П. Е. Морозов

Новый научный подход к решению правовых проблем в условиях пандемий
(на основе международного, российского и зарубежного правового опыта)

Научно-практическое пособие

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 340

ББК 67.0

М80

Автор:
Морозов П. Е., доктор юридических наук, профессор кафедры трудового права и права социального обеспечения Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

В настоящем научно-практическом пособии характеризуется новый научный подход к решению правовых проблем в условиях пандемий, эффективная борьба с которыми возможна лишь посредством реализации принципа системности как на международном, так и на внутригосударственном уровне. В работе обосновывается идея необходимости разработки новой отрасли права – пандемического права, которое будет выступать в качестве адекватного ответа на вызовы пандемий.

В пособии анализируется международный, зарубежный и российский правовой опыт противодействия таким пандемиям, как: коронавирусная инфекция (Covid-19), атипичная пневмония (Severe Acute Respiratory Syndrome (SARS)), свиной грипп (Influenza A virus H1N1), птичий грипп (Influenza A virus H5N1), СПИД.

Законодательство приведено по состоянию на сентябрь 2020 г.

Книга предназначается научным работникам, студентам и аспирантам.

УДК 340

ББК 67.0

© Морозов П. Е., 2020

© ООО «Проспект», 2020

ВВЕДЕНИЕ

Распространение коронавирусной инфекции (Covid-19) во всем мире со всей очевидностью выявило неготовность права к наступлению этого события. Данное негативное обстоятельство привело к активному нормотворчеству в последнее время во всех государствах мира для восполнения в оперативном порядке многочисленных существующих правовых пробелов. В этой связи в вполне логичным будет вопрос: «Почему не была создана эффективная система охраны здоровья населения в условиях пандемий?»

Полагаем, что утверждение о том, что пандемию Covid-19 было сложно спрогнозировать, является необоснованным и неаргументированным ввиду того, что с начала XXI века мировое сообщество столкнулось с четырьмя пандемиям, причем некоторые из них схожи по своему характеру с коронавирусной инфекцией (за исключением СПИД).

Этими пандемиями являются: атипичная пневмония (Severe Acute Respiratory Syndrome (SARS)), свиной грипп (Influenza A virus H1N1), птичий грипп (Influenza A virus H5N1).

Отметим, что Всемирная организация здравоохранения даже предлагала использовать национальные механизмы борьбы с различными видами гриппа для противодействия Covid-19.Считаем, однако, что это «хорошая мина при плохой игре», так как данные механизмы стали испытывать существенные проблемы в связи с резким ростом заболевших коронавирусом.

Иными словами, можно было бы выявить закономерности и сделать соответствующие выводы, однако, к сожалению, этого не произошло.

Следовательно, сущность проблемы состоит в том, что отсутствует система эффективных мер противодействия пандемиям, разработка которых возможна только при устранении ряда причин, которые и привели к появлению данной проблемы1.

Требуется новый научный поход, формами которого являются:

• реализация принципа системности в основе нового единого международного правового акта, регулирующего весь комплекс отношений, на которые воздействует пандемия; эти отношения классифицируются на две группы — отношения, на которые оказывает влияние международный характер пандемии (нормотворчество ВОЗ и ее деятельность, международная миграция, туризм, спортивные соревнования, зарубежные деловые поездки, труд моряков, железнодорожников, авиационного персонала) и отношения, являющиеся производными от них — в рамках дистанционного труда, дистанционного обучения, управленческие, уголовно-правовые и т. д.

• акцент на упреждающую роль права и реализация общих ответных мер;

• отказ от национальной замкнутости и переосмысление понятий «эпидемия» и «пандемия» как на международном, так на внутригосударственном уровнях.

Охарактеризуем каждую форму более детально.

Основным международным правовым актом в сфере борьбы с пандемиями в настоящее время являются Международные медико-санитарные правила от 23 мая 2005 года (далее — ММСП)2, принятые Всемирной организацией здравоохранения (далее — ВОЗ), основная цель которых состоит в предотвращении международного распространения болезней, предохранении от них, борьбе с ними и принятии ответных мер на уровне общественного здравоохранения, которые соизмеримы с рисками для здоровья населения и ограничены ими и которые не создают излишних препятствий для международных перевозок и торговли.

Несмотря на заявленную цель, рММСП объективно не справились с Covid-19 по ряду причин.

В основе ММСП не реализуется принцип системности. Мы считаем, что ММСП-это по лишь частный аспект проблемы, который представляет лишь один элемент более общей системы — всего комплекса отношений в рамках пандемий.

Данный нормативный правовой акт по сути представляет собой набор императивных инструкций, связанных с уведомлением ВОЗ, деятельностью органов эпидемнадзора, рекомендациями в отношении лиц, багажа, грузов, контейнеров, перевозочных средств, товаров и почтовых посылок, пунктами въезда, медико-санитарными мерами по прибытии и отправлении, зараженных перевозочных средств и т. д. и т. п.

Фактически ММСП представляют собой документ очень схожий с техническими инструкциями. Несомненно, это важно, но в данном случае резко ограничивается роль права.

Для устранения этой негативной проблемы мы в рамках нового научного похода предлагаем внедрить принцип системности.

Системность в данном случае будет означать новую концепцию регулирования отношений в условиях пандемий в рамках всеобъемлющего единого международного правового акта, нормы которого должны распространяться и на отношения, связанные с трудовой миграцией, туризмом, служебными командировками, деловыми поездками, международными спортивными мероприятиями, трудовыми отношениями моряков, авиационного персонала, работников железнодорожного транспорта, дипломатических работников.

Нормы же ММСП должны войти в качестве раздела в этот новый универсальный международный документ.

В настоящий момент подобный подход отсутствует: например, вопросами трудовых отношений на международном уровне занимается Международная организация труда (МОТ), вопросами международного туризма — Всемирная туристская организация (ЮНВТО), вопросами международного спорта — Международный конвент «Спорт-Аккорд».

Налицо явная дезинтеграция, мы же предлагаем все нормы объединить в едином правовом акте.

Обратим внимание и на другой аспект проблемы, связанный с упреждающим воздействием права. Рассмотрим этот вопрос более подробно.

Большинство международных правовых актов в сфере борьбы с пандемиями жестко ориентированы на определенное инфекционное заболевание — например, свиной грипп или Covid-19.

На первый взгляд, все логично и обосновано — жесткое адресное воздействие.

Только вот получается, что данные нормативные правовые акты появляются после того как определенное инфекционное заболевание приобретает международный характер. По сути теряется упреждающая роль права.

Мы предлагаем в рамках нового научного подхода особый акцент делать именно на профилактическое воздействие, а не на регулирование последствий определенной пандемии.

Хотелось бы обратить особое внимание и на вопросы глобализации в аспекте рассматриваемой проблемы. Глобализация приводит к «размыванию» границ между государствами, что находит выражение и в новом понимании того, что следует рассматривать пандемии и эпидемии в тесной взаимосвязи, а не как обособленные дефиниции.

Вместе с тем, в рамках нового научного подхода мы исходим из того, что термин «пандемия» и дефиниция «эпидемия» — это не тождественные понятия, тем более что ВОЗ в настоящее время в ММСП использует понятие «чрезвычайная ситуация в области общественного здравоохранения, имеющая международное значение».

1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ НОВОГО ПОДХОДА К РЕШЕНИЮ ПРАВОВЫХ ПРОБЛЕМ, ПОРОЖДЕННЫХ ПАНДЕМИЯМИ

Меры по устранению распространения коронавирусной инфекции (Сovid-19), предпринимаемые во всем мире, поставили во главу угла проблему влияния международных правовых актов как международных универсальных организаций (Организация Объединенных Наций, Всемирная организация здравоохранения), так и региональных международных организаций (Содружество Независимых Государств, Евразийский экономический союз, Европейский Союз, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии) на развитие законодательства, связанного с борьбой с инфекционными заболеваниями, государств-членов этих международных организаций.

По нашему мнению, сущность проблемы состоит в том, что национальное законодательство, направленное на борьбу с инфекционными заболеваниями, оказалось фактически не готовым к возникновению и распространению такой смертоносной инфекции как Сovid-19 и, как результат, потребовалось усилить нормотворческий процесс для восполнения пробелов и устранения противоречий в данной сфере.

В этой связи вполне логичным будет вопрос: «Почему так произошло?»

Полагаем, что ответ на этот вопрос состоит, прежде всего, в том, что традиционно стремление к международному сотрудничеству в сфере борьбы с инфекционными заболеваниями до Сovid-19 по сути «натыкалось» на замкнутость национальных систем санитарного законодательства.

Мы имеем в виду общую методологию правового регулирования борьбы с инфекционными заболеваниями. Кроме того, следует признать и то обстоятельство, что и сами международные правовые акты далеки от совершенства, что также вносит свою негативную лепту в дело правового регулирования борьбы с инфекционными заболеваниями.

Проанализируем данную проблему более подробно.

Исторически в сфере борьбы с инфекционными заболеваниями как в праве, так и в эпидемиологии использовались две дефиниции — пандемия и эпидемия.

Пандемия, как правило, трактовалась как распространение инфекционных заболеваний в мировом (международном) масштабе, а эпидемия увязывалась с инфекционными заболеваниями, чье распространение ограничивалось границами определенного государства

Мы считаем, что пандемия непосредственно увязывается с глобализацией, а эпидемия с тенденцией национальной замкнутости.

Действительно, глобализация способствует быстрому и беспрепятственному перемещению людей и товаров в масштабах всего мира в форме интенсификации миграции (трудовой, образовательной и т.д), туризма, деловых поездок, международных соревнований и конференций, международных перевозок. Это, несомненно, позитивный процесс.

Однако существует негативная сторона этого процесса: эпидемическая вспышка в одном государстве благодаря глобализации может достаточно быстро перерасти и на территории других государств, трансформировавшись в пандемию. Это невозможно, если государство исповедует политику тотальной замкнутости. Вместе с тем, думается, что подобная ситуация в современном мире достаточно редка.

В условиях пандемий резко возрастает роль международных организаций, которые координируют действия государств-членов в деле борьбы с пандемиями.

Именно усиление международного нормотворчества в области борьбы с пандемиями можно, на наш взгляд, можно рассматривать как тенденцию глобализации.

Вместе с тем, хотелось в этой связи заострить внимание на ряде проблем.

Так, само по себе международное нормотворчество не является чем-то новым, но вот его усиление в период пандемий вызывает ряд вопросов. По сути, какой смысл чего-то усиливать и «спешно латать», если все функционирует эффективно.

Рассмотрим этот вопрос более подробно.

Международное правовое регулирование оперирует термином «пандемия», в то же время как в законодательстве большинства государств используется дефиниция «эпидемия».

Налицо противоречие между различными доктринами. Действительно, законодатель определенной страны, получается, исходит из того, что любое инфекционное заболевание будет иметь исключительно локальный характер, ограниченный территорией данного государства, то есть по сути все закончиться в самом худшем случае эпидемией.

Ввиду влияния глобализации подобный подход является крайне непродуктивным, так как, например, зараженные трудовые мигранты или туристы могут способствовать распространению инфекционного заболевания на территории других стран, что приведет к массовому распространению инфекции, что и доказывает ситуация с Сovid-19.Вряд ли будет и весомым аргумент представителей регионализации, так как инфекции не знают границ.

Вместе с тем, следует отметить и намечающееся влияние на развитие национального санитарного законодательства международной концепции пандемии. Так в ряде нормативных правовых актов как в РФ, так и зарубежных стран стал использоваться термин «пандемия».

При всем при том, необходимо отметить, что данная дефиниция используется не в общем своем значении как распространение инфекционных заболеваний в мировом масштабе, а применительно к конкретным заболеваниям, например, атипичная пневмония, свиной грипп, птичий грипп, СПИД, коронавирусная инфекция.

Дальше всех пошли в этом отношении законодатели Финляндии, которые закрепили термин «пандемия» в Законе об инфекционных заболеваниях от 2016 года3 применительно ко всем инфекционным заболеваниям. Тем не менее, пандемия в этом законе рассматривается как чрезвычайная эпидемия, объявленная Всемирной организацией здравоохранения.

Считаем, что появление данной тенденции является прямым доказательством того, что существует объективная необходимость в выработке новой научной концепции, определяющей роль права в условиях пандемий.

Мы должны осознать то обстоятельство, что пандемия — это международная проблема, для решения которой требуется комплексный подход. Роль права будет состоять в нормативном оформлении этого подхода в едином нормативном правовом акте как совокупности мер в области: санитарии, здравоохранения, экономики, туризма, пресечения границы, трудовой миграции, занятости населения, дистанционной работы и обучения, научного сотрудничества.

В настоящее время подобное понимание отсутствует ввиду определенных субъективных причин.

Охарактеризуем их более детально.

Проблема кроется, прежде всего, в понятийном аппарате, который был разработан представителями эпидемиологии, а в дальнейшем внедрен в международное и национальное правовое регулирование. Дело в том, что у эпидемиологов отсутствует общее понимание того, что считать пандемией и эпидемией.

В качестве примера приведем цитату одного из основоположников российской эпидемиологии академика Бургасова С. П.: «Пандемия— необычайно сильная эпидемия, распространившаяся на территории стран, континентов; высшая степень развития эпидемического процесса»4.

В этом определении содержится явное противоречие: если пандемия — это эпидемия (слова-синонимы), то почему бы пандемию и не назвать эпидемией. Следовательно, пандемия все-таки обладает определенными специфическими признаками, которые позволяют отграничить ее от эпидемии.

Собственно, эта мысль и прослеживается во второй части цитаты, в которой пандемия рассматривается уже как высшая степень развития эпидемического процесса, таким образом, можно предположить, что помимо пандемии есть и другие степени эпидемического процесса. Выходит, пандемия — это отдельная степень процесса.

Обратимся к понятию эпидемический процесс, разработанному эпидемиологической наукой: «Под эпидемическим процессом понимается протяженное во времени взаимодействие между популяциями организма-возбудителя (паразита) и людей (хозяев). При этом на уровне организма хозяина такие отношения могут проявляться болезнью или носительством и находятся в прямой зависимости от внутренних (генетика, иммунитет, гомеостаз) и внешних (биотических, абиотических и социальных) факторов»5.

По нашему мнению, в этом определении, как и в определении Бургасова С. П. имеется некая тавтология, ввиду того, что эпидемия рассматривается как степень эпидемического процесса.

Важное значение имеет и понятие интенсивность эпидемического процесса: «Интенсивность эпидемического процесса выражается в интенсивных показателях заболеваемости (смертности): количество заболевших (умерших) на 10 000 или 100 000 населения, с указанием названия болезни, территории и исторического отрезка времени. Эпидемиологи различают три степени интенсивности эпидемического процесса:

• спорадическая заболеваемость — это обычный уровень заболеваемости данной нозологической формой на данной территории в данный исторический отрезок времени;

• эпидемия — это уровень заболеваемости данной нозологической формой на данной территории в конкретный отрезок времени, резко превышающий уровень спорадической заболеваемости;

• пандемия — это уровень заболеваемости данной нозологической формой на данной территории в конкретный отрезок времени, резко превышающий уровень обычных эпидемий. Как правило, такой уровень заболеваемости трудно удержать в рамках определенного географического региона и заболеваемость обычно быстро распространяется, захватывая новые и новые территории (например, пандемии чумы, холеры, гриппа, ВИЧ-инфекции и др.)»6.

Следовательно, пандемия и эпидемия — это разные стадии процесса, а не одно и то же.

Считаем, что пандемия обладает теми же признаками, что и эпидемия, так как это степени одного эпидемического процесса, однако отличается от эпидемии, тем что инфекционные заболевания распространяются на территории нескольких государств, а, следовательно, отличительными признаками правового регулирования пандемии являются: активное внедрение в национальное законодательство требований ВОЗ, закрытие границ, ограничение или полный запрет трудовой миграции, туристических и деловых поездок, международных спортивных и деловых мероприятий, служебных командировок, международных пассажирских и грузовых перевозок, то есть всего того что имеет международный характер.

Активное нормотворчество в сфере борьбы с Covid-19 позволяет констатировать наличие двух групп проблем — на уровне конкретных государств и на уровне Всемирной организации здравоохранения.

Государства должны разработать нормативные правовые акты о борьбе с пандемиями, отказавшись от национальной замкнутости в форме признании исключительно только эпидемий. Пандемия — это такая же степень эпидемического процесса, как и эпидемия, и нет никакого основания относить ее исключительно только к сфере международного сотрудничества, например, как в случае борьбы с атипичной пневмонией, свиным и птичьим гриппом, Covid-19.

Следует признать, что Международные медико-санитарные правила ВОЗ (далее — ММСП) нуждаются также реформировании для решения следующих проблем:

1. Неясность относительно того, что следует считать под пандемией.

2. Отсутвие комплексного подхода, когда акцент собственно приходится на перевозки как пассажирские, так и грузовые без взаимосвязи с миграцией, туризмом, командировками и деловыми поездками.

3. Громоздкость и формализованность процедуры объявления чрезвычайной ситуации в области общественного здравоохранения, имеющая международное значение

Проблема соотношения правовых понятий «пандемия» и «эпидемия» имеет сложный и многосторонний характер.

Основная, на наш взгляд, ошибка с точки зрения юридической техники состоит в том, что в большинстве нормативных правовых актов стран мира эти определения приравниваются друг к другу, что в корне не верно, так пандемия связана, прежде всего, с международными отношения, а эпидемия с внутригосударственными отношениями.

Отметим и то, что проблема усугубляется и тем обстоятельством, что на международном уровне Всемирная организация здравоохранения (далее — ВОЗ) в 2009 году официально отказалась от термина «пандемия». Он был заменен на дефиницию «чрезвычайная ситуация в области общественного здравоохранения, имеющая международное значение»7, которая означает экстраординарное событие, определяемое как: представляющее риск для здоровья населения в других государствах в результате международного распространения болезни и могущее потребовать скоординированных международных ответных мер.

Вместе с тем, сам по себе термин «пандемия» остался в различных документах ВОЗ, что также создает определенную путаницу. Так, на официальном сайте этой международной организации содержится следующее положение: «Пандемия — это распространение нового заболевания в мировых масштабах»8.

Более того, в марте 2020 года Глава Всемирной организации здравоохра

...