Е.С. Матьянова

Национальная платежная система России.
Теоретико-правовое исследование

Монография

Под научной редакцией
профессора
И. А. Цинделиани

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 336

ББК 65.26

М35

Автор:

Матьянова Е. С., кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права РГУП.

Рецензенты:

Черникова Е. В., кандидат экономических наук, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой правового регулирования экономики и финансов ИГСУ РАНХиГС при Президенте Российской Федерации;

Андреева Е. М., кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права СПбГЭУ.

В монографии рассматриваются предпосылки появления платежных систем, анализируются правовые аспекты национальной платежной системы России и ее место в платежном обороте, рассматриваются теоретические основы платежного оборота и его элементов. Затронуты вопросы, касающиеся платежного механизма национальной платежной системы, сформулированы определения важнейших понятий и категорий.

Законодательство приводится по состоянию на 1 января 2018 г.

УДК 336

ББК 65.26

© Матьянова Е. С., 2018

© ООО «Проспект», 2018

Предисловие

В каждой отдельно взятой стране в процессе развития видов и форм денег складывается национальная система организации платежного оборота, которая закрепляется традициями и оформляется законодательно. Финансовая наука и практика зарубежных стран рассматривает различные варианты моделей создания национальных платежных систем на базе сложившейся системы организации платежного оборота. В основе каждой из моделей национальной платежной системы лежит критерий участия государства в ее формировании и последующем управлении.

Национальная платежная система представляет собой подсистему финансовой системы государства, включающую общий механизм регулирования работы специализированных платежных систем, входящих в ее состав, обеспечивающую инфраструктурные и институциональные условия для осуществления платежей на территории государства. Через национальную платежную систему осуществляется практическое воплощение распределительной функции финансов: обеспечивается поступление денежных средств в различные фонды (как государственные и муниципальные, так и частные) и их последующее распределение.

Национальная платежная система — инструмент системного государственного регулирования финансового рынка в части обеспечения безперебойного платежного оборота. От ее состояния зависит надежность, безопасность и уровень доступности платежных услуг, ее недостатки отражаются на доверии к национальной валюте и стабильности всей финансовой системы.

Создание и развитие национальной платежной системы России обусловлено принятием Федерального закона о национальной платежной системе. В данном законе сформированы основные правовые понятия и конструкции для платежной инфраструктуры и платежных систем, входящих в национальную платежную систему России, скорректированы правила осуществления безналичных расчетов, эмиссии и использования электронных денег.

Правовое регулирование национальной платежной системы пока остается новым явлением для российской правовой науки. Крайне недостаточно разработана теоретическая и методологическая база исследований национальной платежной системы, технологий ее работы, используемых платежных инструментов. Особое значение имеет введение в научный оборот новых терминов и разработка подходов к их единообразному осмыслению. Кроме того, глобализация экономики, стремительное развитие информационных технологий обусловливают постоянное развитие финансовой инфраструктуры и, как следствие, требуется совершенствование законодательства, которое остается небезупречным.

Обозначенные проблемы побудили автора сделать попытку исследовать платежные системы с точки зрения их развития в инфраструктуре платежного оборота, проанализировать экономические, инфраструктурные и институциональные элементы платежных систем, рассмотреть сложившиеся модели построения национальных платежных систем различных государств, изучить правовые основы российской национальной платежной системы, описать ее модель и место в платежном обороте, выявить особенности современного платежного механизма.

Высказанная автором точка зрения, безусловно, носит дискуссионный характер и не претендует на абсолютную истинность.

1. Генезис платежных систем в структуре платежного оборота

По мере развития видов и форм денег в каждой отдельно взятой стране складывается национальная система организации платежного оборота (национальная денежная система), которая закрепляется традициями и оформляется законодательно1.

В тех национальных денежных системах, в которых функции денег как средства платежа и средства обращения выполняют полноценные металлические монеты, не возникает необходимости создания и регулирования платежной системы, поскольку передача денег от покупателя к продавцу, от должника к кредитору означает факт окончательного совершения платежа и погашения долга. В силу исторического развития денежной системы при введении в денежный оборот бумажных, кредитных и электронных денег появляется потребность в разработке особых правил их обращения и процедур передачи, которыми должны руководствоваться все участники расчетов при совершении платежей. Как следствие, формируется платежная система передачи платежной информации. Значение правил, процедур и систем передачи платежной информации особенно возрастает при переходе к применению безналичных расчетов и электронных денег2.

Платежная система — это динамично развивающееся образование. Существует множество различных как по структуре, так и характеру платежных систем. Они появляются, изменяются, объединяются, дробятся и исчезают в процессе эволюции системы денежного обращения, осуществляя единственную задачу — перевод денежной стоимости от покупателей к продавцам согласованным способом в процессе осуществления сделок3.

В каждой стране в рамках финансовой системы создается самостоятельная национальная платежная система. С развитием международного обмена возникают международные платежные системы, обеспечивающие проведение платежей между участниками международных рынков, находящимися в разных станах.

Платежные системы являются заменителем расчетов наличными деньгами при осуществлении внутренних и международных платежей и являются одним из базовых сервисов, предоставляемых банками и другими профильными финансовыми институтами. Самым большим международным сервисом такого рода является система SWIFT4.

В российской практике и научной литературе понятие «платежная система» применяется сравнительно недавно. Одно из первых определений платежной системы появилось в 1993 г. в публикации экономиста Брюса Дж. Саммерса, в которой он определяет платежную систему как «совокупность средств для проведения денежных платежей, которые необходимы для соблюдения обязательств, возникающих вследствие выполнения экономической деятельности»5.

Банк России в 1996 г. в Стратегии развития платежной системы России определил платежную систему как систему учреждений и набор инструментов и процедур, используемых для передачи денежных средств по поручению физических и юридических лиц с целью выполнения возникающих у них ежедневно платежных обязательств6.

В целях формирования единого подхода к определению платежной системы в Глоссарии терминов, используемых в платежных и расчетных системах, сформированном Комитетом по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов, указывается, что платежная система «состоит из ряда инструментов, банковских процедур и, как правило, систем межбанковских переводов денежных средств, которые обеспечивают денежное обращение»7.

Другой международный источник — Директива 2007/64/ЕС Европейского парламента и Совета от 13 ноября 2007 г. «О платежных услугах на внутреннем рынке»8 дает несколько иное определение понятия «платежная система». Платежная система — система перевода денежных средств, обладающая официальными и стандартизированными процедурами и общими правилами обработки, клиринга и/или расчета платежных операций.

В научных трудах не без основания платежную систему рассматривают с различных сторон. Так, с точки зрения ее сути платежная система — механизм выполнения денежных обязательств, возникающих в результате выполнения экономической деятельности ее участников. С точки зрения ее инфраструктуры платежная система — совокупность платежных инструментов, операционных, клиринговых и расчетных центров, телекоммуникационных систем, различных продуктов рынка платежных услуг, обеспечивающих перевод денежных средств. В институциональном отношении платежная система — совокупность рыночных договоренностей финансовых организаций, правил проведения расчетов, регулятивных механизмов, нормативно-правовой базы, обеспечивающей денежное обращение9.

Специалисты по швейцарскому законодательству приводят такое определение: платежная система — одна из ключевых частей монетарной системы, включающая совокупность правил, процедур и технической инфраструктуры, которые обеспечивают перевод стоимости от одного субъекта экономики другому10.

В экономической литературе предлагается рассматривать платежную систему в широком и узком смысле. В широком смысле платежная система — «некая среда, цементирующая в масштабах той или иной страны договоренности и процессы как институционального, так и инфраструктурного плана с целью перевода денежных требований в виде обязательств коммерческих банков и центрального банка»11. В узком смысле платежная система — совокупность институтов, инструментов, процедур и технической инфраструктуры, используемых для перевода денежных средств между экономическими агентами в целях погашения возникающих у них ежедневно платежных обязательств12.

В правовой литературе платежная система определяется как «совокупность правовых норм, учреждений, программно-технических и других средств, обеспечивающих проведение межбанковских расчетов»13.

Большинство подходов к определению платежной системы в основном базируются на простом наборе элементов, обеспечивающих механизм перевода средств от одного субъекта экономической деятельности к другому. Вместе с тем в научных трудах встречается несколько иной подход к определению платежной системы. Так, Л. В. Парафило в своей научной работе рассматривает платежную систему как некий «организм» с присущей ему эволюцией и способностью к изменениям в меняющихся экономических условиях. Такой подход аргументирован динамикой изменяющихся экономических условий, которые обусловлены, прежде всего, развитием современных технологий и необходимостью интеграции России в мировую экономику14.

Именно по этой причине созданные платежные системы не статичны, они подвержены развитию, наряду с развитием и изменением экономических процессов в рамках финансовой системы государства. Традиционно к факторам, влияющим на процесс развития платежных систем15, относят:

• внедрение новейших информационных технологий, которые позволяют существенно повысить быстроту, надежность и эффективность работы платежной системы;

• структурные изменения, происходящие в банковской сфере, связанные с быстрым развитием финансовых организаций, появлением новых банковских продуктов и услуг, глобализацией финансовых рынков и т. д.;

• повышение роли центральных банков и их влияния на функционирование платежной системы, которое выражается в активном участии в мониторинге и планировании работы существующих систем, оценке соответствия платежной системы международным стандартам, инициировании изменений в правилах функционирования платежной системы и т. д.

Расчеты через платежные системы осуществляется посредством перевода денежных средств. Платежная функция денег с точки зрения экономической теории непосредственно связана с разрывом между движением товаров и услуг и движением денег и используется для погашения денежных обязательств. С правовой точки зрения при осуществлении перевода в рамках платежной системы происходит перевод задолженности с одного пользователя на другого. При этом, когда средства, необходимые для перевода, передаются платежной системе, в ней закрепляется сумма такой передачи. У платежной системы возникают обязательственные правоотношения по передаче этих средств их получателю. При обращении получателя к платежной системе у него есть возможность получить денежный эквивалент этих обязательств. В некоторых случаях платежными средствами при переводе выступают не деньги, а условные платежные единицы или специализированные ценные бумаги. Такой объект перевода характерен для расчетных систем организованного рынка ценных бумаг.

Расчетная система (settlement system) система, входящая в качестве основного элемента в платежную систему, используемая для перечисления денежных средств и/или перевода финансовых инструментов (т. е. для расчетов по сделкам)16. Банковские процедуры по переводу денежных средств входят в состав расчетной системы17.

В Глоссарии терминов, используемых в платежных и расчетных системах «расчетная система — система, способствующая осуществлению расчета по переводам денежных средств или финансовых инструментов»18.

Электронная платежная система — подвид платежной системы, включающий платежные механизмы, обеспечивающие дистанционное осуществление транзакций электронных платежей за товары, работы, услуги или получение наличных денег в кредитных организациях через каналы связи сети (например, Интернет или технические устройства (платежные чипы и др.).

Задачи и функции платежной системы19. Основными задачами, стоящими перед платежной системой, являются следующие:

• бесперебойность, безопасность и эффективность функционирования;

• надежность и прочность, гарантирующие отсутствие срывов или полного выхода из строя системы платежей;

• эффективность, обеспечивающая быстрый, экономный и точный выход потока операций;

• справедливый подход, например требование участия в платежной системе лиц, отвечающих необходимым квалификационным критериям.

Эффективность платежной системы выражается в своевременности и надежности передачи и учета платежных ресурсов, выделяемых на проведение платежей.

Основной функцией любой платежной системы является обеспечение динамики и устойчивости хозяйственного оборота. Наличие эффективной платежной системы способствует осуществлению контроля за денежно-кредитной сферой, помогает банкам активно управлять ликвидностью, снижая тем самым потребность в крупных и избыточных резервах. В результате этого упрощается процесс составления денежно-кредитной программы и ускоряется осуществление операций в области финансовой политики.

Правовые основы платежных систем. Для надлежащего обеспечения деятельности платежных систем необходимы правила, которые бы обеспечивали: 1) стимулирующее или сдерживающее влияния на участников платежей в выборе ими того или иного метода обработки трансакций; 2) регулирование прав и обязанностей всех участников процесса платежа, как в нормальных условиях функционирования платежных систем, так и в случаях каких-либо нарушений нормального платежного процесса20.

Правила платежных систем могут быть изложены в законодательных или нормативных актах, соглашениях участников или одновременно во всех этих типах документов. Соблюдение правил платежными системами обеспечивается гражданским и арбитражным судопроизводством, а также мероприятиями принуждения со стороны регулирующих учреждений.

Правовые основы регулирования платежных систем разных стран имеют существенные отличия, однако многих странах используют тождественные основополагающим принципам, изложенным Комитетом по платежным расчетным системам Банка международных расчетов в публикации «Общее руководство по развитию национальной платежной системы»21.

Во всех странах существует банковское законодательство, регулирующее создание и полномочия центрального банка, определяющее сферу его ответственности и функций по отношению к платежным операциям, а также регламентирующее круг вопросов о банковских операциях и сделках, о создании и лицензировании коммерческих банков и надзора за ними. В большинстве случаев общие положения о защите информации о платежах, об используемых в платежных системах инструментов, об ответственности должностных лиц за ненадлежащее предоставление платежных услуг содержатся в банковских специальных законодательных актах и общих кодифицированных сборниках — гражданском или коммерческом кодексе любой страны.

Принципы построения платежных систем22. Основные принципы построения платежных систем определены Комитетом по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов в рамках, разработанных в 2010 г. «Принципов для инфраструктур финансового рынка»23. Они применимы ко всем платежным системам различных государств и заключаются в следующем:

• система должна иметь хорошо проработанную правовую базу во всех соответствующих юрисдикциях.

Правовая база должна включать общую правовую инфраструктуру в соответствующих направлениях (законодательство в отношении платежей, ценных бумаг, контрактов и т. д.). Правила и процедуры системы должны быть обязательными для соблюдения и содержать предсказуемые последствия тех или иных действий участников системы;

• правила и процедуры системы должны давать участникам четкое представление о ее влиянии на каждый из финансовых рисков, которые они несут в силу участия в системе.

Представление о влиянии платежной системы на каждый из финансовых рисков, связанный с ней, и о тех, кто несет эти риски, должны иметь все заинтересованные стороны (участники и субъекты платежной системы). Распределение ответственности, полномочия и обязанности ответственных лиц должны быть прописаны и разграничены по субъектам в правилах и процедурах системы;

• система должна иметь четко определенные процедуры управления кредитными и ликвидными рисками, устанавливающие соответствующую ответственность оператора системы и ее участников и содержащие надлежащие стимулы для управления этими рисками и их сдерживания.

Методы управления рисками и их сдерживание основаны на использовании либо аналитических, либо оперативных процедурах. Аналитические процедуры — это процедуры, которые включают в себя постоянный мониторинг и анализ кредитного и ликвидного рисков. Оперативные процедуры — это процедуры, которые включают введение ограничений по позициям, предоставление обеспечения по обязательствам и др. механизмы;

• система должна обеспечивать быстрый окончательный расчет в день валютирования, предпочтительно в течение дня или в крайнем случае на его конец.

Уменьшению кредитного и ликвидного рисков, которые могут иметь место в платежной системе, если она работает в текущем режиме, способствует быстрый и окончательный расчет в режиме реального времени. Следовательно, в национальную платежную систему должна входить хотя бы одна из платежных систем, которая работает в режиме реального времени и осуществляет окончательный расчет на конец дня валютирования;

• система, в которой осуществляется многосторонний неттинг, должна как минимум быть способна обеспечивать своевременное завершение ежедневных расчетов в случае, если участник с крупнейшим отдельным расчетным обязательством не способен произвести расчет.

Применение принципа отложенных расчетов по обязательствам участников, который лежит в основе большинства многосторонних неттинговых систем, может привести к непредвиденному кредитному риску и риску ликвидности со стороны какого-либо из участников. Для поддержания ликвидности и обеспечения доступа к ней в трудных обстоятельствах, в платежных системах вводят контрольные ограничения этих рисков;

• активы, используемые для расчета, предпочтительно должны быть требованиями к центральному банку; если используются иные активы, они должны иметь незначительный или нулевой кредитный риск.

Предпочтительными для всех участников платежной системы являются обстоятельства, когда их денежные средства находятся на счетах в центральном банке. В этом случае эти денежные средства не имеют кредитного риска и риска ликвидности. При расчетах с использование активов, которые являются требованиями к коммерческим банкам, следует исходить из позиции, что такие активы должны иметь небольшой финансовый риск;

• система должна обладать высокой степенью безопасности и операционной надежности и иметь запасные процедуры для своевременного завершения обработки данных за день.

Для обеспечения точности и правильности произведения расчетов по операциям участников финансового рынка платежная система должна включать обоснованные стандарты безопасности, соответствующие объемам проводимых операций, иметь надежную технологию, обеспечивающую дублирование всего аппаратного обеспечения, программного обеспечения, сетевых возможностей, а также квалифицированных, компетентных обслуживающих сотрудников, способных эффективно эксплуатировать систему;

• средства осуществления платежей, предлагаемые системой, должны быть практичными для пользователей и эффективными для экономики.

Структура платежной системы должна быть разработана так, чтобы: 1) предоставлять платежные услуги определенного качества с точки зрения функциональности, надежности и эффективности при минимальных ресурсных затратах; 2) обеспечивать экономию соответствующих ресурсных затрат, с учетом конкретных практических особенностей системы и ее влияния на экономику в целом;

• система должна иметь объективные и публично объявленные критерии для участия в ней, обеспечивающие справедливый и открытый доступ.

Повышению эффективности и снижению стоимости платежных услуг содействуют критерии доступа, которые поощряют конкуренцию среди участников. Данные критерии обязательно должны содержать объективные условия недопустимости вхождения в систему участников, которые могут быть подвергнуты чрезмерным юридическим, финансовым и операционным рискам;

• процедуры управления системой должны быть эффективными, подотчетными и транспарентными.

Применительно к платежной системе, транспарентные процедуры управления — процедуры, имеющие информационную прозрачность24.

Эффективные процедуры управления устанавливают структуру определения общих целей системы, способы их достижения, методы мониторинга над работой системы и обеспечивают строгую подотчетность перед владельцами платежной системы и в случае особого статуса системы — перед широким финансовым сообществом в целом. Особое значение эти процедуры имеют для системно-значимых платежных систем, которые могут оказать воздействие на финансовое и экономическое сообщество, вне зависимости от того, кто осуществляет управление ею: центральный банк или частная организация.

Классификация платежных систем. Классификация предполагает систематизированное распределение объектов и явлений на определенные группы, классы, разряды на основании их сходства и различия по одному или нескольким признакам25. Систематизация с помощью классификации как необходимый компонент любой науки предполагает многосторонний подход к изучаемым объектам26.

Применительно к платежным системам выделяют основные отличия характерных моделей, используемых в системах перевода средств, например, такие как: оператор системы (центральный банк или частная компания); механизм расчета (валовые или чистые расчеты); кредитный механизм (с предоставлением или без предоставления займа участнику его расчетов в течение рабочего дня)27.

В зависимости от используемых классификационных признаков существуют различные варианты классификации платежных систем, например, по специфике сегментов денежного оборота, по способу платежа; по степени централизации; по размерам перевода денежных средств, по степени значимости; по субъекту, управляющему платежной системой; по специализации платежной системы на рынке платежных услуг; по возможности получения дохода от остатков денежных средств на счете; по территориальному признаку; по количеству, используемой валюты платежа, по способам пополнения счета в системе, по виду расчетных отношений в системе, по критерию предоплаченности денежных единиц системы, по доступу в платежную систему участников и др.

По специфике сегментов денежного оборота различают национальные платежные системы, платежные системы центральных банков и частные платежные системы.

Национальные платежные системы — системы, которые являются одним из основных компонентов денежно-кредитной и финансовой системы страны, включающие в себя все формы институционального и инфраструктурного взаимодействия в финансовой системе при переводе денежных средств от плательщика к получателю28.

Для экономически развитых стран характерно наличие двух и более национальных платежных систем, а именно системы валовых и клиринговых расчетов. Выбор той или иной системы осуществляется участниками расчетов самостоятельно исходя из значимости платежа, уровня риска, присущего определенной системе, стоимости проведения операций29.

Платежные системы центральных банков — подсистемы национальной платежной системы страны, основанные на использовании учреждений центрального банка (иного учреждения, выполняющего аналогичные функции) для перевода денежных средств между контрагентами. Как правило, платежная система центрального банка является наиболее значимой в национальной платежной системе страны и определяет стандарты и правила работы внутри национальной платежной системы страны в целом30.

Частные платежные системы — системы, включающие все виды платежных систем, которые созданы без непосредственного участия государства в лице различных государственных органов. К таким системам относятся: платежные системы коммерческих банков (межбанковские платежные системы) — системы, по которым осуществляются переводы между кредитными организациями (как за их счет, так и от имени их клиентов) по их корреспондентским счетам, открытым друг у друга, платежные системы небанковских кредитных организаций — системы, по которым осуществляются расчеты по счетам, открытым в небанковской кредитной организации на имя кредитных организаций и иных юридических лиц и внутрибанковские платежные системы (системы межфилиальных расчетов) — системы, по которым осуществляются переводы между подразделениями одной кредитной организации.

Порядок осуществления расчетов по внутрибанковской платежной системе определяется локальными актами кредитной организации, разработанными с учетом требований регулятора банковской системы страны. Наличие такой системы позволяет кредитной организации не открывать корреспондентские счета в подразделениях центрального банка по месту нахождения подразделения кредитной организации, что способствует поддержанию ликвидности средств кредитной организации31.

По способу проведения платежа различают платежные система валовых расчетов в реальном времени, платежные системы отложенных нетто расчетов и смешанные платежные системы.

Платежные система валовых расчетов в реальном времени (ВРРВ) — системы осуществления расчетов в реальном времени, в которых совершаются переводы средств по каждому платежному документу индивидуально и в полном объеме32.

Расчеты на валовой основе (gross settlement) предполагают, что в соответствии с каждым поручением или требованием проводится отдельная операция посредством соответствующего перечисления средств. Платежи обрабатываются независимо друг от друга и исполняются последовательно по мере их поступления и в соответствии с установленной очередностью обработки

...