автордың кітабын онлайн тегін оқу Иностранные инвестиции в стратегических отраслях экономики Российской Федерации. Научно-практический комментарий к федеральным законам (постатейный)
В. В. Зайнакаев, О. В. Мильчакова, А. А. Попова
Иностранные инвестиции в стратегических отраслях экономики Российской Федерации
Научно-практический комментарий к федеральным законам (постатейный)
Ответственный редактор
кандидат экономических наук
А. Г. Цыганов
Информация о книге
УДК 341:330.322
ББК 67.412.2:65.268
З-17
Авторы:
Зайнакаев В. В. – коммент. к ст. 1, ч. 6, 7 ст. 7, ст. 10.1, 10.2, 13, 14 Закона № 57-ФЗ;
Мильчакова О. В., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конкурентного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – коммент. к ст. 2, 3, 6, 15–17 Закона № 57-ФЗ, к ст. 6, 18 Закона № 160-ФЗ, к ст. 19.8.2 КоАП РФ;
Попова А. А. – коммент. к ст. 4, 5, ч. 1–5 ст. 7, ст. 8–10, 11, 12 Закона № 57-ФЗ.
Рецензенты:
Максимов С. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации;
Молчанов А. В., кандидат юридических наук.
Ответственный редактор кандидат экономических наук, заслуженный экономист Российской Федерации А. Г. Цыганов.
Настоящее издание содержит научно-практический комментарий к Федеральному закону от 29.04.2008 № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства», к ст. 6, 18 Федерального закона от 09.07.1999 № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», к ст. 19.8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, составленный с учетом правовых позиций, сформированных компетентными государственными органами в рамках правоприменительной деятельности.
Комментарий подготовлен специалистами, профессионально занимающимися вопросами антимонопольного регулирования и контроля осуществления иностранных инвестиций в стратегические отрасли экономики Российской Федерации.
Нормативные правовые акты приведены по состоянию на 14.10.2024.
Для практикующих юристов, научных работников, студентов и аспирантов, а также для всех интересующихся вопросами регулирования осуществления иностранных инвестиций в Российской Федерации.
УДК 341:330.322
ББК 67.412.2:65.268
© Зайнакаев В. В., Мильчакова О. В., Попова А. А., 2025
© ООО «Проспект», 2025
Уважаемые читатели!
Федеральная антимонопольная служба, отметившая в 2024 г. 20-летие со дня своего создания, более чем 15 лет действует в качестве уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации, имеет на сегодня обширный опыт применения законодательства об иностранных инвестициях и подготовки предложений по его совершенствованию.
Иностранные инвестиции продолжают поступать в российскую экономику, в том числе в стратегические отрасли.
Выход в свет издания, подготовленного экспертами ФАС России по иностранным инвестициям, несомненно, принесет практическую пользу всем, кто связан с данной сферой деятельности.
Содержательное наполнение научно-практического комментария, основанное на новейшей практике применения ФАС России и судебными органами законодательства об иностранных инвестициях в стратегических отраслях экономики, будет способствовать совершенствованию знаний и практики в данной сфере.
Руководитель Федеральной
антимонопольной службы
М. А. Шаскольский
ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ
1. Наименования органов государственной власти и судов1
| АС | – | Арбитражный суд |
| ААС | – | Арбитражный апелляционный суд |
| Банк России | – | Центральный Банк Российской Федерации |
| ВС РФ | – | Верховный Суд Российской Федерации |
| Конститу- ционный Суд |
– | Конституционный Суд Российской Федерации |
| Правитель- ственная комиссия |
– | Правительственная комиссия по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации |
| ФАС России | – | Федеральная антимонопольная служба |
2. Наименования нормативных правовых актов2
| АПК РФ | – | Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ (ред. от 08.08.2024) // РГ. 2002. № 137. 27 июля. |
| Воздушный кодекс | – | Воздушный кодекс Российской Федерации от 19.03.1997 № 60-ФЗ (ред. от 08.08.2024) // СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 138. |
| ГК РФ | – | Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 08.08.2024) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. |
| Закон № 14-ФЗ | – | Федеральный закон от 08.02.1998 № 14-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «Об обществах с ограниченной ответственностью» // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 785. |
| Закон № 16-ФЗ | – | Федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «О транспортной безопасности» // СЗ РФ. 2007. № 7. Ст. 837. |
| Закон № 35-ФЗ | – | Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ (ред. от 25.10.2024) «Об электроэнергетике» // СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1177. |
| Закон № 39-ФЗ | – | Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «О рынке ценных бумаг» // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918. |
| Закон № 44-ФЗ | – | Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652. |
| Закон № 57-ФЗ | – | Федеральный закон от 29.04.2008 № 57-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 1940. |
| Закон № 99-ФЗ | – | Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «О лицензировании отдельных видов деятельности» // РГ. 2011. 6 мая. |
| Закон № 101-ФЗ | – | Федеральный закон от 15.07.1995 № 101-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «О международных договорах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757. |
| Закон № 115-ФЗ | – | Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // РГ. 2001. № 151–152. 9 авг. |
| Закон № 126-ФЗ | – | Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «О связи» // РГ. 2003. № 135. 10 июля. |
| Закон № 127-ФЗ | – | Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «О несостоятельности (банкротстве)» // СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4190. |
| Закон № 135-ФЗ | – | Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 14.10.2024) «О защите конкуренции» // РГ. 2006. № 162. 27 июля. |
| Закон № 138-ФЗ | – | Федеральный закон от 28.04.2023 № 138-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «О гражданстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2023. № 18. Ст. 3215. |
| Закон № 147-ФЗ | – | Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «О естественных монополиях» // СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3426. |
| Закон № 160-ФЗ | – | Федеральный закон от 09.07.1999 № 160-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 349. |
| Закон № 166-ФЗ | – | Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ (ред. от 29.05.2024) «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» // РГ. 2004. № 284. 23 дек. |
| Закон № 172-ФЗ | – | Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 13.07.2024) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // РГ. 2014. № 146. 3 июля. |
| Закон № 178-ФЗ | – | Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ (ред. от 06.04.2024) «О приватизации государственного и муниципального имущества» // РГ. 2002. № 16. 26 янв. |
| Закон № 208-ФЗ | – | Федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «Об акционерных обществах» // РГ. 1995. № 248. 29 дек. |
| Закон № 213-ФЗ | – | Федеральный закон от 21.07.2014 № 213-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «Об открытии банковских счетов и аккредитивов, о заключении договоров банковского вклада, договора на ведение реестра владельцев ценных бумаг хозяйственными обществами, имеющими стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации, и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // РГ. 2014. № 163. 23 июля. |
| Закон № 223-ФЗ | – | Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // РГ. 2011. № 159. 22 июля. |
| Закон № 261-ФЗ | – | Федеральный закон от 08.11.2007 № 261-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 46. Ст. 5557. |
| Закон № 290-ФЗ | – | Федеральный закон от 03.08.2018 № 290-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «О международных компаниях и международных фондах» // РГ. 2018. № 170. 6 авг. |
| Закон № 325-ФЗ | – | Федеральный закон от 21.11.2011 № 325-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «Об организованных торгах» // РГ. 2011. № 266. 26 нояб. |
| Закон № 390-ФЗ | – | Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ (ред. от 10.07.2023) «О безопасности» // РГ. 2010. № 295. 29 дек. |
| Закон № 2395-1 | – | Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 (ред. от 08.08.2024) «О недрах» // СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823. |
| Закон РФ № 5485-1 | – | Закон РФ от 21.07.1993 № 5485-1 (ред. от 08.08.2024) «О государственной тайне» // СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 8220–8235. |
| Земельный кодекс | – | Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 08.08.2024) // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147. |
| КоАП РФ | – | Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 09.11.2024) // РГ. 2001. № 256. 31 дек. |
| Кодекс внутреннего водного транспорта | – | Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 07.03.2001 № 24-ФЗ (ред. от 08.08.2024) // СЗ РФ. 2001. № 11. Ст. 1001. |
| Конституция РФ | – | Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). Доступ из СПС «КонсультантПлюс». |
| Налоговый кодекс | – | Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 30.09.2024) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824. |
| Правила № 838 | – | Правила осуществления предварительного согласования сделок и согласования установления контроля иностранных инвесторов или группы лиц, в которую входит иностранный инвестор, над хозяйственными обществами, имеющими стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, утвержденные постановлением Правительства РФ от 17.10.2009 № 838 (ред. от 29.04.2023) // СЗ РФ. 2009. № 43. Ст. 5087. |
| Правила № 1456 | – | Правила представления иностранными юридическими лицами, иностранными организациями, не являющимися юридическими лицами, и находящимися под их контролем организациями в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на выполнение функций по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации, информации о своих выгодоприобретателях, бенефициарных владельцах и контролирующих лицах, утвержденные постановлением Правительства РФ от 01.12.2018 № 1456 // СЗ РФ. 2018. № 50. Ст. 7768. |
| Положение № 510 | – | Положение о Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 06.07.2008 № 510 (ред. от 13.04.2024) // СЗ РФ. 2008. № 28. Ст. 3382. |
| Стратегия национальной безопасности | – | Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 02.07.2021 № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. № 27 (ч. II). Ст. 5351. |
| УК РФ | – | Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 29.10.2024) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 295. |
3. Иные сокращения
| абз. | – | абзац |
| в. | – | век |
| в т. ч. | – | в том числе |
| г. | – | год |
| др. | – | другое |
| коммент. | – | комментарий или комментируемой в соответствующем смысле |
| млн | – | миллион |
| млрд | – | миллиард |
| напр. | – | например |
| п. | – | пункт |
| подп. | – | подпункт |
| подр. | – | подробнее |
| пр. | – | прочее |
| РГ | – | Российская газета |
| РФ | – | Российская Федерация |
| СЗ РФ | – | Собрание законодательства Российской Федерации |
| см. | – | смотреть |
| т. е. | – | то есть |
| ч. | – | часть |
| указ. | – | указанный |
[2] При подготовке данного издания использованы нормативные правовые акты, размещенные в том числе в СПС «КонсультантПлюс», СПС «Гарант».
[1] При подготовке данного издания использованы судебные акты, размещенные в том числе в СПС «КонсультантПлюс», СПС «Гарант», а также в информационной системе «Картотека арбитражных дел» (www.kad.arbitr.ru).
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ КОНТРОЛЯ ЗА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ В ХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ОБЩЕСТВА, ИМЕЮЩИЕ СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБОРОНЫ СТРАНЫ И БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА, В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(Вступительная статья)
В 2023 г. исполнилось 15 лет Федеральному закону от 29.04.2008 № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» (вступил в силу 07.05.2008). Авторским коллективом данного комментария тогда было принято коллегиальное решение несколько отложить его подготовку и публикацию, поскольку в 2021–2023 гг. законодательство об иностранных инвестициях претерпело существенные изменения, что делало необходимым формирование определенной практики правоприменения, отработку новых положений закона на реальных примерах ходатайств о согласовании сделок, иных действий и судебных дел. Сейчас такая практика в целом сформировалась и уже может быть предметом для обобщения и комментирования.
Что касается самого Закона о порядке осуществления иностранных инвестиций, то его проект был подготовлен в 2007–2008 гг. при непосредственном участии специалистов ФАС России исходя из необходимости решения стратегических программных задач (создание комфортных условий для иностранных инвесторов и благоприятного бизнес-климата, обеспечение правовой определенности регуляторных требований, формализация системы изъятий ограничительного характера с целью обеспечения защиты национальных интересов в сфере обороны страны и безопасности государства, упорядочение процедур государственного контроля), а также наличия правовых и экономических проблем относительно целого ряда крупных международных сделок с участием российских компаний и российских активов, требующих принятия оперативных решений на государственном уровне.
В результате в российском законодательстве была сформирована цельная система норм, регулирующих правоотношения, связанные с установлением контроля иностранных инвесторов над стратегическими хозяйственными обществами, определяющих перечень видов деятельности, которые имеют стратегическое значение для обороны страны и безопасности государства, регламентирующих порядок взаимодействия заинтересованных органов и организаций при осуществлении контроля иностранных инвестиций, устанавливающих соразмерные санкции за нарушение закона.
Время показало эффективность выбранной модели контроля с точки зрения содержания и процесса.
В современных геополитических и социально-экономических условиях особую актуальность приобретает задача усиления контроля за иностранными инвестициями в стратегически значимые сектора российской экономики (п. 67 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 02.07.2021 № 400), что требует активизации нормативно-правовой работы и практического правоприменения.
В 2020–2023 гг. в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации и по собственной инициативе ФАС России как уполномоченного органа Правительства Российской Федерации по контролю иностранных инвестиций обеспечены разработка и принятие нескольких федеральных законов, вносящих взаимосвязанные изменения в законодательство об иностранных инвестициях, о конкуренции, в лицензионное и отраслевое законодательство.
Так, Федеральным законом от 31.07.2020 № 255-ФЗ осуществлено распространение правил контроля иностранных инвестиций на случаи временной передачи акций (долей) иному лицу.
Федеральным законом от 02.07.2021 № 339-ФЗ установлена контрольная доля владения иностранного инвестора в уставном капитале хозяйственных обществ, занимающихся добычей водных биологических ресурсов, в 25%.
Федеральными законами от 15.04.2022 № 92-ФЗ, от 28.06.2022 № 230-ФЗ, от 07.10.2022 № 389-ФЗ произведено расширение и уточнение перечня стратегических видов деятельности.
Федеральными законами от 14.07.2022 № 255-ФЗ и от 05.12.2022 № 498-ФЗ предусмотрено прямое отнесение иноагентов к иностранным инвесторам и распространение на сделки с их участием правил контроля по Закону № 57-ФЗ.
Федеральным законом от 29.12.2022 № 577-ФЗ расширен перечень подлежащих предварительному согласованию сделок и действий путем включения в него случаев получения подконтрольным иностранному инвестору обществом лицензий и иных разрешений на стратегические виды деятельности, прав на добычу водных биологических ресурсов, а также получения контролируемым лицом иностранного гражданства.
Федеральным законом от 29.12.2022 № 620-ФЗ осуществлены гармонизация законодательства об иностранных инвестициях и о защите конкуренции в части объема информации в ходатайствах о согласовании сделок, иных действий (принцип одного окна), а также детализация процедур рассмотрения сделок, в особенности «любых сделок» по решению председателя Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации, путем регламентации порядка и сроков межведомственного взаимодействия и установления перечня критериев таких сделок (риск-ориентированный подход).
Федеральным законом от 28.04.2023 № 139-ФЗ уточнены последствия недействительности ничтожных сделок, совершенных в обход требований законодательства о контроле иностранных инвестиций, и прямо предусмотрена возможность по решению суда изъятия в доход государства всего полученного по такой сделке.
Федеральным законом от 04.08.2023 № 490-ФЗ установлены ограничения участия иностранных инвесторов (офшорных компаний) в концессионных соглашениях в сферах тепло-, водоснабжения и водоотведения и особенности порядка принятия решений по такого рода концессионным соглашениям.
Следует отметить, что при совершенствовании законодательства об иностранных инвестициях сохраняется принцип нейтральности по отношению к месту происхождения инвестиций и обеспечивается равный подход к регулированию. Вместе с тем в 2022–2024 гг. сформировался особый режим взаимоотношений с иностранными инвесторами из недружественных стран и специальный порядок регулирования совершаемых ими сделок на базе пакета указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации.
За время действия законодательства о порядке осуществления иностранных инвестиций в стратегические хозяйственные общества сформирована обширная правоприменительная практика как в части подготовки документов и материалов для рассмотрения ходатайств иностранных инвесторов на регулярных заседаниях Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации, так и в части судебной защиты интересов Российской Федерации в сфере обеспечения обороны страны и безопасности государства в случаях нарушения закона, в том числе при выявлении признаков нарушений в результате проведения уполномоченным органом и правоохранительными органами Российской Федерации проверочных мероприятий.
Так, на регулярной основе осуществляется контроль исполнения обязательств, возложенных на иностранных инвесторов соглашениями, заключенными с ФАС России во исполнение решения Правительственной комиссии в отношении хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства (в настоящее время действует несколько десятков таких соглашений). Контрольные мероприятия могут стать основанием для направления судебных исков со стороны уполномоченного органа о лишении иностранного инвестора права голоса на общем собрании акционеров (участников) стратегического хозяйственного общества при условии грубого неисполнения обязательств, а также для возбуждения дел об административном правонарушении.
Правоприменительная практика является одним из важнейших источников совершенствования законодательства.
Следует отметить, что при рассмотрении судами, в том числе высшими судебными инстанциями (Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации), дел о нарушении законодательства о порядке осуществления иностранных инвестиций сформированы и закреплены в судебной практике некоторые принципиальные подходы, в том числе следующие:
• нарушение Закона № 57-ФЗ, влекущее установление незаконного контроля иностранного инвестора над стратегическим хозяйственным обществом, нарушает основы правопорядка и посягает на конституционно охраняемые ценности;
• последствием такого нарушения может в том числе являться взыскание в доход государства акций (долей) стратегического хозяйственного общества;
• в отсутствие прямых формально-юридических доказательств контроля иностранного инвестора над стратегическим обществом правомерно подтверждать факт наличия контроля совокупностью косвенных доказательств, характеризующих наличие фактического экономического контроля;
• правомерно определение стратегического вида деятельности как комплексного, состоящего из ряда неотделимых работ и услуг, выполнение любой из которых может быть признано стратегическим видом деятельности.
В данном научно-практическом комментарии анализируются примеры отдельных сделок, рассмотренных уполномоченным органом и Правительственной комиссией, а также приводятся имеющие важное значение для понимания комментируемых правовых норм выводы судов по делам, связанным с нарушением законодательства о порядке осуществления иностранных инвестиций.
При этом следует отметить, что, исходя из положений законодательства Российской Федерации, данный научно-практический комментарий не может рассматриваться как официальное разъяснение (толкование) положений федеральных законов, поскольку в нем выражена экспертная позиция авторов по рассматриваемым вопросам.
Кандидат экономических наук,
заслуженный экономист Российской Федерации,
заместитель руководителя
Федеральной антимонопольной службы
А. Г. Цыганов
Федеральный закон
от 29.04.2008 № 57-ФЗ (в ред. от 08.08.2024)
«О ПОРЯДКЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ В ХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ОБЩЕСТВА, ИМЕЮЩИЕ СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБОРОНЫ СТРАНЫ И БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА»
КОММЕНТАРИЙ
Статья 1. Цели настоящего Федерального закона
В целях обеспечения обороны страны и безопасности государства настоящим Федеральным законом устанавливаются изъятия ограничительного характера для иностранных инвесторов и для группы лиц, в которую входит иностранный инвестор (далее – группа лиц), при их участии в уставных капиталах хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, и (или) совершении указанными лицами сделок, предусматривающих приобретение в собственность, владение или пользование ими имущества таких хозяйственных обществ, которое относится к основным производственным средствам и стоимость которого составляет двадцать пять и более процентов определенной на последнюю отчетную дату по данным бухгалтерской (финансовой) отчетности балансовой стоимости активов хозяйственного общества, имеющего стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, и (или) совершении иных сделок, действий, в результате которых устанавливается контроль иностранных инвесторов или группы лиц над такими хозяйственными обществами.
_______________________
Привлеченные извне материальные и финансовые ресурсы, технологии, опыт, с одной стороны, способны ускорить развитие экономического потенциала государства, а с другой стороны, влекут объективную необходимость государственного контроля, обусловленного в том числе обеспечением обороны страны и безопасности этого государства.
Механизмом такого контроля является установление государством определенных изъятий из общего правового режима деятельности иностранных инвесторов. Отечественный законодатель, руководствуясь конституционно значимыми целями ограничения прав и свобод, установленных ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, исходит из общего подхода, предполагающего, что изъятия ограничительного характера могут быть установлены федеральными законами только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 2 ст. 4 Закона № 160-ФЗ). Из установленного отраслевым законодательством национального режима иностранных инвестиций, таким образом, могут быть установлены изъятия, направленные на достижение публично значимых целей.
Комментируемая норма (как и Закон № 57-ФЗ в целом) такой целью определяет обеспечение обороны страны и безопасности государства – ценности, которые составляют основу публичного правопорядка любого государства и без которых его функционирование невозможно в принципе. Также данная норма определяет круг субъектов правоотношений, подпадающих под нормативное регулирование, и устанавливает объект регулирования (подр. см. коммент. к ст. 2 Закона № 57-ФЗ).
Приверженность данным целям является отправной точкой нормативного регулирования на всех этапах развития российского законодательства об иностранных инвестициях.
2. В 2005 г. Президентом Российской Федерации В. В. Путиным в Послании Федеральному Собранию отмечена необходимость закрепления на законодательном уровне системы критериев, определяющих ограничения для иностранного капитала по участию в таких сферах экономики: «…нам пора четко определить те сферы экономики, где интересы укрепления независимости и безопасности России диктуют необходимость преимущественного контроля со стороны национального, в том числе государственного, капитала. Имею в виду некоторые объекты инфраструктуры, предприятия, выполняющие оборонный заказ, месторождения полезных ископаемых, имеющие стратегическое значение для будущего страны, для будущих поколений россиян, а также инфраструктурные монополии»3.
До принятия Закона № 57-ФЗ имела место определенная бессистемность в вопросе регулирования иностранных инвестиций в стратегические отрасли экономики и отсутствие общих критериев отнесения предприятий или отдельных производств к числу стратегических, а соответственно и единых, понятных иностранному инвестору механизмов контроля государства за сделками с активами стратегических предприятий или предприятий, имеющих стратегические производства или технологии либо выпускающих стратегическую продукцию. Такая ситуация отрицательно сказывалась как на инвестиционном климате Российской Федерации, так и на уверенности в обеспечении государством своих стратегических интересов в экономике, как подчеркивали депутаты Государственной Думы Российской Федерации4.
Одним из первых актов, регулирующих осуществление иностранных инвестиций в условиях новой экономической формации, стал принятый 04.07.1991 Закон РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР»5, установивший государственные гарантии защиты иностранных инвестиций.
В его развитие Президентом Российской Федерации был принят Указ «О совершенствовании работы с иностранными инвестициями»6, закрепивший, что ограничения в деятельности иностранных инвесторов на территории России могут быть установлены только ее законами и указами Президента Российской Федерации.
29.09.1994 Правительством РФ принято постановление «Об активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации»7. Им предусмотрено создание в России Консультативного совета по иностранным инвестициям под руководством Председателя Правительства РФ, а также разработка ряда федеральных законов, обеспечивающих государственную политику по привлечению иностранных инвестиций. Государственному комитету РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур было поручено разработать и представить в правительство РФ предложения по учету антимонопольных требований в процессе привлечения иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации.
В научной литературе данного периода подчеркивается, что, в соответствии с положениями Государственной стратегии экономической безопасности РФ, одобренной Указом Президента Российской Федерации от 29.04.1996 № 608, и постановления Правительства Российской Федерации от 27.12.1996 № 1569, Государственный антимонопольный комитет участвует в разработке мер по предотвращению угроз экономической безопасности Российской Федерации в виде завоевания иностранными и отечественными юридическими и физическими лицами монопольного положения на внутреннем рынке, а также приобретения иностранными и отечественными юридическими и физическими лицами российских предприятий с целью вытеснения отечественной продукции как с внешнего, так и с внутреннего рынка8.
Экономические процессы формирования рыночной экономики требуют соблюдения баланса частных и публичных интересов по обеспечению обороны страны, безопасности государства, национального суверенитета при совершении сделок с акциями предприятий, имеющих особую значимость для государства. Еще в 1996 г. Государственным антимонопольным комитетом выражалось мнение о возможности введения определенных ограничений на инвестиционную деятельность иностранных компаний в отраслях, имеющих особое значение для обеспечения национальной безопасности9.
В период рыночных преобразований конца ХХ в. возникали законодательные предложения, направленные на установление нормативного регулирования распоряжения акциями (долями) обществ, производящих продукцию (товары, работы, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения безопасности государства.
Указом Президента Российской Федерации «О мерах по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации»10 была создана Федеральная комиссия при Правительстве Российской Федерации по обеспечению формирования доходов федерального бюджета за счет средств от приватизации, наделенная полномочиями по подготовке и представлению правительству России проекта перечня акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности страны.
Данным указом регулировались вопросы установления начальной цены продаваемых акций акционерных обществ, порядка формирования соответствующего перечня акционерных обществ, создания механизмов, обеспечивающих возможность продажи части акций стратегических предприятий, находящихся в федеральной собственности, на международном фондовом рынке. Кроме того, указом утверждалось Положение о Федеральной комиссии по обеспечению формирования доходов федерального бюджета за счет средств от приватизации при Правительстве Российской Федерации.
Во исполнение Указа № 478 принято постановление Правительства Российской Федерации «О перечне акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, закрепленные в федеральной собственности акции которых не подлежат досрочной продаже»11. Данный перечень включал 697 стратегических предприятий. Сформированный данным постановлением перечень отличается не только количественными показателями, но и качественными – стратегические предприятия в нем сформированы по отраслям экономики.
Особенности распоряжения акциями стратегических предприятий иностранными инвесторами также устанавливались на уровне отдельных федеральных законов.
Так, напр., ст. 3 Федерального закона «Об особенностях распоряжения акциями Российского акционерного общества энергетики и электрификации „Единая энергетическая система России“ и акциями других акционерных обществ электроэнергетики, находящимися в федеральной собственности»12 устанавливалось, что «в собственности иностранных государств, международных организаций, иностранных юридических лиц, а равно их аффилированных российских юридических лиц, иностранных физических лиц может находиться до 25% всех видов акций Российского акционерного общества энергетики и электрификации „Единая энергетическая система России“». Аналогичные ограничения предусмотрены в отношении авиационных предприятий. Так, в соответствии с п. 2 ст. 61 Воздушного кодекса создание на территории Российской Федерации авиационного предприятия с участием иностранного капитала допускается при условиях, если доля участия иностранного капитала не превышает 49% уставного капитала авиационного предприятия.
Впоследствии 09.07.1999 Президентом Российской Федерации был подписан Закон № 160-ФЗ, который, согласно его преамбуле, устанавливает основные гарантии прав иностранных инвесторов на инвестиции и получаемые от них доходы и прибыль, условия предпринимательской деятельности иностранных инвесторов на территории Российской Федерации.
Таким образом, до принятия Закона № 160-ФЗ и Закона № 57-ФЗ законодательство содержало определенные механизмы контроля иностранного участия в уставных капиталах организаций стратегических отраслей экономики Российской Федерации, исходя из публично-значимых конституционных ценностей, однако такие механизмы, безусловно, требовали единого нормативного закрепления.
3. Использование при допуске иностранных инвесторов в определенные отрасли национальной экономики метода согласования (в том числе согласования антимонопольным органом) в установленном порядке определенных сделок, равным образом как и установление изъятий ограничительного характера для иностранных инвесторов в целях обеспечения публичных интересов государства, не является новеллой российского законодателя.
Зарубежный опыт регулирования аналогичных отношений в целом характеризуется наличием правовых актов, определяющих необходимость согласования сделок, так или иначе касающихся национальной безопасности.
В инвестиционном и антимонопольном законодательстве зарубежных государств реализованы два подхода по вопросу о предварительном согласовании сделок иностранных инвесторов в отношении национальных хозяйствующих субъектов, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны и безопасности государства.
Первый подход заключается в необходимости предварительного согласования таких сделок, осуществляемого в особом порядке (для получения такого согласования недостаточно получения согласия национального антимонопольного органа, а требуется специальное одобрение, напр., главы государства).
Второй подход состоит в максимальной открытости национальной экономики иностранным инвестициям, в том числе в стратегических сферах. Следовательно, к сделкам иностранных инвесторов в отношении хозяйствующих субъектов, имеющих стратегическое значение, предъявляются те же требования, что и к национальным инвесторам, то есть на них распространяется действие принципа национального режима. Государство декларирует за собой право ограничивать иностранные инвестиции в предусмотренных законодательством случаях.
Инвестиционное законодательство Европейского союза и национальное законодательство государств – членов союза характеризуется наличием правовых актов, устанавливающих в ряде случаев изъятия ограничительного характера для осуществления иностранных инвестиций.
В 2017 г. Европейской комиссией опубликован доклад по вопросам создания законодательных основ по проверке иностранных инвестиций в страны Европейского союза13. Основное содержание данного доклада сводится к обзорной статистике осуществления иностранных инвестиций со стороны третьих стран и необходимости принятия общих регуляторных мер проверки прямых иностранных инвестиций.
Европейской комиссией констатируется, что отсутствие всеобъемлющей правовой базы на уровне Европейского союза для проверки прямых иностранных инвестиций затрудняет подробный мониторинг таких инвестиций. Данная ситуация, по мнению Европейской комиссии, создает повышенную неопределенность для иностранных инвесторов, которые сталкиваются с различными режимами проверки прямых иностранных инвестиций из разных государств-членов.
В 2019 г. Европейским парламентом и Советом Европейского союза принят Регламент № 2019/452 «Об установлении правовых рамок для проверки прямых иностранных инвестиций в Союз»14, которым предусматривается, что государства – члены Европейского союза и Европейская комиссия «…должны иметь возможность учитывать контекст и обстоятельства совершения прямых иностранных инвестиций, в частности, тот факт, находится ли иностранный инвестор под прямым или косвенным контролем, например, в результате получения значительного финансирования, включая субсидии, от правительственных органов третьей страны, либо если данный инвестор занимается продвижением государственных внешних проектов или программ»; констатируется необходимость предусмотреть механизм, позволяющий государствам – членам Европейского союза сотрудничать и оказывать друг другу помощь в тех случаях, когда прямые иностранные инвестиции в одно государство – член Европейского союза могут негативно повлиять на безопасность или общественный порядок в других государствах – членах данного союза.
В контексте изучения опыта европейских стран необходимо иметь в виду, что в соответствии с ч. 1 ст. 63 Договора о функционировании Европейского союза15 запрещаются любые ограничения на перемещения капиталов между государствами-членами и между государствами-членами и третьими странами. При этом п. b ч. 1 ст. 65 данного договора отдельно оговорено, что его ст. 63 не посягает на имеющееся у государств-членов право принимать любые необходимые меры, призванные воспрепятствовать нарушениям своих законодательных и регламентарных актов, либо принимать меры, которые являются оправданными по соображениям общественного порядка или общественной безопасности.
Несмотря на общую открытость западных экономик к процессам инвестирования, в настоящее время имеется явная тенденция к ужесточению нормативного регулирования в вопросах порядка осуществления иностранных инвестиций.
Так, в Австрии в 2020 г. принят Закон об инвестиционном контроле от 24.07.2020, ужесточающий требования к иностранным инвесторам в стратегические отрасли экономики16. Согласно его положениям ограничения, установленные данным законом, распространяются на прямые и косвенные сделки в отношении австрийских компаний. Функции по контролю за иностранными инвестициями возложены на Министерство экономики Австрии, при этом национальный антимонопольный орган обязан направлять сведения о сделках экономической концентрации в министерство для целей их проверки в соответствии с названным законом.
В 2023 г. в Швеции принят Закон о проверке прямых иностранных инвестиций17 (вступил в силу 01.12.2023). Им устанавливается требование об обязательном уведомлении Шведской государственной инспекции по стратегической продукции о совершении сделок в отношении компаний, осуществляющих предусмотренные законом виды деятельности (военное оборудование, товары двойного назначения, недропользование и др.) с учетом установленных законом пороговых значений и критериев (в частности, приобретение от 10% до 90% акций (долей) в уставных капиталах обществ и др.).
Ужесточение нормативного регулирования и правоприменительных подходов также прослеживается в деятельности Комитета по иностранным инвестициям в США, наделенного полномочиями по рассмотрению сделок, угрожающих национальной безопасности. Так, в 2022 г. Президентом США издан указ, аккумулирующий факторы, которые необходимо учитывать данному Комитету при рассмотрении соответствующих сделок, к числу которых отнесены необходимость обеспечения технологического лидерства, защиты персональных данных, повышения устойчивости поставок продукции, оценка влияния на информационную безопасность и сделки в целом на отрасль экономики18.
В Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии в 2021 г. принят Закон о национальной безопасности и инвестициях (The National Security And Investment Act 2021)19, который устанавливает уведомительный порядок совершения сделок в отношении хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в 17 отраслях экономики (искусственный интеллект, ядерная энергетика, криптошифрование, военные технологии и технологии двойного назначения и др.), нематериальных активов, а также гражданско-правовую и уголовную ответственность за нарушение такого уведомительного порядка.
Ключевыми особенностями зарубежного регулирования являются: распространение открытого перечня сделок, подпадающих под контроль со стороны уполномоченных органов по иностранным инвестициям, практика уведомительного порядка совершения сделок иностранных инвесторов с возможностью их последующей оценки на предмет возникновения угроз национальной безопасности, повышенное внимание к отдельным отраслям экономики (полупроводниковая промышленность, военные и информационные технологии и др.).
В качестве иллюстративного примера зарубежных ограничительных норм для иностранных инвесторов можно привести попытку приобретения в 2006 г. российской компанией «АФК „Система“» 25% + 1 акций немецкой телекоммуникационной компании «Дойче Телеком АГ». С точки зрения Федеральной разведывательной службы Германии, совершение сделки влекло опасность несанкционированного доступа к конфиденциальным сведениям, которыми обмениваются государственные органы, предприятия и частные лица. Официальные лица Германии опровергали проведение переговоров о продаже доли компании «Дойче Телеком АГ» российской АФК «Система»20.
В 2018 г. Президентом США издан указ, блокирующий поглощение сингапурской компанией Broadcom американского производителя полупроводников Qualcomm из соображений национальной безопасности21.
В 2022 г. правительство Германии запретило продажу китайским инвесторам двух немецких предприятий, осуществляющих свою деятельность в области полупроводниковой промышленности: были заблокированы как сделка по приобретению компании Elmos Semiconductor SE (г. Дортмунд) шведской компанией Silex Microsystems (дочерняя компания китайской компании Sai Microelectronics)22, так и сделка в отношении компании ERS Electronic GmbH23.
В октябре 2023 г. правительством Германии заблокированы сделки по приобретению китайской компанией COSCO Shipping Port Limited 24,9% долей в немецкой компании HHLA Container Terminal Tollerort GmbH, которая управляет контейнерным терминалом в порту г. Гамбурга (крупнейший порт Германии, логистический узел между Северным и Балтийским морями). Как следует из сообщений самой немецкой компании, изначально предполагалась продажа китайским инвесторам доли в размере 35% (при этом, как следует из данного сообщения, шесть федеральных министерств не одобрили концентрации такого пакета акций в руках иностранного инвестора, но самой компании об этом ничего не известно)24.
Уполномоченные национальные и наднациональные органы публикуют периодические сведения об иностранных инвестициях в чувствительные сектора экономики. Так, согласно статистическим сведениям, отраженным в опубликованном отчете правительства Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии по вопросам применения Закона о национальной безопасности и инвестициях, в период с 01.04.2023 по 31.03.2024 уполномоченным органом рассмотрено 847 уведомлений о сделках, из которых тщательному изучению на предмет возникновения рисков национальной безопасности подверглись 37 сделок, в основном затрагивающих военные технологии и технологии двойного назначения25.
Доклады о прямых иностранных инвестициях также публикует Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). ОЭСР приняты ряд документов, направленных на унификацию международных условий инвестиционной деятельности, в том числе Декларация ОЭСР о международных инвестициях и транснациональных предприятиях (1976), Рамочная концепция в области инвестиций26.
Таким образом, установление изъятий ограничительного характера для иностранных инвесторов на национальном уровне характерно для подавляющего большинства зарубежных правопорядков и приведенные примеры правоприменительной практики свидетельствуют о широком распространении механизмов контроля совершения иностранными инвесторами сделок в чувствительных секторах экономики.
Российское законодательство в полной мере отвечает тенденциям развития правил осуществления иностранных инвестиций в зарубежных странах, ужесточающих требования к иностранным инвестициям (в том числе к российским) в национальную экономику по отношению к широкому кругу сделок иностранных инвесторов и предусматривающих возможность их запрета или расторжения, и характеризуется интенсивностью правового регулирования, обеспечивающего национальные интересы.
В период с 2008 по 2023 г. ФАС России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти приняты меры, с одной стороны, по усилению государственного контроля за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение, с другой стороны, по снижению административных барьеров для иностранных инвесторов27. В рамках совершенствования законодательства об иностранных инвестициях обеспечены разработка и принятие федеральных законов, направленных:
1) на снижение зависимости от иностранного контроля отечественных российских стратегических хозяйственных обществ и предусматривающих распространение ограничений, установленных Законом № 57-ФЗ, на различные виды деятельности (рыболовство, оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, защита объектов транспортной инфраструктуры, перевозка морским и внутренним водным транспортом грузов, обеспечение физической защиты объектов топливно-энергетического комплекса от совершения на таких объектах актов незаконного вмешательства), расширение круга лиц, подпадающих под изъятия ограничительного характера;
2) недопущение возникновения угроз обороне страны и безопасности государства в результате недобросовестных действий иностранных инвесторов, подрывающих финансово-экономическую устойчивость и бесперебойное функционирование хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение;
3) устранение правовой неопределенности как для участников рынка, так и для федеральных органов исполнительной власти существующих административных барьеров, снижение сроков нотификации сделок в рамках государственного контроля экономической концентрации.
Статья 2. Отношения, регулируемые настоящим Федеральным законом, и сфера его применения
1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, связанные с осуществлением иностранными инвесторами или группой лиц инвестиций в форме приобретения акций (долей), составляющих уставные капиталы хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, и (или) в форме приобретения указанными лицами в собственность, владение или пользование имущества, которое относится к основным производственным средствам таких хозяйственных обществ и стоимость которого составляет двадцать пять и более процентов определенной на последнюю отчетную дату по данным бухгалтерской (финансовой) отчетности балансовой стоимости активов хозяйственного общества, имеющего стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также с совершением иных сделок, в том числе на фондовых биржах, или действий, в результате которых устанавливается контроль иностранных инвесторов или группы лиц над такими хозяйственными обществами.
1.1. Положения настоящего Федерального закона в отношении хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, применяются также к хозяйственным обществам, которые обращаются с заявлением о получении лицензии, необходимой для осуществления хотя бы одного из видов деятельности, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, указанных в статье 6 настоящего Федерального закона, если такие виды деятельности подлежат обязательному лицензированию (далее – лицензия), или с заявлением о получении свидетельства об аккредитации, необходимого для осуществления хотя бы одного из видов деятельности, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, указанных в статье 6 настоящего Федерального закона, если для их осуществления требуется получение указанного свидетельства об аккредитации (далее – свидетельство об аккредитации), или с заявлением о получении документа, подтверждающего соответствие юридических лиц, осуществляющих деятельность по обеспечению авиационной безопасности, требованиям федеральных авиационных правил, если для осуществления такой деятельности требуется получение указанного документа (далее – документ о соответствии), или с заявлением о внесении изменений в реестр лицензий, или с заявлением о переоформлении свидетельства об аккредитации или документа о соответствии в случае реорганизации юридического лица в форме преобразования или в форме слияния юридических лиц либо в форме присоединения юридического лица к другому юридическому лицу.
2. Иностранные юридические лица, иностранные организации, не являющиеся юридическими лицами, которые не осуществляют представление в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на выполнение функций по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации (далее – уполномоченный орган), информации о своих выгодоприобретателях, бенефициарных владельцах и контролирующих лицах (далее – иностранные инвесторы, не представляющие информации), иностранные государства, международные организации, а также организации, находящиеся под контролем иностранных инвесторов, не представляющих информации, иностранных государств, международных организаций, в том числе созданные на территории Российской Федерации, не вправе совершать сделки, иные действия, влекущие за собой установление контроля над хозяйственными обществами, имеющими стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, за исключением сделок, предусмотренных пунктом 5.1 части 1 статьи 7 настоящего Федерального закона и совершаемых организацией, находящейся под контролем иностранного государства, и (или) совершать сделки, предусматривающие приобретение в собственность, владение или пользование ими имущества, которое относится к основным производственным средствам таких хозяйственных обществ и стоимость которого составляет двадцать пять и более процентов определенной на последнюю отчетную дату по данным бухгалтерской (финансовой) отчетности балансовой стоимости активов хозяйственного общества, имеющего стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства.
2.1. Понятия «контроль» и «контролирующее лицо» используются в тех же значениях, что и в статьях 3 и 5 настоящего Федерального закона соответственно. Понятия «выгодоприобретатель» и «бенефициарный владелец» используются в значениях, указанных в статье 3 Федерального закона от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
2.2. Представление иностранными юридическими лицами, иностранными организациями, не являющимися юридическими лицами, и находящимися под их контролем организациями в уполномоченный орган информации о своих выгодоприобретателях, бенефициарных владельцах и контролирующих лицах осуществляется в соответствии с правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации, а также в форме запроса, предусмотренного частью 6 статьи 8 настоящего Федерального закона, о необходимости согласования планируемых сделок, иных действий в соответствии с настоящим Федеральным законом.
3. Сделки, которые совершаются иностранными инвесторами, не представляющими информации, иностранными государствами, международными организациями или находящимися под их контролем организациями и в результате совершения которых иностранные инвесторы, не представляющие информации, иностранные государства, международные организации или находящиеся под их контролем организации приобретают право прямо или косвенно распоряжаться более чем двадцатью пятью процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, или иную возможность блокировать решения органов управления таких хозяйственных обществ либо приобретают право прямо или косвенно распоряжаться более чем пятью процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства и осуществляющих геологическое изучение недр и (или) разведку и добычу полезных ископаемых на участках недр федерального значения (далее также – пользование участками недр федерального значения) и (или) рыболовство, подлежат предварительному согласованию в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, за исключением сделок, в которых участвуют международные финансовые организации, созданные в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, или международные финансовые организации, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры. Перечень указанных международных финансовых организаций утверждается Правительством Российской Федерации.
4. Установление контроля иностранных инвесторов, не представляющих информации, иностранных государств, международных организаций или находящихся под их контролем организаций над хозяйственными обществами, имеющими стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, определяется в соответствии с положениями статьи 5 настоящего Федерального закона.
5. Положения настоящего Федерального закона применяются также к сделкам, совершенным за пределами территории Российской Федерации, и к иным соглашениям, достигнутым за пределами территории Российской Федерации, если такие сделки и такие соглашения влекут за собой последствия, указанные в частях 1–3 настоящей статьи.
6. Настоящий Федеральный закон не распространяется на отношения, связанные с осуществлением иностранных инвестиций и урегулированные другими федеральными законами или ратифицированными в установленном порядке международными договорами, участником которых является Российская Федерация. Отношения, связанные с осуществлением иностранных инвестиций в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, регулируются в соответствии с законодательством Российской Федерации о военно-техническом сотрудничестве.
7. Положения настоящего Федерального закона, которые регулируют отношения, связанные с осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства и осуществляющие пользование участками недр федерального значения и (или) рыболовство, за исключением положений, предусмотренных частью 3 настоящей статьи, не распространяются на отношения, связанные с осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства и осуществляющие пользование участками недр федерального значения и (или) рыболовство, если до совершения соответствующих сделок Российская Федерация имеет право прямо или косвенно распоряжаться более чем пятьюдесятью процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких хозяйственных обществ, и сохраняет за собой такое право после их совершения.
8. Настоящий Федеральный закон не распространяется на отношения, связанные с осуществлением иностранных инвестиций в объекты гражданских прав, за исключением объектов гражданских прав, указанных в части 1 настоящей статьи.
9. Настоящий Федеральный закон не распространяется на отношения, связанные с совершением сделок в отношении хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, в случае, если приобретателем по таким сделкам является организация, находящаяся под контролем Российской Федерации, либо субъекта Российской Федерации, либо под контролем гражданина (совокупным контролем в том числе не входящих в одну группу лиц граждан) Российской Федерации, являющегося (являющихся) в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоговым резидентом (налоговыми резидентами) Российской Федерации (за исключением граждан Российской Федерации, имеющих также иное гражданство либо вид на жительство или иной действительный документ, подтверждающий право на постоянное проживание в иностранном государстве), при условии представления этой организацией в уполномоченный орган информации о своих выгодоприобретателях, бенефициарных владельцах и контролирующих лицах в соответствии с правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации. Для определения факта наличия контроля Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо контроля гражданина (совокупным контролем в том числе не входящих в одну группу лиц граждан) Российской Федерации, являющегося (являющихся) в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоговым резидентом (налоговыми резидентами) Российской Федерации, над организацией, являющейся приобретателем по указанным сделкам, применяются по аналогии положения пункта 1 части 1 статьи 5 настоящего Федерального закона.
_______________________
Для регулирования инвестиционных отношений в стратегических отраслях экономики используется централизованный метод правового регулирования, то есть соответствующие правовые нормы содержатся исключительно в законах федерального уровня, поскольку, с одной стороны, п. «м» ст. 71 Конституции РФ вопросы обороны и безопасности отнесены к исключительной компетенции Российской Федерации, а, с другой стороны, в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, могут быть ограничены только федеральным законом.
При этом в целом правовое регулирование иностранных инвестиций на территории Российской Федерации осуществляется Законом № 160-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также международными договорами Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие иностранные инвестиции, по вопросам, относящимся к их ведению, а также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в соответствии с Законом № 160-ФЗ и другими федеральными законами (ст. 3 Закона № 160-ФЗ). На муниципальном уровне компетенция органов местного самоуправления по регулированию инвестиционной деятельности определяется на основании Закона № 131-ФЗ28 и в соответствии с иными федеральными законами, регулирующими правила осуществления такой деятельности.
2. Взаимосвязь положений Закона № 57-ФЗ с нормами иных федеральных законов проявляется в одной из трех форм юридических конструкций:
1) отраслевое законодательство содержит правовые нормы, корреспондирующие положениям Закона № 57-ФЗ об ограничении иностранного участия в стратегических отраслях экономики. Подобные конструкции установлены в части регулирования отношений, например, по получению:
• лицензий и иных разрешительных документов, предоставляющих право на осуществление стратегических видов деятельности хозяйственным обществом, находящимся под контролем иностранного инвестора или группы лиц, в которую входит иностранный инвестор (ст. 20.1 Закона № 99-ФЗ, ч. 9, 10 ст. 5, ч. 9, 10 ст. 12.1 Закона № 16-ФЗ, ч. 3.1 ст. 8 Воздушного кодекса);
• согласия антимонопольного органа на осуществление сделок, иных действий, подлежащих предварительному согласованию в соответствии с требованиями Закона № 135-ФЗ (ст. 33);
• согласия Банка России на совершение сделок, направленных на приобретение более 10% акций (долей) кредитной организации и (или) на установление контроля в отношении акционеров (участников) кредитной организации (п. 3 ч. 16 ст. 11 Закона № 395-129);
• прав на добычу (вылов) водных биологических ресурсов (ч. 2, 3 ст. 11, п. 6, 7 ч. 2 ст. 13, ч. 5 ст. 32, ч. 3 ст. 37 Закона № 166-ФЗ);
2) отраслевое законодательство предусматривает особенности отнесения хозяйственных обществ к обществам, имеющим стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Такие конструкции имеют место, напр., при отнесении к стратегическим хозяйственным обществам хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность:
• на рынке услуг подвижной радиотелефонной связи (ч. 4 ст. 21 Закона № 126-ФЗ);
• на рынке услуг в морских портах (ч. 10 ст. 17 Закона № 261-ФЗ);
• на рынке оказания услуг в речных портах (ч. 3 ст. 59 Кодекса внутреннего водного транспорта);
3) правовые нормы Закона № 57-ФЗ, регламентирующие порядок согласования сделок, иных действий Правительственной комиссией, выступают регулирующими нормами отдельных правоотношений, возникающих в различных отраслях экономики. Данного рода взаимосвязь правовых норм установлена, например:
• при регулировании перехода права пользования участком недр федерального значения к юридическому лицу с участием иностранного инвестора или группы лиц, в которую входит иностранный инвестор (с ч. 6 ст. 17 Закона № 2395-1);
• установлении безусловного запрета на осуществление деятельности по оказанию услуг по передаче электрической энергии в качестве системообразующей территориальной сетевой организации и территориальной сетевой организации для организаций, находящихся под контролем иностранного инвестора (иностранного лица, группы лиц) в соответствии с признаками, предусмотренными ч. 1–2.1 ст. 5 Закона № 57-ФЗ (ч. 5 ст. 26 Закона № 35-ФЗ);
• введении запрета на заключение соглашений о государственно-частном партнерстве и концессионных соглашений в отношении объектов транспортной инфраструктуры и технологически связанных с ними транспортных средств, обеспечивающих деятельность по перевозке пассажиров транспортом общего пользования (за исключением метрополитена), с юридическими лицами, решения которых прямо или косвенно могут определять иностранные инвесторы, за исключением случаев, определенных федеральным законом, решением Президента РФ (ч. 11 ст. 5 Закона 224-ФЗ30, ч. 1.8 ст. 5 Закона № 115-ФЗ31);
• установлении запрета на осуществление деятельности в качестве управляющей компании особой экономической зоны хозяйственным обществом, более 25% акций (долей) которого распоряжается иностранный инвестор и (или) находящимся под контролем иностранного инвестора (подп. «б» п. 2 ч. 1 ст. 2 Закона № 116-ФЗ32);
• согласовании Правительственной комиссией конкретных сделок иностранных инвесторов в отношении отдельных хозяйственных обществ, рассмотрение которых осуществляется данной комиссией на основании решения ее председателя о необходимости такого рассмотрения (ст. 6 Закона № 160-ФЗ).
3. Часть 1 коммент. статьи определяет, что Закон № 57-ФЗ регулирует отношения, связанные с осуществлением иностранными инвесторами, группой лиц, в которую входит иностранный инвестор, инвестиций в форме приобретения акций (долей), составляющих уставные капиталы стратегических хозяйственных обществ, в форме приобретения указанными лицами в собственность, владение или пользование основных производственных средствам таких обществ, если их стоимость составляет 25% и более балансовой стоимости активов такого общества, а также с совершением иных сделок, в том числе на фондовых биржах, или действий, в результате которых устанавливается контроль иностранных инвесторов или группы лиц, в которую входит иностранный инвестор, над такими хозяйственными обществами.
Таким образом, Закон № 57-ФЗ не ограничивает формы и виды инвестиций, при осуществлении которых должны соблюдаться установленные им правила. Такие инвестиции могут быть как реальными (вложение средств в реальные материальные и нематериальные активы), так и финансовыми (вложение капитала в ценные бумаги и иные финансовые инструменты), как краткосрочными, так и долгосрочными, как прямыми (предполагают прямое и непосредственное участие инвестора в выборе объекта инвестирования), так и косвенными (вложение капитала инвестора в объекты инвестирования через финансовых посредников путем приобретения различных финансовых инструментов, в том числе через паевые инвестиционные фонды), как частными, так и государственными.
Также Закон № 57-ФЗ не устанавливает закрытого перечня форм инвестиций, на которые распространялось бы действие закона. Такие инвестиции могут осуществляться не только в форме приобретения акций (долей), основных производственных средств стратегических хозяйственных обществ, имущественных прав, иных прав, имеющих денежную оценку, но и путем совершения иных сделок и действий, осуществляемых в рамках инвестиционной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта от деятельности стратегического хозяйственного общества.
В то же время предполагается, что инвестиции, порядок вложения которых регулируется Законом № 57-ФЗ, не могут представлять собой формы, использование которых запрещено общими положениями Закона № 160-ФЗ. Согласно ст. 2 указанного закона иностранная инвестиция – это вложение иностранного капитала, осуществляемое иностранным инвестором непосредственно и самостоятельно, в объект предпринимательской деятельности на территории РФ в виде объектов гражданских прав, принадлежащих иностранному инвестору, если такие объекты гражданских прав не изъяты из оборота или не ограничены в обороте в соответствии с федеральными законами, в том числе денег, ценных бумаг (в иностранной валюте и валюте РФ), иного имущества, имущественных прав, имеющих денежную оценку исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальную собственность), а также услуг и информации.
Изъятие объектов гражданских прав из оборота означает, что такие объекты исключаются из оборота полностью и не участвуют в нем, в связи с чем запрещается переход прав на них. Ограниченные в обороте объекты гражданских прав остаются в обороте, но в отношении перехода прав на них устанавливаются особенные правила и условия.
С учетом принципов оборотоспособности объектов гражданских прав, установленных ст. 129 ГК РФ, соответствующие изъятия и ограничения могут быть в том числе введены законом. Так, согласно ст. 27 Земельного кодекса из оборота изъяты земельные участки, например занятые находящимися в федеральной собственности объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы РФ. В соответствии со ст. 7 Воздушного кодекса аэродромы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, не могут быть отчуждены в собственность физических лиц, юридических лиц.
К ограничениям форм инвестиций, осуществляемых в стратегические хозяйственные общества как иностранными, так и российскими инвесторами, можно отнести также установленные Законом № 14-ФЗ (ст. 19.1) и Законом № 208-ФЗ (ст. 32.3) запреты, связанные с конвертируемым займом. Договор конвертируемого займа (о предоставлении займа хозяйственному обществу) предусматривает право займодавца вместо возврата всей или части суммы займа и выплаты всех или части процентов за пользование займом при наступлении срока и (или) иных обстоятельств, предусмотренных этим договором, потребовать от общества с ограниченной ответственностью увеличения его уставного капитала, увеличения номинальной стоимости и размера доли займодавца – участника общества и уменьшения размера долей иных участников общества, а если займодавцем является третье лицо – принятия займодавца в общество, приобретения займодавцем доли в уставном капитале общества и уменьшения размера долей участников общества, а в случае, если заемщиком является непубличное акционерное общество, займодавец вправе потребовать от заемщика, являющегося непубличным обществом, размещения займодавцу дополнительных акций определенной категории (типа) (договор конвертируемого займа). Стратегическое хозяйственное общество, действующее в форме общества с ограниченной ответственностью или непубличного акционерного общества, не вправе являться заемщиком по договору конвертируемого займа. Таким образом, из норм указанных законов следует, что не допускается осуществление в том числе иностранных инвестиций в стратегические хозяйственные общества в форме предоставления инвестором займа на условиях договора конвертируемого займа.
В ч. 1 коммент. статьи особо подчеркивается, что Закон № 57-ФЗ подлежит применению в том числе к сделкам, совершаемым на фондовых биржах. Представляется, что в данном случае речь идет как о зарубежных, так и о российских биржах, на которых осуществляется торговля различными финансовыми инструментами.
В Российской Федерации деятельность фондовых бирж регулируется Законом № 325-ФЗ, в связи с принятием которого из законодательства исключено понятие фондовой биржи, поскольку, наряду с товарными и валютными биржами, они стали объединяться понятием «биржа» и до 01.01.2014 обязаны были получить лицензию биржи или прекратить осуществление деятельности организатора торговли.
Исходя из ст. 9 Закона № 325-ФЗ, биржей является организатор торговли, имеющий лицензию биржи, действующий в форме акционерного общества и имеющий в своем наименовании слово «биржа». Биржа не вправе совмещать свою деятельность с брокерской, дилерской и депозитарной деятельностью, а также с деятельностью по управлению ценными бумагами. Крупнейшими биржами в РФ являются Санкт-Петербургская биржа (ПАО «СПБ Биржа»), значительную часть обращающихся финансовых инструментов на которой составляют иностранные ценные бумаги, а также Московская биржа (ПАО «Московская биржа»), на которой представлены акции значительного количества российских эмитентов.
В то же время определенные изъятия из сферы применения Закона № 57-ФЗ для сделок, совершаемых на бирже, установлены непосредственно Законом № 325-ФЗ (ст. 19). Так, при заключении договоров центральным контрагентом (посредник между сторонами по сделке, выступает продавцом для покупателя и, наоборот, покупателем – для продавца) с участниками торгов к нему не применяются в том числе положения об изъятиях ограничительного характера для участия в уставных капиталах стратегических хозяйственных обществ.
4. Часть 1.1 коммент. статьи предусматривает, что положения Закона № 57-ФЗ применяются в отношении стратегических хозяйственных обществ, находящихся под контролем иностранного инвестора или группы лиц, в которую входит такой инвестор, если данное общество планирует получить лицензию или иной разрешительный документ (свидетельство об аккредитации, документ о соответствии), необходимые для осуществления хотя бы одного из видов деятельности, указанных в ст. 6 Закона № 57-ФЗ. Подробнее о данных видах деятельности, в том числе подлежащих обязательному лицензированию или получению иных разрешительных документов, см. коммент. к указ. статье.
Нормы Закона № 57-ФЗ распространяются также на случаи переоформления указанными хозяйственными обществами упомянутых разрешительных документов при реорганизации юридического лица в форме преобразования или в форме слияния юридических лиц либо в форме присоединения юридического лица к другому юридическому лицу. Подробнее об указанных случаях см. коммент. к ч. 6 ст. 7 Закона № 57-ФЗ.
Следовательно, если указанные хозяйственные общества находятся под контролем иностранного инвестора или группы лиц, в которую входит иностранный инвестор, такие иностранный инвестор или группа лиц обязаны получить согласие на установление (фактически – на сохранение имеющегося у них контроля над такими обществами) до их обращения за получением (переоформлением) документов, предоставляющих право на осуществление стратегических видов деятельности.
Таким образом, предметом регулирования Закона № 57-ФЗ охватываются также отношения, формирующиеся в процессе инвестиционной деятельности, которые связаны с практическим осуществлением действий по получению (переоформлению) разрешительных документов на стратегические виды деятельности хозяйственным обществом, от результатов деятельности которого иностранный инвестор планирует получать прибыль или достижение иного полезного для инвестора эффекта.
Кроме того, рассматриваемые требования направлены на недопущение обхода Закона № 57-ФЗ путем установления иностранного контроля над стратегическим хозяйственным обществом без получения согласования Правительственной комиссии, напр., в имевшихся на практике до принятия Закона № 577-ФЗ случаях, когда: хозяйственное общество до его приобретения иностранным инвестором отказывается от имеющейся лицензии, дающей право на осуществление стратегического вида деятельности, в связи с чем теряет статус стратегического хозяйственного общества (не имея намерения в реальности прекратить осуществление соответствующего вида деятельности); затем иностранный инвестор приобретает такое общество без получения регуляторных согласований по Закону № 57-ФЗ в связи с отсутствием у общества стратегического статуса; впоследствии общество получает новую лицензию на осуществление того же стратегического вида деятельности; в результате стратегическое хозяйственное общество находится под контролем иностранного инвестора без получения процедур согласования в обход Закона № 57-ФЗ.
5. Часть 2 коммент. статьи устанавливает императивные и безусловные запреты на установление контроля над стратегическими хозяйственными обществами и приобретение более 25% их имущества со стороны «публичных» иностранных инвесторов (иностранные государства, международные организации) и «частных» инвесторов (иные лица), не раскрывших своих выгодоприобретателей, бенефициарных владельцев и контролирующих лиц, а также со стороны находящихся под контролем указанных инвесторов лиц (подр. о порядке раскрытия сведений и об уполномоченном органе см. коммент. к ч. 2.2).
Указанные категории инвесторов не вправе совершать сделки, иные действия, влекущие за собой установление контроля над стратегическим хозяйственным обществом, и (или) совершать сделки, предусматривающие приобретение в собственность, владение или пользование основных производственных средств таких хозяйственных обществ, если их стоимость составляет 25% и более определенной на последнюю отчетную дату по данным бухгалтерской (финансовой) отчетности балансовой стоимости активов стратегического хозяйственного общества.
С учетом положений ст. 5 Закона № 57-ФЗ, в том числе ее ч. 2.1 (подр. см. коммент. к указ. статье), и правоприменительной практики такой контроль не может быть установлен как индивидуально, так и совместно с иными лицами, относящимися к данной категории иностранных инвесторов, вне зависимости от того, находятся ли они под контролем одного и того же лица.
Так, ВС РФ заметил, что «для подсчета количества голосов, приходящихся на голосующие акции акционерного общества, составляющие его уставный капитал, принадлежащие» находящимся под общим контролем «иностранным компаниям (покупателям), зарегистрированным в различных иностранных юрисдикциях, их доли участия подлежат сложению»33.
В другой ситуации суд указал, что «использование термина „иностранные государства“ во множественном числе означает, что он относится как к одному иностранному государству, так и к нескольким иностранным государствам одновременно. Таким образом, для целей определения контроля в отношении стратегического общества или организации, контролирующей стратегическое общество, доли в уставном капитале общества, принадлежащие нескольким иностранным государствам, подлежат сложению и совокупному учету. Термин „иностранные государства“ используется во множественном числе с целью рассмотрения общности государств в качестве единого иностранного субъекта, устанавливающего контроль»34.
Единственным исключением из запрета на установление контроля «публичного» инвестора над стратегическим хозяйственным обществом является возможность установления (при соблюдении установленных Законом № 57-ФЗ условий) такого контроля со стороны организации, находящейся под контролем иностранного государства, над хозяйственным обществом, которое признается стратегическим исключительно в связи с осуществлением им деятельности, связанной с использованием возбудителей инфекционных заболеваний (за исключением лекарственных средств), и (или) оказанием услуг по водоснабжению и водоотведению с использованием централизованных систем, систем коммунальной инфраструктуры (подр. см. коммент. к ст. 10.1 Закона № 57-ФЗ).
Более строгие ограничения по инвестированию в стратегические отрасли российской экономики для иностранных государств и международных организаций продиктованы прежде всего тем, что основной целью государственных инвестиций (в отличие от частных) является не столько извлечение прибыли, сколько получение положительных внешних эффектов и удовлетворение политических интересов.
Ограничения для «частных» инвесторов, не раскрывших своих выгодоприобретателей, бенефициарных владельцев и контролирующих лиц, предопределены очевидной необходимостью информирования государства и оценки возможных рисков возникновения угроз обороне страны и ее безопасности в случае перехода стратегических активов во владение и (или) управление конкретно определенного иностранного инвестора.
6. Частью 2.1 коммент. статьи в продолжение ее положений, закрепленных в ч. 2, установлено, что понятия «контроль» и «контролирующее лицо» используются в тех же значениях, что и в ст. 3 и 5 Закона № 57-ФЗ (подр. о данных понятиях см. коммент. к указ. статье).
Одновременно предусмотрено, что понятия «выгодоприобретатель» и «бенефициарный владелец» используются в значениях, указанных в ст. 3 Закона № 115-ФЗ.
Выгодоприобретатель – это лицо, к выгоде которого действует клиент, в том числе на основании агентского договора, договоров поручения, комиссии и доверительного управления, при проведении операций с денежными средствами и иным имуществом (абз. 12 ст. 3 Закона № 115-ФЗ).
Таким образом, к выгодоприобретателям стратегического хозяйственного общества могут относиться как физические, так и юридические лица, получающие в конечном счете выгоду от прямого или косвенного корпоративного участия в таком обществе в любом объеме прав или иную имущественную выгоду от деятельности данного общества.
ГК РФ определяет содержание перечисленных выше договоров следующим образом:
• по агентскому договору одна сторона (агент) обязуется за вознаграждение совершать по поручению другой стороны (принципала) юридические и иные действия от своего имени, но за счет принципала либо от имени и за счет принципала; при этом по сделке, совершенной агентом с третьим лицом от своего имени и за счет принципала, приобретает права и становится обязанным агент, а по сделке, совершенной агентом с третьим лицом от имени и за счет принципала, права и обязанности возникают непосредственно у принципала (п. 1 ст. 1005);
• по договору поручения одна сторона (поверенный) обязуется совершить от имени и за счет другой стороны (доверителя) определенные юридические действия; при этом права и обязанности по сделке, совершенной поверенным, возникают непосредственно у доверителя (п. 1 ст. 971);
• по договору комиссии одна сторона (комиссионер) обязуется по поручению другой стороны (комитента) за вознаграждение совершить одну или несколько сделок от своего имени, но за счет комитента; при этом по сделке, совершенной комиссионером с третьим лицом, приобретает права и становится обязанным комиссионер (п. 1 ст. 990);
• по договору доверительного управления имуществом одна сторона (учредитель управления) передает другой стороне (доверительному управляющему) на определенный срок имущество в доверительное управление, а другая сторона обязуется осуществлять управление этим имуществом в интересах учредителя управления или указанного им лица (выгодоприобретателя); при этом передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности на него к доверительному управляющему (п. 1 ст. 1012).
Следует отметить, что понятие «выгодоприобретатель» не исчерпывается перечнем указанных договорных конструкций деятельности в чужом интересе при отнесении лица к выгодоприобретателю. В целом в отраженной в ГК РФ (ст. 430) конструкции договора в пользу третьего лица данное лицо по своему правовому положению, в сущности, также является выгодоприобретателем. К выгодоприобретателям может быть отнесено и, к примеру, лицо, которое является должником по обязательству, в обеспечение исполнения которого стратегическое хозяйственное общество предоставило поручительство либо имущество в залог.
Бенефициарным владельцем юридического лица является физическое лицо, которое в конечном счете прямо или косвенно (через третьих лиц) владеет (имеет преобладающее участие более 25% в капитале) юридическим лицом либо имеет возможность контролировать действия такого юридического лица (абз. 13 ст. 3 Закона № 115-ФЗ).
При этом в качестве бенефициарных владельцев могут рассматриваться в том числе:
• акционеры (участники), осуществляющие управление единолично или совместно с другими акционерами (участниками) на основании имеющихся у них гражданско-правовых отношений;
• физическое лицо (лица), осуществляющее управление без права собственности за счет участия в финансировании предприятия либо по причине наличия тесных семейных отношений, исторически сложившихся или сформировавшихся в результате сотрудничества связей;
• физическое лицо (лица), ответственное за принятие стратегических решений, которые оказывают значительное влияние на развитие бизнеса или на общее направление развития предприятия;
• физическое лицо (лица), осуществляющее исполнительный контроль за ежедневной или регулярной деятельностью юридического лица с использованием позиции руководства высшего звена;
• физическое лицо, которое на основании договорных отношений имеет возможность оказывать существенное влияние на характер деятельности организации35.
В свою очередь, бенефициарным владельцем физического лица считается это лицо, за исключением случаев, если имеются основания полагать, что бенефициарным владельцем является иное физическое лицо. К таким случаям могут быть отнесены в том числе те, которые следуют из положений гл. 3 ГК РФ: в зависимости от жизненных обстоятельств бенефициарными владельцами граждан, относящихся к категориям малолетних, несовершеннолетних, недееспособных либо ограниченно дееспособных, являются родители, усыновители, опекуны или попечители.
Таким образом, основные различия статусов выгодоприобретателя и бенефициарного владельца заключаются в том, что последним может выступать исключительно физическое лицо (тогда как выгодоприобретателем может являться как физическое, так и юридическое лицо), владеющее прямо или косвенно более 25% акций (долей) стратегического хозяйственного общества или являющееся контролирующим лицом данного общества (тогда как для признания лица выгодоприобретателем не имеет значения наличие или отсутствие у него статуса контролирующего лица стратегического хозяйственного общества, каким количеством акций (долей) этого общества такое лицо прямо или косвенно владеет или иным образом получает выгоду от имеющихся прав на них либо от деятельности общества).
7. Частью 2.2 коммент. статьи установлено, что представление иностранными юридическими лицами, иностранными организациями, не являющимися юридическими лицами, и находящимися под их контролем организациями в уполномоченный орган информации о своих выгодоприобретателях, бенефициарных владельцах и контролирующих лицах осуществляется в соответствии с правилами, утвержденными правительством РФ (Правила № 1456), а также в форме запроса, предусмотренного ч. 6 ст. 8 Закона № 57-ФЗ, о необходимости согласования планируемых сделок, иных действий в соответствии с Законом № 57-ФЗ (подр. о данном запросе см. коммент. к указ. статье).
Уполномоченным органом в данном случае является ФАС России, на которую правительством РФ возложены функции по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации36. «В соответствии с законодательством о защите конкуренции антимонопольный орган согласовывает сделки с активами российских юридических лиц, приводящими к концентрации капитала в Российской Федерации… В то же время механизм антимонопольного согласования является наиболее всеобъемлющим, позволяющим организовать системный подход к решению поставленной задачи государственного контроля за стратегическими активами в Российской Федерации». Представляется, что данные обстоятельства, на которые обращено внимание в пояснительной записке к законопроекту 2007 г. (№ 455348-4)37, на основании которого принят Закон № 57-ФЗ, в том числе послужили основанием для возложения на ФАС России задачи в сфере контроля иностранных инвестиций, осуществляемых на территории Российской Федерации.
При этом компетенцией по контролю за осуществлением иностранных инвестиций обладает исключительно центральный аппарат ФАС России, ее территориальные органы подобных полномочий не имеют38.
Указанная информация оформляется в виде документа, составленного на русском языке в произвольной форме, и может быть представлена в ФАС России как в виде отдельного документа (если для принятия решения о том, что предполагаемая к совершению сделка (иное действие) не подлежит предварительному согласованию в порядке Закона № 57-ФЗ необходимо наличие такого документа в ФАС России), так и в составе ходатайства о согласовании сделки или установления контроля, подаваемого в соответствии с требованиями ст. 8 Закона № 57-ФЗ, или уведомления, предусмотренного ст. 14 Закона № 57-ФЗ, либо в составе запроса о необходимости согласования сделок, иных действий, указанного в ч. 6 ст. 8 Закона № 57-ФЗ.
Кроме того, в случае, если такая информация была представлена в ФАС России в составе ходатайства о предварительном согласовании сделки, иного действия в рамках Закона № 135-ФЗ, при условии актуальности данной информации на момент совершения перечисленных выше юридически значимых действий, повторное представление этой информации в ФАС России в рамках требований Закона № 57-ФЗ не является обязательным39.
При этом указанная информация представляется не позднее чем за 30 дней до предполагаемой даты совершения сделки (иного действия), за исключением случая представления этой информации в составе уведомления, предусмотренного ст. 14 Закона № 57-ФЗ (подр. о случаях подачи уведомлений см. коммент. к указ. статье).
Информация о выгодоприобретателях, бенефициарных владельцах и контролирующих лицах иностранных юридических лиц, иностранных организаций, не являющихся юридическими лицами, а также находящихся под их контролем организаций включает в себя:
1. Сведения о каждом из выгодоприобретателей, бенефициарных владельцев и контролирующих лиц:
а) полное и (при наличии) сокращенное наименования, место государственной регистрации, местонахождение и адрес – для юридического лица, фамилию, имя и (при наличии) отчество, место жительства – для физического лица, а также контактный телефон и (при наличии) адрес электронный почты;
б) сведения о гражданстве бенефициарного владельца и контролирующего лица – для физического лица, в том числе сведения о наличии у гражданина России иного гражданства, а также о том, является ли данный гражданин России налоговым резидентом России в соответствии с законодательством России о налогах и сборах;
в) идентификационный номер налогоплательщика или код иностранной организации, не являющейся юридическим лицом;
г) основные виды деятельности выгодоприобретателя, бенефициарного владельца и контролирующего лица;
д) реквизиты документов:
• подтверждающих государственную регистрацию выгодоприобретателя и контролирующего лица – юридического лица или выгодоприобретателя, бенефициарного владельца, контролирующего лица – физического лица в качестве индивидуального предпринимателя в соответствии с законодательством соответствующего государства либо подтверждающих факт создания (учреждения) выгодоприобретателя, контролирующего лица – юридического лица, иностранной организации, не являющейся юридическим лицом;
• удостоверяющих личность выгодоприобретателя, бенефициарного владельца и контролирующего лица – физического лица.
2. Сведения об основаниях отнесения лица к выгодоприобретателю, бенефициарному владельцу и контролирующему лицу:
а) количество (с указанием процентов) акций (долей), составляющих уставный капитал заявителя, и (или) голосов, приходящихся на акции (доли), составляющие его уставный капитал, в отношении которых выгодоприобретателем, бенефициарным владельцем и контролирующим лицом осуществляются права владения и (или) пользования, и (или) распоряжения либо в интересах этих лиц осуществляются такие права;
б) указание признаков нахождения заявителя под контролем его контролирующего лица в соответствии со ст. 5 Закона № 57-ФЗ (подр. об этих признаках см. коммент. к указ. статье);
в) реквизиты и срок действия соответствующих документов, подтверждающих то, что лицо является выгодоприобретателем, бенефициарным владельцем и контролирующим лицом заявителя (в том числе подтверждающих его участие в юридическом лице, являющемся акционером (участником) заявителя, заключение с ним договора простого товарищества, договора поручения, договора комиссии, договора доверительного управления имуществом либо подтверждающих иные основания).
Определенные особенности порядка представления сведений установлены для информации о выгодоприобретателях.
Так, сведения о выгодоприобретателях публичной компании (в понимании ст. 11 Налогового кодекса), фонда (в понимании ч. 1 ст. 123.17 ГК РФ) и инвестиционного фонда (в понимании ст. 1 Закона № 156-ФЗ40) могут быть представлены в виде документа, содержащего указание на страницу соответствующего официального сайта в сети Интернет (или иного сайта в сети Интернет), на которой размещены такие сведения. Очевидно, что подобное исключение из общего порядка обусловлено значительным числом выгодоприобретателей и возможностью их частой смены, что характерно для указанных субъектов рынка, акции которых обращаются на бирже.
Кроме того, в случаях невозможности представления сведений о выгодоприобретателях, которые осуществляют права владения и (или) пользования, и (или) распоряжения менее чем 5% акций (долей) в уставном капитале заявителя, и (или) голосов, приходящихся на такие акции (доли), либо в интересах которых осуществляются такие права, заявителем сообщаются причины невозможности представления указанных сведений, а также предполагаемые лицо или орган, у которых имеются такие сведения. Обоснованность данного правила предопределена фактическим возможным отсутствием у заявителя сведений об указанных выгодоприобретателях ввиду того, что у последних нет обязанности представлять такие сведения заявителю, а также наличием у ФАС России полномочий запросить необходимые сведения на основании ч. 4 ст. 13 Закона № 57-ФЗ (подр. о запросе сведений см. коммент. к указ. статье).
При наличии в информации сведений, составляющих коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну, заявителем указывается перечень таких сведений. При этом ФАС России обеспечивает защиту подобных сведений и несет ответственность за их разглашение, предусмотренную законодательством.
Информация считается представленной надлежащим образом, если соблюдаются следующие условия в совокупности:
а) информа
...
