автордың кітабын онлайн тегін оқу Основы конституционного строя России. Том 2
Информация о книге
УДК 342.4(470+571)(075.8)
ББК 67.400.1(2Рос)я73
Ш97
Автор:
Шустров Д. Г., доктор юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.
Рецензенты:
Авакьян С. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный профессор МГУ имени М. В. Ломоносова, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова;
Богданова Н. А., доктор юридических наук, заслуженный профессор МГУ имени М. В. Ломоносова, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.
Основы конституционного строя – первая глава Конституции РФ, совокупность принципов, предопределяющих содержание всего правопорядка, всех действий публичной власти, универсальный инструмент разрешения конституционно-правовых споров, важнейший институт конституционного права, фундаментальная категория науки конституционного права, значимый раздел данной учебной дисциплины. Все эти характеристики обусловливают необходимость детального изучения основ конституционного строя России, причем не только с теоретических позиций, но и с практической точки зрения. Цель настоящей книги – показать не только важность, красоту, но и практическую значимость основ конституционного строя России.
Жанр представленного издания характеризуется как учебник-кейсбук. Такое сочетание вытекает из особого метода преподавания, сочетающего учебное изложение научного и догматического материала, позволяющего сформировать базовые знания у обучающихся, с практико-ориентированным разбором реальных судебных дел (кейсов), который должен научить понимать юридическую аргументацию и уметь применять ее правила к различным вопросам основ конституционного строя России.
Законодательство приведено по состоянию на 19 декабря 2023 г.
Учебник может быть полезен самому широкому кругу читателей, интересующихся вопросами конституционного права. Однако своими непосредственными адресатами он имеет студентов, аспирантов, преподавателей, научных работников, занимающихся изучением, преподаванием, исследованием конституционного права России в рамках общих образовательных курсов и специализированных программ бакалавриата и магистратуры, а также практикующих юристов, в том числе судей, адвокатов, работников органов власти.
УДК 342.4(470+571)(075.8)
ББК 67.400.1(2Рос)я73
© Шустров Д. Г., 2024
© ООО «Проспект», 2024
Посвящается 270-летию
Юридического факультета
Московского государственного университета
имени М.В. Ломоносова
§ 6. Принципы экономической системы РФ
6.1. Экономическая Конституция РФ
Экономическая конституция — понятие науки конституционного права, которое означает совокупность конституционных норм, регулирующих экономические отношения. Конституция РФ вполне может считаться экономической, поскольку содержит основополагающие экономические принципы и права.
Конституции, с точки зрения выбора конкретного типа экономики, делятся на два вида:
1) экономически открытые (нейтральные), которые прямо не закрепляют конкретный тип экономики, оставляя выбор экономической политики усмотрению законодателя. Разумеется, даже если конституция прямо не определяет тип экономики, она содержит общие принципы, конституционные права и свободы, а также конкретные положения, которые косвенно свидетельствуют о типе экономики или о том, какой экономика не может быть. Экономически открытые конституции позволяют законодательной власти приспосабливать экономическую политику к конкретным обстоятельствам, используя инструменты различных экономических моделей, но не выходя при этом за рамки, установленные конституционными экономическими принципами, правами и положениями;
2) экономически закрытые (определенные), которые прямо закрепляют конкретный тип экономики, понуждая законодателя придерживаться какой-то конкретной экономической политики. Экономически закрытые конституции не позволяют законодательной власти приспосабливать экономическую политику к конкретным обстоятельствам, используя инструменты различных экономических моделей, поскольку в конституции прямо определен тип экономически.
Конституция РФ прямо не устанавливает конкретный тип экономики, но при этом закрепляет основные экономические принципы, характерные для рыночной экономики. Среди этих принципов: единство экономического пространства; свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; поддержка конкуренции; свобода экономической деятельности; признание и равная защита всех форм собственности. Конституция РФ экономически открытая (нейтральная), однако ее открытость ограничивается двумя возможными типами экономических систем, которым соответствуют установленные в Конституции РФ принципы и права: рыночная экономика или социально ориентированная рыночная экономика.
Конституционный Суд РФ в своей практике последовательно истолковывает экономические принципы и права в Конституции РФ в свете теории социально ориентированной рыночной экономики:
Схема «Типы экономических систем в конституциях»
конституционным критерием соотношения между свободой экономической деятельности и обязанностью государства установить правовые основы единого рынка служат конституционные принципы, в силу которых РФ является правовым государством с социально ориентированной рыночной экономикой (Постановление Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2004 г. № 3-П).
Обоснованием вывода Конституционного Суда РФ о социально ориентированном характере рыночной экономики в России является интерпретация конституционных экономических принципов и прав в системном единстве с конституционным принципом социального государства: Конституция РФ, провозглашая целью политики РФ как правового демократического государства с социально ориентированной рыночной экономикой создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 1, ч. 1; ст. 7, ч. 1), предоставляет гражданам право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ст. 37, ч. 1), а также право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34, ч. 1) (Постановление Конституционного Суда РФ от 25 мая 2010 г. № 11-П).
Тип социально ориентированной рыночной экономики позволяет законодателю использовать публично-правовые и частно-правовые механизмы регулирования экономических отношений или оставлять эти отношения на усмотрение самих участников этих отношений. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. № 12-П отмечается, что государство обязано создавать наиболее благоприятные условия для рыночной экономики как путем непосредственно регулирующего государственного воздействия, так и через стимулирование свободной экономической деятельности, основанной на принципах самоорганизации, баланса частных и публичных интересов, корпоративного взаимодействия и сотрудничества, в целях выработки отвечающей интересам и потребностям общества государственной экономической политики. Федеральный законодатель, в соответствии со ст. 71 (п. «а», «в», «ж») Конституции РФ устанавливая правовые основы единого рынка и осуществляя при этом регулирование и защиту прав и свобод, прежде всего экономических, для защиты общих (общественных) интересов вправе применить публично-правовой тип регулирования рыночных отношений, которое — в силу взаимодействия частноправовых и публично-правовых интересов — предполагает в то же время сочетание частноправовых и публично-правовых элементов. При этом он, располагая широкой свободой усмотрения в выборе правовых средств, вместе с тем связан конституционно-правовыми пределами использования публично-правовых начал (ст. 7 и 8; ст. 55, ч. 2 и 3 Конституции РФ).
Судебная практика
42. Постановление Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2011 г. № 29-П
«По делу о проверке конституционности положения подпункта 3 пункта 2 статьи 106 Воздушного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества “Авиационная компания «Полет»” и открытых акционерных обществ “Авиакомпания «Сибирь»” и “Авиакомпания «ЮТэйр»”».
(СЗ РФ. 2012. № 2. Ст. 397.)
[Заявители обжаловали в Конституционный Суд РФ законоположение, предусматривающее, что дети в возрасте от 2 до 12 лет перевозятся авиатранспортом в соответствии с льготным тарифом с предоставлением им отдельных мест.]
2. […] В силу … положений [ст. 8 и 34, ч. 1] Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 71 (п. «в»), относящей регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к ведению РФ, федеральный законодатель вправе определять в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий порядок и условия осуществления предпринимательской деятельности, устанавливать с учетом специфики тех или иных видов предпринимательской деятельности дополнительные требования к занимающимся ею лицам — при соблюдении соответствия вводимых ограничений критериям, закрепленным в Конституции РФ, ее ст. 55 (ч. 3), согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Осуществляя регулирование и защиту права на занятие предпринимательской деятельностью, федеральный законодатель — исходя из того, что данное конституционное право реализуется его субъектами на основе принципа юридического равенства и при этом не должны нарушаться права и свободы других лиц (ст. 17, ч. 3; ст. 19, ч. 1 и 2, Конституции РФ), — обязан обеспечивать баланс прав и обязанностей всех участников рыночных отношений. В этих целях он правомочен устанавливать условия осуществления предпринимательской деятельности, направленные на согласование частной экономической инициативы с интересами других лиц и общества в целом, включая потребности в предоставлении публично значимых услуг должного объема и качества.
В случае необходимости защиты общих (общественных) интересов в той или иной сфере федеральный законодатель вправе использовать в регулировании соответствующих отношений сочетание частно-правовых и публично-правовых элементов, которое наиболее эффективным образом будет обеспечивать взаимодействие частных и публичных интересов в данной сфере. Располагая при этом широкой свободой усмотрения в выборе правовых средств, он вместе с тем связан конституционно-правовыми пределами использования публично-правовых начал, определяемыми ст. 7, 8, 17 (ч. 3) и 55 (ч. 2 и 3) Конституции РФ.
[…]
3. Воздушный транспорт (гражданская авиация), будучи составной частью транспортной системы РФ, обеспечивающей единство экономического пространства в РФ, имеет свои особенности, обусловливающие его повышенную социально-экономическую значимость для общества и государства: как наиболее скоростной, а иногда и единственный вид транспорта, связывающий отдаленные и труднодоступные регионы с остальной территорией страны, он предназначен удовлетворять потребности в перевозках на значительные расстояния пассажиров и грузов, способствуя тем самым созданию условий не только для развития экономики, но и для беспрепятственной реализации гражданами прав и свобод, гарантированных Конституцией РФ.
Доступность транспортных услуг относится к числу важнейших факторов, определяющих качество жизни населения и уровень развития экономики. Именно поэтому государственное регулирование использования воздушного пространства РФ и деятельности в области авиации направлено, прежде всего, на обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, для осуществления которых используется гражданская авиация (преамбула, п. 1 ст. 21 ВзК РФ).
[…]
Таким образом, деятельность по оказанию услуг по перевозке пассажиров воздушным транспортом является социально необходимой и публично значимой, т. е. воплощает в себе публичный интерес, что обусловливает правомочие федерального законодателя при регулировании общественных отношений в этой сфере закрепить в законе условия осуществления данного вида предпринимательской деятельности с учетом социально-экономического значения воздушного транспорта и необходимости обеспечения доступности предоставляемых услуг для граждан с точки зрения возможности реализации ими своих конституционных прав и свобод. При этом … федеральный законодатель должен соблюдать вытекающее из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования.
4. Ст. 7 Конституции РФ определяет РФ как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том числе. путем государственной поддержки нуждающихся в ней граждан.
Исходя из того, что защита семьи, материнства, отцовства, детства относится к приоритетным задачам государства, и учитывая необходимость надлежащего выполнения гражданами возложенных на них в сфере семейных отношений социальных функций, федеральный законодатель должен определять меры, гарантирующие реализацию представляющих собой важнейшую социальную ценность прав и законных интересов ребенка, как того требуют и международно-правовые акты, являющиеся в силу ст. 15 (ч. 4) Конституции РФ составной частью правовой системы РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2011 г. № 28-П, определения Конституционного Суда РФ от 2 октября 2003 г. № 382-О, от 19 января 2010 г. № 151-О-О и др.).
Так, согласно Декларации прав ребенка (принята Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1959 г.) ребенок ввиду его физической и умственной незрелости нуждается в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту. Конвенция о правах ребенка (принята Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г.) обязывает подписавшие ее государства обеспечивать детям такую защиту и заботу, которые необходимы для их благополучия (п. 2 ст. 3), принимать все необходимые законодательные, административные и другие меры для осуществления прав, признанных в Конвенции (ст. 4), признавать право каждого ребенка на уровень жизни, необходимый для его физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития (п. 1 ст. 27).
Применительно к регулированию отношений в области воздушных перевозок это означает, что федеральный законодатель, учитывая потребность граждан в предоставлении определенного объема публично значимых услуг должного качества и вместе с тем — необходимость создания благоприятных условий для осуществления ими обязанности по воспитанию и содержанию детей, вправе предусматривать адекватные правовые средства, которые обеспечивали бы пассажирам с детьми возможности для ее выполнения.
В отечественном законодательстве традиционно закреплялось право пассажира провозить с собой детей — в зависимости от возраста — бесплатно или на льготных условиях (ст. 87 ВзК СССР … 1961 г.; ст. 81 ВзК СССР … 1983 г. …). Наличие в ст. 106 ВзК РФ аналогичного по существу положения означает правовую преемственность в регламентировании отношений по перевозке детей воздушным транспортом и отражает общую социальную политику государства в этой сфере правового регулирования.
Поскольку перевозка воздушным транспортом представляет собой социально значимую функцию, федеральный законодатель вправе — в силу ст. 7, 8 (ч. 1), 17 (ч. 3), 34, 35 и 38 (ч. 1) Конституции РФ — предусмотреть дополнительные требования к субъектам данного вида предпринимательской деятельности, в том числе дифференцировать условия предоставления перевозчиком соответствующих услуг в отношении определенных категорий потребителей этих услуг. Однако такое регулирование — поскольку оно связано со вторжением в право собственности и свободу предпринимательской деятельности — должно обеспечивать баланс публичных и частных интересов как конституционно защищаемых ценностей, имея в виду соблюдение экономических прав и интересов перевозчиков и обеспечение доступности предоставляемых ими услуг для пассажиров, на основе конституционных принципов, в силу которых РФ является правовым государством с социально ориентированной рыночной экономикой (Постановление Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2004 г. № 3-П).
Исходя из этого положение пп. 3 п. 2 ст. 106 ВзК РФ — постольку, поскольку федеральный законодатель правомочен установить правило, в силу которого пассажир воздушного судна имеет право перевозить с собой детей в возрасте от 2 до 12 лет в соответствии с льготным тарифом с предоставлением им отдельных мест, — не противоречит Конституции РФ.
5. Регулируя посредством гражданского законодательства предпринимательскую деятельность коммерческих организаций, федеральный законодатель обязан учитывать, что возможные ограничения федеральным законом свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты основных конституционных ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, а государственное вмешательство должно обеспечивать частное и публичное начала в сфере экономической деятельности (постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 14-П, от 16 июля 2004 г. № 14-П, от 31 мая 2005. № 6-П и от 28 февраля 2006 г. № 2-П).
[…]
Соответственно, общим принципом регулирования правоотношений в сфере перевозок пассажиров воздушным транспортом является необходимость соблюдения баланса между интересами пассажиров как экономически более слабой стороны в этих правоотношениях, которым должна быть обеспечена равнодоступность предлагаемых услуг, и интересами авиакомпаний-перевозчиков, эффективное функционирование которых предполагает возмещение им затрат на оказание таких услуг.
Исходя из этого федеральный законодатель, пределы усмотрения которого определяются конституционными целями и ценностями, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными обязательствами РФ, вводя льготные условия перевозки следующих с пассажирами детей в возрасте от 2 до 12 лет, во всяком случае должен обеспечить непротиворечивое регулирование отношений в данной сфере, с тем чтобы публичные цели, которые преследует государство, возлагая на авиаперевозчиков указанную обязанность, не приводили к неправомерному ограничению свободы предпринимательской деятельности и не препятствовали ее осуществлению.
5.1. […] Расходы, которые в связи с … [перевозкой детей в возрасте от 2 до 12 лет по льготному тарифу с предоставлением им отдельных мест] несут авиакомпании, бюджетное законодательство РФ не относит прямо к расходным обязательствам РФ или расходным обязательствам субъектов РФ. …
[…]
Прямо не предусматривая возможность включения авиаперевозчиком в пассажирский тариф понесенных им расходов на перевозку детей в возрасте от 2 до 12 лет по льготному тарифу с предоставлением им отдельных мест, подзаконные (ведомственные) нормативные акты, регламентирующие вопросы тарифной политики в области перевозок пассажиров воздушным транспортом, порождают, таким образом, неопределенность относительно того, вправе ли авиаперевозчик компенсировать свои расходы на льготную перевозку детей, включив их в пассажирский тариф и, соответственно, в провозную плату за перевозку пассажира, допуская тем самым, что он должен нести эти расходы за свой счет.
Между тем деятельность авиакомпаний как коммерческих организаций по оказанию транспортных услуг является предпринимательской, т. е. самостоятельной, осуществляемой на свой риск деятельностью, направленной на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг; осуществляющие ее лица, зарегистрированные в этом качестве в установленном законом порядке, преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (абз. 3 п. 1 ст. 2, п. 1 ст. 50 ГК РФ) и реализуют тем самым свои права, закрепленные ст. 34 (ч. 1) и 35 (ч. 2) Конституции РФ.
Выполнение коммерческими организациями обязанностей публичного характера за собственный счет не согласуется с основной целью их деятельности и при отсутствии механизма возмещения понесенных ими расходов приводит к неправомерному ограничению указанных конституционных прав федеральным законодателем, который, предъявляя к субъектам экономической деятельности конкретные требования, отвечающие критериям соразмерности и пропорциональности государственного вмешательства и обеспечивающие частное и публичное начала в сфере экономической деятельности, во всяком случае связан конституционным принципом недопустимости искажения самого существа права на занятие предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью (Постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 г. № 6-П).
5.2. […] Отсутствие в системе действующего правового регулирования четкого и непротиворечивого правового механизма возмещения — при сохранении баланса между частными и публичными интересами — расходов на перевозку детей в возрасте от 2 до 12 лет по льготному тарифу авиакомпаниям-перевозчикам, осуществляющим общественно значимую функцию, создает неопределенность в вопросе как о самом наличии, так и о способе возмещения таких расходов. Эта неопределенность в правовом регулировании не может быть устранена и конституционно-правовым истолкованием положения пп. 3 п. 2 ст. 106 ВзК РФ, которое — исходя из его содержания и, соответственно, предназначения — не позволяет выявить волю федерального законодателя относительно решения вопроса о расходах на перевозку детей по льготному тарифу, включая определение размера этих расходов.
Вместе с тем Конституционный Суд РФ, обязанный при осуществлении возложенных на него полномочий принимать во внимание необходимость обеспечения баланса конституционно значимых интересов, включая недопустимость нарушения прав и свобод других лиц при осуществлении прав и свобод человека и гражданина (ст. 17, ч. 3, Конституции РФ), с одной стороны, и стабильности правоотношений в интересах их участников — с другой, в настоящем деле считает возможным воздержаться от признания положения пп. 3 п. 2 ст. 106 ВзК РФ не соответствующим Конституции РФ в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования им не предусматривается механизм возмещения авиакомпании-перевозчику расходов на перевозку детей в возрасте от 2 до 12 лет в соответствии с льготным тарифом с предоставлением им отдельных мест.
[Конституционный Суд РФ признал положение пп. 3 п. 2 ст. 106 ВзК РФ — постольку, поскольку федеральный законодатель правомочен установить правило, в силу которого пассажир воздушного судна имеет право перевозить с собой детей в возрасте от 2 до 12 лет в соответствии с льготным тарифом с предоставлением им отдельных мест, — не противоречащим Конституции РФ. Также Суд воздержался от признания положения пп. 3 п. 2 ст. 106 ВзК РФ не соответствующим Конституции РФ в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования, включая положения иных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы тарифной политики в области перевозок пассажиров воздушным транспортом, им не предусматривается механизм возмещения авиакомпании-перевозчику расходов на перевозку детей в возрасте от 2 до 12 лет в соответствии с льготным тарифом с предоставлением им отдельных мест.]
Мнение судьи Г. А. Гаджиева
[…]
4. Особенность рассматриваемого дела состоит в том, что принимаемое юридическое решение имеет очевидный экономический смысл. Возможные варианты истолкования оспоренной нормы нуждаются в проверке методами экономического анализа права. Так, если исходить из … варианта истолкования, когда государство жестко регламентирует объем льготирования, то возникают неблагоприятные экономические последствия. Основным базовым тарифом на перевозки пассажиров является тариф экономического класса, в который авиаперевозчик включает все расходы, связанные с перевозками и технологическим процессом обслуживания пассажиров. Для расчета тарифов расходы перевозчика делятся на предполагаемое количество пассажиров на данном рейсе, груза, багажа, т. е. на предполагаемую коммерческую загрузку. Учитывая риски, связанные с отсутствием 100% коммерческой загрузки рейса, для расчета тарифа, как правило, принимается 75% загрузки рейса. Если компания-авиаперевозчик при определении базового тарифа на перевозки будет исходить из предположения (экономической презумпции), что каждый взрослый пассажир потенциально может везти ребенка в возрасте от 2 до 12 лет, то тогда все расходы, связанные с льготным 50-процентным провозом детей, будут включены в себестоимость провоза всех взрослых пассажиров, что приведет к росту цен на авиаперевозки. Однако выяснение таких обстоятельств вправе осуществлять законодатель, а не Конституционный Суд РФ, который должен воздерживаться от установления фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию иных органов…
Вопросы
1. В данном деле Конституционный Суд РФ проверял законоположения, ограничивающие экономические права авиаперевозчиков, в том числе с точки зрения принципа социально ориентированной рыночной экономики, выведенного в практике Конституционного Суда РФ. Что означает данный принцип и из каких закрепленных в Конституции РФ принципов он выводится? Каким образом принцип социально ориентированной рыночной экономики повлиял на разрешение данного дела?
2. Какие требования предъявляются к государственному регулированию экономической деятельности? Насколько свободен законодатель в выборе частных и(или) публичных инструментов регулирования экономической деятельности?
3. Почему деятельность по оказанию услуг по перевозке пассажиров воздушным транспортом является публично значимой? Как этот факт влияет на государственное регулирование этой деятельности?
4. Почему, по мнению Конституционного Суда РФ, законоположение, предоставляющее пассажиру воздушного судна право перевозить с собой детей в возрасте от 2 до 12 лет в соответствии с льготным тарифом с предоставлением им отдельных мест, не противоречит Конституции РФ?
5. На кого, на Ваш взгляд, должно быть возложено бремя несения затрат на реализацию пассажиром воздушного судна права перевозить с собой детей в возрасте от 2 до 12 лет в соответствии с льготным тарифом с предоставлением им отдельных мест: авиакомпании, пассажиров, государство? Обоснуйте каждый вариант. Сравните с аргументами в мнении судьи Г. А. Гаджиева.
6.2. Принцип единства экономического пространства
Конституции РФ устанавливает, что в России гарантируется единство экономического пространства (ч. 1 ст. 8). Принцип единства экономического пространства означает, что Россия представляет собой единую в экономическом отношении территорию — единый экономический рынок.
Принцип единства экономического пространства требует установления — в рамках предметов ведения РФ — правовых основ единого рынка, осуществление финансового, в том числе бюджетного, регулирования. Принцип единства экономического пространства находится в непосредственной взаимосвязи с принципами организации и функционирования публичной власти в РФ и имеет своим предназначением обеспечение государственного единства и государственной целостности РФ (абз. 4 преамбулы, ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), поэтому предполагает осуществление РФ такого законодательного регулирования экономических, в том числе финансовых, отношений, которое способствовало бы поддержанию единства бюджетной системы как финансово-экономической основы реализации публичных функций РФ, субъектов РФ и местного самоуправления (Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П).
Из принципа единства экономического пространства вытекает принцип единой финансовой политики, включая налоговую, и единства налоговой системы (п. «б» ч. 1 ст. 114). Например, принцип единства экономического пространства запрещает установление налогов, нарушающих единство экономического пространства РФ. Недопустимо как введение региональных налогов, которое может прямо или косвенно ограничивать свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в пределах единого экономического пространства, так и введение региональных налогов, которое позволяет формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на налогоплательщиков других регионов (Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. № 5-П).
Судебная практика
43. Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. № 5-П
«По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”»
(СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1602)
[Заявители обратились в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности законоположений, согласно которым органы государственной власти всех уровней не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством РФ, равно как и повышать ставки установленных налогов и налоговых платежей, а также о перечне налогов и сборов субъектов РФ и их установления законодательными актами РФ.]
3. Принципы налогообложения и сборов в части, непосредственно предопределяемой положениями Конституции РФ, в соответствии с ее ст. 71 (п. «а») находятся в ведении РФ. К ним относятся обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя и единую налоговую политику, единство налоговой системы, равное налоговое бремя и установление налоговых изъятий только на основании закона.
Принцип единой финансовой политики, включая налоговую, и единство налоговой системы закреплены в ряде статей Конституции РФ, прежде всего в ее ст. 114 (п. «б» ч. 1), согласно которой Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой кредитной и денежной политики.
Эти положения развивают одну из основ конституционного строя РФ — принцип единства экономического пространства (ст. 8, ч. 1), означающий в том числе, что на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74, ч. 1), а ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ст. 74, ч. 2).
Из приведенных конституционных норм следует, в частности, что не допускается установление налогов, нарушающее единство экономического пространства РФ. С этой точки зрения недопустимо как введение региональных налогов, которое может прямо или косвенно ограничивать свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в пределах единого экономического пространства, так и введение региональных налогов, которое позволяет формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на налогоплательщиков других регионов.
Единство экономического пространства и, следовательно, единство налоговой системы обеспечиваются единой системой федеральных налоговых органов. Налоговые органы, как относящиеся к федеральным экономическим службам, в соответствии с Конституцией РФ находятся в ведении РФ (ст. 71, п. «ж»); налоговые органы в субъектах РФ являются территориальными органами федеральных органов исполнительной власти (ст. 78, ч. 1), а не органами субъектов РФ.
Принцип равного налогового бремени вытекает из ст. 8 (ч. 2), 19 и 57 Конституции РФ. В сфере налоговых отношений он означает, что не допускается установление дополнительных, а также повышенных по ставкам налогов в зависимости от формы собственности, организационно-правовой формы предпринимательской деятельности, местонахождения налогоплательщика и иных носящих дискриминационный характер оснований.
Принцип установления налогов законами закреплен в ст. 57 Конституции РФ. Применительно к налогам субъектов РФ с учетом изложенных конституционных положений «законно установленными» могут считаться только такие налоги, которые вводятся законодательными органами субъектов РФ в соответствии с общими принципами налогообложения и сборов, определенными федеральным законом.
Таким образом, из Конституции РФ, а именно из закрепленных в ней равенства прав и свобод человека и гражданина, запрета на их ограничение иначе, как федеральным законом, единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, признания и защиты государством всех форм собственности, свободы экономической деятельности, обусловливающих соответственно принципы единой финансовой, в том числе налоговой, политики и единства налоговой системы, установления налогов только законом, равного налогового бремени, вытекает, что общие принципы налогообложения и сборов относятся к основным гарантиям, установление которых федеральным законом обеспечивает реализацию и соблюдение основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, принципов федерализма в РФ.
4. Установление налогов и сборов осуществляется федеральными органами власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, что следует из ст. 71 (п. «з»), 73 и 132 (ч. 1) Конституции РФ.
Федеральный законодатель устанавливает федеральные налоги и сборы в соответствии с Конституцией РФ, самостоятельно определяя не только их перечень, но и все элементы налоговых обязательств.
Применительно к субъектам РФ и органам местного самоуправления понятие «установление налогов и сборов» имеет иной юридический смысл. … Что касается установления налогов и сборов органами государственной власти субъектов РФ, то оно должно осуществляться в соответствии с имеющей прямое действие Конституцией РФ и с общими принципами налогообложения и сборов, содержащимися в федеральном законе. При этом право субъектов РФ на установление налогов всегда носит производный характер, поскольку субъекты РФ связаны этими общими принципами.
Выявление конституционного смысла гарантированного Конституцией РФ органам государственной власти субъектов РФ права устанавливать налоги возможно только с учетом основных прав человека и гражданина, закрепленных в ст. 34 и 35 Конституции РФ, а также конституционного принципа единства экономического пространства. Исходя из необходимости достижения равновесия между указанными конституционными ценностями, налоговая политика стремится к унификации налоговых изъятий. Этой цели служит и такой общий принцип налогообложения и сборов, как исчерпывающий по своему характеру перечень региональных налогов, которые могут устанавливаться органами государственной власти субъектов РФ, и вытекающие из него ограничения по введению дополнительных налогов и обязательных отчислений, а также по повышению ставок налогов и налоговых платежей. В действующем законодательстве данный принцип закреплен в рассматриваемых во взаимосвязи нормах … [оспариваемых законоположений].
5. Из ст. 5 (ч. 2 и 3), 72 (п. «и» ч. 1) и 76 (ч. 2) Конституции РФ вытекает, что регулирование федеральными законами региональных налогов носит рамочный характер и предполагает, что наполнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием осуществляется законодателем субъекта РФ.
Установление налога субъектом РФ означает его право самостоятельно решать, вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог, поскольку исчерпывающий перечень региональных налогов порождает только право, но не обязанность установить налог. Установление регионального налога означает также конкретизацию общих правовых положений, в том числе детальное определение субъектов и объектов налогообложения, порядка и сроков уплаты налогов, правил предоставления льгот, способы исчисления конкретных ставок (дифференцированные, прогрессивные или регрессивные) и т. д.
Оспариваемые положения…, будучи истолкованы конституционным образом как не препятствующие субъектам РФ осуществлять такое регулирование с соблюдением общих принципов налогообложения и сборов, соответствуют Конституции РФ.
… С учетом … права органов государственной власти субъектов РФ устанавливать и отменять налоги, сборы, а также льготы налогоплательщикам в соответствии с общими принципами налогообложения и сборов [оспариваемое законоположение]…, согласно которому [региональные] налоги … устанавливаются законодательными актами РФ (рамочное регулирование), соответствует Конституции РФ с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами.
[Конституционный Суд РФ признал оспоренные положения соответствующими Конституции РФ.]
Вопросы
1. При разрешении данного дела Конституционный Суд РФ обратился к принципу единства экономического пространства. Что означает данный принцип и в каких конституционных положениях он конкретизируется?
2. Как принцип единства экономического пространства проявляет свое действие в налоговом праве, через какие принципы выражается? Какие ограничения накладывает на установление налогов и сборов принцип единства экономического пространства?
3. Что означает и какие полномочия РФ и субъектов РФ включает такой предмет совместного ведения как установление общих принципов налогообложения и сборов? Каким образом Конституционный Суд РФ истолковал полномочие субъектов РФ по установлению налогов? Как на это толкование повлиял принцип единства экономического пространства?
6.3. Принцип свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств
В России гарантируется свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ). Принцип свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств означает, что на территории РФ не должны создаваться какие-либо ограничения на перемещение экономических средств.
В ст. 74 Конституции РФ принцип свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств конкретизируется гарантиями недопустимости установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, а также установлением условий ограничения перемещения товаров и услуг, которые могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.
Судебная практика
44. Определение Конституционного Суда РФ от 16 января 2007 г. № 22-О
«Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Народного Собрания Парламента Чеченской Республики о проверке конституционности пунктов 4 и 5 постановления Правительства Российской Федерации “О мерах по предотвращению проникновения на территорию Российской Федерации членов зарубежных террористических организаций, ввоза оружия и средств диверсий в установленных пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации в пределах Северокавказского района”».
(Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 3)
[В запросе оспаривается конституционность положений, которыми временно прекращается таможенное оформление прибывающих из-за границы товаров и грузов, следующих в Чеченскую Республику, а также в адрес физических и юридических лиц, зарегистрированных на территории Чеченской Республики и действующих на территории РФ от имени и (или) в интересах Чеченской Республики, за исключением письменной корреспонденции и не запрещенных к пересылке в РФ товаров народного потребления, пересылаемых в международных почтовых отправлениях, а также товаров и транспортных средств, ввозимых в адрес органов исполнительной власти Чеченской Республики, приостановлен прием к перевозке всеми видами транспорта товаров, ввозимых на территорию РФ и следующих в Чеченскую Республику, а также в адрес физических и юридических лиц, зарегистрированных на территории Чеченской Республики, равно как и в адрес физических и юридических лиц, осуществляющих свою деятельность на территории РФ от имени и (или) в интересах Чеченской Республики, за исключением товаров и транспортных средств, ввозимых в адрес органов исполнительной власти Чеченской Республики. По мнению заявителя, названные положения, как устанавливающие запрет на таможенное оформление и прием к перевозке грузов, следующих в Чеченскую Республику, противоречат конституционному запрету на установление каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на территории РФ, а также ограничивают предпринимательскую деятельность физических и юридических лиц, зарегистрированных на территории Чеченской Республики, и лиц, действующих в интересах Чеченской Республики, тем самым нанося моральный и материальный ущерб указанным лицам и дестабилизируя там общественно-политическую обстановку.]
2. Согласно Конституции РФ, в РФ в качестве основ конституционного строя гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности (ст. 8, ч. 1; ст. 16). Развивая данные положения, ст. 74 (ч. 1) Конституции РФ предусматривает запрет на установление каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на территории РФ, которая, по смыслу положений ст. 4 (ч. 1) и ст. 67 (ч. 1) Конституции РФ в их взаимосвязи, включает в себя территории субъектов РФ, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними и составляет, таким образом, пространственные пределы реализации суверенитета РФ.
Названные конституционные положения обязывают государство установить механизм обеспечения единого экономического пространства и единого рынка, включающий как меры, направленные на поддержание свободного перемещения товаров, работ, услуг и финансовых средств в пределах территории РФ, так и законодательные нормы, регламентирующие внешнеэкономические отношения, связанные с перемещением финансово-экономических ресурсов через государственную границу РФ, в частности правовые основы единого рынка, таможенное регулирование, определение статуса и защиту государственной границы (ст. 71, п. «ж», «н», Конституции РФ).
Данная конституционная обязанность в пределах конституционного разграничения полномочий реализуется различными органами государственной власти РФ, включая Правительство РФ, которое в силу самой Конституции РФ призвано обеспечивать проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществлять меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ, а также меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и охране собственности (ст. 114, п. «б», «д», «ж» ч. 1, Конституции РФ).
При этом Правительство РФ вправе на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ осуществлять и правовое регулирование соответствующих отношений (ст. 115, ч. 1, Конституции РФ). …
3. Как указано в преамбуле [оспариваемого] постановления Правительства РФ…, целью принятия данного акта является обеспечение общественной безопасности, предотвращение проникновения на территорию РФ членов зарубежных террористических организаций, незаконной миграции иностранных граждан, ввоза (перемещения) в страну оружия, боеприпасов, средств диверсий, валюты и валютных ценностей на основании статьи соглашений между Правительством РФ, Правительством Азербайджанской Республики и Правительством Республики Грузия о пунктах пропуска через таможенную границу.
Это постановление Правительства РФ, по смыслу данных нормативных положений во взаимосвязи с иными его положениями, направлено на регулирование отношений, связанных с перемещением финансово-экономических ресурсов на территорию Чеченской Республики как составную часть территории РФ из зарубежных государств, т. е. отношений, складывающихся по поводу перемещения товаров, работ, услуг и финансовых средств через государственную границу РФ. Эти отношения относятся к сферам таможенного законодательства и законодательства о государственной границе РФ, регулятивные полномочия Правительства РФ в которых вытекают из Конституции РФ и конкретизированы в действующем федеральном законодательстве.
[…]
Таким образом, оспариваемые положения постановления Правительства РФ …, как принятые в пределах компетенции Правительства РФ, установленной на основании Конституции РФ действующим федеральным законодательством, и направленные на регулирование отношений, связанных с перемещением товаров, работ, услуг и финансовых средств на территорию Чеченской Республики из зарубежных государств, т. е. через государственную границу РФ, не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы граждан, касающиеся осуществления предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности в пределах территории РФ.
Ссылка же заявителя на нарушение оспариваемыми нормами ст. 74 Конституции РФ не может быть признана обоснованной, поскольку ее положения регламентируют отношения по перемещению финансово-экономических ресурсов в пределах территории РФ и не распространяются на отношения, возникающие в связи с перемещением соответствующих ресурсов через государственную границу РФ. Эти нормы не препятствуют свободному перемещению на территории РФ товаров, услуг и финансовых средств, таможенному оформлению поступающей из-за границы в Чеченскую Республику письменной корреспонденции и не запрещенных к пересылке в РФ товаров народного потребления, пересылаемых в международных почтовых отправлениях, а также товаров и транспортных средств, ввозимых в адрес органов исполнительной власти Чеченской Республики.
[Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что оспоренные нормативные положения не нарушают ни конституционный принцип свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, ни каких-либо других конституционных принципов.]
Вопросы
1. В данном деле Конституционный Суд РФ был запрошен проверить соответствие запретов, наложенных на ввоз на территорию Чечни, конституционному принципу свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Какое толкование этому принципу дал Конституционный Суд РФ? Как соотносятся ч. 1 ст. 8 и ст. 74 Конституции РФ, в которых провозглашен данный принцип.
2. Включает ли принцип свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств гарантии перемещения соответствующих ресурсов через государственную границу РФ? Аргументируйте ответ.
6.4. Принцип поддержки конкуренции
В России гарантируется поддержка конкуренции, т. е. не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч. 1 ст. 8, ч. 2 ст. 34 Конституции РФ).
Принцип поддержки конкуренции требует от государства принятия мер, направленных на обеспечение равного и правомерного участия граждан, их объединений и других хозяйствующих субъектов в экономической деятельности, создания условий для эффективного функционирования товарных рынков, предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, противодействия недопущению, ограничению, устранению конкуренции со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций. Государство обязано защищать отношения по поддержке конкуренции как одного из условий эффективного функционирования товарных рынков (Постановление Конституционного Суда РФ от 17 января 2013 г. № 1-П).
Конституционный Суд РФ разъясняет, что запрет экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, подразумевает возможность применения мер государственного воздействия в отношении лиц, нарушающих антимонопольное законодательство, что вытекает из ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не может нарушать права и свободы других лиц, и само по себе не может рассматриваться как неправомерное ограничение конституционных прав и свобод. Соответственно, федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование в этой сфере общественных отношений, вправе и обязан предусматривать меры, обеспечивающие поддержку конкуренции и свободы экономической деятельности (Постановление Конституционного Суда РФ от 24 июня 2009 г. № 11-П).
Судебная практика
45. Постановление Конституционного Суда РФ от 24 июня 2009 г. № 11-П
«По делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 4 статьи 12, статей 22.1 и 23.1 Закона РСФСР “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках” и статей 23, 37 и 51 Федерального закона “О защите конкуренции” в связи с жалобами ОАО “Газэнергосеть” и ОАО “Нижнекамскнефтехим”».
(СЗ РФ. 2009. № 28. Ст. 3581)
[Заявители обжаловали в Конституционный Суд РФ законоположения, допускающие выдачу антимонопольным органом предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства.]
2. […] Исходя из … положений [ст. 8, ч. 1; ст. 34, ч. 1–2; ст. 74, ч. 1] Конституции РФ во взаимосвязи с положениями ее ст. 2, 17, 18 и 45 (ч. 1), в РФ должны создаваться максимально благоприятные условия для функционирования экономической системы в целом, что предполагает необходимость стимулирования свободной рыночной экономики, основанной на принципах самоорганизации хозяйственной деятельности предпринимателей как ее основных субъектов, и принятия государством специальных мер, направленных на защиту их прав и законных интересов и тем самым — на достижение конституционной цели оптимизации государственного регулирования экономических отношений.
Вместе с тем в силу конституционного принципа справедливости, проявляющегося, в частности, в необходимости обеспечения баланса прав и обязанностей всех участников рыночного взаимодействия, свобода, признаваемая за лицами, осуществляющими предпринимательскую и иную не запрещенную законом экономическую деятельность, равно как и гарантируемая им защита должны быть уравновешены обращенным к этим лицам (прежде всего — к тем из них, кто занимает доминирующее положение в той или иной сфере) требованием ответственного отношения к правам и свободам тех, кого затрагивает их хозяйственная деятельность.
3. Запрет экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, подразумевает возможность применения мер государственного воздействия в отношении лиц, нарушающих антимонопольное законодательство, что вытекает из ст. 17 (ч. 3) Конституции РФ, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не может нарушать права и свободы других лиц, и само по себе не может рассматриваться как неправомерное ограничение конституционных прав и свобод. Соответственно, федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование в этой сфере общественных отношений, вправе и обязан предусматривать меры, обеспечивающие поддержку конкуренции и свободы экономической деятельности.
Федеральный закон «О защите конкуренции», который в настоящее время определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, возлагает на антимонопольный орган полномочие выдавать предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства. Неисполнение такого предписания в установленный срок может повлечь понуждение хозяйствующего субъекта к его исполнению в судебном порядке (пп. «е» п. 6 ч. 1 ст. 23).
Данная мера по основаниям и процедуре применения, а также по своим правовым последствиям является специфической формой принудительного воздействия на участников охраняемых антимонопольным законодательством общественных отношений. Она призвана обеспечивать восстановление баланса публичных и частных интересов путем изъятия доходов, полученных хозяйствующим субъектом в результате злоупотреблений, и компенсировать таким образом не подлежащие исчислению расходы государства, связанные с устранением негативных социально-экономических последствий нарушения антимонопольного законодательства.
Компенсаторный характер данной меры обусловливает … ее применени[е] за совершение деяний, связанных с монополистической деятельностью и нарушением требований добросовестной конкуренции…
… [Т]акое правовое регулирование во всяком случае не может не учитывать конституционные принципы справедливости, юридического равенства, пропорциональности и соразмерности вводимых мер конституционно значимым целям и их согласованности с системой действующего правового регулирования.
Правовой механизм взыскания с хозяйствующего субъекта в федеральный бюджет дохода, полученного в связи с нарушением антимонопольного законодательства, также должен основываться на названных конституционных принципах…
[Конституционный Суд РФ признал не противоречащими Конституции РФ оспоренные законоположения, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу они не предполагают выдачу предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного хозяйствующим субъектом вследствие нарушения антимонопольного законодательства, без установления его вины и без указания суммы, которую обязан перечислить в бюджет каждый из хозяйствующих субъектов, участвовавших в таком правонарушении в составе группы лиц, при том что эти законоположения могут применяться, пока иное не установлено законом, только в течение общего срока исковой давности.]
Вопросы
1. В данном деле Конституционный Суд РФ проверял положения антимонопольного законодательства. Каково содержа
...
