осуществляется руководителем структурного подразделения, помощником или советником Министра, назначенным решением Министра ответственным лицом за организацию совещания. Это ответственное лицо обеспечивает качественную и своевременную подготовку материалов, заблаговременно информирует причастных лиц о проведении совещания у Министра, готовит предложения по созданию рабочей группы и план подготовки совещания, заявки на обеспечение организации документооборота, предоставление зала совещаний с указанием даты, времени и приглашенных лиц, участвующих в совещании у Министра, проведение аудио- и видеозаписи, заблаговременно представляет в режимно-секретное подразделение проект плана проведения совещания, на котором рассматриваются секретные вопросы, и список его участников. В соответствии с п. 7.28, директор департамента Министерства привлекает при необходимости в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к сфере деятельности Министерства, научные и иные организации, ученых и специалистов, проводит совещания с представителями органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций по отнесенным к его компетенции вопросам.

Несмотря на теоретическую проработку вопроса форм государственного управления, при практическом применении могут возникать определенные сложности. Неправовым формам государственного управления могут сопутствовать такие злоупотребления, как протекционизм, корпоративизм и другие явления, наносящие ущерб государственной службе и общественным интересам в целом.

Разнообразие форм управленческой деятельности предполагает необходимость выбора наиболее эффективных форм, которые в наибольшей степени способны обеспечить наилучший результат при данных условиях. В публичном управлении важно правильно совмещать, подбирать оптимально и выбирать наиболее целесообразные формы государственного управления, обеспечивающие качественное выполнение задач с наименьшей затратой сил, средств и времени.

Контрольные вопросы по теме 2

1. Какие существуют основные научные подходы к понятию формы государственного управления?

2. Какие выделяются виды форм государственного управления?

3. Что представляет собой правовая форма государственного управления?

4. Каково содержание и виды неправовых форм государственного управления?

Глава 3.
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ДОГОВОР

В результате изучения темы 3 студент должен:

— знать:

• понятие и содержание административно-правового договора;

• виды административно-правовых договоров;

• отличие административно-правового договора от других видов договоров.

— уметь:

• оперировать административно-правовыми понятиями и категориями в рамках темы;

• анализировать юридические факты, являющиеся основаниями для возникновения, изменения и прекращения правоотношений по теме.

— владеть:

• юридической терминологией по теме;

• навыками анализа: правовых явлений по теме; юридических фактов, административно-правовых норм и правоотношений;

• навыками подготовки юридических документов;

• методикой квалификации и разграничения различных форм государственного управления и др.;

• способностью обобщать практику применения нормативных правовых актов в целях обеспечения реализации компетенции органа государственной власти.

§ 1. Понятие и признаки административного договора

Тема административного договора одна из самых актуальных в теории административного права. Будучи разновидностью публично-правового договора административный договор имеют большую практическую значимость, но при этом малую теоретическую изученность и обоснованность. В связи с этим в юридической литературе последних лет можно встретить множество подходов и к понимаю административного договора, и к его классификациям (видам), и другим спорным вопросам.

Государство в условиях современной российской экономики находится в равном положении с другими участниками правовых отношений, что, в частности, выражено в ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации, согласно которой на территории России признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Такое формально-правовое равенство государства с другими субъектами экономических отношений является одним из определяющих факторов участия органов государственной власти и государственных организаций в договорных отношениях при взаимодействии с частными компаниями, а также друг с другом. Но равенство сторон договора, согласно общей теории права, не отменяет особой природы и назначения государства как социального института, которые определяют необходимость административно-правового регулирования договорных отношений с участием субъектов публичного права57.

Административно-правовые договоры становились предметом исследования ученых в различные исторические эпохи, что дает основания для определенной периодизации. В целом следует выделить несколько этапов в развитии представлений об административных договорах. При этом каждый период характеризуется, как правило, повышением внимания со стороны отдельных ученых к рассматриваемой проблеме.

Так, А. И. Попов предлагает выделить следующие условные исторические этапы изучения данного вопроса, а именно дореволюционный период, период 20–30-х годов ХХ века, период 50–60-х годов ХХ века, а также период 70–80-х годов ХХ века и современный этап58.

Впервые об административном договоре еще в дореволюционный период заговорил ученый-административист А. И. Еластратов в своей работе «Основные начала административного права»59. В главе, посвященной публично-правовым актам, он выделил договорные административные акты как самостоятельный вид административного акта. При этом он отметил, что для них характерно наличие воли двух или нескольких лиц. Таким образом, именно профессором Московского университета А. И. Елистратовым было впервые выделено место для административного договора в системе административных актов.

В качестве примера административных договоров А. И. Елистратов указывал на договоры между больничными кассами и городскими или земскими общественными управлениями по поводу обеспечения участникам касс больничного лечения, договоры по найму фабричных рабочих, поскольку они нормировались административным правом, и др.60

В своих суждениях о возможности существования договоров публичного права указанный ученый опирался на точки зрения таких иностранных публицистов, как Дюги, Жез, Флейнер, Еллинек, и некоторых других, которые говорили о возможности существования в правовом государстве равноценности должностных лиц и граждан как субъектов публичных прав и обязанностей, что также относится к числу коренных условий административного права.

В 20–30-х годах ХХ века проблема административно-правового договора рассматривалась фрагментарно в учебных пособиях и научно-юридической литературе. Например, В. Л. Кобалевский в своем учебнике «Советское административное право» выделял отдельный параграф, посвященный данному вопросу61. Более глубокому анализу проблем административного договора в указанный период посвящена статья К. Сперанской62, на взглядах которой целесообразно остановиться более подробно.

Административный договор, по мнению К. Сперанской, дает правящей власти полный простор создавать для одних, более желательных своих контрагентов, лучшее положение, чем для других63. Констатируется факт, что в буржуазных странах имеется живейший интерес к институту административного договора.

Анализируя возможность существования административно-договорных правоотношений в советской действительности, автор указывает на широту практики административных соглашений.

В период 50–60-х годов ХХ столетия в административной науке появляются работы Е. Старосьцяка «Правовые формы административной деятельности»64, Ц. А. Ямпольской «О теории административного договора»65, В. И. Новоселова «К вопросу об административных договорах»66. На данном этапе административный договор всеми учеными единогласно рассматривается как форма административной деятельности.

Е. Старосьцяк впервые определяет наиболее характерные признаки административного договора. Главным признаком, по его мнению, является то, что договор — это форма организации различных сфер общественной жизни67.

В период 70–80-х годов ХХ века учеными-административистами особенно детально рассматривались административные договоры в силу актуализации вопроса о формах регулирования режима социалистической собственности.

В указанный период времени понятие «административный договор» противопоставлялось понятию «хозяйственный договор», что было связано с полемикой между представителями цивилистической и административно-правовой мысли по поводу правовой природы механизма управления народным хозяйством. Соответственно, учеными-административистами была аргументированно обоснована концепция административного договора как одного из основных элементов механизма административно-правового регулирования государственной социалистической собственностью68.

Следующим этапом в развитии представлений об административном договоре можно считать начало 90-х годов XX в., который продолжается и до настоящего времени. Указанный временной отрезок связан с формированием отдельных концепций о месте и роли административных договоров в механизме административно-правового регулирования. На современном этапе развития науки административного права административный договор понимается как юридический факт, правоотношение, документ, вид сделки, источник права, юридическое средство индивидуального регулирования, форма, результат или акт государственного управления.

Само понятие «договор» является ведущей категорией гражданского права. Для него характерно юридическое равенство его сторон (участников). Стороны в административных правоотношениях являются неравными, основываются на власти и подчинении. Отсюда и возникает сложность в понимании сущности административного договора.

Существует множество определений понятия «административный договор». Так, Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов, А. В. Мелехин едины во мнении, что административный договор — это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в пуб­личных интересах в результате добровольного соглашения воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников69.

Ю. М. Козлов относит административный договор к числу административно-правовых форм публичного администрирования и определяет его как соглашение, заключаемое с целью урегулирования отношений управленческого характера и основанное на нормах административного права, одним из обязательных участников которого является субъект публичного управления.

Большинство авторов современных учебников административного права России административный договор также относит к одной из форм государственного управления70.

С. Н. Братоновский считает, что административный договор — основанное на административно-правовых нормах соглашение, юридически зафиксированное в виде многостороннего акта, содержащее в своей основе взаимное и согласное проявление воль сторон — формально равных субъектов права, один из которых является субъектом публичной власти, и имеющее своим предметом установление (изменение или прекращение) взаимных прав этих сторон, а также иных лиц в сфере управления71.

По мнению С. А. Старостина, административный договор можно определить как формально определенное, основанное на нормах административного права соглашение, одной из сторон в котором обязательно выступает исполнительный орган государственной власти или местного самоуправления (их должностное лицо), выработанное в целях обеспечения эффективного сочетания публичных и частных интересов общества и государства, призванное регламентировать (детализировать и конкретизировать) общеобязательные условия и правила, предусмотренные действующим законодательством72.

Е. С. Калина, Д. Д. Сощенко понимают под административным договором такое соглашение, обязательной стороной которого признается государственно-властный субъект, характеризуемое наличием публичной цели и опосредующее управленческие отношения73.

О. С. Рогачева и Е. А. Кошеварова соотносят административный договор с формой государственного управления, которая позволяет регулировать общественные отношения на основе воли и волеизъявления субъектов административного права, добровольно согласившихся принять на себя определенные обязательства в целях достижения пуб­личного блага74.

Такое терминологическое многообразие дефиниций административного договора обусловлено отсутствием легального закрепления данного понятия в действующем законодательстве.

Более того, отдельные авторы75 проблему административного договора переносят в административно-процессуальную плоскость, говоря об особой административно-договорной процедуре. Необходимо в связи с этим указать, что, безусловно, процессуальный аспект административного договора имеет место быть, но выводить его за рамки материального права, без точного определения его места и роли в системе административного права, на наш взгляд, не вполне оправданно, опираясь при этом на западноевропейскую модель административно-процессуального законодательства.

Основываясь на указанных определениях, можно сделать вывод, что в самом общем виде административный договор — это основанное на праве и волеизъявлении двух или более субъектов соглашение об установлении, изменении или прекращении взаимных прав и обязанностей, обязательной стороной которого всегда выступает властный субъект.

Исходя из определения административного договора, можно выделить наиболее характерные для него признаки. Так, по мнению Ю. А. Тихомирова, специфическими признаками административного договора выступают:

1) обязательная сторона соглашения — властный субъект в лице государства, его органов и должностных лиц, органов местного самоуправления, международные организации и т. п.;

2) противоположная сторона соглашения, как правило, не носит некоторые властно-регулирующих функций, например, государственные корпорации, или выражает общественные интересы (территориальное, профессиональное или иное самоуправление);

3) особый предмет соглашения — вопросы, касаемые властвования, управления и саморегуляции.

4) специфические способы обеспечения обязательств, а именно различные меры правового, организационного, экономического и расчетно-платежного характера, а также изменение режимов исполнения или установление особых приоритетов.

Ю. Н. Старилов напротив в качестве основного признака административного договора выделяет то, что противоположной стороной по отношению к его постоянному участнику — органам, обладающим властными полномочиями, могут выступать и субъекты, которые в пуб­лично-правовой не являются носителями властно-регулирующих функций (например, негосударственные частные предприятия и организации, граждане)76.

Д. Н. Бахрах описывает следующие наиболее существенные признаки административного договора:

1) административные договоры имеют, как правило, организационное содержание, их целью является достижение общественно значимых результатов;

2) административный договор всегда выступает как правовая форма деятельности субъектов, которые обладают определенной степенью самостоятельности в решении в решении соответствующих вопросов, хотя права и обязанности сторон, даже если они находятся в отношении «власть — подчинение», не равны, поскольку речь идет об управленческих, а не имущественных отношениях. Одной из сторон отношений является участник административного управления, а заключаются они между субъектами административного права;

>3) административные договоры, как правило, являются формальными, заключаются в письменной форме. Как исключение допускаются и устные соглашения. В ряде случаев законодатель устанавливает как обязательное условие действительности административного договора обязанность регистрации его в специально уполномоченных органах;

4) автономия воли сторон административного договора не носит характера абсолютного принципа, как это имеет место в частном праве. Заключение административного договора не только право, сколько обязанность соответствующих субъектов права77.

С. А. Старостин выделяет и иные характерные для административных договоров признаки, а именно:

1) удовлетворение публичного интереса;

2) определение правового режима реализации управленческих функций;

3) возможность прекращения договора в одностороннем порядке органами (должностными лицами) исполнительной власти при неисполнении или ненадлежащем исполнении другой стороны принятых обязательств78.

Говоря о признаках административного договора, С. Н. Братановский отмечает, что взаимоотношения сторон в административном договоре регулируются исключительно нормами административного права. В таком договоре нет места гражданско-правовым принципам договорных отношений, как и гражданско-правовой ответственности сторон.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что характерными чертами (признаками) административного договора являются:

1) обязательное участие в качестве стороны договора органа государственной власти;

2) цель договора — удовлетворение публичного интереса;

3) нормативной базой указанного соглашения выступают нормы административного права.

§ 2. Классификация административных договоров

Существуют различные основания для классификации административных договоров. В частности, по предметному критерию выделяют:

─ договоры о компетенции (заключаются между органами государственной власти и содержат в себе положения о разграничении или делегировании полномочий/предметов ведения. Например, соглашения о разграничении сфер ведения, договоры о делегировании полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации или исполнительным органам местного самоуправления);

─ договоры о взаимодействии и сотрудничестве (представляют собой договоры об организации совместных мероприятий, об обмене информацией и т. п. Договоры об организации совместных мероприятий заключаются, как правило, между двумя и более органами исполнительной власти или местного самоуправления и имеют своей целью организацию взаимодействия и координацию своих действий для эффективного управления в определенных условиях и сферах общественной жизни. Например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Перу о сотрудничестве и взаимной помощи в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций79, договор с гражданином о конфиденциальном сотрудничестве в целях борьбы с преступностью, заключаемый на основании Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»80. Договоры об обмене информацией могут заключаться между несколькими органами государственного управления, так и между органом государственного управления, с одной стороны, и государственной или частной организацией, с другой стороны, Например, утвержденный Постановлением Правительства российской Федерации от 19.01.2005 № 30 «Типовой регламент взаи­модействия федеральных органов исполнительной власти»81);

─ договоры в сфере управления государственной собственностью (т. е. заключаются в рамках обеспечения социально-экономического развития государства, производства необходимых товаров, оказания государственных услуг, выполнения общественно значимых работ, увеличения доходной части государственного или регионального бюджетов. Они применяются государством при купле-продаже, передаче в аренду земель сельскохозяйственного назначения, подразумевающих сохранение целевого использования земельных участков, и в сферах природопользования и недропользования);

─ контракты с государственными служащими (см. параграф 5);

─ финансовые и налоговые соглашения (некоторые авторы считают, что такие соглашения являются гражданско-правовыми82. Однако финансовые соглашения, где одной из сторон выступает публично-правовое лицо, относятся к имущественным отношениям, основанным на административном подчинении одной стороны другой. Гражданское законодательство к ним не применяется, если это не предусмотрено законодательством в соответствии с п. 3 ст. 2 ГК РФ. Например, это договоры на предоставление субсидий. Ст. 1, 6 БК РФ предусмотрено, что обязательства, возникающие при предоставлении бюджетных субсидий юридическому лицу на основании договоров (соглашений), есть бюджетные обязательства, возникающие и исполняющиеся в рамках бюджетных правоотношений83. Предоставляя субсидии определенным категориям юридических лиц и граждан, государство в лице соответствующих органов государственной власти осуществляет контроль за использованием предоставленных им денежных средств, в чем выражено выполнение условий договора каждой из сторон. В одинаковой степени то, что применимо к договорам о предоставлении субсидий, справедливо и по отношению к остальным финансовым и налоговым соглашениям. Государство при заключении финансовых и налоговых отношений заинтересовано в выполнении субъектами частного права условий договора, сформулированных на основании принятых публично-правовых норм обязывающего характера в связи с предоставлением определенных привилегий);

─ концессионные и инвестиционные соглашения (основным отличием инвестиционных соглашений от концессионных от является только то, что государство в лице органа государственной власти или государственной организации передает во временное владение и пользование определенный объект государственной собственности (не деньги) субъекту частного права для осуществления определенной деятельности, которую первоначально должен осуществлять в соответствии с законодательством только орган публичной власти. Делегирование полномочий публичным лицом частному является инструментом по повышению эффективности пользования определенным государственным имуществом, которое не может быть приватизировано в силу своей социально-политической значимости (морское хозяйство, железные и автомобильные дороги, другие инфраструктурные объекты, а также жилищно-коммунальное хозяйство и социально-культурная сфера)84. В связи с этим цель административно-правового регулирования заключения и исполнения концессионных соглашений состоит в обеспечении условий получения социально значимого результата по факту управления государственной собственностью частным юридическим лицом, в решении поставленных государственных задач (строительство или реконструкция объекта социально-экономической инфраструктуры, взимание налогов и иных платежей и др.);

─ общественного порядка и имущества, содействие занятости населения, перевозка в общественном транспорте, коммунальные услуги и т. п.).

По юридическим свойствам административные договоры делятся на:

─ правоустановительные (т. е. имеют нормативный характер и могут выступать источником права. Необходимость в таких договорах напрямую вытекает из низкой эффективности прямого управленческого воздействия компетентного субъекта. Для качественного урегулирования таких отношений требуется единое волеизъявление двух или нескольких органов, каждый из которых способен быть субъектом нормотворческой деятельности. Каждая из сторон, заключивших такой договор, издает односторонний акт управления (приказ), в котором подведомственным учреждениям предписывается совершение действий, предусмотренных договором. Например, совместный приказ Министерства здравоохранения российской Федерации и Министерства Транспорта Российской Федерации от 29.01.2002 «Об организации проведения предрейсовых медицинских осмотров водителей транспортных средств». К числу правоустановительных договоров относятся договоры об обмене информацией, по оказанию государственных услуг, предоставлению государственных гарантий или государственных льгот и т. д.);

─ правоприменительные (т. е. договор выступает в качестве юридического факта. Например, договор о поступлении гражданина на государственную службу);

─ охранительные (т. е. договоры заключаются с целью охраны и защиты благ и ценностей, составляющих законные интересы личности, общества, государства от социальных или природных факторов, способных причинить вред. Им присущ более широкий круг субъектов нежели правоустановительным договорам. Они могут заключаться как между органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти и организациями, гражданами. Например, соглашение о создании подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел на объектах, перечень которых предусмотрен Постановлением Правительства российской Федерации от 14.08.1992 № 587 «Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности»85, соглашение о создании подразделений пожарной охраны МЧС России на особо важных объектах, перечень которых предусмотрен распоряжением Правительства российской Федерации от 23.04.2006 № 477-РС).

По субъектному составу административно-правовые договоры могут быть:

─ договоры между органами исполнительной власти;

─ договоры между органами исполнительной власти и юридическими лицами;

─ договоры между органами исполнительной власти и отдельными физическими лицами.

Административные договоры классифицируют по степени сложности и выделяют ординарные, сложные (в его составе имеются элементы различных договоров) и уникальные.

С точки зрения содержания административные договоры подразделяются на:

─ чисто организационные соглашения;

─ договоры смешанного типа (где организационные вопросы связаны с имущественными, трудовыми и т. п.).

По критерию взаимоотношений сторон административного договора принято выделять:

─ договоры между субъектами, не обладающими властными полномочиями друг к другу;

─ договоры, в которых один из субъектов обладает властными полномочиями по отношению к контрагенту («вертикальные договоры»).

По аналогии с гражданско-правовыми договорами, административные договоры можно классифицировать как дву- и многосторонние, типовые и консенсуальные, а также предварительные и главные.

А. И. Стаховым разработана еще одна классификация административно-правовых договоров в зависимости от целевой направленности:

─ административно-санирующие (заключаются органами, обеспечивающими общественную безопасность в целях предупреждения, выявления и нейтрализации вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды, связанных с правомерной деятельностью юридических лиц. Например, соглашение о проведении государственной экологической экспертизы);

─ административно-юрисдикционные (заключаются органами административно-публичного обеспечения безопасности в целях предупреждения, выявления и нейтрализации административных правонарушений, связанных с невыполнением или ненадлежащим соблюдением обязательных условий и требований безопасности. Например, соглашение о проведении мероприятий по контролю (надзору) за выполнением общеобязательных условий и требований безопасности индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами)86.

Кроме того, некоторые авторы (Д. Н. Бахрах, В. Г. Татарян, С. Н. Братоновский)87 дополнительно подразделяют административные договоры на:

─ контракты о службе в Вооруженных Силах Российской Федерации, органах внутренних дел и иных видах милитаризованной службы;

─ соглашение органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, с осведомителями;

─ договоры казачьих обществ с исполнительными органами государственной власти о правоохранной деятельности, учебных заведений с гражданами об оказании платных услуг;

─ соглашения о передаче части своих полномочий;

─ договоры об административных услугах;

─ деликтные соглашения.

Таким образом, многообразие классификаций подтверждает многообразие сфер общественных отношений, в которых возможно заключение административных договоров. Однако, мы полагаем, что самой адекватной и отвечающей современным реалиям является классификация административных договоров на договоры о компетенции, договоры о сотрудничестве и служебные контракты.

§ 3. Административные договоры о компетенции

Под административными договорами о компетенции следует понимать соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления о разграничении компетенции, а также о делегировании полномочий.

Договоры о компетенции могут заключаться как между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, так и между органами местного самоуправления.

Согласно действующему законодательству передача части полномочий между федеральными и субъектовыми органами исполнительной власти может осуществляться в обоих направлениях. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»88 закрепляет, что:

1) Правительство Российской Федерации по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации (ч. 2 ст. 13);

2) Правительство Российской Федерации осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основании соответствующих соглашений (ч. 3 ст. 13).

Нормы Федерального конституционного закона о Правительстве РФ фактически дублируют Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — ФЗ № 184 об организации органов государственной власти субъектов)89. Ч. 6 ст. 1 указанного закона гласит, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации.

Также следует отметить, что в ФЗ № 184 об организации органов государственной власти субъектов имеется специальная глава — гл. IV.1 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации», содержащая, в частности, принципы, основания, условия и порядок заключения договоров о разграничении полномочий (ст. 26.7), заключения соглашений (ст. 26.8).

Развитие этих законодательных норм по данному вопросу находит свое отражение и в подзаконных нормативных правовых актах. Например: Постановление Правительства РФ от 08.12.2008 № 924 «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий» (вместе с Правилами заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий)90, Приказ Минюста России от 10.08.2016 № 182 «Об утверждении примерных форм соглашения между федеральным органом исполнительной власти и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о передаче высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации осуществления части полномочий федерального органа исполнительной власти, соглашения между федеральным органом исполнительной власти и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о передаче федеральному органу исполнительной власти осуществления части полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации»91 и др.

Что касается органов местного самоуправления, то заключение соглашений и договоров о компетенции на этом уровне предусмотрено различными нормативными правовыми актами. Так, например, согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»92 органы местного самоуправления муниципального района и органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения друг с другом о передаче осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет соответствующих межбюджетных трансфертов, предоставляемых в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (п. 1 и 2 ч. 4 ст. 15).

Заключение договоров и соглашений органами местного самоуправления между собой (а также с общественными организациями) предусматривается также на муниципальном уровне: основным правовым актом муниципального образования — уставом или специальным правовым актом (например, решением Собрания депутатов муниципального района и т. п.)93.

Таким образом, целью административно-правового регулирования заключения договоров о компетенции является разграничение полномочий между различными органами государственной власти либо субъектами публичного права, находящимися на разных уровнях: федеральном, региональном и местном, что определено в ст. 71–73 Конституции Российской Федерации. Договоры о компетенции необходимы для решения проблемы противоречия интересов субъектов государственного управления, устранения дублирования при выполнении государственных функций, повышения эффективности деятельности каждого из них с точки зрения экономии времени, материальных затрат. В связи с этим цели правового регулирования заключения исполнения договоров о компетенции имеют только административно-правовой характер.

§ 4. Административные договоры о сотрудничестве

Административные договоры о сотрудничестве — это соглашения, определяющие различные сферы управленческой деятельности, в частности, обмен информацией, проведение совместных мероприятий и ряд других. Такие договоры, в своем большинстве, представляют собой форму межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти.

Сущность данного вида административных договоров состоит во взаи­модействии двух и более органов исполнительной власти одного уровня, например, федеральных служб94. Однако вопрос о том может ли это взаи­модействие происходить между органами исполнительной власти разного уровня (например, федерального министерства с соответствующей федеральной службой) является дискуссионным. Существует точка зрения, что между такими органами возникает субординационная, властная связь. В связи с тем, что один орган подчиняется другому, подконтролен и подотчетен ему, то договора о взаимодействии между ними быть не может95. Дело в том, что управление предполагает целенаправленное воздействие субъекта управления на соответствующий объект. Однако, сначала в литературе, а впоследствии и в процессе проведения административной реформы, стало акцентироваться внимание на необходимости взаимодействия субъекта управления и соответствующего объекта. Безусловно, взаимодействие в определенной степени имеет место, например, при методическом обеспечении объекта управления. Это взаимодействие следует рассматривать как дополнительный элемент, обогащающий административно-правовую природу управления. Его наличие показывает взаимные свойства субъекта и объекта управления, выливающиеся в их сотрудничество. Однако управлять объектом только на основе взаимодействия с субъектом управления невозможно. Главенствующим элементом в этом процессе является воздействие субъекта управления, причем воздействие властного характера. Именно поэтому осуществлять исполнительную власть — значит обеспечивать властное воздействие органов исполнительной власти на соответствующие объекты управления, учитывая потенциал их взаимодействия в виде объединения действий, согласования и координации. С этих позиций заключение договора между федеральным министерством с находящимися в его ведении федеральным агентством или федеральной службой, даже с преломлением обозначенных выше признаков административного договора, невозможно.

Но есть и другая точка зрения, согласно которой такие договоры могут заключаться и будут именоваться «вертикальными договорами». Действительно, в рамках реализации соглашений о сотрудничестве и содействии происходит осуществление управленческих действий, не связанных с реализацией органами исполнительной власти юрисдикционных функций. Это взаимодействие между органами исполнительной власти может оформляться договорами (соглашениями). Так, в настоящее время принят и действует Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, с помощью которого устанавливаются правила взаимодействия этих органов с целью, в том числе и повышения эффективности реализации исполнительной власти. Данный регламент утвержден постановлением Правительства РФ. На его основе разработаны и приняты регламенты взаимодействия федеральных министерств, федеральных служб и (или) федеральных агентств. И уже на основании указанных регламентов между органами исполнительной власти заключаются административные договоры. К тому же на практике мы в действительности встречаемся с указанным видом административного договора.

§ 5. Служебный контракт как вид административного договора

Договоры о поступлении граждан на государственную службу (служебные контракты) — соглашения, определяющие в соответствии с законодательством условия поступления и прохождения различных видов государственной службы.

Целью служебного контракта является реализация публичного интереса, а если быть более точным, то государственного интереса96.

Заключение и исполнение служебных контрактов является основанием для реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства непосредственно (ст. 32 Конституции Российской Федерации). Отличительной чертой структуры служебного контракта является наличие специальных прав и обязанностей государственного служащего, выраженных в осуществлении им особых полномочий, которыми он наделен как представитель государственной власти. Кроме того, при поступлении на государственную службу на гражданина накладываются определенные ограничения и запреты, закрепляемые в служебном контракте97. В связи с особым правовым статусом государственного служащего целью административно-правового регулирования заключения и исполнения служебных контрактов следует считать формирование порядка деятельности государства на определенном индивидуальном уровне и критериев ее оценки, а также защиты общества от злоупотреблений государственным служащим своим правовым положением.

Часть 1 ст. 23 Федерального закона № 79-ФЗ от 27.07.2004 «О государственной гражданской службе Российской Федерации»98 (далее — ФЗ № 79 о государственной гражданской службе) закрепляет, что служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон. Он заключается на основе акта государственного органа о назначении на должность государственной гражданской службы.

Если поступление на государственную службу осуществляется по конкурсу, то акт государственного органа о назначении на должность издается в соответствии с решением конкурсной комиссии. Это следует из совокупности ч. 1 ст. 26 ФЗ № 79 о государственной гражданской службе, абз. 1 п. 21, п. 22, абз. 1 п. 23 Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 01.02.2005 № 11299 (далее — Положение о конкурсе).

Примерная форма служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы РФ и замещении должности государственной гражданской службы РФ утверждена Указом Президента РФ от 16.02.2005 № 159100.

Представитель нанимателя как сторона служебного контракта обязывается выполнять ряд установленных условий, а именно:

─ предоставить гражданину, поступающему на гражданскую службу, возможность ее прохождения, а также предоставить такому гражданину или гражданскому служащему возможность замещения определенной должности гражданской службы;

─ обеспечить прохождение гражданской службы и замещение должности гражданской службы в соответствии с ФЗ № 79 о государственной гражданской службе, другими законами и иными нормативными правовыми актами о гражданской службе;

─ своевременно и в полном объеме выплачивать гражданскому служащему денежное содержание;

─ предоставить гражданскому служащему государственные социальные гарантии.

При заключении служебного контракта представитель нанимателя обязан ознакомить гражданского служащего со служебным распорядком государственного органа, с иными нормативными актами, имеющими отношение к исполнению гражданским служащим должностных обязанностей.

Поступающий на гражданскую службу при заключении служебного контракта представителю нанимателя представляет:

1) заявление с просьбой о поступлении на гражданскую службу и замещении должности гражданской службы. Данное заявление обычно пишется на имя руководителя государственного органа в произвольной форме. Наименование должности указывается согласно Реестру должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденному Указом Президента РФ от 31.12.2005 № 1574101, или реестру должностей государственной гражданской службы субъекта РФ;

2) собственноручно заполненную и подписанную анкету. Форма анкеты, подлежащей представлению в государственный орган поступающим на государственную гражданскую службу, утверждена Распоряжением Правительства РФ от 26.05.2005 № 667-р102;

3) паспорт гражданина РФ;

4) трудовую книжку, за исключением случаев, когда служебная (трудовая) деятельность осуществляется впервые;

5) страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования, кроме случаев, когда служебная (трудовая) деятельность осуществляется впервые;

6) свидетельство о постановке физического лица на учет в налоговом органе по месту жительства на территории РФ;

7) документы воинского учета — для граждан, пребывающих в запасе, и лиц, подлежащих призыву на военную службу;

8) документ об образовании и о квалификации;

9) документы, содержащие сведения о доходах, имуществе и имущественных обязательствах поступающего на гражданскую службу, а также членов его семьи — супруга (супруги) и несовершеннолетних детей. Например, федеральные государственные гражданские служащие эти документы представляют в кадровую службу федерального государственного органа (п. 7 Положения о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, утвержденного Указом Президента РФ от 18.05.2009 № 559103 (далее — Положение № 559).

Для представления перечисленных сведений применяется форма справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. При оформлении данного документа следует руководствоваться Методическими рекомендациями по вопросам представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и заполнения соответствующей формы справки в 2018 году (за отчетный 2017 год), которые разработаны Минтрудом России. Кроме того, особенности заполнения некоторых разделов справки рассмотрены в Обзоре Минтруда России;

10) иные сведения. К ним относятся сведения об адресах сайтов и (или) страниц сайтов в сети Интернет, на которых гражданин, претендующий на замещение должности гражданской службы, в течение трех календарных лет, предшествующих году поступления на службу, размещал общедоступную информацию, а также данные, позволяющие его идентифицировать. Указанные сведения представляются по форме, которая утверждена

Служебный контракт вступает в силу со дня его подписания сторонами, если иное не установлено федеральными законами, другими нормативными правовыми актами РФ или самим контрактом.

Форма и содержание служебного контракта определены ст. 24 ФЗ № 79 о государственной гражданской службе и Указом Президента РФ от 16.02.2005 № 159.

В служебном контракте указываются следующие сведения:

─ фамилия, имя, отчество гражданина (гражданского служащего), а также паспортные данные, домашний адрес и номер телефона лица, поступающего на гражданскую службу;

─ наименование госоргана (представителя нанимателя). Необходимо указать наименование должности, фамилию, имя, отчество руководителя госоргана (аппарата госоргана) или лица, замещающего государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, либо их представителя;

─ документ (вид, дата, номер), в силу которого представитель нанимателя наделен правом назначения на должности государственной гражданской службы РФ;

─ акт госоргана о назначении лица на должность государственной гражданской службы РФ (вид, дата, номер), на основании которого заключается служебный контракт. Например, заключение служебного контракта с лицом, назначаемым на должность федеральной государственной гражданской службы Правительством РФ, осуществляется на основании постановления (распоряжения) данного органа.

В перечень существенных (обязательных) условий, включаемых в служебный контракт, входят:

1) наименование замещаемой должности гражданской службы с указанием подразделения государственного органа;

2) дата начала исполнения должностных обязанностей (число, месяц, год);

3) права и обязанности гражданского служащего, должностной регламент.

Одна группа прав и обязанностей гражданского служащего обусловлена его статусом. В частности, в соответствии с ч. 1 ст. 36 ФЗ № 79 о государственной гражданской службе гражданский служащий вправе расторгнуть служебный контракт и уволиться с гражданской службы по собственной инициативе, предупредив об этом в письменной форме представителя нанимателя за две недели.

Гражданский служащий должен:

─ исполнять обязанности, предусмотренные ст. 15 ФЗ № 79 о государственной гражданской службе;

─ соблюдать ограничения, связанные с гражданской службой;

─ выполнять обязательства и требования к служебному поведению гражданского служащего;

─ не нарушать запреты, установленные ст. 17 ФЗ № 79 о государственной гражданской.

Другая часть прав и обязанностей гражданского служащего непосредственно связана с замещаемой им должностью. Это отражается в служебном контракте и должностном регламенте гражданского служащего, а именно:

4) виды и условия медицинского страхования гражданского служащего и иные виды его страхования;

5) права и обязанности представителя нанимателя.

Права и обязанности представителя нанимателя установлены п. п. 7, 8 примерной формы служебного контракта.

Представитель нанимателя имеет право:

а) требовать от гражданского служащего исполнения должностных служебных обязанностей, возложенных на него служебным контрактом, должностным регламентом гражданского служащего, а также соблюдения служебного распорядка государственного органа;

б) поощрять гражданского служащего за безупречное и эффективное исполнение должностных обязанностей;

в) привлекать гражданского служащего к дисциплинарной ответственности в случае совершения им должностного проступка;

г) реализовать другие права, предусмотренные ФЗ № 79 о государственной гражданской и иными нормативными правовыми актами о государственной гражданской службе.

Представитель нанимателя обязан:

а) обеспечить гражданскому служащему организационно-технические условия для исполнения должностных обязанностей (оборудование служебного места средствами связи, оргтехникой, обеспечение доступа к информационным системам);

б) предоставить гражданскому служащему государственные гарантии, установленные ФЗ № 79 о государственной гражданской, иными нормативными правовыми актами, служебным контрактом;

в) соблюдать законодательство Российской Федерации о государственной гражданской службе, положения нормативных правовых актов государственного органа и условия служебного контракта;

г) исполнять другие обязанности, предусмотренные ФЗ № 79 о государственной гражданской и иными нормативными правовыми актами о государственной гражданской службе.

Права и обязанности представителя нанимателя, специфичные для данного служебного контракта, могут быть связаны с дополнительными правами и обязанностями гражданского служащего;

6) условия профессиональной служебной деятельности, компенсации и льготы, предусмотренные за профессиональную служебную деятельность во вредных и (или) опасных условиях;

7) режим служебного времени и времени отдыха (если он отличается от служебного распорядка государственного органа);

8) условия оплаты труда (размер должностного оклада, надбавки и другие выплаты, в том числе связанные с результативностью профессиональной служебной деятельности);

9) виды и условия социального страхования, связанные с профессиональной служебной деятельностью;

10) нахождение должности, замещаемой гражданским служащим, в перечне должностей гражданской службы, по которым предусматривается ротация.

Стороны могут включать в служебный контракт и дополнительные условия. Например, в служебном контракте может быть предусмотрено условие об испытании, которое устанавливается в соответствии со ст. 27 указанного Закона.

К дополнительным условиям служебного контракта может относиться требование о неразглашении сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также служебной информации, если должностным регламентом предусмотрено использование таких сведений. Организация доступа должностного лица или гражданина к сведениям, составляющим государственную тайну, определяется положениями ст. 21 Закона РФ от 21.07.1993 № 5485-1104.

В служебном контракте может отражаться обязанность лица проходить гражданскую службу после окончания обучения в профессиональной образовательной организации или образовательной организации высшего образования не меньше срока, установленного договором о целевом приеме или договором о целевом обучение, если обучение осуществлялось за счет средств соответствующего бюджета. Типовые формы договора о целевом приеме и договора о целевом обучении, Правила заключения и расторжения таких договоров утверждены Постановлением Правительства РФ от 27.11.2013 № 1076105. Кроме того, Указом Президента РФ от 21.12.2009 № 1456 утверждено Положение о порядке заключения договора о целевом обучении между федеральным государственным органом и гражданином РФ с обязательством последующего прохождения федеральной государственной гражданской службы106.

Форма и содержание типового договора на обучение утверждены Постановлением Правительства РФ от 21.06.2010 № 469107.

По отдельным должностям государственной гражданской службы может устанавливаться особый порядок оплаты труда в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Такие показатели должны быть отражены в срочном служебном контракте гражданского служащего.

В служебном контракте, заключенном на определенный срок, обязательно должны быть указаны срок действия контракта и причины, послужившие основанием для заключения срочного контракта.

В служебном контракте также могут предусматриваться и другие дополнительные условия, не ухудшающие положение гражданского служащего по сравнению с положением, установленным российским законодательством.

Служебный контракт заключается в письменной форме. Она обязательна как при поступлении на гражданскую службу впервые, так и при переводе гражданского служащего на другую должность гражданской службы, если после прекращения прежнего служебного контракта государственно-служебные отношения с ним продолжаются. Служебный контракт составляется в двух экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами. Один экземпляр контракта передается гражданскому служащему, другой хранится в его личном деле.

Условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон и в письменной форме. Внесение изменений и дополнений в контракт оформляется в форме дополнительного соглашения, которое подписывается обеими сторонами. Данное соглашение является неотъемлемой частью служебного контракта. Такой порядок соответствует, в частности, положениям примерной формы служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы РФ и замещении должности государственной гражданской службы РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 16.02.2005 № 159.

На государственной гражданской службе представитель нанимателя может заключать с гражданским служащим либо служебный контракт на неопределенный срок (без ограничения срока), либо срочный служебный контракт (на определенный срок).

Срочный служебный контракт заключается, когда отношения, связанные с гражданской службой, нельзя установить на неопределенный срок с учетом категории замещаемой должности или условий прохождения гражданской службы.

Перечень случаев, в которых заключается срочный служебный контракт, приведен в ФЗ № 79 о государственной гражданской службе. Данный перечень не является исчерпывающим.

Срочный служебный контракт заключается на срок от одного года до пяти лет, если законом не установлен иной срок.

Отметим, что с 1 января 2017 г. срочные служебные контракты, заключенные на эту дату с гражданскими служащими в возрасте до 65 лет, должны считаться заключенными на неопределенный срок.

Предельный возраст пребывания на гражданской службе — 65 лет.

Служебный контракт с достигшим этого возраста гражданским служащим прекращается, он освобождается от замещаемой должности и увольняется с гражданской службы. Исключение составляют случаи, когда гражданскому служащему срок гражданской службы продлевается сверх установленного предельного возраста пребывания на гражданской службе.

Гражданскому служащему, достигшему предельного возраста пребывания на гражданской службе, в случае если он замещает должность гражданской службы категории «помощники (советники)», которая учреждается для содействия лицу, замещающему государственную должность, срок гражданской службы с согласия данного гражданского служащего может быть продлен по решению представителя нанимателя до окончания срока полномочий указанного лица.

Гражданскому служащему, замещающему должность категории «руководители» высшей группы должностей гражданской службы, по достижении предельного возраста пребывания на гражданской службе с его согласия срок службы может быть продлен, но не свыше чем до достижения им возраста 70 лет. Продлить срок могут государственный орган или соответствующее должностное лицо, которые назначили служащего на должность.

Таким образом, анализируя особенности служебного контракта, можно сделать вывод о том, что он является административным договором, т. к. преследует публичный интерес, а одной сторон договора всегда выступает властный субъект.

Контрольные вопросы по теме 3

1. Каково понятие административного договора?

2. Какие существуют виды административных договоров?

3. Каковы отличия административного договора от других видов договоров?

4. Что представляет собой договор о разграничении компетенции?

5. В чем состоит содержание служебного контракта?

Глава 4.
ПОНЯТИЕ, ВИДЫ И ЮРИДИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ПРАВОВЫХ АКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В результате изучения темы 4 студент должен:

— знать:

• понятие и признаки правовых актов государственного управления;

• виды правовых актов государственного управления;

• требования, применяемые к правовым актам управления;

• юридическое значение правовых актов государственного управления;

• основы правотворческой деятельности органов исполнительной власти.

— уметь:

• оперировать административно-правовыми понятиями и категориями в рамках темы;

• анализировать юридические факты, являющиеся основаниями для возникновения, изменения и прекращения правоотношений по теме.

— владеть:

• юридической терминологией по теме;

• навыками анализа: правовых явлений по теме; юридических фактов, административно-правовых норм и правоотношений;

• навыками подготовки юридических документов;

• методикой квалификации и разграничения различных форм государственного управления и др.;

• способностью обобщать практику применения нормативных правовых актов в целях обеспечения реализации компетенции органа государственной власти.

§ 1. Понятие и признаки правовых актов государственного управления

Правовой акт государственного управления («административно-правовые акты», «административные акты», «акты государственной администрации», «подзаконный акт управления», «правовые акты управления») является одним из центральных институтов в теории административного права, поскольку в его рамках осуществляются все важнейшие функции, достигаются необходимые цели и задачи публичного управления (государственного управления и местного самоуправления). Они осуществляют оперативное правовое регулирование в самых различных сферах общественной жизни (социальной, экономической, культурной, политической сферах, общественной и государственной безопасности), обеспечивая баланс интересов государства, общества и личности. Выделяется несколько сотен рубрик классификатора правовых актов, соответствующих рубрикам общеправового классификатора отраслей законодательства, закрепленных в Указе Президента Российской Федерации от 15.03.2000 № 511 «О классификаторе правовых актов». Как отмечает профессор Старилов Ю. Н., «Роль административных актов (как вида правовых актов) в правовой политике трудно переоценить. Ведь они способны обеспечивать проведение качественной правовой политики практически по всем направлениям, то есть в сфере правотворчества, правоприменения, интерпретации (толкования норм права), использования доктринальной формы и иных направлениях воздействия на правовую действительность».

В разных правовых системах термин «правовой акт управления» понимается с определенными особенностями. Как отмечается Т. Я. Хабриевой108, в зависимости от средств правовой защиты, которые допускаются в отношении этих актов и которые сами зависят от концепции закона и отношений, существующих между государственными органами и частными лицами в системе административного права, различается три подхода. Согласно первому (основной в Европе, опирается на австрийскую концепцию) административный акт является актом применения закона компетентным должностным лицом в конкретной ситуации. Согласно второму (Франция, Великобритания) административный акт — это любой акт, подчиняющийся закону и отражающий его природу (как нормативный, так и индивидуальный). Третий понимается как сочетание первого и второго подходов (Италия, Испания и Португалия). Концепция российского права основана на втором подходе с определенными особенностями: административное решение принимается в рамках своих полномочий государственным органом, относящимся к структуре исполнительной власти федерального уровня, или местным органом самоуправления, который устанавливает односторонний акт императивного характера (при этом имеются в виду как акт общего действия, так и «конкретный акт»109).

Вообще понятие «акт» обозначает: 1) единичные действия, отдельные проявления какой-нибудь деятельности; 2) документы, которыми удостоверяют какие-нибудь факты. В первом смысле слова под актом подразумевают110 действие, хотя и одиночного характера, а во втором акцент делается на единичность такого действия, что свидетельствует больше о статичности, чем о динамичности возникающих при этом отношений. Если в первом смысле слово акт является более общеупотребимым словом, то во втором — более специализированным, правовым термином.

В связи с тем, что в законодательстве понятие правового акта отсутствует, выделим их признаки на основе анализа исследований ученых-административистов. Понятие «правовой акт управления» может быть рассмотрено в широком и узком смысле. В широком смысле под правовыми актами управления одни ученые понимают либо юридический документ, содержащий управленческое решение, либо волевые властные действия субъектов государственного управления, совершаемые ими в процессе управленческой деятельности111. Фактически это равнозначно формам государственного управления. Некоторые ученые считают их неравнозначными организационными актами управления, которые могут выражаться в действиях, устных указаниях, технических решениях112. В узком смысле под правовыми актами признаются только официальные письменные документы, являющиеся правовой формой управленческого решения.

По мнению Р. Ф. Васильева, актом управления может считаться властное волеизъявление государственных органов и других субъектов государственного управления, которые устанавливают, применяют, изменяют, отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия; это властное волеизъявление должно совершаться в процессе осуществления функций государственного управления в установленном порядке на основе и во исполнение законов; формой такого волеизъявления может быть устное веление (распоряжение) или конкретный документ, содержащий соответствующие веления (предписания)113.

Выявляя особенности правовых актов управления, учеными выделяются признаки, которые позволяют выделить эти акты из всех иных правовых актов, принимаемых государственными органами. Так, за основу возьмем признаки правовых актов управления, которые сформулированы М. С. Студеникиной114:

1. Правовой акт управления — это акт-регулятор, который представляет собой управленческое решение по вопросам, возникающим в сфере организации и функционирования исполнительной власти (может быть управленческое решение так называемого позитивного характера или решение как реакция на негативные явления в сфере государственного управления). Они принимаются на основе следующих нормативных правовых актов: Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

2. Правовой акт управления принимается уполномоченным на то субъектом управления (преимущественно органами исполнительной власти по тем вопросам, которые относятся к его компетенции, в том числе структурных подразделений и служащих, которые заняты организационной управленческой деятельностью). Это волевой акт — обоснованное управленческое решение является результатом спланированных действий, внешней формой выражения воли издавшего его полномочного органа. Поскольку они издаются от имени государства, направлены на реализацию целей и задач государственной власти, то обладают признаком властности. Если акт содержит лишь определенную информацию (протоколы, рапорты, справки, заключения), но не содержит публично-правовых решений в отношении каких-либо физических, юридических лиц, государственных органов, то он не будет являться административно-правовым актом.

3. Правовой акт управления как юридически властное волеизъявление субъекта управления влечет юридические последствия (подробнее см. параграф 3 настоящей главы).

Правовая организационная деятельность органов исполнительной власти и их служащих имеет три разновидности: административное нормотворчество, административное распорядительство и административное исполнительство.

4. Правовые акты управления имеют подзаконный характер, следовательно, разную юридическую силу, определяемую местом органа, издавшего акт, в общей системе государственного механизма. Они должны издаваться на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации115, Правительства Российской Федерации116, Министерства юстиции Российской Федерации117, а акты федеральных служб и федеральных агентств также на основании и во исполнение нормативных правовых актов федеральных министерств, в ведении которых они находятся. Административно-правовые акты региональных органов исполнительной власти должны соответствовать федеральному законодательству, конституциям, уставам, законам субъектов Российской Федерации, иным нормативным правовым актам органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

5. Они обязательны для всех, кому адресованы, независимо от ведомственной подчиненности самого объекта управления и его согласия. Исполнение правового акта управления обеспечивается, прежде всего, организацией и убеждением, а в необходимых случаях их исполнение гарантируется и защищается всеми имеющимися в распоряжении государства силами и средствами, в том числе возможностью применения мер государственного принуждения и привлечения к ответственности.

6. Принимаются субъектом управления, как правило, в одностороннем порядке (не требуется согласия других субъектов управления или объектов управления, на которые распространяется действие самого акта при его принятии). Это качество акта сохраняется и при принятии его несколькими субъектами управления118. В этом случае речь идет о выражении коллективной воли субъектов управления в одностороннем порядке. При этом акты, принятые государственными органами или должностными лицами, не наделенными властными полномочиями (например, уполномоченных по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей), не будут считаться правовыми актами. Но они могут быть инициаторами принятия правовых актов управления, направляя свои обращения в соответствующие органы государственной власти. Например, по инициативе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации119 были приняты Постановления Правительства РФ от 11.08.2017 № 961 «О дальнейшей реализации программы помощи отдельным категориям заемщиков по ипотечным жилищным кредитам (займам), оказавшихся в сложной финансовой ситуации», Постановление Правительства РФ от 03.10.2018 № 1175 «О дальнейшей реализации программы помощи отдельным категориям заемщиков по ипотечным жилищным кредитам (займам), оказавшихся в сложной финансовой ситуации».

7. Как правило, правовой акт управления издается в виде письменного юридического документа, что требует соблюдения определенных, официально установленных процедур, предусматривающих порядок его подготовки, обсуждения, экспертизы, утверждения, вступления в силу, государственной регистрации, опубликования. Такой порядок в основном регламентируется административно-процессуальными нормами, например, постановление Правительства Российской Федерации принимается только в коллегиальном порядке и при наличии кворума. Некоторые положения, устанавливающие порядок принятия акта управления, закреплены в регламенте проведения заседаний администраций субъектов Российской Федерации, инструкциях министерств120 и иных органов власти. Формами решения могут быть указы, постановления, распоряжения, приказы и др. Содержание и структура правового акта управления должны соответствовать правилам юридической техники.

В научной литературе также выделяются следующие признаки:

8. Возможность обжалования административно-правового акта в административном или судебном порядке, а также опротестование прокурором121 (в установленном законодательством административном или судебном порядке он может быть оспорен или признан недействующим — незаконным или недействительным);

9. Творческий характер акта, поскольку он направлен на оптимальное разрешение управленческих дел и вопросов (от субъекта управления, разрешающего дело, требуются творческий, научный подход, предвидение, осмотрительность, учет и глубокий анализ фактических данных122).

С учетом названных признаков правового акта управления можно дать следующее его определение: «правовой акт управления — это облеченное в установленную форму официального документа подзаконное управленческое решение, изданное с соблюдением установленного порядка, принятое в одностороннем порядке специальным субъектом государственного управления (органа, должностного лица) в пределах его компетенции, имеющее государственно-властный характер, обязательное для исполнения субъектам, которым оно адресовано, и направленное на урегулирование общественных отношений в целях реализации государственного управления».

§ 2. Юридическое значение правовых актов государственного управления

В предыдущем параграфе отмечалось, что правовой акт управления как юридически властное волеизъявление субъекта управления влечет юридические последствия. Этот признак характеризует особенности их правовой роли в юридические практики не только органов государственного управления, местного самоуправления, но и органов законодательной (представительной) и судебной властей. Правовые акты управления от других актов государственных органов и общественных объединений отличаются по различным параметрам.

Правовой акт управления отличается от закона тем, что он носит подзаконный характер, издается на основе и во исполнение закона. Закон имеет высшую юридическую силу в системе правовых актов, и в отдельных случаях прямо предусматривает отмену подзаконных актов. Например, в пакете документов при внесении Правительством Российской Федерации законопроекта № 549428-7, отмечалось, что в связи с его принятием потребуется издание постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о лицензировании космической деятельности», которым одновременно будет признано утратившим силу постановление Правительства Российской Федерации от 22.02.2012 № 160 «О лицензировании космической деятельности», а также необходимо будет внести изменение в иные постановления123. После принятия одноименного Федерального закона от 15.04.2019 № 54-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам лицензирования космической деятельности» головной исполнитель по разработке проекта постановления Госкорпорация «Роскосмос», а также соисполнители (Минэкономразвития России, Минпромторг России и Минобороны России) приступили к его разработке. Кроме того, для реализации его положений потребуется издание следующих приказов Госкорпорации «Роскосмос»: «Об утверждении административного регламента Государственной корпорации по космической деятельности “Роскосмос” по предоставлению государственной услуги по осуществлению лицензирования космической деятельности»124, «Об утверждении административного регламента исполнения Государственной корпорацией по космической деятельности “Роскосмос” государственной функции по контролю за соблюдением лицензионных требований при осуществлении космической деятельности», «О подготовке и представлении доклада о лицензировании космической деятельности, показателях мониторинга эффективности лицензирования космической деятельности и методике его проведения», «Об утверждении Программы профилактики нарушений обязательных требований в рамках исполнения государственной функции по контролю за соблюдением лицензионных требований при осуществлении космической деятельности», «Об утверждении перечня должностных лиц Государственной корпорации по космической деятельности “Роскосмос”, уполномоченных принимать решение о направлении предостережения о недопустимости нарушения лицензионных требований», «О служебных удостоверениях должностных лиц Государственной корпорации по космической деятельности “Роскосмос”, уполномоченных на проведение лицензионного контроля космической деятельности».

Никакой акт государственного управления не может отменить или изменить закон. Если акт управления противоречит закону, то действует закон. Акты представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации в определенной степени обладают большей юридической силой, чем акты управления органов исполнительной власти. Например, Положение о порядке присвоения звания «Почетный гражданин города Москвы» и Положение о комиссии Московской городской Думы и Правительства Москвы по рассмотрению материалов и предложений о присвоении звания «Почетный гражданин города Москвы» утверждены Постановлением Московской городской Думы от 17.03.2004 № 66.

От судебных актов (приговора, решения, постановления, определения) акты управления отличаются по юридическим свойствам, основаниям и порядку принятия. Судебный акт — это правовая форма выражения правосудия, он является актом применения нормы права к лицам, нарушившим права или законные интересы граждан, органов, предприятий, учреждений, организаций. Поэтому судебный акт — индивидуальный акт, применяемый в связи с рассмотрением и разрешением судом дела о правонарушении или спора о праве. Большинство же актов управления издается в связи с совершением субъектами управления правомерных действий, в целях осуществления руководства сферами и отраслями управления. Следовательно, правовые акты управления отличаются своим преимущественно позитивным характером, поскольку оказывают упорядочивающее воздействие на различные стороны государственной и общественной жизни (юрисдикционный характер не является приоритетным, в отличие от судебных актов). Правовые акты управления не могут отменить или изменить индивидуальные судебные акты, но законодательство предусматривает механизм признания судами правовых актов недействительными. Например, Определением Верховного Суда РФ от 11.04.2002 № КАС02-165 был признан недействительным пункт 7 Особых условий приобретения радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17.07.1996 № 832. Кроме того, в целях обеспечения единообразного применения судами общей юрисдикции и Судом по интеллектуальным правам законодательства при производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, Пленум Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 126 Конституции Российской Федерации, статьями 2 и 5 Федерального конституционного закона от 05.02.2014 № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» постановил дать соответствующие разъяснения125, которые обязательны для всех судов и, следовательно, должны учитываться правоприменителями.

От актов прокурорского надзора (протеста, представления, постановления) правовой акт управления отличается по юридическим свойствам и основаниям принятия. Акты прокурорского надзора являются формой реагирования прокурора на нарушения законности, они не содержат в себе новых норм права, а также предписаний управленческого, исполнительно-распорядительного характера, что присуще актам государственного управления. Однако органы прокуратуры осуществляют надзор за законностью нормативных правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления126. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 17.02.2015 № 2-П, определяя особенности прокурорского надзора, провозгласил127, что функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается — путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности — неукоснительное соблюдение Конституции РФ и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора).

От гражданско-правовых актов (сделок) правовые акты управления отличаются по своей юридической природе и основаниям принятия. Для гражданско-правовых актов характерно взаимное волеизъявление сторон. Гражданско-правовой акт — это соглашение, результат взаимного волеизъявления сторон (участников договора), тогда как акт управления может быть принят без согласия заинтересованной стороны. Особенности административно-правовых договоров были изложены в главе 3.

Акты управления отличаются от документов, имеющих юридическое значение, и от служебных документов. Документы, имеющие юридическое значение (служебное удостоверение, диплом, протокол об административном правонарушении и т. п.), сами по себе не устанавливают, не изменяют и не прекращают конкретных правоотношений. Составленные по установленной форме, они лишь удостоверяют определенные факты.

Правовые акты управления отличаются также от актов негосударственных, общественных организаций и иных объединений. Последние акты издаются от имени негосударственной организации или объединения, поэтому они обязательны лишь для членов организации (объединения), их реализация обеспечивается средствами и методами самой организации (объединения). Юридическим государственно-властным характером акты негосударственных органов и организаций не обладают.

Итак, правовой акт управления как юридически властное волеизъявление субъекта управления влечет юридические последствия, которые проявляются в том, что акт управления:

1) устанавливает новые или изменяет действующие правила поведения, регулируя общественные отношения неопределенного круга лиц (например, определяют порядок принятия решений: Постановление Правительства РФ от 29.12.2017 № 1691 «О порядке принятия решений о предоставлении из федерального бюджета субсидий государственным корпорациям (компаниям), публично-правовым компаниям», вместе с «Правилами принятия решений о предоставлении из федерального бюджета субсидий государственным корпорациям (компаниям), пуб­лично-правовым компаниям»);

2) является основанием для издания других актов управления (например, на основе акта вышестоящего органа исполнительной власти издается акт нижестоящим органом исполнительной власти: Федеральное государственное унитарное предприятие «Информационное телеграфное агентство России (ИТАР-ТАСС)» создано на основании Указа Президента Российской Федерации от 22.01.1992 № 37 «Об Информационном телеграфном агентстве России (ИТАР)», действует в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22.12.1993 № 2257 «Об Информационном телеграфном агентстве России» как центральное государственное информационное агентство (коммерческая организация), является правопреемником бывшего Телеграфного агентства Советского Союза (ТАСС), а устав утвержден в настоящее время Правительством Российской Федерации128;

3) выступает в качестве юридического факта, т. е. порождает, изменяет или прекращает административно-правовые отношения, является условием действительности других актов (например, Распоряжениями Правительства РФ Почетными грамотами Правительства Российской Федерации награждены федеральное государственное бюджетное учреждение «Редакция “Российской газеты”», председатель «Благотворительного фонда князя Димитрия Романова» Романова Димитрия Романовича и др.);

4) может является доказательством при рассмотрении судом гражданских, трудовых дел и дел, возникающих из административных правоотношений, основанием для возбуждения судебного дела (например, Распоряжение Мэра Москвы от 24.06.1999 № 662-РМ «Об установлении дополнительного пожизненного ежемесячного материального обеспечения лицам пенсионного возраста, удостоенным звания “Почетный гражданин города Москвы”» установило, что дополнительное пожизненное ежемесячное материальное обеспечение лицам пенсионного возраста, удостоенным звания «Почетный гражданин города Москвы», назначается со дня обращения с соответствующим заявлением в порядке, определяемом Департаментом труда и социальной защиты населения города Москвы).

Таким образом, правовой акт управления может устанавливать обязательные правила и границы должного поведения либо регулировать конкретные управленческие отношения (в этом случае влечет возникновение, изменение или прекращение правовых отношений, разрешает возникший в практике спор или индивидуальное дело, т. е. осуществляет индивидуальное правовое регулирование).

В связи с разнообразием правовых актов управления целесообразно привести их примеры применительно к различным критериям классификации, что позволит лучше понять их юридические особенности.

§ 3. Виды правовых актов государственного управления, критерии их классификации

Классификация правовых актов государственного управления имеет не только теоретическое, но и практическое (эмпирическое) значение для юридической практики: она может оказать помощь различным субъектам нормотворческого процесса, толкователям юридических документов, а также при осуществлении различных видов систематизации.

В свое время М. М. Волков предложил классификацию актов управления по органам, издающим их (постановления, решения, приказы, инструкции) и по характеру компетенции этих органов (акты общего и специального управления)129. Значительный вклад в исследование актов управления внес Р. Ф. Васильев: в ее основу положены наиболее общие признаки, отражающие существо этих актов (это и органы, издающие эти акты, характер содержащихся в них задач и, конечно, юридические свойства актов130). По юридическим свойствам он подразделил все акты управления на нормативные и индивидуальные — акты применения права. Без отличия нормативных актов от ненормативных, как отмечал профессор А. В. Мицкевич, немыслимы подготовка и оформление проектов актов государственных органов, систематизация, публикация и введение в действие правовых норм, расчистка законодательства от устаревших положений, учет действующего законодательства131. Современная практика показала, что акты управления по юридическим свойствам могут носить и смешанный характер. Таким образом, разделение актов управления в зависимости от их юридических свойств на виды: нормативные, индивидуальные (ненормативные) и нормативно-индивидуальные (смешанные), — является универсальным. Об этой классификации уже упоминалось в главе 2 (в параграфе 3).

Нормативные акты управления являются основным видом актов управления, создают юридическую основу управленческой деятельности, не имеют персонифицированного характера. Они содержат юридические нормы, устанавливают, изменяют или отменяют их. Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что «под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом»132. В другом Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации обращается внимание, что признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации). В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 КАС РФ, главы 23 АПК РФ. Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц133.

Такие акты доводят требования закона до адресата и направлены на реализацию этих требований. Отдельные законы вообще не могут быть реализованы без издания соответствующих подзаконных правовых нормативных актов. Например, медицинское освидетельствование на состояние опьянения и оформление его результатов осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (на основании п. 6 ст. 27.12 КоАП РФ принято Постановление Правительства РФ от 26.12.2002 «Об утверждении правил медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством, и оформления его результатов» и соответственно Приказ Минздрава России от 14.07.2003 № 308 «О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения»). Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, обеспечивая реализацию законных требований, способны усилить или ослабить нормативное предписание, влиять на его эффективность, предмет регулирования, взаимные отношения субъектов и т. п.134

Ненормативные (правоприменительные) акты управления принимаются определенным органом исполнительной власти в целях применения закона для решения вопросов, касающихся определенных действий, фактов, адресуются конкретным физическим или юридическим лицам. В зависимости от круга субъектов, в отношении которых они действуют, выделяются индивидуальные (в отношении определенных индивидуальных физических или юридических лиц135) и неиндивидуальные (в отношении конкретного неопределенного круга лиц136) ненормативные акты. С их помощью, например, реализуются диспозиции норм права нормативных актов (выдача лицензии, приказ о передаче имущества, выдачи ордера на квартиру, решение о выдаче страховки, приказы по личному составу и т. п.), обеспечивается защита прав (постановление о наложении административного штрафа, приказ об объявлении выговора и др.).

Нормативно-индивидуальные (смешанные) акты управления — это те, в которых наряду с нормативными есть и ненормативные предписания. Посредством издания правовых актов управления обеспечивается применение норм не только административного, но и других отраслей права в соответствующих правоотношениях.

В зависимости от органа, издавшего акт, могут выделяться акты Президента Российской Федерации, акты Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, а также акты руководителей предприятий, учреждений.

Нормативно-правовой формой деятельности Президента Российской Федерации выступают подзаконные акты (указы и отдельные распоряжения нормативного характера), принятые на основе и во исполнение федеральных законов. Они могут детализировать закон и обеспечивать его исполнение137, восполнять пробелы в законодательстве, зачастую формируя концепцию будущего закона138, вводить чрезвычайное или военное положение139, утверждать положения о федеральных органах исполнительной власти или иных административных единицах140 и др.

В формировании правотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти принимает также участие Правительство Российской Федерации, утверждающее, например, положения о федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, которыми осуществляет непосредственное руководство141. Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, поручений и указаний Президента Российской Федерации Правительству издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации. Акты Правительства подписываются Председателем Правительства, вступают в силу и подлежат опубликованию в порядке, установленном федеральным законом. Акты Правительства по вопросам, подлежащим решению исключительно на заседаниях Правительства, издаются только после их рассмотрения на заседании (п. 3 Регламента142). С целью организации исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также поручений и указаний Президента Российской Федерации Правительству издаются распоряжения Правительства, даются поручения Председателя Правительства и заместителей Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей)143. Таким образом, Правительство РФ принимает такие правовые акты, как постановления нормативного характера144, по оперативным и другим текущим вопросам145, а также распоряжения146.

К нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти можно отнести приказы, утверждающие порядки147, положения148, правила149, административные регламенты150, инструкции151 и пр.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации также принимают постановления152 и распоряжения153.

Органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность, могут принимать такие акты, как постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации ее работы154. Иные должностные лица вправе издавать распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.155

В зависимости от порядка принятия правовые акты управления могут быть коллегиальные, которые принимаются коллегиальными органами (например, правительствами) простым или квалифицированным большинством; и единоличные, которые принимаются Президентом РФ, руководителями органов государственной власти.

По количеству издающих субъектов правовые акты управления принимаются одним органом по вопросам, отнесенным к его ведению156 и принятые двумя и более органами по вопросам, требующим совместного правового регулирования157

По характеру компетенции правовые акты управления могут быть общей компетенции (постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации); межотраслевой компетенции (принятые Президентом Российской Федерации в отношении нескольких сфер общественной жизни, принятые двумя и более органами исполнительной власти или межотраслевым органом); отраслевой компетенции или специальной компетенции158.

По сроку действия среди правовых актов управления могут быть выделены:

а) бессрочные (в большинстве правовых актов срок действия не указан, и они применяются в течение неограниченного срока);

б) срочные (действующие определенный период времени и в отдельных случаях, по истечении данного срока акт управления утрачивает силу либо требует продления159);

в) временные (действующие непродолжительный период времени, до наступления определенного периода стабилизации, в их наименовании указано, что они «временные»160). По территории действия правовые акты управления делятся на:

а) действующие на всей территории РФ (большинство нормативных правовых актов, принятых Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти);

б) действующие на территории нескольких субъектов РФ – межтерриториальные (принятые Президентом РФ161, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти162 для конкретной территории или правовые акты, принятые совместно органами исполнительной власти различных субъектов Российской Федерации163);

в) действующие на территории субъекта РФ (принятые Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти для конкретного субъекта РФ164 или правовые акты, принятые органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации);

г) действующие в пределах границ административно-территориальной единицы (на части территории субъекта Российской Федерации165 или части муниципального образования);

д) действующие на территории муниципального образования (принятые органами местного самоуправления166 или для закрытых административно-территориальных образований167);

е) действующие на территории предприятия, учреждения (локальные);

По наименованиям правовых актов управления и их документально установленной форме можно назвать следующие:

а) указы принимаются Президентом Российской Федерации, высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации168. Распоряжением Президента РФ от 05.02.1993 № 85-рп «О мерах по упорядочению подготовки актов Президента Российской Федерации» закреплено, что решения Президента Российской Федерации нормативного характера, то есть предписания, рассчитанные на постоянное или многократное действие, а также решения о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении специальных званий, классных чинов, почетных званий Российской Федерации, помиловании оформляются указами Президента Российской Федерации. Указы Президента РФ являются нормативными, за исключением тех, которые связаны с назначением и освобождением от должности руководителей федеральных органов, подотчетных непосредственно Президенту РФ, с процедурой получения российского гражданства, награждением государственными наградами, присвоением классных чинов, почетных званий, высших воинских и специальных званий. Данные решения оформляются ненормативными указами Президента РФ, которые носят индивидуально-разовый характер169. С. А. Авакьян отмечает: «...не установлено специальных указаний на то, что юридическая сила актов Президента РФ является неодинаковой. С формальных позиций они (указы, распоряжения — С.В.) одинаковы по юридической силе»170. В зависимости от содержания и порядка принятия в научной литературе выделяются следующие виды указов Президента Российской Федерации: 1) программно-политические, издаваемые в целях определения основных направлений внутренней и внешней политики (ч. 3 ст. 80 Конституции); 2) детализирующие (конкретизирующие) либо обеспечивающие исполнение закона; 3) восполняющие пробелы в законодательном регулировании; 4) носящие чрезвычайный характер (о введении чрезвычайного или военного положений)171.

б) постановления — конституционная форма правового акта управления общенормативного содержания, отличительным признаком которого является административная процедура его принятия в коллегиальном порядке, включающем обсуждение и одобрение. Постановления принимают Правительство РФ, правительства субъектов РФ172, отдельные федеральные органы исполнительной власти173. Однако учеными отмечается, что использование в системе органов исполнительной власти формы постановлений не соответствует природе данного нормативного акта, так как федеральные министерства, службы и агентства являются органами единоличного руководства174.

в) распоряжения — это индивидуальный правоприменительный акт (как правило, ненормативный), распорядительный документ, содержащий конкретные предписания и принимаемый по текущим вопросам практической управленческой деятельности (в том числе организационным, кадровым) без коллегиального обсуждения. Среди ученых нет единого мнения относительно их природы и предназначения в системе нормативных правовых актов. Одни считают, что издавать в данной форме нормативные предписания не следует, а отнесение в Правилах, утвержденных Постановлением Правительства РФ № 1009, распоряжений к разновидности НПА является ошибочным175. Другие ученые оправдывают возможность наличия нормативных распоряжений, которые, по их мнению, отличаются неконкретностью адресатов, возможностью неоднократного применения правового предписания. Распоряжения могут издаваться Президентом РФ176, Правительством РФ177, федеральными органами исполнительной власти178.

г) приказы — официальное распоряжение, распорядительный документ, который может быть нормативным, ненормативным актом управления, а также смешанным (разработчики издание актов смешанного типа объясняют нецелесообразностью применения нескольких актов, регулирующих один и тот же вопрос). С помощью приказов руководитель осуществляет реализацию возложенных на него обязанностей, организует работу подчиненных ему органов, а также утверждает административные регламенты выполнения государственных функций и оказания государственных услуг179. Лапиной М. А. предлагается180 в порядке убывания уровня юридической силы закрепить следующий перечень и юридическую иерархию приказов: 1) утверждающих положение; 2) утверждающих правила; 3) утверждающих административные регламенты; 4) утверждающих инструкции; 5) иные приказы, в том числе утверждающие наставления, технические регламенты. По мнению отдельных ученых, форма приказа предполагает, что он «адресован тем, кто непосредственно подчинен издавшему его лицу, входит в соответствующую систему, аппарат органа. Использование формы приказа в качестве нормативного правового акта, адресованного гражданам, организациям и учреждениям, недопустимо»181.

д) инструкции издаются с целью разъяснить и определить порядок применения правового акта, более детально изложить правила, регулирующие специальные стороны деятельности федеральных органов исполнительной власти, установить процедуру исполнения, конкретизировать порядок совершения действий и принятия решений. Как правило, они не издаются в качестве самостоятельного документа, а утверждаются приказом руководителей различных органов исполнительной власти182, постановлением183.

е) правила закрепляют порядок (процедуру) осуществления специального вида управленческой деятельности, устанавливают ее цели и задачи, правовой статус лиц (органов и должностных лиц), осуществляющих эту деятельность, их права, обязанности, ответственность, порядок принятия административных мер, виды процессуальных актов и их основное содержание (поведение субъектов права и их взаимодействие). Правила как форма правового акта управления достаточно распространены, однако их большая часть утверждена и введена в действие приказами184, распоряжениями185, указами186, постановлениями187.

ж) положения устанавливают статус органа исполнительной власти, взаимоотношения с другими органами, порядок осуществления позитивной управленческой деятельности и юрисдикционного принуждения, в них устанавливается порядок реализации отдельных функций, возложенных на органы государственного управления, статус различных документов, ведомственных наград, почетных званий и др. Как правило, они утверждаются указами Президента РФ188, постановлениями Правительства РФ189, приказами федеральных министров190 или органами государственной власти субъектов Российской Федерации191).

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Однако реальное количество форм значительно больше: это могут быть указания192, решения (коллегий, правлений)193, уставы194, наставления195, разъяснения196, директивы197, порядки198, рекомендации199, перечни200, протоколы201 и др. В последние годы появляются также правовые акты программно-политического, стратегического характера, подписанные Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти, такие как стратегии202, концепции203, программы204,
доктрины205, планы206, послания207, декларации208 и т. п. Правовой статус указанных документов в настоящее время четко не закреплен.

По функциональной роли и значению Стариловым Ю. Н.209 выделяются следующие группы актов управления:

а) направленные на информационное обеспечение деятельности государственных органов (сбор, получение, обработку, анализ информации);

б) посвященные реализации функции организации и устанавливающие режимы прогнозирования и моделирования развития системы государственного управления;

в) определяющие вопросы планирования;

г) содержащие элементы распорядительства, оперативного регулирования управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей;

д) вводящие руководящие правила, обеспечивающие руководство;

е) выполняющие функцию координации, в первую очередь для системы межотраслевого управления;

ж) регламентирующие порядок проведения надзора и контроля в различных отраслях или сферах, устанавливающие соответствие или несоответствие фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню;

з) выполняющие регулирующую функцию, использующие методы и способы управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования.

В зависимости от способа властного воздействия правовые акты управления могут быть:

а) правоустанавливающими (например, приказ о назначении на должность государственной службы210);

б) обязывающие (например, решение о призыве гражданина на военную службу);

в) удостоверяющие (например, решение об аттестации лица, продление лицензии);

г) поощрительные (например, приказ о поощрении).

По характеру административно-властного воздействия на физических и юридических лиц правовые акты управления могут быть классифицированы на следующие:

а) акты-предписания, содержащие властные требования об исполнении обязательств;

б) акты-запреты о прекращении нарушений установленных правил;

в) акты, устанавливающие ограничения на совершение каких-либо действий;

г) акты-предупреждения о недопустимости нарушений действующих норм;

д) акты-санкции о назначении административных наказаний.

В государственном управлении существует принцип презумпции законности актов управления, презумпции их правильности и обоснованности. Это предполагает, что акт управления издан с соблюдением всех юридических требований и обязателен для всех лиц, которым адресован.

§ 4. Требования, предъявляемые к правовым актам государственного управления

Правовые акты управления, прежде всего, должны отвечать требованиям целесообразности и законности.

В философском смысле целесообразность — это соответствие явления или процесса определенному (относительно завершенному) состоянию, материальная или идеальная модель которого представляется в качестве цели, т. е. предполагаемого результата соответствующих действий или деятельности211. Слово «целесообразный» означает «соответствующий, отвечающий поставленной или намеченной цели»212. Однако понятие целесообразности в праве трактуется более широко.

«Целесообразность в применении права, — отмечает В. В. Ястребов, — означает сообразность деятельности цели правовых норм, что предполагает, во-первых, достижение правоприменителем целей, поставленных законодателем, во-вторых, выбор в рамках нормы права такого решения, которое бы в наибольшей степени соответствовало конкретным условиям времени и места правоприменительной ситуации и наиболее эффективно урегулировало ее»213. Е. А. Лукашева, говоря о соотношении законности и целесообразности правоприменительной деятельности, подчеркивает, что в рамках правовой нормы действия могут быть целесообразными и нецелесообразными. По ее мнению, это объясняется тем, что законодатель предоставляет исполнителю правовой нормы известный простор для выбора, при котором должны быть тщательно и всесторонне изучены все обстоятельства и цель применяемого правового акта. Для достижения максимальной целесообразности требуется не формальное, а творческое правоприменительное решение, принимаемое с глубоким знанием всех обстоятельств дела, пониманием подлинного смысла и направленности законодательства214.

Ярковой С. В. отмечает215, что в теории права вопросы соотношения законности и целесообразности правоприменительной деятельности исследуются в двух аспектах: с одной стороны, недопустимости подмены законности целесообразностью, т. е. недопустимости отступления от правовых норм и разрешения конкретной юридико-фактической ситуации (юридического дела) в соответствии с собственными, не обусловленными правом представлениями правоприменителя о необходимости принятия того или иного правоприменительного акта или совершения того или иного правоприменительного действия; с другой стороны, возможности применения норм права целесообразно, т. е. индивидуализированно, точечно, исходя из особенностей разрешаемой юридико-фактической ситуации (юридического дела) посредством выбора предусмотренных этими нормами вариантов принятия правоприменительных решений и совершения правоприменительных действий. Исходя из этого целесообразность административной правоприменительной деятельности определяется как такое применение административно-публичными органами и их должностными лицами норм права (принципов права), при котором они посредством выбора и использования по своему усмотрению не противоречащих смыслу и содержанию данных норм (принципов права) вариантов правоприменительного поведения добиваются их максимально точной, полной, индивидуализированной, а значит, эффективной (результативной) реализации для разрешения возникшей административной юридико-фактической ситуации (административного дела) исходя из ее особенностей, правовой и иных характеристик ее участников, используемого ими имущества и иных объектов, обеспечивая тем самым законные интересы государства, общества, отдельных физических и юридических лиц.

Итак, целесообразность правового акта управления — это полезность правового акта с точки зрения государственных интересов, способность наиболее оптимально разрешать управленческие ситуации. Прежде всего, должна быть установлена потребность в правовом регулировании, выявлены поводы и основания проявления правотворческой активности. Как отмечается Москальковой Т. Н. и Черниковым В. В.216, алгоритм выявления данной потребности состоит из следующих этапов:

1) обнаружение признаков проблемной ситуации (на основе собственных познаний должностных лиц, полученных от физических и юридических лиц обращений, протестов прокуроров, материалов средств массовой информации, обобщений судебной и иной правоприменительной практики, из научных работ);

2) сбор информации, относящейся к проблеме: о состоянии общественных отношений реального и потенциального объекта правового регулирования, о состоянии действующей системы его правового оформления, об интеллектуально-ценностных установках общества на правовое регулирование социальной жизни;

3) анализ проблемной ситуации на основе собранной информации на основе системного подхода с помощью различных методов: логических, сравнительных, математико-статистических, социологических и др.; итогом аналитической работы должно стать письменное заключение о целесообразности разработки и принятия правового акта (например, аналитической справки, докладной записки, рапорта, предложения по совершенствованию правового регулирования), причем это предложение не должно выходить за пределы полномочий органа или должностного лица;

4) принятие решения о разработке правового документа органом или должностным лицом, к компетенции которых отнесено принятие необходимого правового акта государственного управления.

Для достижения целесообразности учитываются, в частности, следующие факторы:

а) состояние системы управления, изменения в правовой политике, неэффективность действующих механизмов правовой регуляции, постановка новых задач перед государственными органами;

б) ранее принятые акты (пробелы в праве, наличие альтернативных норм, их информационная неопределенность и многозначность, наличие нормотворческих ошибок, оценочных понятий и терминов);

в) возможные варианты решения проблемы (выбор наиболее оптимального, эффективного, наименее затратного и т. д.);

г) интересы участников управленческих отношений, изменение организации и компетенции государственного аппарата;

д) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

е) научно-правотворческие рекомендации и общественное обсуждение.

Законность правового акта управления — требование к правовым актам управления соответствовать Конституции Российской Федерации и действующему законодательству.

Чтобы отвечать данному требованию, акт должен:

1) быть принят компетентным субъектом государственного управления. При проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне. В указанных случаях суду необходимо проверять, приняты ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов217. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее — Постановлении) отмечено, что если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими;

2) соответствовать закону по существу и цели его принятия.

Проверяя соответствие акта, обладающего нормативными свойствами, действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, суд устанавливает смысл разъясняемых положений, учитывая буквальное значение содержащихся в них слов и выражений, а также их место в системе права, взаимосвязи с другими правовыми нормами, цели и условия принятия соответствующего нормативного правового акта. В случае если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части (часть 4 статьи 216 КАС РФ, часть 5 статьи 3 АПК РФ). Поскольку при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов полномочия судов ограничены проверкой законности соответствующих актов, данная правовая норма подлежит применению лишь в случаях, когда в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, предусмотрена обязанность соответствующего органа, организации или лица принять нормативный правовой акт или соответствующие положения нормативного правового акта.

3) не противоречить правовым актам большей юридической силы. Учеными отмечается, что скорее следует говорить о несоответствии акта не «букве», а «духу» нормативных правовых актов большей юридической силы, что создает трудности в определении тех обстоятельств, которые должен установить суд218. В названном выше Постановлении п. 34 закрепляет необходимость судов проверять, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Поскольку согласно части 7 статьи 213 КАС РФ, части 5 статьи 194 АПК РФ суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объеме, оспариваемый акт или его часть подлежат проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в административном исковом заявлении, заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.

4) приниматься в установленном процессуальном порядке. При проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы. Например, не может быть признан законным оспариваемый нормативный правовой акт в случаях, когда: 1) процедура принятия закона субъекта Российской Федерации противоречит части 2 статьи 7 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; 2) нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования принят на заседании этого органа, правомочного в соответствии с уставом данного муниципального образования, если на заседании присутствовало менее 50 процентов от числа избранных депутатов (статья 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

5) иметь соответствующую форму (акт-документ): письменная; четкость и краткость изложения; полнота изложения материала; структура нормативно-правового акта.

Среди технических требований, предъявляемых к правовому акту управления, можно выделить следующие: а) лексические требования (язык должен быть четким, ясным, конкретным, лаконичным, понятным для адресатов, термины использоваться в общепринятом значении); б) грамматические требования (при оформлении должны соблюдаться правила грамматики, исключаться повторы, многословие, детальное описание фактов, явлений и обстоятельств, использоваться инфинитивные (императивные) формы глаголов, глаголов в третьем лице единственного числа настоящего времени и глаголов будущего времени, все адресаты нормативных предписаний обозначаются во множественном числе); в) логическая завершенность, позволяющая воспринимать нормативный правовой акт как единое смысловое образование (правильный выбор предмета и средств правового регулирования, системность правовых норм); г) иметь графическую основу (разделение текста на основные элементы, например, заголовок; преамбула; собственно нормативные предписания, разделенные на пунк­ты, главы, разделы, имеющие соответствующие порядковые номера; приложения; примечания, ссылки) и установленные реквизиты (наименование, подписи, печати и т. д.); д) акт должен быть своевременно доведен до адресатов и сдан на хранение.

Нарушение требований к форме нормативного правового акта, порядку его опубликования или регистрации не является основанием для отказа в принятии к производству заявления об оспаривании нормативного правового акта, поскольку такой акт может применяться и нарушать права, свободы, законные интересы граждан, организаций (часть 8 статьи 213 КАС РФ, часть 5 статьи 3 АПК РФ).

6) в отдельных случаях, в зависимости от назначения и содержания акта, устанавливаются дополнительные требования.

Для того чтобы правовые акты управления обладали определенной юридической силой, они должны соответствовать не только требованиям законности, целесообразности, требованиям к форме, но и иным требованиям: к подготовке и изданию нормативного акта (наименование органа, издавшего акт; наименование вида акта; наименование должности и ФИО подписавшего акт), к порядку вступления в законную силу. Об этих требованиях более подробно см. главу 5.

При несоблюдении требований, предъявляемых к правовым актам управления, наступает их ничтожность или оспоримость.

Ничтожный правовой акт – правовой акт, который вследствие допущенных нарушений, предъявляемых к нему требований не может породить и не порождает юридических последствий, не подлежит исполнению. Правовые акты признаются ничтожными, если на то есть прямое указание закона; грубо нарушена (превышена) компетенция субъекта, издавшего акт; отсутствуют законные основания (заявление, указание, поручение и т. д.) для принятия акта; нарушен срок давности; акт предписывает совершение противоправного действия и т. п.

Оспоримый правовой акт – правовой акт, который подлежит исполнению, но может быть обжалован заинтересованными сторонами или опротестован прокурором. Существуют два способа оспаривания правовых актов — опротестование (принесение протеста прокурором) и обжалование (обращение с жалобой в суд или в вышестоящий орган, к должностному лицу, по отношению к субъекту, вынесшему акт).

До принятия решения судом о (не) действительности правового акта управления, его действие может быть приостановлено. Приостановление действия (исполнения) правовых актов управления:

• не влечет автоматическую утрату юридической силы правового акта;

• не действует (не исполняется) на протяжении решения вопроса о его законности;

• в зависимости от принятого решения утрачивает юридическую силу, продолжает действовать полностью либо в части.

Президент РФ вправе приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод граждан.

Правительство РФ в целях реализации своих постановлений и распоряжений на всей территории страны в пределах своей компетенции имеет право приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений правительств республик.

Органы законодательной власти субъектов РФ могут приостанавливать до рассмотрения судом или Правительством РФ действия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству.

Более подробно о понятии и содержании опротестования и обжалования правовых актов государственного управления, их правовых основах и процессуальном порядке опротестования и обжалования см. главу 6.

Контрольные вопросы по теме 4

1. Каково понятие и признаки правовых актов управления?

2. Какие существуют виды правовых актов управления?

3. В чем состоит юридическое значение правовых актов управления?

4. Какие требования предъявляются к правовым актам управления?

Глава 5.
ПОРЯДОК ПОДГОТОВКИ, ПРИНЯТИЯ, ОПУБЛИКОВАНИЯ И ВСТУПЛЕНИЯ В СИЛУ ПРАВОВЫХ АКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В результате изучения темы 5 студент должен:

— знать:

• процедуру подготовки и принятия правовых актов государственного управления;

• порядок опубликования и вступления в силу правовых актов государственного управления;

— уметь:

• оперировать административно-правовыми понятиями и категориями по теме;

• анализировать юридические факты, являющиеся основаниями для возникновения, изменения и прекращения правоотношений по теме;

• осуществлять правовую экспертизу нормативных и индивидуальных правовых актов по теме;

• давать квалифицированные консультации по вопросам форм и методов реализации исполнительной власти и др.

— владеть:

• юридической терминологией по теме модуля;

• навыками анализа: правовых явлений по теме; юридических фактов, административно-правовых норм и правоотношений;

• способностью правильно и полно отражать результаты профессиональной деятельности в юридической и иной документации.

§ 1. Подготовка проектов правовых актов государственного управления

Порядок подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу правовых актов органов исполнительной власти на федеральном уровне регулируется Конституцией РФ (ст. 115); Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»219; Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»220; Постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации»221; Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»222 и другими нормативными правовыми актами.

На уровне субъектов РФ также действует множество нормативных правовых актов, регулирующих порядок подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу правовых актов государственного управления. К примеру, в г. Москва это Устав223; Закон г. Москвы от 20.12.2006 № 65 «О Правительстве Москвы»224; Закон г. Москвы от 08.07.2009 № 25 «О правовых актах города Москвы»225; Постановление Правительства Москвы от 21.02.2006 № 112-ПП «О Регламенте Правительства Москвы»226 и другие.

Подготовка проектов подзаконных нормативных правовых актов осуществляется в соответствии с ежегодно утверждаемыми руководителями федеральных органов исполнительной власти планами на очередной календарный год.

Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости — организации, привлекаемые к этой работе. В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти. Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.

Правовой акт управления структурно может состоять из следующих элементов:

─ часть;

─ раздел (подраздел);

─ глава;

─ статья.

Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть — преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются.

Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пунк­ты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию.

Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки.

При необходимости для полноты изложения вопроса в нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения законодательных актов Российской Федерации, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования.

Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения.

Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.

Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти.

При подготовке нормативного правового акта проводится его правовая экспертиза, а также антикоррупционная экспертиза в порядке, установленном соответствующим федеральным органом исполнительной власти, и согласно методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждаемой Правительством Российской Федерации.

В целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральный орган исполнительной власти — разработчик проекта нормативного правового акта в течение рабочего дня, соответствующего дню его направления на рассмотрение в юридическую службу этого федерального органа исполнительной власти, размещает проект нормативного правового акта на сайте regulationgov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», созданном для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

§ 2. Порядок подписания и согласования проектов правовых актов государственного управления

Проект правового акта управления создается на бумажном носителе или в форме электронного документа, визируемый руководителем федерального органа исполнительной власти или его заместителем, а созданный в форме электронного документа с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи.

Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в 30-дневный срок.

Согласование проекта нормативного правового акта оформляется визами, заключение подписывается. Виза на проекте нормативного правового акта, созданного на бумажном носителе, включает в себя наименование должности руководителя федерального органа исполнительной власти или его заместителя, собственноручную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату, а на проекте нормативного правового акта, созданного в форме электронного документа, — наименование должности указанного руководителя (его заместителя) и усиленную квалифицированную электронную подпись визирующего. Подпись на заключении, созданном на бумажном носителе, включает в себя наименование должности уполномоченного должностного лица федерального органа исполнительной власти, его собственноручную подпись, расшифровку подписи и дату, а на заключении, созданном в форме электронного документа, — наименование должности указанного уполномоченного должностного лица и его усиленную квалифицированную электронную подпись.

Проект нормативного правового акта, оказывающего влияние на доходы или расходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, подлежит направлению с финансово-экономическим обоснованием решений, предлагаемых к принятию указанным проектом нормативного правового акта, в Министерство финансов РФ на заключение, в котором дается оценка финансовых последствий принятия соответствующих решений для соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование решений, предлагаемых к принятию проектом нормативного правового акта, составляется по форме, устанавливаемой Министерством финансов Российской Федерации, и включает в себя:

─ расходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в связи с реализацией нормативного правового акта, прекращением (отменой) действия других нормативных правовых актов с установлением объема финансового обеспечения;

─ финансовое обеспечение расходов из иных источников;

─ расходы юридических и физических лиц по исполнению решений, предлагаемых к принятию проектом нормативного правового акта;

─ доходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в случае, если решения, предлагаемые к принятию проектом нормативного правового акта, повлекут сокращение (увеличение) доходов (расходов) соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации;

─ увеличение (уменьшение) поступлений налогов, сборов (пош­лин), иных обязательных платежей в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации;

─ увеличение (уменьшение) доходов физических лиц при реализации решений, предлагаемых к принятию проектом нормативного правового акта;

─ дополнительные доходы юридических и физических лиц, выраженных в снижении налогового бремени в связи с реализацией решений, предлагаемых к принятию проектом нормативного правового акта.

Подписанный нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:

─ наименование органа (органов), издавшего акт;

─ наименование вида акта и его название;

─ дата подписания (утверждения) акта и его номер;

─ наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.

§ 3. Опубликование правовых актов государственного управления

Правовые акты государственного управления после их согласования и подписания опубликовываются в установленном порядке в официальных источниках.

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Акты Правительства Российской Федерации в течение 10 дней после дня их подписания подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Необходимо отметить, что акты Правительства РФ могут быть опуб­ликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в течение 10 дней после дня их государственной регистрации подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» или на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Нормативные правовые акты, принимаемые органами исполнительной власти субъектов РФ, также подлежат обязательному опубликованию в официальных источниках. Например, официальным опубликованием правовых актов Мэра Москвы, Правительства Москвы, органов исполнительной власти города Москвы считается первая публикация полного текста указанных правовых актов в официальном издании Мэра и Правительства Москвы — журнале «Вестник Мэра и Правительства Москвы» или первое размещение текста указанных правовых актов на официальном сайте Правительства Москвы в сети «Интернет».

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации.

§ 4. Вступление в силу правовых актов государственного управления

Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

Акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Правительства Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

В актах Президента Российской Федерации и актах Правительства Российской Федерации может быть установлен другой порядок вступ­ления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опуб­ликования, если самими актами не установлен другой порядок вступ­ления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.

Контрольные вопросы по теме 5

1. Каков установленный порядок подготовки правовых актов государственного управления?

2. Как происходит подписание и согласование проектов правовых актов государственного управления?

3. Каким образом осуществляется опубликование правовых актов государственного управления?

4. Как правовые акты управления вступают в юридическую силу?

Глава 6.
ОБЖАЛОВАНИЕ И ОПРОТЕСТОВАНИЕ ПРАВОВЫХ АКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В результате изучения темы 6 студент должен:

— знать:

• понятие и содержание опротестования и обжалования правовых актов государственного управления;

• правовые основы опротестования и обжалования правовых актов государственного управления;

• процессуальный порядок опротестования и обжалования правовых актов государственного управления.

— уметь:

• оперировать административно-правовыми понятиями и категориями по теме;

• анализировать юридические факты, являющиеся основаниями для возникновения, изменения и прекращения правоотношений по теме;

• осуществлять правовую экспертизу нормативных и индивидуальных правовых актов по теме;

• правильно ставить вопросы по теме, выявлять обстоятельства, способствовавшие совершению нарушений правовых норм в сфере реализации исполнительной власти;

• давать оценку и содействовать предупреждению коррупционного поведения в процессе применения соответствующих норм и др.

— владеть:

• юридической терминологией по теме;

• навыками анализа: правовых явлений по теме; юридических фактов, административно-правовых норм и правоотношений;

• способностью разрешения проблем и коллизий в процессе правоприменения по указанным вопросам.

§ 1. Административный порядок обжалования правовых актов государственного управления

В государственном управлении существует презумпция законности и действительности актов управления. В соответствии с нею он считается законным, если в установленном законом порядке официально не будет закреплено иное. А значит, он должен исполняться, сомнения в его законности не препятствуют его действию. Но любой акт управления не должен нарушать права и законные интересы граждан, общественных объединений, предпринимательских и коммерческих организаций, фирм и иных ассоциаций и объединений; акт управления должен приниматься в строго установленном порядке, предусмотренном соответствующими нормативными актами либо прямо вытекающем из структуры органа управления и его компетенции.

Существуют общие требования законности, которым должны удовлетворять все акты управления независимо от того, как они создаются, по какому вопросу и каковы их юридические свойства. То есть, правовой акт управления должен быть издан в соответствии с законом и его целями, полномочным органом управления и в пределах его компетенции. Однако возникают ситуации, когда акт управления становится «дефектным», то есть оспоримым в силу возникших противоречий с другими нормативно-правовыми актами, либо в силу нарушения порядка принятия и опубликования такого акта.

При этом, чтобы не было злоупотребления своими правами лицами, чьи права непосредственно затрагивает акт государственного управления, существует порядок рассмотрения, признания таких актов оспоримыми и их отмены. Недействительность оспоримых актов управления устанавливается только в официальном порядке.

Существует несколько законных способов отмены или признания недействительной в части, противоречащей действующему российскому законодательству, правовых актов государственного и муниципального управления.

Итак, рассмотрим порядок обжалования правовых актов государственного управления в рамках административного процесса.

Административный процесс — это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются, изменяются и прекращаются отношения, регулируемые административно-процессуальным правом как самостоятельной процессуальной отраслью российского права.

С точки зрения соблюдения законности административный процесс четко регламентирован и регулируется действующим административно-процессуальным законодательством, так как отступление от них на любой стадии административного процесса приводит к незаконности принятых решений.

Подобно другим разновидностям юридического процесса, административный процесс представляет собой определенную процедуру, складывающуюся из предусмотренных законом и осуществляемых в логической последовательности действий участников процесса. Наука административного права различает, в рамках административного процесса, определенные стадии, в пределах которых участники административного процесса обязаны или правомочны совершать предусмотренные законом действия. Таким образом, стадию можно определить как часть процесса, в пределах которой участники данного административного производства выполняют обязательные или возможные действия, предусмотренные для этой стадии, оформляемые соответствующими юридическими документами. Выполнение действий в рамках предыдущей стадии является необходимым условием реализации последующих стадии данного производства. Существуют следующие стадии административного процесса:

1) возбуждение производства по административному делу;

2) рассмотрение административного дела;

3) принятие решения по административному делу;

4) исполнение решения по административному делу;

5) пересмотр решения по административному делу.

Рассмотрим основные особенности стадий административного процесса.

1. Возбуждение производства по административному делу (а при необходимости — проведение административного расследования на основании статьи 28.7 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее — КоАП РФ) осуществляется на основании предусмотренных специальных документов.

Так, для того чтобы было начато производство по рассмотрению заявления гражданина, необходимо, чтобы такое заявление было официально подано в письменной форме в соответствующий орган исполнительной власти, предприятие, учреждение, организацию и так далее. При этом действующее законодательство не исключает рассмотрения заявлений и в устной форме. Но в этом случае устное заявление должно быть официально зарегистрировано.

За небольшим исключением, предусмотренным статьей 28.4, частью 1 статьи 28.6 КоАП РФ, возбуждение производства по делу об административном правонарушении оформляется официальным документом — протоколом, составленным по правилам статьи 28.2 КоАП РФ.

А решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со статьей 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения (часть 2 статьи 28.7 КоАП РФ).

На этой стадии совершаются и иные процессуальные действия, которые в совокупности имеют своей задачей надлежащую юридическую и организационную подготовку дальнейшего развития данной процедуры. Так, например, определяется круг процессуальных участников, причастных к предстоящему рассмотрению административного дела, в частности привлечение специалистов, экспертов, переводчика и т. д.

2. Рассмотрение административного дела — вторая, наиболее важная стадия административной процедуры. Именно для нее характерно наиболее широкое участие лиц, причастных к данному производству. В пределах данной стадии исследуются и оцениваются все обстоятельства дела, необходимые для последующего обоснованного юридического решения, принимаемого полномочным органом или должностным лицом.

На этой стадии действуют процессуальные правила, регулирующие порядок рассмотрения административного дела, как коллегиальными органами исполнительной власти, так и должностными лицами, наделенными соответствующей компетенцией, а также судами, прежде всего мировыми. Так, если административное дело рассматривается коллегиальным органом исполнительной власти, то обязательно ведется протокол заседания этого органа. Естественно, необходимым условием правомерности коллегиального рассмотрения (и последующего решения) должно быть наличие кворума. Так, например, Правительство РФ проекты своих постановлений, то есть нормативных актов, рассматривает на заседании, которое является правомочным, если на нем присутствует не менее половины членов Правительства РФ227.

3. Принятие решения по административному делу — процессуальная стадия, характерная тем, что она непосредственно связана с принятием юридического решения, подготовленного процессуальными действиями участников административного производства на его предыдущих стадиях.

Применительно к тем или иным административным производствам существуют процессуальные правила, регулирующие принятие юридического решения как такового. Эти правила устанавливают порядок принятия решения коллегиальным органом исполнительной власти, а также правомочным должностным лицом. Ряд процессуальных правил содержат требования, касающиеся реквизитов принимаемого юридического решения, — соблюдение установленной формы акта, его целесообразная структура, безукоризненный стиль изложения, ясность, четкость и лаконичность текста; отсутствие слов и терминов, допускающих двусмысленное толкование или понимание юридического акта; наличие необходимых подписей, регистрационного номера, даты принятия и др.

4. Исполнение решения по административному делу является четвертой обязательной стадией, которая в принципе завершает процедуру того или иного административного производства, входящего в административный процесс.

В зависимости от характера административного дела и, следовательно, адекватного административного производства индивидуальные юридические решения могут:

а) юридически оформлять для данного лица его правомочие, предусмотренное соответствующим законом, например, положительное решение по заявлению гражданина;

б) юридически обеспечивать реализацию конкретным органом или должностным лицом определенной обязанности, например, принять решение о лицензировании определенного вида деятельности, совершить действия по восстановлению нарушенного права гражданина и т. д.;

в) признав лицо виновным в совершении административного правонарушения или дисциплинарного проступка, установить для него меру административного наказания или дисциплинарного взыскания.

Действующее законодательство при помощи административно-процессуальных норм определяет и регулирует основные стороны процедуры исполнения юридических решений, принимаемых посредством правонаделительных и правоохранительных производств, входящих в административный процесс.

5. Пересмотр решения по административному делу не является обязательной, но является очень важной в рамках административного процесса. В отличие от предыдущих стадий, она является факультативной и в таком качестве предусмотрена законодательством.

Однако эта стадия административного процесса становится реальной в тех случаях, когда у субъектов, которым непосредственно адресовано решение по административному делу, возникает необходимость обжалования этого решения по основаниям материального или процессуального характера. Вместе с тем действующее российское законодательство содержит и некоторые исключения из общего правила. Так, например, в соответствии с пунктом 2 статьи 25.2 КоАП РФ, обжаловать постановление по делу об административном правонарушении вправе также потерпевший.

Правом отмены и приостановления актов государственного управления государственного органа, как правило, обладают вышестоящие органы государственного управления и их должностные лица.

Так, например, Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации. Данное положение закреплено в Конституции Российской Федерации в статье 115 и вытекает из статьи 80 Конституции Российской Федерации, где закреплены полномочия Президента Российской Федерации, как гаранта Конституции Российской Федерации. Данная норма права была также закреплена в статье 33 Федерального конституционного закона № 2-ФКЗ от 17.12.1997 «О Правительстве Российской Федерации»228.

В свою очередь, Правительство РФ в соответствии со статьей 44 Федерального конституционного закона № 2-ФКЗ от 17.12.1997 «О Правительстве Российской Федерации» осуществляет контрольные функции в отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также вправе отменять противоречащие законодательству акты федеральных органов исполнительной власти, подведомственных ему.

Такие положения закреплены практически во всех нормативно-правовых актах, регламентирующих порядок работы федеральных органов исполнительной власти и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. То есть контрольные функции за соответствием действующему законодательству издаваемым актам государственного управления органами исполнительной власти возложены на вышестоящие инстанции.

Основным способом инициации проверки соответствия действующему законодательству того или иного акта государственного управления является обращение граждан, которые считают, что их права нарушены этим актом.

Порядок разрешения обращений, поданных в общем административном порядке, регламентируется Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»229.

Вплоть до принятия указанного федерального закона правоотношения, возникающие в связи с обращениями граждан в органы государственной власти и в органы местного самоуправления по большей части регулировалась субъектами Российской Федерации, а также внутриведомственными нормативными актами. Вызвано это было тем, что действовавший до принятия № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» федеральная нормативная база была представлена значительно устаревшим Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 «О порядке рассмотрения предложений заявлений и жалоб граждан». В связи с чем, в значительном числе субъектов РФ имелись законы, регламентирующие рассматриваемый срез правовых отношений, что вносило существенные значительный объем «местных» особенностей правового регулирования порядка рассмотрения обращений граждан применительно к каждому субъекту Российской Федерации. После принятия указанного выше федерального закона необходимость в функционировании региональных законодательных актов в указанном направлении была устранена, а сами акты — утратили силу.

Право направлять обращения имеют отдельные лица, группы лиц, общественные организации. Обращения могут быть как письменными, так и устными.

Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее — при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.

Обращение, не содержащее установочных данных заявителя, признается анонимным и рассмотрению не подлежит.

Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Однако, направление гражданином обращения должностному лицу, не компетентному рассмотреть обращение по существу вопроса не является основанием для отказа в его рассмотрении. Должностное лицо, получившее такое обращение, обязано направить его в орган исполнительной власти, компетентный рассмотреть его по существу, о чем гражданин, направивший обращение, уведомляется в письменном виде.

Предложения граждан рассматриваются в срок до 30 дней, в исключительных случаях, а также в случаях, когда рассмотрение обращения по существу требуют от органа исполнительной власти, рассматривающего такое обращение, ведения деловой переписки с иными организациями срок рассмотрения может быть продлен еще на 30 дней, о чем сообщается лицу, внесшему предложение.

В тех случаях, когда обращение не относится к полномочиям органов и лиц, к которым оно поступило, оно направляется в 7-дневный срок по принадлежности с извещением об этом заявителя.

Жалобы граждан не могут быть направлены на разрешение в те органы или тем должностным лицам, решения и действия которых обжалуются.

Руководители и другие должностные лица государственных органов, организаций обязаны вести личный прием граждан, проводить его в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы, в удобное для них время, в необходимых случаях — в вечерние часы.

При обращениях граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления необходимы не только мотивированные ответы, но и ознакомление с материалами, касающимися рассмотрения обращений. В соответствии с частью 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации каждому должна быть предоставлена возможность ознакомления с материалами и документами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Лица, чьи права и свободы непосредственно затронуты имеющейся в органах государственной власти и органах местного самоуправления информацией, имеют полное право на получение этой информации, а соответствующие органы обязаны предоставить ее этим лицам.

По результатам рассмотрения обращения дается письменный ответ. Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

§ 2. Опротестование правовых актов государственного управления

В Российской Федерации также существует специализированный надзорный орган. В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» «Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации»230.

Протест прокурора представляет собой одно из основных правовых средств реагирования на выявленные нарушения закона.

Правом принесения протеста в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращения в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации, на незаконные правовые акты обладают прокурор и заместитель прокурора. Правовые акты федеральных министерств и ведомств могут быть опротестованы только Генеральным прокурором Российской Федерации и его заместителями. Прокуроры субъектов Российской Федерации обладают правом опротестования правовых актов представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов контроля соответствующего звена их системы. Вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров и приносить протесты на правовые акты органов не только своего уровня, но и стоящих уровнем ниже. В тех случаях, когда прокурор выявляет незаконные акты органов, должностных лиц, надзор за законностью деятельности которых осуществляет вышестоящий прокурор, он должен подготовить проект протеста и представить его в вышестоящее звено прокурорской системы.

Прокуроры районов, городов вправе приносить протесты на правовые акты органов местного самоуправления, органов контроля районного звена, их должностных лиц.

Обязательными реквизитами протеста прокурора (он подается в основном в письменной форме, хотя может выноситься и в устной) являются: точное название органа, в который приносится протест; наименование нормативно-правового акта, который, по мнению прокурора, противоречит действующему законодательству; конкретное название закона и его положений, других нормативно-правовых актов, в противоречие с которыми вступил опротестованный акт; обстоятельства, дающие основания для вывода о его незаконности; четкое изложение требований прокурора со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие процедуру принесения и рассмотрения протеста; подпись лица, принесшего протест, с указанием должности и классного чина.

Протест должен соответствовать определенным требованиям не только по форме, но и по содержанию. В содержательной части протеста прокурор отражает следующие позиции: в чем выражается несоответствие либо противоречие акта (его части), на который направлено прокурорское воздействие; точное наименование закона, с которым вступил в противоречие (несоответствие) акт; предложение устранить допущенное нарушение (необходимо изложить свое видение: в каких конкретных юридических действиях оно должно выражаться и какие правовые последствия нести); требование рассмотреть протест в оговоренные законом сроки со ссылкой на правовые нормы и указание на то, что ответ о результатах рассмотрения протеста должен быть незамедлительно отправлен прокурору в письменной форме.

В ряде случаев возникает необходимость обращения прокурора в суд с заявлением об издании противоречащего закону правового акта и о признании его недействительным. Заявление в суд направляется в соответствии с действующими положениями процессуального законодательства о подведомственности и подсудности дел. При этом необходимо иметь в виду, что в арбитражные суды прокуроры обращаются с заявлениями о признании недействительными актов, в которых представлены вопросы, касающиеся сферы предпринимательской и иной экономической деятельности.

Законом о прокуратуре Российской Федерации установлен предельный десятидневный срок с момента поступления рассмотрения протеста для органов, имеющих общий повседневный режим работы. Время рассмотрения протеста представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации или органа местного самоуправления, исходя из особенностей организации их деятельности, приурочивается к ближайшему заседанию коллегиального органа.

По действующему законодательству принесение протеста не приостанавливает действия опротестованного акта. Однако существуют реальные возможности снижения либо полной нейтрализации отрицательного эффекта противоречащего закону акта. Именно, исходя из этих соображений, прокурору предоставлено право устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста, когда этого требуют исключительные обстоятельства. Данное правило применяется в тех случаях, когда исполнение опротестованного акта сопряжено с наступлением или угрозой наступления опасных последствий: причинения материального ущерба в значительных размерах, нанесения вреда здоровью населения, дезорганизации производства и др. Срок, в течение которого должен быть рассмотрен протест, указывается в его тексте.

О результатах рассмотрения протеста прокурору в тот же день должно быть направлено письменное сообщение. Если невозможно исполнение данного требования по тем или иным обстоятельствам в тот же день, то оно исполняется на следующий день. Более позднее направление сообщения, равно как несоблюдение сроков рассмотрения протеста, является нарушением закона и может служить основанием для привлечения виновных лиц к ответственности.

Прокурор, принесший протест, может участвовать в работе заседания коллегиального органа как представитель органа, осуществляющего надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, в соответствии с предоставленными ему полномочиями.

Режим работы коллегиального органа определяется его регламентом, поэтому прокурор, чтобы знать дату заседания, должен получить от него соответствующую информацию. О необходимости извещения прокурора о дне заседания указывается в резолютивной части текста протеста.

Обязательность извещения прокурора о дне заседания коллегиального органа обусловлена интересами обеспечения возможности личного участия прокурора в рассмотрении принесенного им протеста. Присутствие прокурора на заседании позволяет ему, во-первых, в случае необходимости дать разъяснения по существу возникших при рассмотрении протеста вопросов и, во-вторых, иметь возможность более подробно аргументировать свою позицию по отношению к опротестованному им акту. По поручению прокурора в рассмотрении протеста может принять участие его помощник. Поручение должно быть надлежащим образом оформлено.

В части 4 статьи 23 Закона о прокуратуре Российской Федерации в определенных случаях предусмотрена возможность отзыва протеста. Право отзыва протеста принадлежит лицу, которым он был принесен, — прокурору или его заместителю. Возможность отзыва протеста допускается только до его рассмотрения. Отзыв протеста связан с тем, что мнение прокурора может измениться в результате установления новых, ранее не известных обстоятельств, принятия новых законов или нормативно-правовых актов, иных факторов. При наличии оснований, исключающих необходимость рассмотрения протеста, он может быть отозван.

§ 3. Оспаривание правовых актов государственного управления в судах общей юрисдикции

Статьей 46 Конституции Российской Федерации закреплено право на обжалование в судебном порядке решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации231 ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

К решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.

К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

Оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации232, главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации233.

Многие вопросы, связанные с оспариванием нормативных правовых актов, рассмотрены в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»234.

Особенно хотелось бы обратить внимание на то, что согласно части 9 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства РФ при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов, а также актов, обладающих нормативными свойствами, в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, в Верховном Суде Российской Федерации граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителей, имеющих высшее юридическое образование. Но, при этом законодательство об административном судопроизводстве не устанавливает требование о необходимости подписания административного искового заявления об оспаривании соответствующего правового акта только лицом, имеющим высшее юридическое образование (административным истцом или его представителем). Допускаются подписание и подача административного искового заявления в суд непосредственно административным истцом, не имеющим высшего юридического образования, тогда как ведение административного дела в суде осуществляется через представителя, имеющего такое образование. То есть, ведение административного дела в суде допускается только через квалифицированных представителей, имеющих высшее юридическое образование, но, при этом не лишает административного истца самостоятельно обратиться в суд с административным исковым заявлением об отмене полностью или в части акта государственного управления для защиты прав и свобод граждан и организаций.

Также обращает на себя внимание тот факт, что административные исковые требования об оспаривании нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, не могут быть рассмотрены судом общей юрисдикции совместно с иными материально-правовыми требованиями. То есть, отмена нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами в рамках административного процесса в суде создает преюдицию для возможного обращения в суд уже в рамках гражданского процесса с материально-правовыми требованиями. А уже в рамках гражданского процесса стороны должны обосновать и доказать их на основе принципа состязательности сторон.

§ 4. Обжалование правовых актов государственного управления в Конституционном Суде Российской Федерации

В соответствии со статьей 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»235 к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации относится разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;

2) разрешает споры о компетенции:

а) между федеральными органами государственной власти;

б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации наделен правом отменять «дефектные» нормативно-правовые акты органов исполнительной власти. То есть, в силу статьи 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; признанные не соответствующими Конституции Российской Федерации, не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Решение Конституционного Суда Российской Федерации окончательно и не подлежит обжалованию. Решение Конституционного Суда Российской Федерации действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

В случае, если решением Конституционного Суда Российской Федерации нормативный акт признан не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью или частично либо из решения Конституционного Суда Российской Федерации вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части, или в нормативный акт, признанный соответствующим Конституции Российской Федерации в данном Конституционным Судом Российской Федерации истолковании. До принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция Российской Федерации.

С момента вступления в силу постановления Конституционного Суда Российской Федерации, которым нормативный акт или отдельные его положения признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, либо постановления Конституционного Суда Российской Федерации о признании нормативного акта либо отдельных его положений соответствующими Конституции Российской Федерации в данном Конституционным Судом Российской Федерации истолковании не допускается применение либо реализация каким-либо иным способом нормативного акта или отдельных его положений, признанных таким постановлением Конституционного Суда Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, равно как и применение либо реализация каким-либо иным способом нормативного акта или отдельных его положений в истолковании, расходящемся с данным Конституционным Судом Российской Федерации в этом постановлении истолкованием. Суды общей юрисдикции, арбитражные суды при рассмотрении дел после вступления в силу постановления Конституционного Суда Российской Федерации (включая дела, производство по которым возбуждено до вступления в силу этого постановления Конституционного Суда Российской Федерации) не вправе руководствоваться нормативным актом или отдельными его положениями, признанными этим постановлением Конституционного Суда Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, либо применять нормативный акт или отдельные его положения в истолковании, расходящемся с данным Конституционным Судом Российской Федерации в этом постановлении истолкованием.

Однако есть определенные особенности в процессе в Конституционном Суде Российской Федерации. Так в соответствии со статьей 84 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности указанных в статье 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними обладают Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Но надо учитывать и такую особенность Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», что правом, в соответствии со статьей 96, на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе. И, если в процессе рассмотрения дела в Конституционном Суде Российской Федерации, Суд придет к мнению, что рассматриваемые нормативно-правовые акты противоречат Конституции Российской Федерации и действующему законодательству, то, в силу статьи 87 данного федерального конституционного закона они подлежат отмене.

Контрольные вопросы по теме 6

1. В чем состоит содержание обжалования правовых актов управления в административном порядке?

2. Как осуществляется опротестование правового акта управления прокурором?

3. Каким образом происходит обжалование правовых актов управления в судах общей юрисдикции?

4. Каким образом происходит обжалование правовых актов управления в арбитражных судах?