Д. Б. Трошев

Административно-правовая защита суверенитета Российской Федерации от недружественных действий иностранных государств

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.1+342.9

ББК 67.400+67.401

Т76

Автор:
Трошев Д. Б., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), автор ряда работ по проблемным вопросам правового обеспечения публичного управления, в том числе в области защиты государственного суверенитета.

Рецензенты:
Зырянов С. М., доктор юридических наук, профессор (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации);
Дизер О. А., доктор юридических наук, доцент (Белгородский юридический институт МВД России имени И. Д. Путилина).

Монография посвящена исследованию актуальных в современных условиях вопросов административно-правовой защиты суверенитета Российской Федерации от недружественных действий иностранных государств. В работе обоснована взаимосвязь недружественных действий иностранных государств и угроз суверенитету Российской Федерации. В этом контексте определены понятие, содержание и особенности административно-правовой защиты государственного суверенитета. Раскрыты правовые основы, основания введения и применения соответствующих защитных мер с их детальной классификацией и характеристикой. Проанализированы полномочия органов публичной власти по введению и применению мер административно-правовой защиты государственного суверенитета. Отдельное место отведено формированию предложений по возможным направлениям совершенствования административно-правовой защиты суверенитета Российской Федерации от недружественных действий иностранных государств.

Законодательство приведено по состоянию на 30 октября 2023 г.

Книга рассчитана на научных работников, преподавателей образовательных учреждений среднего и высшего образования юридического профиля, аспирантов (адъюнктов), студентов, а также представителей органов публичной власти.

Исследование выполнено в рамках программы
стратегического академического лидерства «Приоритет-2030».

УДК 342.1+342.9

ББК 67.400+67.401

© Трошев Д. Б., 2023

© ООО «Проспект», 2023

От автора

Уважаемые читатели!

В связи с недружественными действиями отдельных иностранных государств в отношении Российской Федерации на фоне признания Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики в качестве суверенных и независимых государств, последующего включения в состав России новых субъектов, а также специальной военной операции на Украине, в нашей стране осуществляется серьезная трансформация и переориентация многих направлений жизни общества и функционирования государства.

Уже реализованные, реализуемые в настоящее время и только предстоящие к реализации в целях защиты и обеспечения безопасности России меры затрагивают как в целом основы государственного управления, так и экономику, социально-культурную, административно-политическую и иные отдельные его сферы.

Федеральный закон «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия Соединенных Штатов Америки и иных иностранных государств» принят еще в 2018 году (№ 127-ФЗ от 4 июня1, далее также — закон о недружественных действиях). Но начиная с 2022 года необходимость полноценного реагирования в правовом поле и практической плоскости на недружественные действия получила новый импульс. Выработка, юридическое оформление и практическое внедрение соответствующих мер зачастую осуществляются в отличной от обычных условий функционирования обстановке, обусловленной, в том числе, ее экстраординарным характером, повышенной изменчивостью и неустойчивостью, реальными угрозами безопасности (например, продовольственной, технологической), межотраслевым и над-отраслевым характером, многовариативностью дальнейшего развития.

В то же время защитные меры, как следует из уже имеющегося опыта, как правило не предполагают активации предусмотренных сегодня российским законодательством чрезвычайных административно-правовых режимов, сопровождающихся введением на определенных территориях специальных правовых режимов деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, их должностных лиц, общественных объединений, допускающих установление отдельных ограничений прав и свобод граждан, организаций, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Исходя из сегодняшней геополитической повестки, прогнозов и тенденций ее развития, мнений ученых, экспертов-аналитиков, государственных деятелей, схожая с вышеуказанной обстановкой либо же еще более напряженная ситуация может ожидаться как в средне- так и долгосрочной перспективах.

И очевидно, что система государственного управления должна быть вооружена относительно универсальным алгоритмом действий в условиях, не требующих введения чрезвычайных административно-правовых режимов, но носящих явно экстраординарный характер. Говоря об универсальности алгоритма, мы имеем в виду не конкретный характер и содержание реализуемых мер, а общие подходы и специфику административно-правового регулирования государственного управления в соответствующие периоды.

Комплексное научное исследование этой темы именно в контексте ее административно-правовых аспектов, анализа и изучения опыта последних лет, особенно в свете специальной военной операции на Украине, до настоящего времени не проводилось.

В этой связи вашему вниманию представляется монография, посвященная проблемам административно-правовой защиты суверенитета Российской Федерации от недружественных действий иностранных государств.

Необходимо предварить настоящее исследование некоторыми важными обстоятельствами.

Во-первых. Монография подготовлена в рамках программы стратегического академического лидерства «Приоритет — 2030» и является результатом исследований не только моих, но и моих коллег, в том числе по кафедре административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), мнения и точки зрения которых приведены и учтены в работе.

Во-вторых, монография является первой моей попыткой объять в весьма сжатые сроки столь важную для правового обеспечения государственного управления и значительную по объемам тему, в связи с чем внимание в первом издании работы сконцентрировано лишь на базовых ее элементах, а именно понятийной, нормативно-правовой составляющих, характеристике мер и полномочиях органов публичной власти по их введению и применению, а также предложениях по совершенствованию законодательства.

В-третьих. Существенное влияние на текст монографии оказали исследования, посвященные изучению различных сторон государственного суверенитета и его правовой защите с помощью различных отраслей права. Вместе с тем основное содержание работы посвящено административно-правовой составляющей и в связке защитных мер именно с недружественными действиями, без углубленного изучения других мер, направленных на устранение или минимизацию угроз интересам и безопасности Российской Федерации, ее суверенитету и территориальной целостности. Такой подход обусловлен как заявленной темой монографии, так и положениями законодательства, в частности части 3 статьи 1 закона о недружественных действиях, которая разграничивает соответствующие меры.

В-четвертых. Понятийный аппарат в сфере защиты государственного суверенитета от недружественных действий отличается серьезным разнообразием, причем не только в юридической науке, но и в подходах законодателей и исполнительной власти. Так, только применительно к наименованию административно-правовых мер встречаются и меры защиты, охраны, контрсанкционные меры, меры воздействия (противодействия), специальные экономические меры и прочие. Безусловно, это приводит к некоторым отрицательным последствиям, примеры которых будут приведены далее. В этой связи в монографии будет предложен авторский вариант терминологии, более понятный и удобный, на наш взгляд, для правотворчества, правоприменения и правоохраны.

В-пятых, в тексте работы будут приведены примеры из практики деятельности органов государственной власти и, по возможности, аргументированные предложения по повышению ее эффективности.

Уверен, что монография заинтересует ученых, а также аспирантов и студентов высших учебных заведений, обучающихся по юридическим направлениям и специальностям.

Надеюсь также, что монография принесет пользу представителям как законодательной, так и исполнительной власти, и сформулированные в работе практические предложения поспособствуют совершенствованию различных аспектов административно-правовой защиты суверенитета Российской Федерации.

1. Понятие, содержание и особенности административно-правовой защиты суверенитета Российской Федерации от недружественных действий иностранных государств

Каждая теория, как отметил Н.В. Витрук2, имеет собственный понятийный аппарат, который позволяет провести содержательный анализ предмета исследования на ее собственном языке. В этой связи для полноценного определения и уяснения содержания и особенностей административно-правовой защиты суверенитета Российской Федерации от недружественных действий иностранных государств следует вначале определиться с понятийной составляющей таких ее элементов как «административно-правовая защита», «суверенитет Российской Федерации», «недружественные действия иностранных государств».

Изученный при подготовке настоящей монографии массив научной литература, законодательства, подзаконных актов и судебной практики свидетельствует о востребованности и популярности исследования вопросов административно-правовой защиты различных объектов, а именно прав и свобод физических, юридических, должностных лиц, отдельных юридических, социальных и прочих явлений3, а также публичных интересов в таких, например, проявлениях, как «общественная нравственность»4, «окружающая среда»5 и некоторых других.

Рассматривая специфику правовой защиты в рамках конкретных видов правоотношений, авторы в той или иной степени затрагивают как само понятие административно-правовой защиты, так и его взаимоувязку с административно-правовой охраной, которые следует определять исходя из соотношения «защиты» и «охраны». И та, и другая категории часто встречаются как в доктринальных работах, так и нормативных правовых актах, приобретая, в зависимости от их специфики, различные смысл и содержание.

М.В. Севостьянов и С.А. Шаронов6 отмечают, что категория «охрана» в российском законодательстве охватывает: совокупность органов управления, средств, сил (например, ведомственная охрана); специализированные организации и подразделения (пожарная охрана и другие; функции государства (государственная охрана); комплекс специальных мер (охрана здоровья, земель); направленная на обеспечение состояния защищенности личности, граждан, общества деятельность (законодательство о безопасности, охране окружающей среды, прочее).

По мнению Е.А. Несвит7, законодатель, оперируя терминами «охрана» и «защита», не ограничивается исключительно мерами правового характера; рассматривает «охрану» как одно из средств обеспечения «защиты»; объектами «защиты» и «охраны» выступают не только права граждан.

Соотнося обозначенные категории в юридической литературе и законодательстве, А.П. Смирнов8 выделяет несколько различных и даже взаимоисключающих позиций по этому вопросу, а именно: «защита права» шире «охраны права» и наооборот; эти понятия являются тождественными, одно определяется посредством другого; защита, являясь основной функцией государства, от охраны отличается спецификой ее осуществляющего субъекта; защита имеет место при угрозе нарушения и связана с вмешательством социальных институтов, а охрана осуществляется при правомерном поведении и не предполагает участия таких институтов.

В подтверждение выводов А.П. Смирнова можно, например, привести позицию З.В. Макаровой, которая, со ссылкой на конституционную норму (статья 2)9, считает, что «защита права» является более широким понятием по сравнению с «охраной права»10. В то же время и охрану права мы встречаем в Основном законе (часть 2 статьи 7, часть 2 статьи 8, часть 1 статьи 9, часть 1 статьи 21 и другие). Более того, применительно к суверенитету Российской Федерации в Конституции РФ используется и защита (часть 2.1 статьи 67, часть 1 статьи 82), и охрана (часть 2 статьи 80, пункт «ж» статьи 83).

Аналогичный подход, имея в виду оперирование терминами «охрана» и «защита» без определения признаков их разграничения, используется в иных законодательных актах. Так, статья 1.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях11 к задачам законодательства об административных правонарушениях относит защиту личности, охрану прав и свобод человека и гражданина, охрану здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиту общественной нравственности, охрану окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защиту законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений.

По нашему мнению, все выше обозначенные подходы имеют право на существование с учетом того, что их авторы исследуют такие категории в определенных отраслевых рамках и в части конкретных правоотношений. В настоящем же исследовании, носящем правовой характер, будет идти речь именно о правовой защите суверенитета Российской Федерации.

И в этом контексте в законодательстве можно выделить некоторые закономерности в использовании вышеобозначенных терминов, связывающие защиту с деятельностью определенных субъектов по противодействию угрозе нарушения права или его нарушению, а охрану с закреплением в законе условий для этого12, то есть установление неких правовых режимов.

Для целей монографии под охраной права мы понимаем закреп-
ление в нормативных правовых актов положений, направленных на охрану какого-либо объекта, его защитой — правозащитную деятельность по предотвращению, пресечению нарушения, угрозы нарушения и восстановлению нарушенного права. Учитывая выделение в теории государственного управления административных методов управления и их подразделение по форме выражения на правовые и организационные13, административно-правовая защита отражает отраслевую принадлежность норм, которые регулируют процесс ее осуществления.

Через установление административно-правовых запретов нарушения и угроз нарушения суверенитета Российской Федерации и обеспечение возможности деятельности уполномоченных на его защиту субъектов проявляется охранительный потенциал механизма административно-правового регулирования.

Непосредственная же реализация уполномоченными субъектами мер, направленных на защиту как нарушенного, так и охраняемого законом государственного суверенитета, является формой административно-правовой защиты. «Защита права подразумевает все возможные меры, направленные на восстановление нарушенного права в связи с совершенным правонарушением, на предотвращение угрозы его нарушения»14.

Соответственно, административно-правовая защита это активная целенаправленная реализация полномочий компетентных органов и их должностных лиц, преследующая цель восстановления нарушенного права или предотвращения, пресечения его нарушения или угроз нарушения.

В свою очередь административно-правовая охрана представляет собой установленный административным законодательством режим, включающий систему запретов и правовых гарантий, в том числе и защиты суверенитета Российской Федерации15.

Механизм административно-правовой защиты государственного суверенитета возникает в ответ как на его непосредственное нарушение иностранными государствами, их органами государственной власти, должностными лицами, иными третьими лицами, так и угроз такого нарушения.

Можно согласиться с мнением С.В. Калининой, что к административно-правовой защите относится деятельность уполномоченных органов публичной власти и их должностных лиц по обеспечению реализации, охраны и восстановления права посредством административного воздействия на виновных. То есть механизму административно-правовой защиты прав присущи охранительная, контрольная, карательная, восстановительная и компенсационная функции16.

Административно-правовая охрана является элементом объективного права, а защита нарушенного права в административном порядке элементом субъективного правомочия потерпевшего или правообладателя. Таким образом, охрана и защита в административном поле взаимозависимы, и нет смысла в их противопоставлении с точки зрения гарантий защиты нарушенного права17.

Термин «суверенитет», возникший в Средние века в языках Западной Европы, произошел от латинского superamus — превосходство, высшее место, верховенство, причем не в сравнительной, а в превосходной степени, что означает: выше этого нет. По всей видимости, в XII–XIII вв. слово «суверенитет» (с различным написанием на английском, французском, немецком языках) получило властное, публично-правовое значение. Согласно историческим хроникам тех времен, барон — суверен в своем феоде18.

В процессе создания абсолютистского и централизованного государства понятие суверена, а также признаки суверенитета относились к монарху. Вместе с тем уже тогда понятие государственного суверенитета поэтапно отделялось от личности монарха, выступая в качестве важнейшего правового принципа, закрепленного в международном договоре между отдельными государствами и княжествами Европы (Вестфальский мир, 1648 г.) и который в дальнейшем воспринимался как верховенство государственной власти во внутренних делах (при тем не менее сильной феодальной верхушке) и независимость государства во внешних отношениях. О действии этого принципа в рамках права тогда еще не говорилось.

Ж.-Ж. Руссо в своих трудах в противовес суверенитету монарха и государства обосновал идею народного суверенитета.

Третье понятие — национальный суверенитет — сформулировано российскими социал-демократами, преимущественно большевиками, в XX в. и интегрировано в документы советской власти. Оно означало право наций (народов, этносов) на самоопределение в различных формах вплоть до отделения от государства и образования (при необходимых условиях) самостоятельного государства19.

Итак, в политических и правовых отношениях существуют как минимум три понятия суверенитета. В данной монографии рассматривается только государственный суверенитет. Его понятие, как уже отмечалось, сформировалось в XVII в. При этом вначале акцент
делался на невмешательстве преимущественно вооруженным путем. Затем в качестве элементов суверенитета стали называть имманентность для государства (любое признанное государство презюмируется суверенным), неотъемлемость суверенитета (слит с государством), исключительность этого явления для государства (неотчуждаемость от государства, неделимость и др.). Люди для себя установили, что понятие государственного суверенитета может быть только целостным. Нельзя быть частично суверенным — суверенитет либо есть, либо нет20.

Юридическая сторона государственного суверенитета в первую очередь отражена в Конституции. Согласно постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П21, исходя из статей 3, 4, 5, 67 и 79, суверенитет подразумевает верховенство, независимость (в том числе международную), самостоятельность власти и ее полноту.

В таком контексте государственный суверенитет трактуется и в юридической литературе. Одна из вариаций его определений — это ограниченная правом власть как внутри страны, так и в международных отношениях, осуществляемая от имени народа22.

Ю.А. Тихомиров отмечает, что сейчас, как и раньше, под государственным суверенитетом понимается самостоятельность, независимость государственной власти внутри и вне страны. При этом он задается вопросами, насколько одинаковы характеристики суверенитета, устойчив он или подвижен, кто правомочен его выражать и каковы грани суверенитета в разных сферах. Согласимся с ним, что суверенитет выражает общественный характер общественной власти, поскольку народ и нация являются источником власти внутри страны, а государство является основным звеном политической системы, осуществляющей в интересах общества выполнение важнейших социальных функций23.

Государственный суверенитет включает такие основополагающие принципы, как единство и неделимость территории, неприкосновенность территориальных границ и невмешательство во внутренние дела. Если какое бы то ни было иностранное государство или внешняя сила нарушает границы данного государства или заставляет его принять то или иное решение, не отвечающее национальным интересам его народа, то говорят о нарушении его суверенитета24.

Государственный суверенитет современного государства, прежде всего, следует рассматривать как юридический статус конкретной социальной общности, образованной на определенной территории и являющейся частью мирового сообщества. Он представляет собой одно из средств, позволяющих государству достигать поставленные цели25.

Важный этап развития суверенитета России — принятие в 2020 году поправок к Основному Закону. Дополнения статьи 67 частью 2.1 сделали упор на защиту его различных проявлений и возможности государства использовать разнообразный инструментарий для этого. А дополнение статьи 79 постулатом о неисполнении в нашей стране решений межгосударственных органов, которые противоречат Основному Закону, демонстрирует верховенство последнего, основанное на государственном суверенитете.

Вышеуказанные конституционные положения нашли дальнейшее развитие в российском законодательстве. Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. № 429-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»26 внес дополнения в 115 законов, закрепляющих указанное верховенство и приоритет прямого действия Конституции РФ.

Аналогичные положения содержатся также и в Федеральном законе от 8 декабря 2020 г. № 428-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части недопущения применения правил международных договоров Российской Федерации в истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации»27, закрепляющим дополнительные гарантии верховенства Конституции РФ в Арбитражном процессуальном кодексе, Гражданском процессуальном кодексе, Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации.

Несмотря на законодательное укрепление подходов к государственному суверенитету России, как в научной литературе, так и в нормативных правовых актах отмечается разброс используемой для описания данных правоотношений терминологии. Например, встречаются многочисленные определения различных разновидностей государственного суверенитета и его вариаций.

Так, с обеспечением информационного суверенитета связывается формирование и проведение политики исходя из интересов национальной безопасности России28. Решением Совета глав правительств СНГ от 25 октября 2019 г. «О Стратегии обеспечения информационной безопасности государств — участников Содружества Независимых Государств» информационный суверенитет определяется «как способность самостоятельно осуществлять функции государства в информационной сфере в целях соблюдения прав и свобод граждан, обеспечения национальной и коллективной безопасности»29.

По мнению А.В. Красюкова, налоговый суверенитет — разновидность абсолютного государственного суверенитета и заключается в праве государства (Российской Федерации) устанавливать и взыскивать налоги и сборы с физических и юридических лиц в пределах своей территории30.

Ю.А. Тихомиров пишет о правовом суверенитете государства, подчеркивая, что право определяет легальные основы организации и функционирования государства. По его мнению, последний выражается в двух аспектах. Внутренний аспект включает в себя: построение национальной правовой системы на основе тех или иных правовых идей и концепций; построение системы законодательства в соответствии с потребностями и традициями страны; целевая ориентация правотворческого процесса; формирование устойчивой практики правоприменения; построение и деятельность юридических учреждений и механизмов судебной и иной защиты. Внешний аспект правового суверенитета отражает основной принцип развития мирового сообщества и отношений между странами. В этом смысле он означает: первичность «мандата» государства при выборе форм своего участия в делах мирового сообщества; формирование международных норм на основе свободной договоренности между государствами; признание обязательности международных норм для государств — членов союзов, объединений и т.п.; участие государств в формировании массива международно-правовых актов; гармоничное сочетание государственных и международных интересов31.

Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2023 г. № 60332 определяет приоритетные направления проектов технологического суверенитета. Стратегия развития финансового рынка РФ до 2030 года33 говорит о национальном финансовом суверенитете. В статье 5 Закона Российской Федерации от 9 октября 1992 г. № 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре»34 раскрывается содержание суверенитета в области культуры. Помимо этого, мы встречаем экономический, цифровой и иные виды суверенитета.

Охрана, сохранение, обеспечение, укрепление, защита суверенитета Российской Федерации — все это в разных вариациях относится к целям и задачам Стратегии национальной безопасности35. Например, в ней содержатся положения в части цифрового суверенитета, а именно определены принципы и подходы, направленные на развитие безопасного информационного пространства и защиту российского общества от деструктивного информационно-психологического воздействия, а также защиту национальных интересов в области экономики на новой технологической основе, подразумевающей развитие технологий искусственного интеллекта36.

Понятие «защита суверенитета» раскрывается также в многочисленных международных конвенциях. Так, статья 4 Конвенции ООН против коррупции, принятая в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г. и ратифицированная Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ37, установила, что государства-участники осуществляют свои обязательства в соответствии с принципами суверенного равенства и территориальной целостности государств и принципом невмешательства во внутренние дела других государств. Ничто не наделяет государство-участника правом осуществлять на территории другого государства юрисдикцию и функции, которые входят исключительно в компетенцию органов этого другого государства в соответствии с его внутренним законодательством38. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» установил, что основными целями международного сотрудничества в области обеспечения безопасности являются защита суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации39.

Обращаясь к понятию недружественных действий иностранных государств, отметим, что появление термина «недружественные государства» связано с образованием США в конце VIII века. Соединенные Штаты Америки не стали возвращать предоставленные Парижем для приобретения независимости от Великобритании займы и ввели для Франции специальные термин «недружественное государство», подразумевая под ним страну, с которой имеется неурегулированный торговый или юридический спор.

В законодательстве РФ это понятие имеет другое содержание. Одним из первых мы встречаем его в Федеральном законе от 30 декабря 2006 г. № 281-ФЗ «О специальных экономических и принудительных мерах»40 (далее также — закон о специальных мерах), посвященном в первоначальной редакции урегулированию вопросов применения только специальных экономических мер. В нем говорится (часть 2 статьи 1) о недружественном действии иностранного государства или его органов и должностных лиц как основании применения таких мер, наряду с международно-правовым деянием, которые представляют угрозу интересам и безопасности РФ и (или) нарушают права и свободы ее граждан.

Самого определения недружественных действий не дается, как, впрочем, и в последующих актах, направленных на регулирование соответствующего блока вопросов, а их содержание законодатель раскрывает через призму объекта посягательства (в том числе потенциального).

И хотя, как отмечает А.В. Калинин в комментариях к закону о специальных мерах41, недружественные действия в целом не запрещены на уровне международного права и его не нарушают, исходя из смысла вышеприведенного законодательного положения они могут посягать на государственный суверенитет через угрозы интересам и безопасности РФ, нарушения прав, свобод граждан, и требовать в связи с этим безотлагательной реакции. В свою очередь цель реагирования — обеспечить интересы, безопасность государства, устранить, минимизировать угрозы нарушений прав и свобод россиян (часть 1 статьи 2 закона о специальных мерах).

В 2018 году появляется закон о недружественных действиях, закрепляющий меры воздействия (противодействия) на недружественные действия США и иных иностранных государств в качестве ответной меры на санкции.

Исходя из смысла статьи 1 этого закона, под недружественными понимаются действия, в том числе выражающиеся во введении политических или экономических санкций в отношении РФ, ее граждан или российских юридических лиц, в совершении других действий, представляющих угрозу территориальной целостности РФ или направленных на экономическую и политическую дестабилизацию России. Цель реагирования на недружественные действия расширяется — помимо защиты интересов, безопасности РФ, прав, свобод граждан вводится защита территориальной целостности, суверенитета РФ.

Очевидно, что это не полное определение недружественных действий и не исчерпывающий перечень их возможных проявлений. Так, в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации говорится о попытках недружественных стран использовать имеющиеся в России социально-экономические проблемы для разрушения ее внутреннего единства, инспирирования и радикализации протестного движения, поддержки маргинальных групп и раскола российского общества, все более активном применении непрямых методов, направленных на провоцирование долговременной нестабильности внутри РФ (пункт 20). В том же акте (пункт 99) проявления недружественных действий связаны с использованием современных информационно-коммуникационных технологий.

Достаточно много позиций, позволяющих получить представление о возможных проявлениях недружественных действий, содержится в новой Концепции внешней политики Российской Федерации42. В их числе: попытки воспрепятствовать сотрудничеству России с союзниками и партнерами (подпункт 8 пункта 19); милитаризация глобального информационного пространства, использование информационно-коммуникационных технологий для вмешательства во внутренние дела государств и в военных целях, а также ограничение доступа других государств к передовым информационно-коммуникационным технологиям и усиление их технологической зависимости (подпункт 4 пункта 30); действия в отношении российской морской деятельности (пункт 36), российских воздушных судов (пункт 38); злоупотребление своим монопольным или доминирующим положением в отдельных сферах мировой экономики (абзац 1 пункта 39); действия в отношении российских объектов, имеющих историко-мемориальное значение и находящихся за рубежом (абзац 3 пункта 44); кампании русофобии (пункт 45); дезинформация, клевета и разжигание ненависти (пункт 48); милитаризация региона и ограничение возможностей России для реализации ее суверенных прав в Арктической зоне Российской Федерации (абзац 2 пункта 50) и другие.

Очевидно, что проявления недружественных действий весьма масштабны, многосферны и продолжают стремительно расширяться. Их направленность, интенсивность, объемы, характер и иные параметры существенно разнятся, но стоит констатировать, что они затрагивают большинство отношений, возникающих в хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферах, регулируемых административным правом, и посягают на суверенитет Российской Федерации либо создают угрозы такого посягательства. Недружественные действия по субъектному составу охватывают как собственно иностранные государства, так и их органы и должностных лиц.

Обобщая вышеизложенное, определим административно-правовую защиту суверенитета Российской Федерации от недружественных действий иностранных государств как совокупность административно-правовых мер, осуществляемых органами публичной власти Российской Федерации, иными осуществляющими функции указанных органов органами и организациями, и направленных на защиту суверенитета Российской Федерации от нарушения либо угроз нарушения посредством совершения недружественных действий со стороны иностранных государств, их органов, должностных лиц, а также на восстановление нарушенного суверенитета Российской Федерации.

Говоря о содержании административно-правовой защиты, необходимо отметить, что многие ученые разграничивают административно-правовую защиту в целом и административную защиту как внесудебную, которая реализуется органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. В этой связи различаются и подходы к элементам административно-правовой защиты, к которым в разных вариациях относят средства, способы, меры, механизмы, институты и формы защиты43.

Другие исследователи, анализируя систему административно-правовой защиты, выделяют в ней нормативно-правовую, контролирующую и институциональную составляющие44.

Учитывая специфику объекта настоящего исследования, для целей монографии анализ содержания административно-правовой защиты государственного суверенитета осуществляется по следующим элементам: объект административно-правовой защиты, то есть суверенитет РФ; факторы (обстоятельства), нарушающие государственный суверенитет либо создающие угрозу такого нарушения, то есть недружественные действия иностранных государств, выступающие основаниями для введения и реализации мер административно-правовой защиты суверенитета РФ; нормативно-правовое регулирование; субъекты, осуществляющие функции по административно-правовой защите суверенитета РФ; меры административно-правовой защиты государственного суверенитета.

Применительно к особенностям административно-правовой защиты государственного суверенитета возможно, по нашему мнению, выделить следующие:

1. Осуществляется широким кругом уполномоченных на то органов, организаций и лиц. Более того, налицо увеличение участвующих в выработке, принятии управленческих решений субъектов, задействование для этих целей специальных ресурсов и систем. Например, на базе государственной автоматизированной информационной системы «Управление» разработан аналитический механизм формирования федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти регионов и организациями предложений по мерам, направленным на поддержку граждан и бизнеса, стабилизацию социально-экономической ситуации в России в условиях введения ограничительных мер иностранными государствами и международными организациями45.

Иллюстрирующей этот тезис тенденцией является и формирование специальных, в том числе коллективных, совещательных, консультативных и координационных органов управления с особыми полномочиями их и их председателей. Как отмечает П.В. Поздеев, такие органы занимают особое место в теории и истории государственного управления46.

Постановлением Правительства РФ от 21 января 2022 г. № 25-247 утверждено Положение о Правительственной комиссии по повышению устойчивости российской экономики в условиях санкций, которая является координационным органом, образованным для обеспечения согласованных действий органов власти и организаций всех уровней в соответствующем направлении. Еще один пример — созданная решением Главы государства (от 5 марта 2022 г. № 58-рп)48 рабочая группа Государственного совета РФ, ранее противодействовавшая распространению коронавируса, которая обрела дополнительный функционал по экономическим вопросам и включает представителей разных ведомств, например из силового блока это МВД России49.

2. Наличие особого объекта (суверенитет Российской Федерации).

3. Регламентируется большим количеством в первую очередь национальных, а также международных нормативных правовых актов различной юридической силы. Анализ соответствующей нормативно-правовой базы будет проведен далее в монографии.

4. Введение в случае необходимости, по сути, специального режима законодательной деятельности и подготовки нормативных правовых актов50.

Так, в вышеприведенном положении о Правительственной комиссии по повышению устойчивости российской экономики в условиях санкций предусмотрено (пункт 5), что на подготовленные комиссией и ее президиумом проекты актов не распространяются положения пунктов 53–61 Регламента Правительства Российской Федерации,
утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации»51, о сроках, порядке согласования, получения заключений и внесения проектов актов и не применяются положения пунктов 3–3(3), 4.1 и 8 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»52.

Такие проекты актов вносятся в Правительство Российской Федерации в порядке и сроки, которые установлены решениями Комиссии (Президиума Комиссии).

5. Масштабность и разнообразие мер защиты, обусловленных широким спектром угроз недружественных действий для государственного суверенитета, и, соответственно, необходимостью его защиты в различных сферах государственного управления.

Например, аналитика в сфере экономики демонстрирует масштабы взаимной торговли и инвестиций России и недружественных стран, которые присоединились к экономическим санкциям против Москвы – в 2021 году на такие страны приходилось 56% экспорта и 54% импорта — против 16% и 23% соответственно на страны БРИКС и 13% и 10% — и на государства СНГ. Недружественные страны получали порядка двух третей экспорта РФ энергоносителей и металлов, около трети продукции химии, деревообработки и прочих отраслей. Они же поставляли от 50% до 70% всего импорта машиностроения, металлов, деревообработки и химии и около 30% — прочего импорта за исключением одежды, обуви и базовых потребительских товаров53.

Учитывая разрыв экономических связей с такими странами, актуальна поддержка хозяйствующих субъектов, примером принятых государством мер по этому направлению является установление особенностей госконтроля (надзора), муниципального контроля (так называемый «мораторий» на проверки бизнеса54).

На фоне волны русофобии очень остро стоит вопрос о защите россиян, как находящихся на Родине, так и за рубежом, административно-правовом регулировании порядка пребывания, проживания и осуществления в нашей стране трудовой деятельности различными категориями иностранцев и лиц без гражданства, в том числе прибывшими из ДНР, ЛНР55, Украины.

Фиксируются и продолжаются факты массовых нарушений прав наших соотечественников, проживающих за рубежом, которые очень явно обнажили проблемы и пробелы в реализации соответствующей Государственной программы56, требующие как шлифовки ее отдельных элементов (например, в части электронной подачи ряда документов при отсутствии возможностей сделать это «вживую»), так и выработки новых механизмов, вплоть до ускорения переселения, и, в отдельных ситуациях, эвакуации соотечественников из стран их проживания.

Выработка, юридическое оформление и практическое внедрение вышеуказанных мер зачастую осуществляются в отличной от обычных условий функционирования обстановке, обусловленной, в том числе, ее экстраординарным характером, повышенной изменчивостью и неустойчивостью, реальными угрозами безопасности (например, продовольственной, технологической), межотраслевым и надотраслевым характером, многовариативностью дальнейшего развития.

6. Является обязанностью государства, что прямо вытекает из Конституции РФ и принятых в ее реализацию нормативных правовых актов.

7. Охватывает правотворческую, правореализационную и правоохранительную сферы деятельности государства.

8. Требует увеличения скорости прохождения и принятия управленческих решений. Данный тезис подтверждается скоростью реагирования на недружественные действия, в том числе посредством принятия подзаконных нормативных правовых актов.

Например, согласно сообщению Правительства РФ в Telegram от 28 февраля 2022 г., аппарат Правительства РФ сократил сроки подготовки антисанкционных документов. Вице-премьер Дмитрий Григоренко дал ряд поручений относительно сроков подготовки документов, касающихся нивелирования последствий ограничительных мер в отношении России. Федеральные органы исполнительной власти должны готовить и предоставлять в Правительство такие документы в срок не более 24 часов с момента получения соответствующего указания. Поручение также касается согласования таких документов, сроки которых не должны превышать 4 часов с момента поступления проектов. Кроме того, руководителям структурных подразделений аппарата правительства поручено проводить весь цикл работ с антисанкционными документами вплоть до предоставления на подпись в срок не более 24 часов57.

9. Расширение организационно-методической роли субъектов управления с подменой в отдельных случаях нормативных правовых актов их решениями, возведение соответствующих решений в ранг нормативных правовых только после определенного периода их фактического применения.

Данная особенность, как минимум, выражается в двух аспектах.

Во-первых, это случаи непосредственного предоставления подзаконными нормативными правовыми актами органам государственной власти, иным органам и организациям права официального разъяснения их положений.

Так, Указом Президента РФ от 27 декабря 2022 г. № 961 «О применении специальных экономических мер в топливно-энергетической сфере в связи с установлением некоторыми иностранными государствами предельной цены на российские нефть и нефтепродукты» такое право предоставлено Министерству энергетики РФ по согласованию с Минфином России58.

Во-вторых, это организационно-методические и иные документы, подготовленные федеральными органами исполнительной власти до издания законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, то есть при наличии пробелов в соответствующем нормативном правовом регулировании.

В целом, практика подготовки разъяснений, организационно-методических и иных управленческих документов не противоречит законодательству Российской Федерации. Более того, она очень важна в условиях острой потребности надлежащего и максимально быстрого оформления реализуемых мероприятий, требующих безотлагательной реакции.

В качестве примера можно привести поручения первого заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации по итогам оперативного совещания с руководителями территориальных органов внутренних дел и подразделений транспортной полиции от 24 марта 2022 года. В его рамках, в числе прочего, была обозначена необходимость:

– минимизации административного давления на малый и средний бизнес;

– отмены всех плановых проверок субъектов предпринимательской деятельности, за исключением тех, которые непосредственно затрагивают вопросы обеспечения безопасности;

– упорядочения работы и обеспечения внимательного отношения к каждому прибывающему из ДНР, ЛНР и Украины гражданину;

– повышения качества и оперативности предоставления государственных услуг;

– мониторинга структуры и динамики преступности, особенно имущественных преступлений;

– акцента на мерах воспитательного и профилактического характера в случаях совершения гражданином незначительного проступка;

– всесторонней поддержки органам государственной власти, в том числе ФАС России, в работе по мониторингу ценообразования и своевременному принятию мер реагирования;

– максимального содействия компаниям, осуществляющим перевозку сельскохозяйственной продукции, продуктов питания и комплектующих изделий;

– упрощения порядка взаимодействия подразделений МВД России с другими ведомствами и органами местного самоуправления и ряд других вводных59.

10. Увеличение информированности общества о реализуемых органами государственной власти и ее должностными лицами мероприятиях.

Согласно положениям Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти60, в условиях нарастающей сложности социальных процессов и новых экономических вызовов, серьезной задачей для федеральных органов исполнительной власти является необходимость формирования моделей принятия решений и реализации государственных функций, основанных на активном участии гражданского общества в управлении государством, а также на использовании современных механизмов общественного контроля. Основным направлением совершенствования государственного управления в развитых странах является построение структур управления и использование управленческих подходов, нацеленных, прежде всего, на обеспечение потребностей и интересов граждан, регулярное распространение достоверной информации и активное взаимодействие между органами государственной власти, экспертным сообществом и институтами гражданского общества.

Сегодня у общества достаточно много механизмов и ресурсов получения актуальной информации о реализуемых органами государственной власти мероприятиях. Например, официальный интернет-ресурс для информирования о социально-экономической ситуации в России «Объясняем.РФ»61. Посредством его использования можно в простой и понятной форме получить информацию по таким разделам, как «вопрос — ответ», «военная служба», «меры поддержки», «новости», «полезные материалы», «новые регионы» и по многим другим позициям. Вместе с тем все же, безусловно, ряд сведений о реализуемых мерах защиты суверенитета остается за рамками публичности исходя из требований обеспечения конфиденциальности отдельной информации.

11. Возрастание рисков дальнейшего совершенствования государственного управления в условиях проблем обеспечения суверенитета Российской Федерации, например, посредством его цифровизации в связке с технологическим суверенитетом62.

Вышеперечисленные особенности административно-правовой защиты государственного суверенитета максимально приближают ее, по сути, к специальным административно-правовым режимам, ее главные цели — обеспечить национальную безопасность, независимость, территориальную целостность государства, осуществляется она в сфере публичной администрации и выражается в режимных правилах.

2. Административно-правовые основы защиты суверенитета Российской Федерации от недружественных действий иностранных государств

Важная роль в осуществлении административно-правовой защиты государственного суверенитета отводится нормативному правовому регулированию государственно-управленческой деятельности в экстраординарной обстановке функционирования государства и жизни общества. От его надлежащей организации зависит не только состояние дел в различных сферах и отраслях государственного управления, но и в целом обеспечение суверенитета России.

Учитывая масштабы и разнонаправленность недружественных действий обширен, разноуровен и перечень нормативных правовых актов, обосновывающих возможность и порядок применения мер реагирования на них.

Выявление, анализ и систематизация таких актов — важная задача для юридической науки и практики, решение которой может способствовать получению более ясного представления о соответствующем механизме правового регулирования, его плюсах и минусах, в том числе дублировании правовых предписаний, или, наооборот, имеющихся пробелах, и, в конечном счете, выработке предложений по наиболее оптимальному варианту правовой регламентации соответствующего блока вопросов.

В качестве важнейшего критерия, которым должна отвечать анализируемая система нормативных правовых актов, является возможность эффективного осуществления на их основе различных форм управленческих действий, а именно издание нормативных и ненормативных (индивидуальных) правовых актов, совершение юридически значимых, организационных и материально-технических действий63.

Необходимо принимать во внимание, что исследуемая система нормативных правовых актов многослойна и охватывает положения, закрепляющие основы государственного суверенитета, содержащие механизмы его защиты, в том числе в части полномочий органов государственной власти, местного самоуправления, прав и обязанностей коллективных и индивидуальных субъектов административного права, а также включает в себя собственно позиции, раскрывающие содержание недружественных действий иностранных государств и возможность российской стороны на такие действия реагировать.

Прежде всего, давайте определим роль административного права в регулировании вопросов защиты суверенитета Российской Федерации от недружественных действий иностранных государств.

Защита государственного суверенитета нуждается в необходимом правовом обеспечении со стороны различных отраслей права, и, в первую очередь, публичных отраслей.

Важнейшее место в этой деятельности отводится конституционному праву. Посредством его норм закреплены базовые государственные полномочия во внутренней и внешней политике, содержание и реализация которых позволяет говорить о государственном суверенитете. В конституционных актах определены основы конституционного строя, правового положения личности, общественных институтов, системы государственных органов и национально-государственного устройства, а также другие ключевые характеристики суверенного государства. И именно эти акты содержат исходные начала для административно-правовой, уголовно-правовой и гражданско-правовой защиты государственного суверенитета64.

Свое развитие конституционные положения находят в нормах административного права. При этом, как отмечают Л.Л. Попов и Ю.И. Мигачев, суверенитет является одним из предметов обеспечения государственной безопасности Российской Федерации, и в рамках административного права как предмет государственного управления в соответствующей сфере необходимо рассматривать безопасность именно в конституционно-правовом понимании65.

Роль административного права в защите государственного суверенитета теснейшим образом связана с предметом административного права, который многократно определялся и будет по-разному определяться различными авторами, особенно с учетом неоднозначности данного вопроса. Как отмечает Б.В. Россинский, несмотря на расхождения в деталях «в целом все признавали главное — административное право регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе государственного управления». И сегодня в предмет его регулирования входят «общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности исполнительных органов публичной власти и иных субъектов, наделенных исполнительными полномочиями»66.

Учитывая вышеприведенный подход и значение высокоорганизованной и чрезвычайно эффективной деятельности органов, наделенных исполнительными полномочиями, в условиях беспрецедентного характера недружественных действий ряда иностранных государств, вопрос о сегодняшнем значении административного права начинает приобретать более менее понятные очертания.

Вместе с тем ясность этого силуэта размыта, как минимум, в силу дискуссионности границы и структуры предмета административного права и их соотношения с иными отраслями права, особенно в новых реалиях. Актуальность и сегодня этой дискуссионности можно продемонстрировать на примере как минимум двух состоявшихся на ведущих площадках в течение последнего года научных мероприятий. Так, 12 октября 2022 года в Институте государства и права Российской академии наук прошел круглый стол «Система административного права», в рамках которого, в числе прочего, обсуждались традиционный и функциональный подходы к системе административного права, а также перспективы выделения в его системе новых подотраслей и правовых институтов67. Тема состоявшейся в МГЮА 16 февраля 2023 года Международной научно-практической конференции, посвященная памяти Юрия Марковича Козлова «Наука административного права в системе публично-правовых наук», также наглядно свидетельствует о неугасающем, а, наоборот, разгорающемся интересе к роли административного права в условиях новых реалий.

Несколько «путает карты» в вопросе роли административного права в защите государственного суверенитета его тесная взаимосвязь, а в отдельных случаях неотделимость от российского антисанкционного регулирования. Пожалуй, зачастую в этой сфере трудно отграничить, где заканчивается право административное и начинается, например, финансовое или банковское. Даже беглый взгляд на антисанкционную систему позволяет увидеть в ней много взаимосвязанных задач, направленных, в том числе, на демотивацию и повышение издержек от экономических санкций для недружественных стран, минимизацию негативного эффекта для экономики и хозяйствующих субъектов, сокращение зависимости от санкционирующих государств в критически важных отраслях экономики, повышение сопротивляемости в условиях санкционных ограничений68.

Также сопутствующий с антисанкционным регулированием ворох вопросов кочует из публичных отраслей права и в частные отрасли. Подвергнутые санкциям лица испытывают определенные трудности, например, в арбитражном процессе с оплатой сборов, подбором консультантов, исполнением решений арбитража.

И все же, невзирая на вышепоименованные нюансы, попытаемся выделить ключевые моменты, иллюстрирующие роль административного права в защите суверенитета Российской Федерации от недружественных действий иностранных государств.

В условиях недружественных действий повышение эффективности государственного управления является одним из основных способов защиты суверенитета Российской Федерации. Для нашей страны различные их проявления не новые явления. Так, Павлюк А.В. отмечает, что в отношении России далеко не единожды вводились санкции, ограничения, блокады, направленные на подрыв развития страны. И предотвращение критического ухудшения ситуации, в том числе социально-экономической, происходило за счет реализации с разной степенью успешности органами государственной власти ряда стабилизационных мероприятий69.

Сегодняшние реалии задают административно-правовому регулированию вопросов защиты суверенитета РФ новые стандарты. За основу направленности такого регулирования можно смело брать, с учетом некоторых корректировок, предложенное Б.В. Россинским70 содержание предмета административного права, включающего в себя следующие позиции.

1. Регулирование отношений в сфере организации и функционирования публичного управления, а также действий системы исполнительных органов.

2. Определение порядка совершения управленческих действий.

3. Создание гарантий правовой защиты участников соответствующих правоотношений в административном порядке.

4. Установление различных административно-правовых режимов, обеспечивающих защиту суверенитета.

5. Определение возможных видов административного принуждения за нарушение установленных правил поведения, в том числе мер административной ответственности.

С учетом изложенного, отметим ведущую роль административного права в защите суверенитета Российской Федерации от недружественных действий иностранных государств, которое, используя потенциал и правовые средства преимущественно императивного метода регулирования, обеспечивает публичные интересы и защиту участников соответствующих общественных отношений.

Переходя непосредственно к нормативно-правовой составляющей следует отметить, что юридическая составляющая государственного суверенитета России достаточно давно и надлежащим образом регламентирована, исследована учеными и правоприменителями, и, как представляется, в детальном анализе с этой стороны не нуждается. Само наличие таких норм под сомнение не ставится и к ним относятся многочисленные и универсальные положения, определяющие основы суверенитета, полномочия органов власти и их должностных лиц по его административно-правовой защите (например, статьи 34, 67, 70, 71, 80, 82, 83 Конституции, статья 24 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»71).

Конституционные положения определяют, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию, РФ обеспечивает защиту своего суверенитета и территориальной целостности, Президент РФ принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности.

Как отмечалось в начале монографии, важной вехой в развитии суверенитета стали поправки 2020 года к Основному Закону нашей страны. Собственно в период обострения ситуации (имея в виду период после признания Россией ДНР, ЛНР, начала специальной военной операции на Украине, а затем и вхождения ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областей в состав РФ), официальных инициатив по изменению положений российской Конституции, федеральных конституционных законов в части административно-правовой защиты суверенитета России от недружественных действий иностранных государств не было72, что еще раз свидетельствует о достаточности и устойчивости положений Основного закона и принятых в его реализацию федеральных конституционных законов.

«Живое» же развитие вышеуказанных положений о суверенитете происходит в рамках федерального законодательства и подзаконных актов.

Например, часть 1 статьи 1 Воздушного кодекса Российской Федерации от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ 73 гласит, что РФ обладает полным и исключительным суверенитетом в отношении воздушного пространства Российской Федерации. Статья 2 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»74 относит распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию к принципам деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации. Частью 2 статьи 7 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»75 определено, что основными целями международного сотрудничества в области обеспечения безопасности являются охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, предотвращение внутренних и внешних угроз, пресечение действий, направленных на отчуждение части территории Российской Федерации, а также призывов к таким действиям.

Часть 5 статьи 29.1.5 КоАП РФ устанавливает, что запрос о правовой помощи возвращается полностью или в какой-либо части в случае, если исполнение запроса полностью или в какой-либо части может нанести ущерб суверенитету или безопасности Российской Федерации. Аналогичные положения содержатся в части 4 статьи 457 УПК РФ76 и части 2 статьи 407 Гражданского процессуального кодекса РФ77. Часть 2 статьи 1 Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 186-ФЗ «О Чрезвычайном и Полномочном После Российской Федерации в иностранном государстве и Постоянном представителе (представителе, постоянном наблюдателе) Российской Федерации при международной организации (в иностранном государстве)»78 определяет, что Посол обеспечивает защиту национальных интересов, суверенитета, безопасности, территориальной целостности Российской Федерации, прав, свобод и законных интересов ее граждан и российских юридических лиц в государстве пребывания. А, например, Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ79 в числе прочего устанавливает запрет лицам, принимающим по долгу службы решения, затрагивающие вопросы суверенитета и национальной безопасности РФ, и (или) участвующим в подготовке таких решений, открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

Информация о проделанной в законодательной сфере работе по укреплению российского суверенитета систематизирована в Ежегодном докладе временной комиссии Совета Федерации по защите государственного суверенитета и предотвращению вмешательства во внутренние дела Российской Федерации (например, от 23 декабря 2022 г.)80.

В нем, в частности, отмечено, что в 2017 году в законодательстве закреплено понятие иностранного СМИ, выполняющего функции иностранного агента, под которые подпадают юридические лица — иностранные структуры. В 2020 г. принят Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. № 481-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности»81. Им введены такие понятия, как «физическое лицо, выполняющее функции иностранного агента» и «незарегистрированное общественное объединение, выполняющее функции иностранного агента». Также принят Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. № 482-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации»82, который был разработан в связи с увеличением случаев неправомерного ограничения доступа к информации, размещаемой российскими средствами массовой информации на цифровых платформах, зарегистрированных за пределами РФ.

В 2021 г. принят Федеральный закон от 1 июля 2021 г. № 236-ФЗ «О деятельности иностранных лиц в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на территории Российской Федерации»83, целью которого является установление равных условий деятельности на нашей суверенной территории российских и иностранных лиц. Им устанавливается обязанность для иностранных лиц, являющихся владельцами информационных ресурсов, создать филиал или открыть представительство, или учредить российское юридическое лицо, а также обеспечить их функционирование на территории России. Также принят Федеральный закон от 28 июня 2021 г. № 230-ФЗ «О внесении изменений в статью 6 Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» и статью 3.1 Федерального закона «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации». Введенные им изменения предусматривают введение дополнительных мер по противодействию нежелательной деятельности иностранной или международной неправительственной организации на территории РФ.

Для примера подзаконных актов можно привести уже упомянутую Стратегии национальной безопасности Российской Федерации84, Доктрину продовольственной безопасности Российской Федерации85, Основы государственной политики Российской Федерации в области международной информационной безопасности86 и многие другие, которые отражают реалии текущей обстановки, ее перспективы и тенденции, а также планируемые меры по защите государственного суверенитета.

Возвращаясь собственно к правовым основам административно-правовой защиты от недружественных действий обратимся, в первую очередь, к положениям законодательства.

К специальным федеральным законам в этой области относятся закон о специальных мерах и закон о недружественных действиях.

Первый закон в начальной редакции касался только специальных экономических мер, далее в него было введено также понятие мер принудительных. Недружественные действия в нем — основание активации специальных экономических мер, закон определяет их цели, принципы, направленность, порядок применения, с акцентом на временный характер и обязательность для правоприменителя. Решение о применении принимает Глава Государства по предложениям Совета Безопасности и с обязательным информированием палат российского парламента, которые также могут инициировать такие меры. Конкретный перечень действий устанавливается Правительством страны после решений Президента, в определенных случаях ряд запретов или обязанностей вводит Центральный банк РФ во взаимодействии с Правительством РФ.

В целом данный закон носит рамочный характер и содержит общие запреты и ограничения, которые может использовать российская сторона, он длительный период был декларативным и активно стал применяться после 2014 года87.

Второй из вышеназванных законов детализирует общие запреты и ограничения, установленные законом о специальных мерах, и содержит набор доступных России контрмер для ответного использования против недружественных государств. Закон о недружественных действиях включает в себя в общей сложности семь статей, определяющих меры воздействия (противодействия), порядок их введения (Правительством по решению Президента), особенности применения отдельных положений закона, например, касающихся финансовой стабильности РФ.

Оба названных закона предполагают возможность введения как индивидуальных ограничений для физических, юридических лиц, так запретов в отдельных секторах и отраслях экономики88.

Важное значение для исследуемой темы имеет также Федеральный закон от 8 марта 2022 г. № 46-ФЗ89, внесший изменения в целый ряд законодательных актов и разработанный для защиты национальных российских интересов в ответ на недружественные действия. Несмотря на его в первую очередь социально-экономическую направленность в отношении физических и юридических лиц (содействие занятости населения, обеспечение лекарствами, соцпомощь и пенсионное обеспечение, защита обучавшихся за рубежом россиян, кредитные каникулы и другие), в нем содержатся положения, имеющие отношение к административно-правовой защите суверенитета РФ, в частности суверенитета экономического90. Так, упрощаются разрешительные, лицензионные процедуры при государственных и муниципальных закупках, вводятся дополнительные полномочия российского Правительства в области государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

На уровне федерального законодательства имеются и другие примеры, касающиеся административно-правовой защиты суверенитета от недружественных действий, при отсутствии прямого использования последнего термина в тексте акта.

Это, например, Федеральные законы от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в части не разрешения въезда некоторым категориям иностранцев)91, от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (ограничение внешней торговли)92. Федеральным законом от 30 декабря 2015 г. № 410-ФЗ93 приостановлено Российской Федерацией действие Договора о зоне свободной торговли в отношении Украины, а от 31 октября 2016 г. № 381-ФЗ94 Соглашения между Правительствами РФ и США об утилизации плутония. Одно из оснований приостановления последнего — возникновение угрозы стратегической стабильности в результате недружественных действий США.

Следующий уровень нормативного правового регулирования — акты Президента Российской Федерации, издаваемые, в том числе, в рамках мер по охране суверенитета России, ее независимости, государственной целостности (часть 2 статьи 80 Конституции).

Глава государства статьей 90 Основного закона управомочен на издание указов и распоряжений. Само по себе их издание не самоцель, а внешнее выражение руководства как внутренней, так и внешней политикой, обеспечения прав и свобод граждан.

В некоторых зарубежных государствах акты их глав могут обладать силой закона. Но отечественной правовой системой предусмотрена другая конструкция. Согласно пункту 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П95 Президент, являясь гарантом Конституции и обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, управомочен посредством издания указов восполнять пробелы в правовом регулировании по требующим законодательного решения вопросам. При этом такие указы не должны противоречить Конституции, федеральным законам, и ограничиваться периодом действия до принятия соответствующих законодательных актов96.

По юридической силе Президентские акты находятся на верхней ступени в иерархии подзаконных, что следует, в том числе из конституционного пункта 1 статьи 115, предписывающего обязанность актов Правительства РФ соответствовать как требованиям Конституции, законам РФ, так и нормативным указам Президента97.

С 2018 года издано как миминум девять специальных Указов (не считая вносящих изменения), содержащих различные вариации ответных мер на недружественные действия и способов защиты от них. Среди них направленные на запреты, ограничения ввоза (вывоза) товаров, совершения, исполнения сделок, ограничения заключения трудовых договоров, меры визового характера, в топливно-энергетической сфере, оборота иностранной валюты и другие98.

Интересной иллюстрацией вышеназванного положений о юридической силе актов Президента является его Указ от 4 апреля 2022 г. № 183, которым приостанавливается действие ряда положений международных договоров визового характера99, а пунктом 3 предписывается внести в Госдуму проект федерального закона о приостановлении действия соответствующих положений международных договоров.

В целом, анализируя правовую конструкцию таких Указов, можно сделать вывод, что в них, как правило, указываются конкретные меры, ограничения, запреты и содержатся поручения уполномоченным субъектам (Правительство РФ, федеральные органы государственной власти, Центральный банк РФ) по реализации положений соответствующих указов.

В свою очередь Правительство Российской Федерации, в том числе в рамках вновь предоставленных полномочий, развивает вопросы административно-правовой защиты суверенитета в своих актах. Очевидно, что их перечень здесь намного больше, так, в СПС «КонсультантПлюс» по ключевому слову «недружественные действия» в тексте мы видим более 180 документов. Сферы абсолютно разнообразны: образование (от 31 марта 2022 г. № 538), туризм (от 28 мая 2022 г. № 975), разрешительная деятельность (от 12 марта 2022 г. № 353), контроль иностранных инвестиций (от 20 июля 2022 г. № 1309), валютный контроль (от 28 мая 2022 г. № 977), поддержка системообразующих организаций (от 10 мая 2020 г. № 651) и многие другие.

Если попытаться систематизировать эти акты по направленности, может быть предложено их разделение на следующие виды.

1. Определяющие перечни субъектов, в отношении которых могут применяться контрмеры. Пример — утверждающие перечни иностранных государств, юридических и физических лиц, товаров, работ, услуг, пунктов пропуска и т.д. Зачастую утверждение таких перечней соседствует в постановлениях (распоряжениях) Правительства с предписаниями иного характера.

2. Распространяющие свое действие на одну или несколько сфер (отраслей) государственного управления и устанавливающие специальный порядок какой-либо деятельности. Например, постановление Правительства РФ от 12 марта 2022 г. № 353100, закрепляющее особенности разрешительной деятельности в 2022 году.

3. Создающие специальные органы по реализации мер административно-правовой защиты и определяющие положения о них (например, постановление Правительства РФ от 21 января 2022 г. № 25-2, утвердившее Положение о Правительственной комиссии по повышению устойчивости российской экономики в условиях санкций101).

4. Устанавливающие специальный порядок какой-либо деятельности в связи с недружественными действиями иностранных государств. Иллюстрация — постановление Правительства РФ от 23 января 2023 г. № 59 «Об особенностях проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования для граждан, проходивших обучение за рубежом и вынужденных прервать его в связи с недружественными действиями иностранных государств, в 2023 году»102.

5. Определяющие порядок реализации мер административно-правовой защиты государственного суверенитета от недружественных действий. Например, Правительством РФ утверждены103 Правила осуществления мониторинга исполнения пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 27 декабря 2022 г. № 961.

Далее это нормотворчество федеральных органов исполнительной власти, носящее отраслевой или межотраслевой масштабы и включающее в себя нормативные правовые акты министерств, служб и агентств.

Согласно постановлению Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009104, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Этот перечень видов актов является исчерпывающим. Как отмечают В.П. Уманская и Ю.В. Маленова, такое многообразие видов НПА предопределено исторически. Еще в практике советских органов государственного управления наблюдалось разнообразие правовых актов. Ими издавалось более 10 видов актов: постановления, инструкции, положения, рекомендации, указания, разъяснения, письма, правила, порядки, распоряжения и др105.

Нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти детализируются положения вышестоящих актов, определяются правила поведения с учетом специфики реагирования на недружественные действия, непосредственно приводятся в жизнь различного рода контрмеры, устанавливают ограничения, запреты, предоставляют специальные права, определяется порядок совершения определенных действий (процедур), формируются основные линии взаимодействий, осуществляется охрана отношений в рассматриваемой сфере государственного управления, закрепляются полномочия различных органов и их должностных лиц.

Например, приказом Минприроды России от 14 марта 2022 г. № 185106 был утвержден порядок выдачи разрешений на вывоз из России некоторых видов лабораторного, геолого-разведочного и иного оборудования, положения которого вытекают из правительственного акта (в части разрешительного порядка вывоза из страны отдельных видов товаров)107, основанного, в свою очередь, на Указе Президента от 8 марта 2022 г. № 100108.

Приказ Минэкономразвития России от 9 сентября 2019 г. № 547109 закрепляет за Департаментом развития и регулирования внешнеэкономической деятельности полномочия по подготовке предложений по мерам воздействия (противодействия) на недружественные действия иностранных государств, Минфина (от 28 декабря 2018 г. № 3272)110 за Департаментом контроля за внешними ограничениями — анализ влияния недружественных действий иностранных государств на социально-экономическую ситуацию в Российской Федерации. Приказ Минэкономразвития России от 14 июня 2022 г. № 309111 возлагал на одного из заместителей Министра функционал по выработке и реализации специальных экономических мер, анализу их воздействия в контексте реагирования на недружественные действия.

Результаты исследования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти показывают, что полномочия их должностных лиц по оценке и реагированию на недружественные действия фигурируют лишь в документах некоторых ведомств. В большинстве же министерств, служб и агентств эти вопросы остаются за нормативными рамками и решаются на уровне индивидуальных актов управления согласно стандартно установленной и распределенной компетенции руководителей и подразделений.

С одной стороны эта практика не лишена логики и основана на сфере ответственности того или иного руководителя, подразделения, учитывая, что административно-правовая защита суверенитета может требовать выработки и реализации мер в совершенно разных областях и направлениях.

В то же время при отсутствии единого консолидирующего органа могут возникать противоречия, пробелы и дублирования управления такими вопросами, что, в близкой к экстраординарной обстановке, чревато весьма серьезными последствиями.

В этой связи оптимальным и компромиссным вариантом, на наш взгляд, является создание в федеральных министерствах, службах, агентствах специальных органов (штабы, комиссии, рабочие группы и др.), координирующих работу по мерам административно-правовой защиты суверенитета от недружественных действий, с регламентацией их правового статуса на уровне акта федерального органа исполнительной власти.

Например, приказом Минсельхоза России от 5 марта 2022 г. № 131112 утвержден Регламент работы Оперативного штаба Минсельхоза по обеспечению стабильного функционирования агропромышленного комплекса РФ, в основные задачи которого включены мониторинг развития ситуации в связи с введением санкций в отношении России, ее граждан и юридических лиц, или совершением иностранными государствами других недружественных действий, направленных на экономическую дестабилизацию нашей страны в сферах агропромышленного комплекса.

Применительно ко всей системе нормативных правовых актов федерального уровня в области административно-правовой защиты суверенитета Российской Федерации от недружественных действий следует обозначить еще две особенности.

Одна из них — отсутствие упоминания о реагировании на недружественные действия как основании и мотиве издания во многих актах. Так, на сайте Правительства страны в разделе, посвященном мерам поддержки граждан и экономики в условиях санкций113, содержатся такие позиции, как «общие меры», «социальная поддержка», «налоги», «финансы», «регулирование», по каждой из которых издан целый ряд документов без привязки к вышеуказанным основаниям, например, постановление Правительства РФ от 10 марта 2022 г. № 336114 о моратории на проведение проверок бизнеса.

Вторая — предоставление права отдельным органам давать разъяснения по применению таких актов. Например; в Указах Президента от 7 октября 2022 г. № 723115; от 30 июня 2022 г. № 416116; от 3 мая 2022 г. № 252117 в качестве разъясняющих субъектов поименованы Правительство, Минфин и ЦБ РФ. Как пример, ЦБ РФ, руководствуясь пунктом 13 Указа Президента РФ от 5 марта 2022 г. № 95118, разъяснил119 вопросы применения отдельных положений Указа Президента РФ от 28 февраля 2022 г. № 79120 и уже названного Указа № 95.

Исследование нормативно-правовой составляющей административно-правовой защиты государственного суверенитета будет неполным без рассмотрения роли актов регионального уровня.

Согласно положениям Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»121, законодательным органом субъекта РФ принимаются Конституция (устав), законы субъекта РФ, постановления законодательного органа субъекта Российской Федерации, высшим должностным лицом издаются указы (постановления) и распоряжения, также издаются нормативные правовые акты высшими исполнительными органами, иными исполнительными органами субъекта РФ.

Исследование массива вышеуказанных нормативных правовых актов демонстрирует, что фактически в субъектах РФ такие акты направлены на реализацию положений вышестоящих по иерархии документов федерального уровня и не содержат концептуальных положений регулирования в соответствующей сфере. Такое положение дел обусловлено конституционно распределенными предметами ведения, а также полностью соответствует закрепленному в статье 2 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ принципу распространения суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию.

В качестве регионального нормотворчества можно привести: распоряжение Губернатора Иркутской области от 25 мая 2022 г. № 150-р122, утвердившего План мероприятий по реализации Указа Президента Российской Федерации от 3 мая 2022 г. № 252 «О применении ответных специальных экономических мер в связи с недружественными действиями некоторых иностранных государств и международных организаций»; Указ Главы Республики Тыва от 18 марта 2022 г. № 83123, которым создана комиссия по определению единственного поставщика в условиях необходимости защиты национальных интересов Российской Федерации в связи с недружественными действиями иностранных государств и международных организаций; распоряжение Губернатора Костромской области от 14 марта 2022 г. № 108-р124, которым определены меры по защите экономического сектора Костромской области в условиях недружественных действий иностранных государств. Иные положения регионального законодательства касаются вопросов специфики предоставления финансовой поддержки отдельным субъектам, предоставления субсидий, грантов, осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд и других вопросов.

В завершение можно сделать следующие выводы.

1. Нормативные правовые акты в области административно-правовой защиты суверенитета Российской Федерации от недружественных действий иностранных государств не являются новым явлением в российском законодательстве и ряд мер в этом направлении был предусмотрен в прямой формулировке еще в 2006 году. Вместе с тем их наличие на тот период скорее создавало возможность применения соответствующих мер, а не их полноценную практическую реализацию.

2. Всплеск нормативной правовой регламентации исследуемого блока вопросов приходится на период после 2018 года, а особенно в 2022 и 2023 годах на фоне обострения ситуации во взаимоотношениях с рядом иностранных государств.

3. Важной частью исследуемой системы являются, в том числе, нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы защиты суверенитета Российской Федерации в различных его проявлениях, имеющие давнюю историю и в которых в прямой постановке не используется термин «недружественные действия».

4. Система нормативных правовых актов федерального уровня в анализируемой сфере включает в себя федеральное законодательство, во многом носящее рамочный характер, а также детализирующие его указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти. Они затрагивают фактически все сферы государственного управления.

5. Содержание и структура нормативных правовых актов весьма разнообразна и наблюдается тенденция к наращиванию их массива. В этой связи актуальными являются вопросы их систематизации, контроля исполнения и своевременной корректировки в зависимости от меняющейся обстановки.

3. Основания введения и применения мер административно-правовой защиты суверенитета Российской Федерации от недружественных действий иностранных государств

Актуальным является вопрос об основаниях введения и применения мер административно-правовой защиты суверенитета Российской Федерации от недружественных действий. Анализ вышеуказанных в монографии нормативных правовых актов, а также юридической литературы показывает, что систематизированных и четких критериев таких оснований на сегодня не предусмотрено, в отличие, например, от режима чрезвычайного положения или режима военного положения125.

Так, в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»126 статья 3 содержит исчерпывающий перечень обстоятельств введения чрезвычайного положения. В Федеральном конституционном законе от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»127 основания для введения военного положения также перечислены в статье 3.

Законом о специальных мерах закреплено, что основанием применения специальных экономических мер являются случаи возникновения совокупности обстоятельств, требующих безотлагательной реакции на международно-противоправное деяние либо недружественное действие иностранного государства или его органов и должностных лиц, представляющие угрозу интересам и безопасности Российской Федерации и (или) нарушающие права и свободы ее граждан (часть 2 статьи 1).

Пристально анализируя эти основания, следует акцентировать внимание на следующих деталях.

Во-первых, статья 1 закона о специальных мерах говорит не о единичном случае, а именно о «совокупности обстоятельств, требующих безотлагательной реакции» на них. При этом, как отмечает М.А. Занина128, эта «совокупность обстоятельств» в самом законе не определена.

Безусловно, данная формулировка весьма расплывчата и устанавливает достаточно высокий порог для оснований применения мер административно-правовой защиты, оставляя при этом значительную долю усмотрения на решение издающего подзаконный акт органа. Анализ, например, тематических указов Главы государства свидетельствует, что в преамбуле, обосновывающей применение ответных мер, используется как общий подход к этим вопросам, а именно «в целях защиты интересов и безопасности Российской Федерации»129, «исходя из необходимости принятия безотлагательных мер в ответ на недружественные действия»130, «в связи с недружественными и противоречащими международному праву действиями Соединенных Штатов Америки и примкнувших к ним иностранных государств и международных организаций, направленными на введение ограничительных мер в отношении граждан Российской Федерации и российских юридических лиц, в целях защиты национальных интересов Российской Федерации»131, так и более детализированный «в связи с недружественными и противоречащими международному праву действиями Соединенных Штатов Америки и примкнувших к ним иностранных государств и международных организаций, направленными на незаконные лишение Российской Федерации, граждан Российской Федерации и российских юридических лиц права собственности и (или) ограничение их права собственности, в целях защиты национальных интересов Российской Федерации»132.

Во-вторых, отсутствует четкое юридическое очертание понятия «интересы Российской Федерации», в силу чего возможны различные вариации и трактовки относительно того, что может представлять для них угрозу. Ясно, что здесь не охватываются исключительно экономические интересы, вполне допустимо и их расширительное толкование. Также обращает на себя внимание факт расположения слов «интересы», «безопасность» через союз «и» а не «или», в связи с чем можно прийти к выводу, что для возникновения оснований для применения специальных экономических мер речь идет об угрозе одновременно интересам и безопасности РФ133.

Представляется, что интересы РФ идентичны по содержанию национальным интересам, для защиты которых необходимо понимать их природу и определение. И в этом вопросе существует определенное терминологическое разнообразие. Т.Я. Хабриева в 2005 году отмечала, что «проблема интересов как осознаваемой целеустремленной ориентации человека, различных сообществ, организаций с разных сторон обсуждалась в философии, социологии, политологии, других науках» и что «понятие национальных интересов для российской науки относительно ново, в отличие от зарубежных стран, где оно давно рассматривается в числе базовых научных понятий»134.

Не вдаваясь в терминологические споры, согласимся в целом с мнением большинства исследователей, что «национальный интерес состоит из двух компонентов: интересов граждан и интересов государства, причем эти интересы неразрывно связаны, они не противопоставляются, но дополняют друг друга»135. Но в данное определение следует интегрировать, на наш взгляд, и интересы общества, и в подтверждении этого тезиса сошлемся на положения подпункта 2 пункта 5 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, определяющего национальные интересы РФ как объективно значимые потребности личности, общества и государства в безопасности и устойчивом развитии.

В-третьих, международно-противоправное деяние или недружественное действие иностранного государства могут также нарушать при этом права и свободы ее граждан, что также вытекает из содержания «интересов Российской Федерации».

Если речь идет о нарушении прав и законных интересов частных лиц, применяется фикция Ваттеля, в основе которой находится предположение о том, что причинение ущерба гражданам государства одновременно наносит ущерб самому государству. При этом не принципиально, идет ли речь об интересах одного лица или определенной категории субъектов. Например, Указом Президента РФ от 22 сентября 2010 г. № 1154 «О мерах по выполнению Резолюции Совета Безопасности ООН 1929 от 9 июня 2010 г.»136 Правительству РФ было предписано принимать ответные меры в случае необоснованного применения иностранным государством мер (санкций) в отношении российских физических и (или) юридических лиц в связи с осуществлением упомянутыми лицами сотрудничества с Ираном, если оно не нарушает Резолюций Совета Безопасности ООН 1737 от 23 декабря 2006 г.; 1747 от 24 марта 2007 г.; 1803 от 3 марта 2008 г. и 1929 от 9 июня 2010 г., а также положений соответствующих им указов Президента РФ, в отношении такого государства137.

Исходя из контекста закона о специальных мерах неясно, имеются ли ввиду нарушения прав в отношении отдельных лиц либо в отношении всех российских граждан в целом (введение ограничений на свободу передвижения, ограничений дискриминационного характера в отношении видов имущества, которые допускается приобретать в собственность и другие), видимо, его положения могут применяться и в том, и в другом случаях.

Также не определены критерии масштабности нарушений или угроз нарушений прав и свобод, выступающие основанием применения специальных экономических мер, можно предположить, что это должны быть не единичные случаи ущемления прав россиян. Так как специальные экономические меры это серьезный инструмент воздействия на поведение иностранных государства, принцип их пропорционального использования предполагает, что такие меры должны разумно соотноситься с причиненным ущербом138.

В четвертых, вышеуказанные положения закона о специальных мерах трудно отграничить от норм иных федеральных законов, на основании которых могут применяться меры защитного характера139. Так, статья 40 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности »140 (далее — закон о внешнеторговой деятельности) к основаниям введения ответных мер относит случаи, если иностранное государство:

1) не выполняет принятые им по международным договорам обязательства в отношении РФ;

2) предпринимает меры, которые нарушают экономические интересы Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований или российских лиц либо политические интересы Российской Федерации, в том числе меры, которые необоснованно закрывают российским лицам доступ на рынок иностранного государства или иным образом необоснованно дискриминируют российских лиц;

3) не предоставляет российским лицам адекватную и эффективную защиту их законных интересов в этом государстве, например, защиту от антиконкурентной деятельности других лиц;

4) не предпринимает разумных действий для борьбы с противоправной деятельностью физических лиц или юридических лиц этого государства на территории Российской Федерации.

Частью 2 статьи 40 закона о внешнеторговой деятельности пределы применения ответных мер ограничены необходимостью эффективной защиты экономических интересов РФ, ее субъектов, муниципальных образований и российских лиц. Причем соответствующие меры могут отступать от ряда положений этого закона, например, в части количественных ограничений импорта и экспорта товаров.

Обращаясь к положениям закона о недружественных действиях, мы видим, что в соответствии с его частью 1 статьи 1 основанием применения мер воздействия (противодействия) являются недружественные действия иностранных государств, в том числе выражающиеся во введении политических или экономических санкций в отношении РФ, граждан РФ или российских юридических лиц, в совершении других действий, представляющих угрозу территориальной целостности РФ или направленных на экономическую и политическую дестабилизацию России, их цель — защита интересов и безопасности Российской Федерации, ее суверенитета и территориальной целостности, прав и свобод российских граждан от недружественных действий.

Причем в части 3 этой же статьи предусмотрено, что меры воздействия (противодействия) вводятся независимо от других мер, направленных на устранение или минимизацию угрозы интересам и безопасности РФ, ее суверенитету и территориальной целостности, угрозы нарушений прав и свобод российских граждан. Соответственно, можно прийти к выводу, что в данной норме содержится отсылка к иным законодательным актам, непосредственно касающимся защиты суверенитета Российской Федерации в целом, а не только в контексте реагирования на недружественные действия.

С вопросом о взаимности мер связано введение так называемых ответных ограничений (реторсий), представляющих собой правомерные с позиций международного права принудительные действия государства, совершаемые в ответ на дискриминационные акты другого государства. К таковым относятся акты, специально нарушающие права и интересы граждан и организаций государства, вынужденного прибегнуть к реторсии, в то время как права граждан и организаций других иностранных государств не нарушаются. Ответные ограничения должны быть соразмерны и адекватны141.

В ГК РФ (ст. 1194) реторсии определены как устанавливаемые Правительством Российской Федерации ответные ограничения в отношении имущественных и личных неимущественных прав граждан и юридических лиц тех государств, в которых имеются специальные ограничения имущественных и личных неимущественных прав российских граждан и юридических лиц.

Об основаниях и порядке введения ответных мер (ответных ограничений) говорится также в части 4 статьи 254 АПК РФ, части 4 статьи 398 ГПК РФ, иных федеральных законах. Например, в соответствии со статьей 9 Федерального закона от 19 июля 1998 г. № 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами»142 Президент РФ устанавливает ограничения в области военно-технического сотрудничества, принимает решения о приостановлении или прекращении такого сотрудничества.

Первым примером ответных мер на односторонние экономические санкции против РФ в 2014 г. было так называемое продуктовое эмбарго — запрет на импорт отдельных продовольственных продуктов из стран, которые ввели санкции143, а также составление списков нежелательных лиц144.

Россия также приостановила свои международные обязательства по международным договорам: с января 2016 г. действие Договора о зоне свободной торговли СНГ в отношении Украины145, в начале октября 2016 г. – соглашения с США об утилизации оружейного плутония146. Такая же участь постигла Соглашение между Правительством РФ и Правительством США о сотрудничестве в научных исследованиях и разработках в ядерной и энергетической сферах147.

В ответ на недружественные действия Украины в 2018 г. были заблокированы безналичные денежные средства, бездокументарные ценные бумаги, имущество на территории России, установлен запрет на вывод капитала за пределы территории России для определенных Правительством физических и юридических лиц Украины и подконтрольных им лиц. Впоследствии Правительством также были введены меры по запрету на ввоз в Россию определенных товаров, страной происхождения которых является Украина или которые перемещаются через территорию Украины148.

Позиции, относящиеся к основаниям применения мер административно-правовой защиты суверенитета от недружественных действий, мы встречаем также в Стратегии национальной безопасности РФ.

Так, согласно ее пункту 15 «В целях обеспечения и защиты национальных интересов Российской Федерации от внешних и внутренних угроз, в том числе от недружественных действий иностранных государств, необходимо повысить эффективность использования имеющихся достижений и конкурентных преимуществ Российской Федерации с учетом долгосрочных тенденций мирового развития». А пункт 99 гласит следующее «В случае совершения иностранными государствами недружественных действий, представляющих угрозу суверенитету и территориальной целостности Российской Федерации, в том числе связанных с применением ограничительных мер (санкций) политического или экономического характера либо использованием современных информационно-коммуникационных технологий, Российская Федерация считает правомерным принять симметричные и асимметричные меры, необходимые для пресечения таких недружественных действий, а также для предотвращения их повторения в будущем».

Как мы видим, приведенные в Стратегии национальной безопасности основания применения мер административно-правовой защиты также несколько разнятся с положениями вышеуказанных законодательных актов.

В этой связи, аргументированным было бы, на наш взгляд, привести основания введения и применения мер административно-правовой защиты государственного суверенитета к единому знаменателю и закрепить в законодательстве их универсальную формулировку, которая бы использовалась в преамбулах актов о введении соответствующих защитных мер административно-правового характера.

Говоря об условиях введения и применения мер административно-правовой защиты суверенитета РФ можно прийти к выводу, что они во многом схожи с условиями применения ответных мер и анализ которых встречается в работах, посвященных антисанкционному регулированию149.

Среди них следующие.

1. Соответствие международному праву и российскому законодательству, которое носит общий характер и предполагает необходимость соблюдения принципов и норм международного обычного права, международных договоров РФ, следование установленному порядку и учету возможных ограничений для введения ответных мер, предусмотренных российским законодательством.

2. Обоснованность, то есть наличие причинно-следственной связи между действиями иностранного субъекта (государства и/или международной организации) и ответной реакцией РФ, введение и применение только при объективной и существенной угрозе, обусловленной неправомерными или недружественными действиями иностранного субъекта. Соблюдение этого условия исключает введение и применение односторонних защитных мер не в качестве ответной меры, а для достижения своих внешнеполитических целей.

3. Пропорциональность. Например, в части 5 статьи 3 закона о специальных мерах говорится, что специальные экономические меры не должны носить более ограничительный характер, чем это необходимо для устранения обстоятельств, послуживших основанием их применения. Соответственно, характер мер должен разумно соотноситься с масштабами причиненного интересам Российской Федерации или ее граждан ущерба. Помимо внешнего аспекта, законодательство нашей страны исходит также из учета интересов российских граждан при выборе средств реагирования (внутренний аспект). В качестве иллюстрации можно привести части 2 и 3 статьи 4 закона о недружественных действиях, в которых закреплены следующие ограничения: меры воздействия (противодействия) не применяются в отношении жизненно необходимых товаров, аналоги которых не производятся в РФ, а также в отношении товаров, ввозимых на территорию РФ для личного пользования.

4. Временный характер. Защитные меры вводятся на конкретный срок или до устранения обстоятельств, послуживших основанием для их введения, могут быть отменены досрочно при наличии соответствующей причины.

5. Публичность. Учитывая, что ответные меры могут затрагивать права и законные интересы частных лиц, информация о них должна быть опубликована и доступна для ознакомления заинтересованным лицам, что особенно актуально в контексте процедуры обжалования принятых актов и решений со стороны лиц, чьи права были ограничены. Вместе с тем другой стороной здесь выступает необходимость защиты информации ограниченного доступа, в связи с чем границы публичности в каждом конкретном случае должны определять индивидуально и исходя, в том числе, из требований Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»150.

6. Минимизация негативного эффекта для государственного суверенитета при введении защитных мер. Очевидно, что такие меры при их введении могут ударить и по вводящей стороне, например, ограничения валютных операций, эмбарго, бойкоты. В этой связи оценка эффективности мер должна осуществляться через сопоставление выгод и ущерба для вводящей стороны, а не через расчет ущерба для контрагентов151.

В завершении можно сделать вывод, что в целом основания и условия введения и применения мер административно-правовой защиты суверенитета Российской Федерации от недружественных действий иностранных государств урегулированы правовыми нормами. Вместе с тем имеются существенные расхождения в аналогичных по сути процедурах в рамках закона о недружественных действиях и закона о специальных мерах, которые усложняют правоприменительную практику, а также многочисленные законодательные пробелы, необоснованно расширяющие пределы усмотрения правоприменителей, что чревато злоупотреблениями, а также негативными последствиями для государственного суверенитета.

В этой связи, на наш взгляд, целесообразно объединить положения закона о недружественных действиях и закона о специальных мерах в проекте федерального закона «О мерах по защите суверенитета Российской Федерации от недружественных действий иностранных государств», предлагаемая структура которого приведена в приложении к настоящей монографии.

4. Полномочия органов публичной власти по введению и применению мер административно-правовой защиты суверенитета Российской Федерации от недружественных действий иностранных государств

Российская Федерация, согласно части 2.1 статьи 67 Конституции РФ, обеспечивает защиту своего суверенитета, а согласно статье 79.1 принимает меры по недопущению вмешательства во внутренние дела государства.

Учитывая отраслевое разделение права, в большей степени вопросы деятельности государства и его представителей по защите суверенитета отражены в административном праве.

Как отмечает И.В. Лексин152, круг лиц, на которых возложена конституционная ответственность за принятие мер по защите суверенитета, неаксиоматичен (вариативен), в связи с чем нуждается в закреплении. По его мнению, поскольку государство само себя не защищает как субъект, полезнее будет в главах 4–8 Конституции РФ определить органы и должностные лица, отвечающие вкупе с Президентом за эту защиту, и указать их конкретные полномочия.

К одной из особенностей административно-правовых отношений относится обязательное участие в них органов публичной власти. Возложение обязанностей по защите суверенитета на государство предусматривает распределение приведенной задачи внутри системы органов публичной власти, для чего последние наделяются нормативными правовыми актами необходимой компетенцией.

Действительно, при отсутствии определенности исходя из конституционных положений, мы вынуждены искать эти полномочия на основе анализа федерального законодательства и подзаконных нормативных правовых актов. И будет уместным, на наш взгляд, за основу для анализа взять всю систему органов, относящихся к публичной власти.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации»153 в единую систему публичной власти входят федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления.

Координация деятельности таких органов осуществляются Президентом Российской Федерации, а также в пределах своей компетенции Правительством РФ, Государственным Советом, другими органами публичной власти.

Вышеперечисленные органы наделены рядом полномочий по введению и применению мер административно-правовой защиты суверенитета РФ. При этом стоит согласиться с В.В. Красинским, что по объему компетенции и полномочий в сфере защиты государственного суверенитета можно выделить субъекты общей компетенции (Президент, Федеральное Собрание, Конституционный Суд, Правительство, Центральный банк, ЦИК России) и субъекты специальной компетенции (Вооруженные Силы РФ, МИД России, органы внешней разведки, безопасности, внутренних дел, налоговые, таможенные органы, МЧС России, Росфинмониторинг, прокуратуру, Минюст, ФСИН, Минкульт и Минобрнауки России и др.). Основное их отличие в том, что субъекты общей компетенции формируют высшие органы государственной власти, определяют направления государственной политике по защите государственного суверенитета, принимают решение о введении и отмене мер защиты, субъекты же специальной компетенции непосредственно реализуют эту политику в рамках специального предмета ведения154.

1. Президент Российской Федерации.

В пирамиде органов власти, уполномоченных защищать государственный суверенитет, важнейшая роль отводится Президенту Российской Федерации. В соответствии с Конституцией (часть 2 статьи 80) он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Вступая в должность, Глава государства клянется защищать суверенитет (часть 1 статьи 82 Конституции).

Значительная часть конституционно закрепленных полномочий Президента в той или иной степени касаются защиты суверенитета России. Среди них:

1. Издание указов и распоряжений.

2. Назначение ряда должностных лиц и формирование некоторых органов, руководство деятельностью Правительства Российской Федерации.

3. Представление кандидатур на ряд важнейших должностей (например, Председателя Верховного Суда Российской Федерации).

4. Утверждение структуры федеральных органов исполнительной власти.

5. Назначение выборов в Государственную Думу и ее роспуск, внесение законопроектов, подпись и отклонение федеральных законов.

6. Осуществление внешней и внутренней политики Российской Федерации.

7. Является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации и ряд других полномочий.

Каким-либо образом систематизировать, разделить на группы возможные варианты участия Президента в административно-правовой защите суверенитета от недружественных действий представляется весьма затруднительным по следующим причинам.

Во-первых, конституционная роль Президента и обширность его полномочий позволяют ему реализовывать административно-правовые меры по защите суверенитета в совершенно различных объемах, формах, отраслях и направлениях. Так, иллюстрацией этого тезиса могут выступить непосредственно Указы Главы государства, которыми охватываются совершенно различные вопросы, например, специальные экономические меры (от 28 февраля 2022 г. № 79), меры визового характера (от 4 апреля 2022 г. № 183), осуществление (исполнение) отдельных видов сделок (операций) (от 15 октября 2022 г. № 737), осуществления международных автомобильных перевозок грузов (от 29 сентября 2022 г. № 681)155 и многие другие.

В целом перечень актов Президента весьма велик. Только среди актов, ограничивающих или запрещающих определенные сделки (операции) лиц из недружественных государств, а также регулирующих заключение и исполнение сделок резидентами РФ с иностранными лицами, можно назвать следующие указы:

от 28 февраля 2022 г. № 79 «О применении специальных экономических мер в связи с недружественными действиями Соединенных Штатов Америки и примкнувших к ним иностранных государств и международных организаций»156;

от 1 марта 2022 г. № 81 «О дополнительных временных мерах экономического характера по обеспечению финансовой стабильности Российской Федерации»157;

от 5 марта 2022 г. № 95 «О временном порядке исполнения обязательств перед некоторыми иностранными кредиторами»158;

от 8 марта 2022 г. № 100 «О применении в целях обеспечения безопасности Российской Федерации специальных экономических мер в сфере внешнеэкономической деятельности»159;

от 18 марта 2022 г. № 126 «О дополнительных временных мерах экономического характера по обеспечению финансовой стабильности Российской Федерации в сфере валютного регулирования»160;

от 4 мая 2022 г. № 254 «О временном порядке исполнения финансовых обязательств в сфере корпоративных отношений перед некоторыми иностранными кредиторами»161;

от 27 мая 2022 г. № 322 «О временном порядке исполнения обязательств перед некоторыми правообладателями»162;

от 22 июня 2022 г. № 394 «О временном порядке исполнения перед резидентами и иностранными кредиторами государственных долговых обязательств Российской Федерации, выраженных в государственных ценных бумагах, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте»163;

от 5 июля 2022 г. № 430 «О репатриации резидентами — участниками внешнеэкономической деятельности иностранной валюты и валюты Российской Федерации»164;

от 8 августа 2022 г. № 529 «О временном порядке исполнения обязательств по договорам банковского счета (вклада), выраженных в иностранной валюте, и обязательств по облигациям, выпущенным иностранными организациями»165;

от 8 сентября 2022 г. № 618 «Об особом порядке осуществления (исполнения) отдельных видов сделок (операций) между некоторыми лицами»166;

от 15 октября 2022 г. № 737 «О некоторых вопросах осуществления (исполнения) отдельных видов сделок (операций)»167 и другие.

Во-вторых, зачастую, учитывая в том числе расплывчатость формулировки «недружественные действия», достаточно сложно отделить собственно защиту от недружественных действий от защиты от других проявлений, нарушающих суверенитет либо угрожающих его нарушению. Охрана суверенитета Российской Федерации, в терминологии Стратегии национальной безопасности (подпункт 2 пункта 5), это одна из составляющих национальной безопасности Российской Федерации. А угрозы национальной безопасности включают в себя большую совокупность условий и факторов, создающих прямую или косвенную возможность причинения ущерба национальным интересам России (подпункт 5 этого же пункта).

В-третьих, многовариативность реагирования Президента во многом обусловлена характером недружественных действий, зависящим от «изобретательности» представителей зарубежных государств в попытках причинить ущерб суверенитету России. В Стратегии национальной безопасности (пункт 99) закреплено, что Российская Федерация считает правомерным принять симметричные и асимметричные меры, необходимые для пресечения недружественных действий, а также для предотвращения их повторения в будущем.

В-четвертых, в самих мерах реагирования зачастую отсутствует привязка к их обусловленности недружественными действиями, и об истинной причинно-следственной связи их реализации остается лишь догадываться.

В этой связи, выделим наиболее на наш взгляд весомые признаки, характеризующие участие Президента РФ в административно-правовой защите суверенитета РФ от недружественных действий. К ним относятся:

1. Охват фактически всех сфер государственного управления. Вышеприведенные примеры Указов Главы государства наглядно демонстрируют этот тезис и, при детальном изучении как правовых, так и неправовых форм управления, мы найдем соответствующие подтверждения в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах.

2. Оперативность принятия мер административно-правовой защиты. При безусловном увеличении темпов работы Федерального Собрания РФ в части подготовки и принятия необходимых для защиты различных проявлений государственного суверенитета законодательных актов, все таки принятие и соответствующее оформление решений Главы Государства осуществляется более оперативно. На законодательном уровне Президент и его Администрация не связаны какими-либо конкретными сроками (за исключением отдельных случаев) подготовки и реализации соответствующих решений, но, как показывает анализ, отклик на проявления недружественных действий осуществляется достаточно быстро.

Так, уже Указом от 4 апреля 2022 г. № 183168 дан визовый ответ на недружественные действия стран ЕС, а именно приостановлено действие положений ряда международных договоров РФ, касающихся упрощения выдачи виз гражданам ЕС, Королевства Норвегия, Королевства Дания, Исландии, Швейцарской Конфедерации, Княжества Лихтенштейн. А соответствующий Федеральный закон № 119-ФЗ169 вступил в силу 1 мая 2022 года.

3. Использование разнообразных форм управленческой деятельности. Обращаясь, например, к наиболее распространенному и обоснованному их подразделению на правовые и неправовые, можно привести массу иллюстрирующих примеров. Так, фактически ежедневно Президентом даются поручения Правительству страны, иным органам государственной власти, в той или иной степени касающиеся административно-правовой защиты суверенитета.

Например, по итогам состоявшегося 18 июля 2022 года заседания Совета по стратегическому развитию и национальным проектам, Президент утвердил перечень поручений, многие из которых касаются развития технологических компаний в стране и импортозамещения (Пр-1553 от 1 сентября 2022 г.)170.

В последующем существенная часть этих поручений облачается в форму правовых актов управления, как нормативных, так и индивидуальных, посредством издания постановлений и распоряжений Правительства, актов органов исполнительной власти.

Вообще вопрос о роли поручений Главы государства в контексте рассматриваемой темы является достаточно интересным. Масштабные изменения Основного закона 2020 года сформировали новую редакцию ее статьи 113, согласно которой Председатель Правительства организует работу Правительства в соответствии с указами, распоряжениями и поручениями Президента, то есть легимитизировали на конституционном уровне такой документ.

Конечно, поручения Президента не являются новеллой, они активно давались и раньше. На официальном сайте http://www.kremlin.ru в разделе «Все поручения» только Председателю Правительства Мишустину М.В. адресовано 2137 поручений, а по тематике поручений «антисанкции» таковых 40171.

Вместе с тем и по сей день правовая природа поручений не определена. С одной стороны это служебный документ, который издается Президентом, не является нормативным правовым актом и не содержит норм права. В то же время, как отмечают отдельные авторы, поручения, которые оформлены в качестве самостоятельного документа, наделены всеми признаками ненормативного правового акта172. Они обращены к конкретным адресатам, содержат обязательные для исполнения односторонние властные предписания, их действие однократно. В целом, так как содержание поручений имеет неопределенно широкий характер и процедура их издания менее формализована, поручения это очень эффективный инструмент президентской политики.

4. Делегирование полномочий по нормативной правовой регламентации порядка реализации мер административно-правовой защиты государственного суверенитета, а также их официальному разъяснению Правительству Российской Федерации, иным органам государственной власти и государственным органам.

Указом от 30 июня 2022 г. № 416 (касается применения специальных экономических мер в топливно-энергетической сфере)173 право официального разъяснения соответствующего президентского акта предоставлено Центральному банку и Правительству РФ.

Пунктом 5 Указа от 23 апреля 2021 г. № 243174 Правительству страны предписано в том числе:

– определить перечень недружественных иностранных государств, в отношении которых применяются меры воздействия (противодействия);

– определить количество физических лиц, которые находятся на территории Российской Федерации и с которыми могут быть заключены договоры;

– вносить при необходимости предложения об изменении мер воздействия (противодействия), установленных этим Указом, и срока действия таких мер;

– обеспечить контроль за соблюдением трудовых прав граждан Российской Федерации при прекращении в соответствии с пунктом 3 этого Указа договоров.

Обобщая вышеизложенное, можно констатировать, что основными задачами Президента в области административно-правовой защиты государственного суверенитета являются создание в оперативном порядке нового права (правотворчества), внеправовая организационная деятельность и организация исполнения законов.

Как отмечает Грачев Н.И.,175 в компетенции Президента четко выделяются две обширные области публичной жизни, выступающие в качестве объектов верховного управления. Первая включает вопросы или предметы ведения, которые по содержанию и значимости могли бы составить компетенцию парламента, но с точки зрения политической логики, либо управленческой целесообразности (а часто и в силу конституционных и законодательных норм) отделены от законодательства и подчинены решениям, принимаемым в административном порядке Главой государства с целью более оперативного достижения результата.

Вторую область публичной жизни составляют вопросы, ежедневно возникающие в государственной жизни, но которые не могут быть предусмотрены законами либо вообще не затрагиваются нормативным регулированием. В то же время они в силу важности нуждаются в скорейшем разрешении именно Президентом с достаточно широкой долей его усмотрения и использованием расширительного толкования его функций и полномочий.

В связи с этим президентские правовые акты отличаются тем, что по форме они выглядят как подзаконные акты, принимаемые в административном порядке, но по степени важности решаемых вопросов, по своей политической значимости очень часто не уступают законам, а иногда и превосходят их. Более того, отличительной особенностью актов Президента является предусмотренный частью 4 статьи 4.2 закона о недружественных действиях приоритет ограничений и изъятий, предусмотренных актами Президента РФ, над применением положений законодательных актов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в случае введения мер воздействия (противодействия), направленных на обеспечение финансовой стабильности РФ.

Также Президент РФ реализует меры по административно-правовой защите суверенитета посредством формирования ряда обеспечивающих его деятельность, координационных и совещательных органов.

Так, подготовка предложений Президенту Российской Федерации о мерах, направленных на охрану суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности является целями формирования Администрации Президента Российской Федерации176. Кроме этого, значительная часть выполняемых ей функций в той или иной степени связана с защитой государственного суверенитета.

Президентом РФ формируется и возглавляется Совет Безопасности, утверждается положение о нем177.

Совет Безопасности РФ, согласно части 1 статьи 13 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»178 — это конституционный совещательный орган, осуществляющий содействие главе государства в реализации его полномочий по вопросам обеспечения национальных интересов и безопасности личности, общества и государства, а также поддержания гражданского мира и согласия в стране, охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, предотвращения внутренних и внешних угроз. В этой связи, учитывая вышеприведенные в настоящей монографии выводы о прямой взаимосвязи недружественных действий иностранных государств с угрозами суверенитету Российской Федерации, такая роль Совета Безопасности РФ вполне логична и аргументирована. В целом словосочетание «охрана суверенитета РФ» встречается в Положении о Совете Безопасности девять раз179.

Совет Безопасности Российской Федерации может участвовать также в предложениях о введении (отмене) мер воздействия (противодействия) и специальных экономических мер, он в таком качестве поименован и в законе о недружественных действиях (часть 3 статьи 3), и законе о специальных мерах, причем в последнем, исходя из юридико-технической конструкции его статьи 4, предложения Совета Безопасности являются приоритетными, а предложения иных органов «также могут быть внесены».

На площадке Совета Безопасности формируются отдельные органы, уполномоченные на решение ряда вопросов по защите суверенитета Российской Федерации. Указом Президента РФ от 14 апреля 2022 г. № 203180 образована Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по вопросам обеспечения технологического суверенитета государства в сфере развития критической информационной инфраструктуры РФ, утверждено Положение о ней и ее состав.

Далее следует назвать Государственный Совет Российской Федерации. В регламентирующем его статус Федеральном законе от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ181 слово «суверенитет» не упоминается, но большинство предусмотренных статьей 5 задач связаны с его защитой. Более того, Президент Российской Федерации может возложить на Государственный Совет иные задачи, имеющие важное государственное значение.

Ознакомившись с тематиками заседаний Государственного Совета и его комиссий, а также поручениями, данными по их итогам, мы найдем немало позиций, связанных с мерами административно-правовой зашиты суверенитета (по направлению «Образование» 8 февраля 2023 г., «Транспорт» и «Энергетика» 7 февраля 2023 г., «Промышленность» 11 января 2023 г., «Экономика и финансы» 23 декабря 2022 г. и др.).182

Указом Президента РФ от 21 октября 2022 г. № 763183 образован Координационный совет при Правительстве Российской Федерации по обеспечению потребностей Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, утвержден его состав и положение о нем.

Указом Президента РФ от 19 июля 2018 г. № 444184 Совет при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам преобразован в Совет при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам, утверждено положение о нем. В числе прочего вопросы обеспечения технологического, экономического, финансового, кадрового, научного суверенитета рассмотрены в ходе его заседания 15 декабря 2022 года185.

2. Федеральное Собрание Российской Федерации. Согласно закону о специальных мерах, Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации могут вносить Главе государства предложения о применении специальных экономических мер и об их отмене. Также не реже одного раза в шесть месяцев Президент информирует палаты Федерального Собрания о ходе применения специальных экономических мер. Последние обсуждают эту информацию по мере поступления и представляют Президенту Российской Федерации предложения по повышению эффективности применения этих мер, а также могут предложить их отменить и (или) изменить.

При относительной схожести предмета регулирования закона о специальных мерах и закона о недружественных действиях, в последнем палаты Федерального Собрания вообще не фигурируют, ни на стадии принятия, ни реализации, ни корректировки и отмены мер воздействия (противодействия). Безусловно, весь набор инструментов у Федерального Собрания остается, в том числе посредством формирования законодательной базы, законодательных инициатив, принятия государственного бюджета, предусматривающего специальные статьи расходов на защиту государственного суверенитета, ратификации (денонсации) международных соглашений, осуществления парламентского контроля за деятельностью субъектов защиты государственного суверенитета, а именно посредством парламентских запросов, парламентских слушаний, парламентских часов, рассмотрением вопросов, отнесенных к ведению палат, на заседаниях их комитетов и комиссий, приглашением на заседание комитетов представителей органов исполнительной власти, запросов комиссиями и комитетами необходимых документов и материалов, депутатских запросов и так далее.

Формируются палатами Федерального Собрания и временные органы, сконцентрированно занимающиеся вопросами защиты государственного суверенитета. Например, Постановлением Совета Федерации № 172-СФ от 14 июня 2017 г. создана Временная комиссия Совета Федерации по защите государственного суверенитета и предотвращению вмешательства во внутренние дела Российской Федерации186, преобразованная Постановлением СФ ФС РФ № 26-СФ от 1 февраля 2023 г. в постоянный орган187.

Основные задачи этой Комиссии:

1) сбор, анализ и обобщение информации о состоянии законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики в сфере защиты государственного суверенитета и предотвращения вмешательства во внутренние дела Российской Федерации;

2) подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в сфере защиты государственного суверенитета и предотвращения вмешательства во внутренние дела РФ;

3) мониторинг деятельности иностранных государств, межгосударственных объединений и международных организаций, направленной на осуществление вмешательства в политическую, экономическую, культурную, гуманитарную сферы деятельности в РФ;

4) мониторинг состояния международного права в области предотвращения вмешательства во внутренние дела государств, подготовка предложений по его совершенствованию.

Деятельность Комиссии обеспечивается аппаратам Комитета Совета Федерации по международным делам и Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству. На сайте Комиссии публикуются подготовленные ей материалы. Один из последних — специальный доклад «Об особенностях защиты государственного суверенитета России в 2022–2023 годах» (21 июня 2023 г)188.

3. Правительство Российской Федерации.

Полномочия Правительства определены в статье 114 Конституции РФ, ряд из которых в той или иной степени связаны с административно-правовой защитой государственного суверенитета. Среди них, в том числе, предусмотренные пунктом «д» меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ и многие другие.

Несмотря на отсутствие упоминания суверенитета в привязке к деятельности Правительства Российской Федерации в Конституции РФ, можно говорить о том, в целом Правительство России проводит логически выстроенную политику, направленную на обеспечение различных проявлений суверенитета государства на разных направлениях.

В развитие вышеназванных конституционных положений Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»189 в пункте 1 статьи 24 закрепляет, что Правительство осуществляет меры по защите суверенитета и территориальный целостности Российской Федерации, обеспечению обороны страны и безопасности государства. Конкретное содержание и выражение этих мер, степень участия в них Правительства РФ регулируется большим количеством законодательных и подзаконных актов, которые направлены на защиту суверенитета РФ как без нормативно-правовой привязки к недружественным действиям, так в связке с ними.

Например, постановлением Правительства РФ от 28 декабря 2022 г. № 2478190 утверждены Правила управления реализацией мероприятий программ и проектов Национальной технологической инициативы, результаты которых направлены на решение задач обеспечения технологического суверенитета Российской Федерации.

В распоряжении Правительства РФ от 29 декабря 2022 г. № 4355-р191 содержится следующее положение: «Учитывая задачу обеспечения технологического суверенитета и развития российской экономики, Правительство Российской Федерации и Банк России будут уделять повышенное внимание поддержке выхода на рынок капитала быстрорастущих высокотехнологичных компаний».

Еще одним примером будет позиция Конституционного Суда РФ, который отмечает, что федеральный законодатель в целях защиты суверенитета и экономической безопасности Российского государства, прав и законных интересов граждан, обеспечения единого экономического пространства возложил на Правительство Российской Федерации обязанность определять и обеспечивать проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, а также заготовки лома и отходов таких металлов и камней192.

Часть 1 статьи 1 закона о специальных мерах предусматривает, что нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации относятся к правовым основам применения специальных экономических мер, часть 2 его статьи 4 и часть 3 статьи 5 определяет, что Правительство может вносить Президенту предложения о применении специальных экономических мер и их отмене. А часть 3 этой же статьи управомачивает Правительство устанавливать на основании решения Президента перечень конкретных действий, на совершение которых вводится запрет совершения и (или) в отношении которых вводится обязанность совершения, и иных ограничений. В случае, если реализация специальных экономических мер требует решения Центрального банка Российской Федерации, то запрет совершения и (или) обязанность совершения действий и иные ограничения устанавливаются ЦБ во взаимодействии с Правительством РФ.

Президент РФ своим Указом от 22 октября 2018 г. № 592193 уполномочил Правительство РФ на определение специальных экономических мер в связи с недружественными действиями, а также перечней лиц, в отношении которых они применяются. Изданные в реализацию этого Указа правительственные акты (от 1 ноября 2018 г. № 1300194 и от 29 декабря 2018 г. № 1716-83195) определили, как отмечает И.Н. Тимофеев196, некоторые важные институциональные новации, среди которых следующие.

1. Впервые в российской практике был определен список физических и юридических лиц, в отношении которых действуют специальные экономические меры, до этого они распространялись на товары определенных категорий и стран происхождения. В списках физических лиц (в редакции от 26 ноября 2022 г.) 922 человека, юридических — 83. Таким образом, Россия стала использовать практику многих стран — инициаторов ограничительных мер.

2. Также впервые использовалось блокирование, замораживание безналичных денежных средств, бездокументарных ценных бумаг и имущества на территории России, запрет на перечисление средств (вывод капитала) за пределы России.

3. Назначался орган, ответственный за формирование списков заблокированных лиц (Минфин России), предоставление временных разрешений и изъятий и отмену постановления в случае отмены введенных Украиной ограничительных мер.

Таким образом, в России появился механизм блокирования активов, а также определен институт, ответственный за данный механизм, а постановление Правительства РФ от 1 ноября 2018 г. № 1300 может применяться под аналогичные задачи на иных направлениях.

Иллюстрируя вышеприведенные полномочия Правительства РФ, приведем также пример пункта 2 его постановления от 11 мая 2022 г. № 851197, которым установлен запрет на совершение действий в соответствии с подпунктом «а» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 мая 2022 г. № 252 «О применении ответных специальных экономических мер в связи с недружественными действиями некоторых иностранных государств и международных организаций»198 с лицами, указанными в перечнях, утвержденных указанным постановлением, а также находящимися под их контролем организациями.

В свою очередь, в законе о недружественных действиях Правительство Российской Федерации упоминается несколько раз.

Во-первых, в качестве субъекта, определяющего перечни продукции (сырья), работ, услуг по конкретным видам мер воздействия (противодействия) (статья 2).

Во-вторых, как субъект, вводящий и отменяющий меры воздействия (противодействия) по решению Президента РФ (статья 3).

В-третьих, как субъект, которым Президент РФ может делегировать осуществление отдельных полномочий в части введения и применения мер воздействия (противодействия), направленных на обеспечение финансовой стабильности Российской Федерации.

В-четвертых, как субъект, акты которого оказывают влияние на положения законодательных и иных нормативных правовых актов, в части их применения с учетом ограничений и изъятий (статья 4.2).

Полномочия Правительства РФ по защите суверенитета от недружественных действий дополнены Федеральным законом от 8 марта 2022 г. № 46-ФЗ199. Согласно пояснительной записке200 к этому Федеральному закону на стадии его проекта, он был разработан в целях защиты национальных интересов Российской Федерации в связи с недружественными действиями иностранных государств и международных организаций. Им определены механизмы поддержки экономического сектора, в том числе упрощающие установленные законодательством Российской Федерации разрешительные и лицензионные процедуры, регламентирующие особенности правового режима при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также особенности регулирования правоотношений в сфере осуществления страховой деятельности в Российской Федерации. Установлены дополнительные полномочия Правительства Российской Федерации в области осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, а также в сфере долевого строительства.

В целом Правительство Российской Федерации активно использует предоставленные законом о специальных мерах и законом о недружественных действиях полномочия и можно констатировать, что правоприменительная практика в этом направлении сложилась.

Так, во исполнение Указа Президента РФ от 6 августа 2014 г. № 560201 его постановлением от 7 августа 2014 г. № 778202 определен список стран, в отношении которых распространялись специальные экономические меры, и перечень сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, запрещенных к ввозу на территорию России. Также в этом акте поставленные задачи распределены между ведомствами (Минпромторг, Минсельхоз, ФТС).

Аналогичный механизм реализации применялся и в отношении других мер, имея ввиду связку: Указ Президента — постановление Правительства. В частности, Указом Президента РФ от 29 июля 2015 г. № 391203 предусмотрено уничтожение запрещенной к ввозу в Россию и конфискованной продукции, а постановлением Правительства РФ от 31 июля 2015 г. № 774204 утверждены порядок и правила такой продукции.

Дальнейшая работа по административно-правовой защите суверенитета Российской Федерации от недружественных действий через призму участия в этом процессе Правительства страны идет по пути расширения и углубления торговых и прочих ограничений, распространения на иные виды продукции, а также закрепления в правительственных актах полномочий иных ведомств. В постановлении Правительства РФ от 29 декабря 2018 г. № 1716-83205 фигурируют Минэкономразвития, которое дает разрешение на вывоз товаров, осуществляющие в пределах своей компетенции контроль Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Министерство транспорта Российской Федерации. В свою очередь МВД России и Росгвардии предписано оказывать по компетенции содействие федеральным органам исполнительной власти при проведении соответствующих контрольных мероприятий.

4. Центральный Банк Российской Федерации.

В законе о недружественных действиях и законе о специальных мерах упоминается Центральный банк Российской Федерации в качестве субъекта введения соответствующих мер. В случае, если реализация специальных экономических мер требует решения Центрального банка РФ, то запрет совершения и (или) обязанность совершения действий и иные ограничения устанавливаются им во взаимодействии с Правительством РФ (часть 3 статьи 4 закона о специальных мерах).

Законом о недружественных действиях Банк России не наделен полномочиями по участию во введении (отмене) мер воздействия (противодействия), но выполняет иной функционал в рамках данного закона.

В частности, Центральному Банку РФ Президент Российской Федерации вправе передать осуществление отдельных полномочий, касающихся введения и применения мер воздействия (противодействия), направленных на обеспечение финансовой стабильности России (статья 4.2). Помимо этого, в статье 4.1 закона о недружественных действиях определена роль Банка России применительно к особенностям исполнения кредитными организациями запросов компетентных органов иностранных государств сведений о клиентах и совершаемых ими операциях, представителях клиентов, выгодоприобретателях и бенефициарных владельцах. К кредитной организации, нарушившей требования указанной статьи, применяются меры, предусмотренные Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»206.

Вообще Банк России реализует весьма объемный спектр задач в части обеспечения государственного суверенитета207. Согласно конституционной норме (статья 75) денежная эмиссия, защита и обеспечение устойчивости рубля его исключительная компетенция, и эта задача вполне укладывается в защиту суверенитета, поскольку надежность и стабильность российской денежной система один из важнейших факторов положения государства как на международной арене, так и внутренней стабильности. Также напрямую пересекающиеся с защитой государственного суверенитета функции мы можем видеть и при анализе вышеуказанного Федерального закона о Банке России, в том числе контроль и надзор за деятельностью кредитных и некредитных финансовых организаций, банковских групп, выявление нарушений в сфере противодействия финансированию терроризма, совершения финансовых преступлений и многие другие.
Более наглядно получить представления о специфике участия Банка России в данной деятельности можно посредством исследования его локальных правовых документов, в том числе специальных указаний и распоряжений, соглашений с правоохранительными и иными органами.

Активно Банк России пользуется полномочиями по разъяснению положений подзаконных нормативных правовых актов. В качестве примера можно привести его официальное разъяснение от 16 апреля 2022 г. № 4-ОР «О применении отдельных положений Указа Президента Российской Федерации от 28 февраля 2022 г. № 79 «О применении специальных экономических мер в связи с недружественными действиями Соединенных Штатов Америки и примкнувших к ним иностранных государств и международных организаций»208.

5. Органы правосудия, уполномоченные применять меры государственного принуждения.

Особое место в системе судебной власти занимает Конституционный Суд РФ, обеспечивающий верховенство Основного закона и являющийся высшим органом конституционного контроля в РФ. Он осуществляет свои функции посредством особой процедуры конституционного судопроизводства в рамках полномочий, установленных Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»209. Его решения очень важны для надлежащего функционирования системы защиты государственного суверенитета, благодаря им в том числе обеспечивается правовой суверенитет РФ.

Существенна роль и Верховного Суда Российской Федерации, правовой статус которого определен Федеральным конституционным законом от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации»210. Он является высшим судебным органом по гражданским делам, по разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, а также осуществляет судебный надзор за деятельностью судов. В качестве суда первой инстанции рассматривает отдельные категории дел, имеющие непосредственное отношение к защите государственного суверенитета, например, об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры РФ, Следственного комитета РФ, Судебного департамента при Верховном Суде РФ, Центрального банка РФ, ЦИК России, государственных внебюджетных фондов, а также государственных корпораций211.

6. Центральная избирательная комиссия. Член ЦИК России И. Борисов в рамках 66-го ежегодного собрания Российской ассоциации международного права «Международное право в современных геополитических условиях», прошедшего 29 июня 2023 года в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, подчеркнул212: «Несмотря на то, что российская избирательная система достаточно устойчива к любым потрясениям, иностранное вмешательство в выборы может подорвать доверие к избирательным процессам и поставить под угрозу обеспечение основных политических прав и свобод наших граждан, целостность наших демократических институтов и, в конечном итоге, нашего государственного суверенитета. И это требует пристального внимания совместно с нашими международными партнерами к данной группе вызовов современному обществу».

Полномочия ЦИК России в сфере защиты государственного суверенитета включают в себя: полномочия в сфере организации и проведения выборов и референдумов; по установлению обязательных нормативов и образцов документов и технологического оборудования; в сфере правового регулирования избирательного процесса; контрольные полномочия; полномочия по определению результатов выборов и легитимации избирательного (референдумного) процесса и ряд других213.

7. Федеральные органы исполнительной власти.

Применительно к ним в контексте защиты государственного суверенитета следует отметить в первую очередь их общий функционал, среди которого важнейшее значение имеют организация реализации государственной политики в соответствующем направлении, разработка и исполнение бюджета по направлениям защиты государственного суверенитета, управление стратегическими отраслями государственного сектора, исполнение законов и решений Президента РФ, Правительства РФ по защите государственного суверенитета, привлечение структур гражданского общества к оказанию содействия в решении проблем защиты государственного суверенитета214.

В законе о недружественных действиях и законе о специальных мерах федеральные органы исполнительной власти поименованы в следующей части.

1. Их акты являются частью правовых основ применения специальных экономических и принудительных мер (часть 1 статьи 1 закона о специальных мерах).

2. Реализация специальных экономических мер, а также мер воздействия (противодействия) обязательна для органов государственной власти (часть 3 статьи 3 закона о специальных мерах, часть 4 статьи 1 закона о недружественных действиях).

3. Федеральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством РФ обеспечивают реализацию специальных экономических мер (часть 4 статьи 4 закона о специальных мерах).

4. Участвуют в исполнении кредитными организациями запросов компетентных органов иностранных государств (статья 4.1 закона о специальных мерах).

Также полномочия федеральных органов исполнительной власти будут вытекать из иных нормативных правовых актов, в том числе определяющих их статус.

Так, подпункт 4 пункта 2 Положения о Министерстве иностранных дел Российской Федерации215 относит к основным задачам МИД России обеспечение дипломатическими и международно-правовыми средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности Российской Федерации, других ее интересов на международной арене.

К таковым актам можно относить и устанавливающие порядок осуществления отдельных видов деятельности. В качестве иллюстрации можно привести следующий пример.

Ряд исследователей, в частности В.В. Красинский, отмечают, что механизм защиты государственного суверенитета предполагает взаимный контроль институтов гражданского общества и элементов государственного аппарата216. Одна из целей такого контроля — недопущение проникновения в институты гражданского общества агентов иностранного влияния с целью подрыва государственного суверенитета, независимости государственной власти, насильственной смены политического режима, подрыва обороноспособности, экономической мощи государства в интересах иных государств, межгосударственных и международных организаций217.

Таким функционалом в нашей стране наделено Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы. Согласно подпункту 1 пункта 19 Положения о Минюсте России218 к его полномочиям относится осуществления государственного контроля за деятельностью иностранных агентов.

А постановлением Правительства РФ от 14 января 2023 г.219 № 18 утверждено Положение о государственном контроле за деятельностью иностранных агентов, согласно пункту 37 которого при анализе сведений о контролируемом лице проводится в том числе оценка соответствия целей деятельности и осуществляемой деятельности контролируемого лица, а также заявленных для осуществления и осуществляемых программ законодательству об иностранных агентах с точки зрения наличия (отсутствия) в них предпосылок для угрозы суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности и национальным интересам Российской Федерации.

Пункт 6 этого Положения возлагает осуществление соответствующего государственного контроля на Министерство юстиции РФ и его территориальные органы.

В Стратегии развития финансового рынка РФ до 2030 года220, направленной на обеспечение экономического, финансового и технологического суверенитета российской экономики и российского финансового рынка с учетом внутренних и внешних, в том числе геополитических, рисков, фигурируют Минфин России и Министерство экономического развития Российской Федерации.

Еще один пример — акты, утверждающие основы отдельных направлений государственной политики, стратегии, концепции, национальные интересы.

Указом Президента РФ от 9 ноября 2022 г. № 809 утверждены Основы государственной политики по сохранению и укреплению традиционных российских духовно-нравственных ценностей221, в пункте 7 которых говорится о том, что Российская Федерация рассматривает традиционные ценности как основу российского общества, позволяющую защищать и укреплять суверенитет России, обеспечивать единство нашей многонациональной и многоконфессиональной страны, осуществлять сбережение народа России и развитие человеческого потенциала.

Данный проект был разработан Министерством культуры Российской Федерации, которое принимает активное участие в их реализации.

Минкультуры России, реализуя предоставленные Постановлением Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 590 «О Министерстве культуры Российской Федерации»222 правомочия, призвано обеспечивать всестороннее культурное развитие и гармонизацию общественных отношений как основу экономического процветания, государственного суверенитета и цивилизационной самобытности нашей страны.

В системе исполнительной власти существенная роль в административно-правовой защите суверенитета отводится вооруженным силам, органам внутренних дел, органам безопасности, Росгвардии, иным силовым и правоохранительным ведомствам.

Как отмечает В.В. Красинский, к важнейшим задачами Вооруженных Сил Российской Федерации относится сдерживание противника в интересах предотвращения военной агрессии, миротворческая деятельность и обеспечение исключительных правовых режимов223.

Полиция обеспечивает правопорядок и общественную безопасность, выявляет, предотвращает и пресекает массовые антиконституционные посягательства на государственный суверенитет, противодействует преступлениям экстремистской направленности. Важнейший механизм защиты суверенитета — выдворение за пределы государства иностранных граждан и лиц без гражданства, совершивших преступления экстремистской направленности и террористического характера. На расширенном заседании коллегии МВД России 17 февраля 2022 г. Президент РФ отметил остроту общественной опасности преступлений, связанных с экстремизмом, и необходимость своевременной оценки рисков возможных экстремистских проявлений и выработки на этой основе эффективных и самых жестких мер противодействия, включая высылку224.

При этом высказываются мнения о необходимости расширения роли органов внутренних дел по защите государственного суверенитета. Так, С.Ю. Чимаров говорит об актуальности наделения ОВД функцией интернет-полиции или сетевой полиции, уполномоченной в рамках борьбы с киберпреступностью цензурировать информационные потоки, осуществлять пропаганду и контроль общественного мнения в сетевом пространстве225.

Органы безопасности выявляют, предупреждают и пресекают угрозы государственному суверенитету; осуществляют вскрытие устремлений, сковывание и парализацию деятельности антигосударственных сил; гласное и негласное противодействие механизмам ослабления и подрыва государственного суверенитета, а также выполняют иные задачи226.

8. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации реализуют полномочия, предусмотренные Федеральным законом от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и иными нормативными актами в соответствующих сферах. В силу части 1 статьи 31 данного закона, в систему исполнительных органов субъекта РФ входят высшее должностное лицо субъекта РФ, высший исполнительный орган субъекта РФ, иные исполнительные органы субъекта РФ.

Система и структура исполнительных органов субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (ч. 3 ст. 31 данного закона)227.

Согласно части 4 статьи 1 закона о недружественных действиях реализация мер воздействия (противодействия) обязательна для всех государственных органов, соответственно и для органов исполнительной власти регионального уровня.

Последние также обеспечивают реализацию специальных экономических мер.

Если же более широко подходить к роли регионов в защите суверенитета, то существенная часть их конституционных полномочий в той или иной степени соприкасается с соответствующим направлением.

В качестве иллюстрации можно привести положения Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации228. Согласно ее пункту 6, продовольственная безопасность является одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности страны в долгосрочном периоде, фактором сохранения ее государственности и суверенитета, важнейшей составляющей социально-экономической политики, а также необходимым условием реализации стратегического национального приоритета — повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования высоких стандартов жизнеобеспечения.

Пункт 26 говорит, что механизмы обеспечения продовольственной безопасности устанавливаются в соответствующих нормативных правовых актах, определяющих условия функционирования экономики страны и ее отдельных отраслей, обеспечиваются финансовыми ресурсами федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. А пункт 30 определяет, что органы исполнительной власти субъектов РФ во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти реализуют с учетом региональных особенностей единую государственную социально-экономическую политику в области обеспечения продовольственной безопасности:

а) разрабатывают и принимают нормативные правовые акты субъектов РФ по вопросам обеспечения продовольственной безопасности;

б) формируют и поддерживают необходимые запасы и резервы продовольствия в субъектах РФ;

в) обеспечивают ведение мониторинга состояния продовольственной безопасности на территориях субъектов РФ;

г) предоставляют информацию, связанную с продовольственной безопасностью, в государственные информационные ресурсы;

д) осуществляют мероприятия по развитию торговой инфраструктуры в сфере реализации продовольственных товаров (магазинов шаговой доступности, прежде всего несетевых, розничных рынков, ярмарок, нестационарных и мобильных торговых объектов);

е) осуществляют меры по обеспечению физической доступности продовольствия в населенных пунктах, удаленных от торговых объектов.

Исходя из пункта 70 Концепции внешней политики Российской Федерации229, органы исполнительной власти субъектов РФ участвуют в реализации принятых Президентом Российской Федерации решений в области обеспечения национальных интересов и национальной безопасности, охраны суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, предотвращения внешних угроз.

В целом можно согласиться с мнением230 о многообразии реализуемых органами исполнительной власти субъектов РФ административно-публичных функций и об отсутствии единого понимания перечня административно-публичных функций, осуществляемых данными органами публичной власти, в нашем случае в части защиты суверенитета РФ от недружественных действий.

9. Органы местного самоуправления участвуют в административно-правовой защите государственного суверенитета посредством реализации возложенных на них законодательством компетенции и полномочий. Например, как отмечает А.В Тетерин, защита суверенитета Арктической зоны в рамках экономико-географического подхода предполагает реализацию крупных хозяйственных и инвестиционных проектов, создание индустриальных центров, реализацию сервисных проектов (телекоммуникационные сети, полярная гидрография для лоцманской проводки судов, ледокольный флот). Учитывая территориальное расположение и состав Арктической зоны акценты в распределении властных полномочий по обеспечению суверенитета также смещаются: все большая роль в защите национальных интересов отводится органам местного самоуправления231.

Обобщая деятельность всех субъектов защиты государственного суверенитета от недружественных действий, отметим, что она направлена на выявление, предупреждение, пресечение таких действий, реализацию мер ответственности за их совершение, а также восстановление нарушенного состояния. Выполнение этих задач может осуществляться как в рамках общих полномочий по реализацию внутренней и внешней политики во всех сферах общественной жизни, так и посредством специфической деятельности, направленной, например, на пресечение действий внутригосударственных и зарубежных антигосударственных сил.

5. Меры административно-правовой защиты суверенитета Российской Федерации от недружественных действий иностранных государств

Любая система, в числе которых и система административно-правовой защиты суверенитета РФ от недружественных действий иностранных государств, состоит из структурно соединенных между собой элементов. К таким элементам, отражающим особенности всей системы, относятся и меры административно-правовой защиты.

Административно-правовая мера, как правовая категория, применима к уполномоченным на ее осуществление публичным органам232. Ю.Г. Федотова считает233, что меры административно-правовой защиты — выраженные в действиях соответствующих органов полномочия по реализации прав, законных интересов и гарантий граждан. Для целей нашего исследования соответствующие полномочия направлены на защиту государственного суверенитета.

Такими мерами могут быть принятие нормативных и индивидуальных правовых актов, охрана участников соответствующих правоотношений, создание условий для защиты государственного суверенитета, юридическая ответственность и другие. Исходя из интенсивности воздействия на угрозы государственного суверенитета и содержания применяемых мер их можно разделить на активные и пассивные234.

Можем ли мы сформировать исчерпывающий перечень таких мер? Полагаем, что нет, исходя из следующих умозаключений.

Во-первых, в силу разности подходов к административно-правовой защите. Как уже говорилось ранее, ученые разграничивают административно-правовую защиту в целом и административную защиту как внесудебную, которая реализуется органами исполнительной власти и местного самоуправления235. Соответственно, для них будут характерны свои меры административно-правовой защиты.

Во-вторых, меры административно-правовой защиты тесно переплетаются с иными правовыми мерами, имеющими иную отраслевую принадлежность. В.В. Красинский, исследуя в своей монографии механизм защиты государственного суверенитета, рассматривает его в организационно-управленческом, институциональном, функционально-технологическом и правовом аспектах. При этом к последнему он относит нормативное регулирование, правоприменение и юрисдикционную деятельность. А конституционно-правовые механизмы защиты государственного суверенитета он раскрывает через призму социально-экономической, политической и идеологической сфер236 и актуальных для них мер.

В-третьих, термин «меры» применительно к суверенитету РФ встречается в различных актах. В Конституции это «меры по охране суверенитета РФ» (часть 2 статьи 80), в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» «меры по защите суверенитета РФ» (статья 24). В пункте 99 Стратегии национальной безопасности РФ это симметричные и асимметричные меры, необходимые для пресечения, а также предотвращения повторения в будущем недружественных действий иностранных государств, представляющих угрозу суверенитету и территориальной целостности России, в том числе связанных с применением ограничительных мер (санкций) политического или экономического характера либо использованием современных информационно-коммуникационных технологий. И далеко не всегда меры по защите суверенитета связаны с недружественными действиями.

В этой связи и учитывая тему настоящего исследования, акцент будет сделан на мерах, предусмотренных положениями закона о специальных мерах и закона о недружественных действиях, а именно специальных экономических мерах и мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия иностранных государств.

Согласно части 2 статьи 1 закона о недружественных действиях, целью применения мер является защита интересов и безопасности РФ, ее суверенитета и территориальной целостности, прав и свобод граждан РФ от недружественных действий.

Часть 1 статьи 2 закона о специальных мерах относит к целям специальных экономических мер обеспечение интересов и безопасности России и (или) устранение или минимизацию угрозы нарушений прав и свобод ее граждан. Специальные экономические меры одновременно могут преследовать обе упомянутые цели. Обозначенную формулировку «минимизация угрозы нарушений прав и свобод», видимо, не нужно воспринимать как дающую основание для применения специальных экономических мер в порядке упреждения237.

Вне зависимости от индивидуальных характеристик конкретных мер административно-правовой защиты, реализуемых теми или иными субъектами, в целом для них характерны следующие особенности238.

1. Проявляются в виде запретов и ограничений на осуществление определенных видов деятельности (по отраслям, секторам, применительно к отдельным хозяйствующим субъектам), дополнительных требований к субъектам, совершаемым ими сделкам. Например, Указом Президента РФ от 5 августа 2022 г. № 520239 установлен запрет на сделки (операции) с акциями, составляющими уставные капиталы акционерных обществ, включенных в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента РФ от 4 августа 2004 г. № 1009 «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ»240.

Федеральным законом от 26 марта 2022 г. № 72-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»241 установлены особенности выполнения и (или) признания выполненными, а также освобождения от выполнения требований, касающихся подачи заявки на осуществление деятельности в качестве участника специального административного района.

2. Могут проявляться в виде дополнительных мер поддержки, льгот, преференций в отношении определенных субъектов. Например, Правительство РФ приняло решение поддержать участников госзакупок в условиях внешних ограничений. Согласно его постановлению от 21 марта 2022 г. № 417242, исполнителей и подрядчиков по госконтрактам, не исполнивших свои обязательства, не будут включать в реестр недобросовестных поставщиков, если исполнение контракта оказалось невозможным из-за форс-мажора, связанного с введением санкций и других ограничений иностранными государствами. Ещё одна новация касается представителей малого и среднего бизнеса. Максимальный срок оплаты услуг таких предпринимателей по заключенным с госзаказчиками договорам сокращен с 15 до 7 рабочих дней, чтобы бизнес получал средства как можно скорее243.

Также в качестве примера здесь можно привести меры, поименованные на сайте Министерства экономического развития Российской Федерации в разделе «Меры поддержки бизнеса в условиях санкций»244. В рамках плана первоочередных действий по обеспечению развития российской экономики в условиях внешнего санкционного давления Минэкономразвития оказывает поддержку бизнеса по нескольким направлениям: финансы, налоги, IT, поддержка импортозамещения, административная нагрузка.

В рамках снижения административной нагрузки введены моратории на банкротство, на плановые проверки бизнеса, упрощение страны происхождения товаров, снижение размеров штрафов для микро- и малых субъектов малого предпринимательства и социально-ориентированных некоммерческих организаций, продление действия водительских прав245.

3. Носят срочный характер, то есть ограничены по времени (в отдельных случаях могут быть бессрочными). В рамках поддержки импортозамещения Совет Евразийской экономической комиссии по инициативе РФ принял решение246 освободить на 6 месяцев от ввозной таможенной пошлины продовольственные товары и товары, используемые в их производстве. Решение, в частности, касается животной и молочной продукции, овощей, семян подсолнечника, соков, сахаров, какао-порошка, аминокислот, крахмалов, ферментов и прочих пищевых продуктов. Также на полгода от импортной пошлины освобождены товары для производства и реализации продовольственной продукции; товары для производства фармацевтической, металлургической и электронной продукции; товары, используемые для развития цифровых технологий; товары для производства продукции легкой промышленности, а также товары, применяемые в строительной и транспортной отраслях.

Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2022 г. № 1728 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 29 сентября 2022 г. № 681 «О некоторых вопросах осуществления международных автомобильных перевозок грузов»247 установлен запрет на осуществление международных автомобильных перевозок грузов по территории Российской Федерации грузовыми транспортными средствами, принадлежащими иностранным перевозчикам, зарегистрированным в иностранных государствах, которые ввели в отношении граждан РФ и российских юридических лиц ограничительные меры в сфере международных автомобильных перевозок грузов. Срок действия запрета — с 10 октября 2022 года по 30 декабря 2023 года.

4. Вводятся в специальном (особом) порядке. Более детально эта характеристика уже освещена в тексте монографии. В качестве примера можно привести наделение специальными полномочиями ряда субъектов. Федеральным законом от 8 марта 2022 г. № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»248 Правительство Российской Федерации наделяется дополнительными полномочиями, в частности, оно вправе принимать решения, предусматривающие особенности:

– организации и осуществления видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

– лицензирования, аккредитации, аттестации, государственной регистрации, а также иных разрешительных режимов, установленных законодательством РФ;

– регулирования отдельных вопросов, связанных с долевым строительством объектов недвижимости;

– регулирования трудовых отношений, а также отношений в области содействия занятости населения;

– исчисления и установления величины прожиточного минимума в целом по Российской Федерации и минимального размера оплаты труда.

Уже названным Указом Президента РФ от 29 сентября 2022 г. № 681249 Правительству РФ предоставлено полномочие по установлению запрета на осуществление международных автомобильных перевозок грузов по территории Российской Федерации в отношении отдельных категорий лиц.

5. Реализация мер обязательна для государственных органов, органов местного самоуправления, а также для граждан РФ и находящихся под юрисдикцией Российской Федерации юридических и физических лиц. Минфином России подготовлен законопроект250, предусматривающий обязательность соответствующих мер также для филиалов, через которые иностранные банки осуществляют деятельность на территории России.

А.В. Калинин251 считает, что требование обязательности касается имплементации специальных мер, эффективность которых во многом зависит от согласованности действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц по их реализации. В этой связи в каждом отдельном случае должен применяться комплекс мер (в первую очередь принятие необходимых нормативных правовых актов), обеспечивающий соблюдение установленных запретов и ограничений.

6. За ненадлежащую реализацию мер предусмотрена ответственность. В законе о недружественных действиях ответственность в прямой постановке вопроса не указывается, она будет основываться на положениях иных нормативных правовых актов и носить в первую очередь дисциплинарный характер. В части 4 статьи 3 закона о специальных мерах это ответственность должностных лиц за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, связанных с реализацией специальных экономических мер.

Как отмечает А.В. Пересыпкин252, в то же время указанным законом не установлен запрет для органов государственной власти и местного самоуправления, находящихся под юрисдикцией РФ организаций и физических лиц на исполнение экономических санкций, введенных иностранными государствами в отношении России. Отсутствие надлежащего правового регулирования в данном вопросе может привести к тому, что российская организация, соблюдая специальные экономические меры в отношении иностранных государств, одновременно исполняет требования антироссийских санкций в отношении российских организаций, органов, учреждений.

7 апреля 2022 года в Государственную Думу был внесен законопроект «О внесении изменения в статью 201 Уголовного кодекса Российской Федерации», направленный на защиту интересов и безопасности Российской Федерации, прав и свобод граждан РФ, прав и законных интересов российских юридических лиц. Его авторы, согласно пояснительной записке253, считают, что введение и соблюдение санкций иностранными государствами или союзами иностранных государств это ответственность этих государств и союзов, а также их должностных лиц. В то же время если кто-то внутри России решит ограничивать права и свободы граждан РФ, юридических лиц, органов или организаций, то такие лица должны нести уголовную ответственность. В этой связи законопроектом предлагалось дополнить часть 2 статьи 201 «Злоупотребление полномочиями» УК РФ квалифицирующим признаком «совершенное в целях исполнения решения иностранного государства, союза иностранных государств или международной организации о введении мер ограничительного характера против Российской Федерации». Вместе с тем до настоящего времени законопроект Государственной Думой не рассматривался.

Также Минфином России был подготовлен законопроект «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»254 в части введения ответственности за несоблюдение мер воздействия (противодействия), направленных на обеспечение финансовой стабильности РФ. Предполагалось, что изменения вступят в силу с 1 июля 2023 года, а полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях по новой статье будут закреплены за ФНС России и ФТС России. Вместе с тем с 8 октября 2022 года движения по законопроекту нет, текущий этап — подготовка к публичным консультациям.

Часть 2 статьи 3 закона о специальных мерах к специальным экономическим мерам относит запрет на совершение действий в отношении иностранного государства и (или) иностранных организаций и граждан, а также лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории иностранного государства, и (или) возложение обязанности совершения указанных действий и иные ограничения. Такие меры могут быть направлены на:

1) приостановление реализации всех или части программ в области экономической, технической помощи, а также программ в области военно-технического сотрудничества;

2) запрещение финансовых операций или установление ограничений на их осуществление;

3) запрещение внешнеэкономических операций или установление ограничений на их осуществление;

4) прекращение или приостановление действия международных торговых договоров и иных международных договоров Российской Федерации в области внешнеэкономических связей;

5) изменение вывозных и (или) ввозных таможенных пошлин;

6) запрещение или ограничение захода в порты Российской Федерации судов и использования воздушного пространства РФ или отдельных его районов;

7) установление ограничений на осуществление туристской деятельности;

8) запрещение или отказ от участия в международных научных и научно-технических программах и проектах, научных и научно-технических программах и проектах иностранного государства.

В свою очередь статья 2 закона о недружественных действиях в качестве мер воздействия (противодействия) указывает:

1) прекращение или приостановление международного сотрудничества РФ, российских юридических лиц с недружественными иностранными государствами, организациями, находящимися под юрисдикцией недружественных иностранных государств, прямо или косвенно подконтрольными недружественным иностранным государствам или аффилированными с ними, в отраслях в соответствии с решением Президента РФ;

2) запрет или ограничение на ввоз на территорию Российской Федерации продукции и (или) сырья, странами происхождения которых являются недружественные иностранные государства либо производителями которых являются организации, находящиеся под юрисдикцией недружественных иностранных государств, прямо или косвенно подконтрольные недружественным иностранным государствам или аффилированные с ними. Перечень таких продукции и (или) сырья определяется Правительством РФ;

3) запрет или ограничение на вывоз с территории Российской Федерации продукции и (или) сырья организациями, находящимися под юрисдикцией недружественных иностранных государств, прямо или косвенно подконтрольными недружественным иностранным государствам или аффилированными с ними, гражданами недружественных иностранных государств. Перечень таких продукции и (или) сырья определяется Правительством РФ;

4) запрет или ограничение на выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также нужд отдельных видов юридических лиц, указанных в части 2 статьи 1 Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»255, на территории Российской Федерации организациями, находящимися под юрисдикцией недружественных иностранных государств, прямо или косвенно подконтрольными недружественным иностранным государствам или аффилированными с ними. Перечень видов таких работ, услуг определяется Правительством РФ;

5) запрет или ограничение на участие организаций, находящихся под юрисдикцией недружественных иностранных государств, прямо или косвенно подконтрольных недружественным иностранным государствам или аффилированных с ними, граждан недружественных иностранных государств в приватизации государственного или муниципального имущества, а также в выполнении ими работ, оказании ими услуг по организации от имени РФ продажи федерального имущества и (или) осуществлению функций продавца федерального имущества;

6) иные меры в соответствии с решением Президента Российской Федерации.

Попытаемся классифицировать вышеперечисленные меры административно-правовой защиты суверенитета РФ от недружественных действий иностранных государств с опорой на положения закона о недружественных действиях и закона о специальных мерах.

Первым критерием для классификации мер можно назвать форму их выражения. По этому основанию следует выделить следующие формы:

а) запрет на совершение каких-либо действий в отношении иностранного государства, иностранных организаций и граждан либо проживающих в иностранном государстве лиц без гражданства;

б) возложение обязанности совершения каких-либо действий в отношении указанных субъектов;

в) иные ограничения. Запреты, ограничения и возложение обязанности могут использоваться как вместе, так и по отдельности. Например, одновременный запрет на предоставление финансовых ресурсов и оказание иной экономической помощи иностранному государству, предписание кредитно-финансовым учреждениям о блокировке средств, принадлежащих гражданам этого государства256.

г) дозволение.

Второй критерий — по объекту, на который эти меры направлены. Это могут быть иностранные государства, их органы и должностные лица, иностранные организации и граждане, а также лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории иностранного государства. Причем в статье 2 закона о недружественных действиях это не только организации, находящиеся под юрисдикцией недружественных иностранных государств, но и прямо или косвенно подконтрольные недружественным иностранным государствам или аффилированные с ними.

Третий критерий — по сферам направленности. Приводятся различные точки зрения относительно сфер, в которых применяются защитные меры. Так, в контексте конституционно-правовых механизмов защиты государственного суверенитета называются социально-экономическая, политическая и идеологическая сферы257. При этом в рамках политической охватывается правовая защита государства и его механизмов, регулирование статуса личности, деятельности общественных объединений и некоммерческих организация, политических партий, средств массовой информации, правовая защита местного самоуправления. В идеологической — регулирование гражданских и культурных прав и свобод личности; правовая защиты государственного языка РФ; культурного наследия народов РФ и национального культурного достояния; правовое регулирование реституционных процессов; образовательной деятельности, развития системы образования и гражданско-патриотического воспитания; противодействия фальсификации исторических фактов и событий, направленной на принижение международного престижа РФ, инспирирование националистических и иных экстремистских проявлений; правовая защита традиционных религиозных ценностей и противодействие религиозному экстремизму; регулирование адаптации и интеграции мигрантов.

Обращаясь к доктрине административного права, мы полагает возможным использовать разделение сфер на экономическую, социально-культурную и административно-политическую258 с последующим возможным дроблением на более мелкие элементы, такие как: оборона, безопасность, внутренние дела, юстиция, управление иностранными делами, экономическое развитие, финансы, антимонопольная деятельность, предпринимательская деятельность, промышленность и торговля, агропромышленный комплекс, транспортный комплекс, строительно-жилищный комплекс, цифровой развитие, связь, информационные технологии и массовые коммуникации, таможенное дело, экология, охрана окружающей среды и природопользование, образование и научно-технологическое развитие, культура, здравоохранение, труд и социальная защита, физическая культура и спорт и другие.

Например, указом Президента РФ от 30 июня 2022 г. № 416259 применены специальные экономические меры в топливно-энергетической сфере, указом от 22 декабря 2022 г. № 943260 в сфере поставок природного газа, указом от 1 марта 2022 7. № 81261 по обеспечению финансовой стабильности Российской Федерации.

В.В. Красинский262 считает, что меры в экономической сфере включают в себя специальные экономические, специальные защитные, антидемпинговые и компенсационные меры. При этом он подразделяет их на два субинститута:

– специальных экономических мер в отношении иностранных государств, иностранных организаций и граждан, лиц без гражданства для защиты интересов РФ, обеспечения ее безопасности, защиты прав и свобод граждан;

– специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер в целях защиты экономических интересов российских производителей товаров в связи с возросшим импортом, демпинговым или субсидируемым иностранным импортом на таможенную территорию России.

Соответствующие меры в административно-политической сфере можно проиллюстрировать Указом Президента РФ от 23 апреля 2021 г. № 243 «О применении мер воздействия (противодействия) на недружественные действия иностранных государств»263. Согласно его положениям решено ограничить заключение диппредставительствами и консульскими учреждениями, представительствами госорганов и госучреждений иностранных государств, совершающих недружественные действия в отношении России, ее граждан или организаций, договоров с физлицами, которые находятся в нашей стране. Речь идет о трудовых, гражданско-правовых и иных договорах, на основании которых возникают трудовые отношения. При необходимости может быть введен полный запрет на заключение таких договоров. Количество упомянутых физлиц, а также перечень недружественных иностранных государств определяется Правительством РФ. Договоры, заключенные до вступления в силу указа с физлицами, количество которых превышает установленное Правительством РФ, должны быть прекращены.

Четвертый критерий — по объему регулирования264, а именно: общие, распространяющие свое действие на все сферы и отрасли государственного управления, регламентирующие наиболее важные стороны защиты суверенитета; межотраслевые, регулирующие те или иные стороны государственно-управленческой деятельности, которые являются общими или сопредельными для всех или многих отраслей государственного управления и имеют при этом специальный характер; отраслевые, то есть регламентирующие те или иные стороны управленческих отношений, возникающих в границах сферы, закрепленной за исполнительными органами отраслевой компетенции.

Пятый критерий — по определенности меры в законодательстве. Согласно пункту 6 статьи 2 закона о недружественных действиях, в качестве мер воздействия (противодействия) могут применяться, помимо прямо перечисленных в законе, также иные меры по решению Главы государства. В частности, такие меры были введены Указом Президента РФ от 1 марта 2022 г. № 81, установившего в подпункте «а» пункта 1 со 2 марта 2022 г. особый порядок осуществления (исполнения) резидентами некоторых сделок с иностранными лицами, связанными с иностранными государствами, которые совершают в отношении российских юридических лиц и физических лиц недружественные действия. Однако сам перечень таких государств был определен только 5 марта 2022 г., когда Правительство РФ распоряжением № 430-р265 утвердило Перечень иностранных государств и территорий, совершающих в отношении Российской Федерации, российских юридических лиц и физических лиц недружественные действия266.

Шестой критерий — по срокам применения. Закон о специальных мерах и закон о недружественных действиях оставляют вопрос о сроках применения специальных экономических мер и мер воздействия (противодействия) на недружественные действия на усмотрение Президента и Правительства Российской Федерации. Анализ их решений позволяет выделить две группы — срочные, с указанием периода их действия, и бессрочные, которые применяются вплоть до их отмены.

Указом Президента РФ от 8 марта 2022 г. № 100267 предписано в целях обеспечения безопасности РФ применять специальные экономические меры в сфере внешнеэкономической деятельности до 31 декабря 2023 года (запрет, ограничение ввоза (вывоза) отдельных видов продукции (сырья), установление повышенных ставок вывозных и (или) ввозных таможенных пошлин в отношении продукции (сырья).

Указ от 27 декабря 2022 г. № 961 «О применении специальных экономических мер в топливно-энергетической сфере в связи с установлением некоторыми иностранными государствами предельной цены на российские нефть и нефтепродукты»268 определял срок действия до 1 июля 2023 года.

А вот срок действия, например, Указа от 5 марта 2022 г. № 95 «О временном порядке исполнения обязательств перед некоторыми иностранными кредиторами»269 не ограничен конкретным сроком, соответственно, он действует до его отмены.

Седьмой критерий — по субъектам введения. Ранее в настоящей работе отмечалось, что они могут вводиться Президентом РФ и Правительством РФ по решению Президента РФ. Также, в отдельных случаях, реализация специальных экономических мер требует решения Центрального банка Российской Федерации.

В целом мировая практика идет по пути, что меры защиты суверенитета вводятся либо общегосударственными (глава государства, Правительство) либо отраслевыми органами государственного управления (министерства и ведомства). Например, такое право главы есть в Республике Беларусь, Туркменистане. В других странах защитные меры применяются по решению Правительства (Австралия, Киргизия, Россия, Турция и др.). Во многих государствах защитные, антидемпинговые и компенсационные меры вводятся уполномоченными министерствами и ведомствами (министерство финансов — в Индии и Индонезии, торговли — в США, и Колумбии, Комитет по специальным защитным мерам в Таиланде)270.

Восьмой критерий — по субъектам применения (реализации). Исходя из содержания законодательства, к таковым мы можем причислять государственные органы, органы местного самоуправления, а также находящихся под юрисдикцией Российской Федерации организации и физических лиц. Причем в законе о специальных мерах использована формулировка «находящиеся под юрисдикцией Российской Федерации физические лица» (часть 3 статьи 3), а в законе о недружественных действиях — граждане Российской Федерации (часть 4 статьи 1).

Девятый критерий — по уровню нормативно-правового регулирования, а именно федеральный (федеральное законодательство, детализирующие его указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти) и региональный. При этом нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации преимущественно носят детализирующий характер в рамках уже определенных федеральными актами предписаний. Так, Указом Главы Республики Тыва от 18 марта 2022 г. № 83 создана комиссия по определению единственного поставщика в условиях необходимости защиты национальных интересов Российской Федерации в связи с недружественными действиями иностранных государств и международных организаций, утвержден ее состав и положение о ней271.

Приведенные критерии для классификации не претендуют на исчерпывающий их характер, но позволяют в некоторой степени систематизировать исследуемые меры.

Анализ административно-правовых мер защиты государственного суверенитета позволяет сделать вывод об их эффективности. Вместе с тем возможная угроза от недружественных действий иностранных государств способствуют введению и применению, наряду с прямыми и косвенными мерами, и иных регуляторных механизмов. Вопросы, связанные с защитой государственного суверенитета, многоаспектны и включают в себя элементы фактически из всех сфер государственного управления. Нахождение в состоянии недружественных действий с отдельными иностранными государствами на протяжении длительного периода времени способствует созданию более эффективных, точечных и выверенных мер защиты суверенитета.

6. Совершенствование административно-правовой защиты суверенитета Российской Федерации от недружественных действий иностранных государств

Базовым критерием оценки любого правового механизма является его эффективность, имея в виду способность достигать искомых результатов без несоразмерного ущерба для других охраняемых законом интересов. В этой связи, оценивая меры административно-правовой защиты суверенитета РФ от недружественных действий иностранных государств, важно понимать, достигают ли они поставленных целей, насколько принимаемые решения эффективны и сбалансированы, каковы их побочные эффекты. Вместе с тем оценка эффективности таких решений носит скорее экономический или даже политический характер, а не юридический.

Очевидно, в этом направлении достигнуты серьезные положительные результаты в правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности. Вместе с тем, по мнению В.В. Красинского272, не все элементы национальной системы защиты государственного суверенитета достаточно эффективны и адекватны как масштабам, так и потенциалу угроз государственному суверенитету, и не все формы и методы защиты возможно задействовать с учетом экономических возможностей государства, международной и внутриполитической обстановки, гуманитарных и правозащитных аспектов.

Анализ нормативных правовых актов позволяет прийти к выводу о существенных недостатках административно-правовой защиты суверенитета от недружественных действий, который не всегда позволяет эффективно, гибко и точечно реагировать на быстро меняющиеся общественные отношения, и снижает ее общую эффективность. Более того, соответствующие меры далеко не всегда находятся в гармонии с иными нормами права. В этой связи возможно предложить ряд направлений совершенствования, актуальных в том числе для механизма российских констрсанкций. Ряд исследователей выделяют несколько таковых273.

1. Процедура оценки введенных мер на предмет их влияния на интересы Российской Федерации.

Очевидно, что предусмотренные законом о недружественных действиях и законом о специальных мерах меры, например, запрет или ограничение на ввоз на территорию Российской Федерации продукции и (или) сырья, могут отрицательно сказаться как на иностранных, так и российских хозяйствующих субъектах. По этой причине необходим баланс между публичными и частными интересами посредством смягчения правовыми средствами негативного эффекта для российской стороны.

В законе о недружественных действиях есть норма, согласно которой отдельные меры не применяются в отношении жизненно необходимых товаров, аналоги которых не производятся в Российской Федерации, а также в отношении товаров, ввозимых на территорию России гражданами РФ, иностранными гражданами и лицами без гражданства для личного пользования. Но данный вариант является достаточно радикальным, полностью исключающим те или иные позиции из соответствующих мер.

Возможное решение — некие переходные положения, позволяющие завершить действующие договоры сделки и перестроиться под новые условия, либо же специальные разрешения от органов государственной власти для выполнения обязательств по сделкам в условленный срок.

Например, пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2018 г. № 1300 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 22 октября 2018 г. № 592»274 определяет Минфин России ответственным органом по направлению в Правительство Российской Федерации предложений о предоставлении временных разрешений о неприменении некоторых специальных экономических мер.

До 31 декабря 2023 г. российским страховщикам запрещено заключать сделки и платить страховым компаниям, перестраховщикам и страховым брокерам из недружественных государств или подконтрольных лицам из этих государств, за исключением случаев, когда выдано разрешение Банка России (Федеральный закон от 14 марта 2022 г. № 55-ФЗ275).

По мнению Старженецкого В.В., Бутыриной В.А., Курицыной К.С.276, логичным будет распространение инструмента временных разрешений на физических лиц, так как с правовой точки зрения они являются субъектами правовых отношений наравне с юридическими лицами, им также могут понадобиться временные разрешения для различных правомерных целей. Для процедуры получения соответствующих разрешений необходимо выработать четкие правила.

Нам же представляется, что планируемые меры административно-правовой защиты должны проходить комплексную оценку на предмет их влияния на интересы Российской Федерации, что позволит еще на стадии рассмотрения оценить имеющиеся риски и угрозы. Безусловно, в той или иной степени такая оценка проводится и сегодня, но нормативно-правовая формализация соответствующей процедуры поспособствует, на наш взгляд, большей взвешенности защитных мер. И возможным вариантом здесь может стать ее интеграция в оценку регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов.

Согласно пункту 4 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии277, целью оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов является определение и оценка возможных положительных и отрицательных последствий принятия проекта акта на основе анализа проблемы, цели ее регулирования и возможных способов решения, а также выявление в проекте положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, положений, способствующих возникновению дополнительных расходов бюджетов субъектов РФ и (или) местных бюджетов и снижению доходов бюджетов субъектов РФ и (или) местных бюджетов.

При оценке регулирующего воздействия проектов актов проводится их оценка на соответствие принципам, установленным Федеральным законом от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»278. К ним отнесены: законность; обоснованность обязательных требований; правовая определенность и системность; открытость и предсказуемость; исполнимость обязательных требований. Гармонично в этом списке смотрелся бы, на наш взгляд, и принцип соответствия интересам Российской Федерации.

2. Толкование и разъяснение вводимых и применяемых мер.

При реализации мер административно-правовой защиты суверенитета РФ наблюдается правая неопределенность и отсутствие механизмов нивелирования этой неопределенности, а также сопутствующий ворох практических вопросов.

Отдельные авторы приводят пример пункта 1 вышеназванного постановления Правительства от 1 ноября 2018 г. № 1300279, согласно которому специальные экономические меры применяются и к тем, кто контролируется лицами из «черных списков». Как определять подконтрольные лица, должен ли контроль быть прямым или может быть также и косвенным, какой порог участия (50%, 25%) является определяющим?

В этой связи должен быть очень хорошо развит институт официальных разъяснений, в том числе для частных лиц, в целях снижения правовых рисков для них, предотвращения будущих судебных разбирательств, стабилизации правопорядка.

В некоторых нормативных правовых актах данный подход уже использован. Например, Центральному банку РФ и Правительству РФ предоставлено право давать официальные разъяснения по вопросам применения Указов Главы государства, касающихся специальных экономических мер в топливно-энергетической сфере280, Министерству финансов в части применения специальных экономических мер в сфере поставок газа в связи с недружественными действиями некоторых иностранных государств и международных организаций281, Министерству финансов РФ и Банку России по вопросам применения ответных специальных экономических мер282.

Наиболее активно предоставленными полномочиями по разъяснению пользуется Банк России, в СПС «КонсультантПлюс» размещено семь таких документов, например, официальное разъяснение Банка России от 29 июня 2023 г. № 4-ОР «О применении отдельных положений Указа Президента Российской Федерации от 28 февраля 2022 г. № 79 «О применении специальных экономических мер в связи с недружественными действиями Соединенных Штатов Америки и примкнувших к ним иностранных государств и международных организаций» и Указа Президента Российской Федерации от 5 июля 2022 г. № 430 «О репатриации резидентами — участниками внешнеэкономической деятельности иностранной валюты и валюты Российской Федерации» в части зачисления резидентами денежных средств на зарубежные счета и иностранные электронные средства платежа283.

Применительно к Минфину России реализацию выше обозначенного полномочия можно проиллюстрировать Официальными разъяснениями № 1 по вопросам применения Указа Президента Российской Федерации от 8 сентября 2022 г. № 618284. В этом документе, в числе прочего разъяснено, что «при определении подконтрольности лицам иностранных государств, совершающих недружественные действия, необходимо исходить из того, что лицо считается находящимся под контролем при наличии одного из признаков, указанных в статье 5 Федерального закона от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства»285.

Есть примеры и разъяснений, подготовленных федеральными органами исполнительной власти, за которыми соответствующие полномочия не закреплены в нормативных правовых актах. Например, Федеральная налоговая служба во исполнение поручения Минфина России по согласованию с Банком России подготовила разъяснения о сведениях, являющихся примерами надлежащего раскрытия информации для целей подпункта «б» пункта 12 Указа Президента Российской Федерации от 5 марта 2022 г. № 95 «О временном порядке исполнения обязательств перед некоторыми иностранными кредиторами»286.

3. Освобождение от ответственности за соблюдение мер административно-правовой защиты государственного суверенитета.

Применение мер административно-правовой защиты суверенитета РФ от недружественных действий должно сопровождаться внесением в нормативные правовые акты положений, освобождающих лиц, которые соблюдают публичные запреты, от ответственности перед третьими лицами, а также блокирующих удовлетворение подпавших под действие таких мер лиц. Такого рода оговорки используются и в праве Европейского союза и направлены на защиту отечественного бизнеса и смягчение негативных последствий для него.

Так, согласно положениям Федерального закона от 8 марта 2022 г. № 46-ФЗ287, с 13 сентября 2022 года до 1 января 2024 года арендодатель из сферы торговли и общепита вправе расторгнуть договор с арендатором, находящимся под контролем лиц из недружественных государств, с соблюдением установленных законом условий без применения к нему мер ответственности.

С 24 июля 2022 года подлежат прекращению находящиеся в производстве дела и исполнение постановлений о наложении наказаний за невыполнение с 23 февраля 2022 года требований части 1 статьи 15.25 КоАП РФ, если оно обусловлено применением ограничительных мер недружественными странами (Федеральный закон от 13 июля 2022 г. № 235-ФЗ288). При этом Конституционный Суд Российской Федерации решил289 признать взаимосвязанные положения части 1 статьи 15.25 КоАП РФ, частей 4 и 5 статьи 12 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле»290 не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку в системе действующего правового регулирования они не предполагают привлечения к административной ответственности валютного резидента РФ за действия (бездействие), которые при обычных условиях могут быть признаны незаконной валютной операцией, когда их необходимость вызвана реальным риском лишиться валютных ценностей или утратить на неопределенный срок контроль над ними в связи с тем, что иностранное государство применило ограничительные меры против России и ее хозяйствующих субъектов, установленные в ненадлежащей международной процедуре и в противоречии с многосторонними международными договорами с участием России и воспрепятствовавшие валютному резиденту совершить (довести до конца) законную валютную операцию, — если такие действия (бездействие) по своей сути не искажают смысла первоначальной законной валютной операции или направлены (в том числе в качестве одного из этапов, если подтверждается намерение осуществить дальнейшие действия) на восстановление положения, которое имело место до начала ее совершения.

4. Порядок обжалования решений о введении и применении мер административно-правовой защиты государственного суверенитета.

Необходимо создать эффективный механизм контроля законности и обоснованности соответствующих мер, в том числе посредством реализации прав лиц и организаций на обращение в уполномоченные инстанции с целью исправления ошибочно принятого в отношении них решения либо если отпали основания для применения таких мер.

Некоторые авторы полагают291, что подобного рода право должно быть реализовано через специализированный орган (комиссию) или национальный суд, и отмечают отсутствие на сегодня специальной процедуры для этого и ряд правовых проблем, а именно: трудности в запросе и получении документов и доказательств, послуживших основанием применения обозначенных мер, ссылки государственных органов на невозможность представления соответствующей информации в силу ее закрытого характера.

По нашему же мнению, специальной процедуры обжалования таких решений не требуется. Вполне достаточно уже закрепленных процедур обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц в рамках института обращений, вопросы реализации которого определяются Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»292, а также Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г.293, в котором, в числе прочего, содержится глава 21 «Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами». К тому же, например, случаи, когда лица исключались из российских перечней подсанкционных лиц соответствующими постановлениями Правительства РФ уже были294.

Вместе с тем нелишним будет закрепление в законодательстве формулировки, предполагающей, что действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, связанных с введением и применением мер защиты суверенитета РФ от недружественных действий могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, в органы прокуратуры Российской Федерации либо в суд.

5. Организация и координация публичного управления.

Как уже отмечалось по тексту работы, в структуре органов исполнительной власти нет единого органа, реализующего государственную политику в сфере административно-правовой защиты государственного суверенитета от недружественных действий иностранных государств. В контексте контрасанкционного механизма, например, такие меры принимают Минфин, Минэкономразвития, Минюст России, Банк России, иные органы и институты, технологического суверенитета — Минпромторг, Минцифры, Минэнерго, Минтранс и другие, обеспечения безопасности и правопорядка — Минобороны, ФСБ, МВД, Росгвардия, МЧС России и прочие.

Отдельные полномочия в этой сфере закреплены и за органами, представляющими иные, помимо исполнительной, ветви власти. Например, согласно Специальному докладу Комиссии Совета Федерации по защите государственного суверенитета и предотвращению вмешательства во внутренние дела Российской Федерации «Об особенностях защиты государственного суверенитета России в 2022–2023 годах» (21 июня 2023 г.)295 речь в нем идет о:

– мониторинге внешних угроз российскому суверенитету, включая попытки со стороны иностранных государств, международных объединений и международных организаций повлиять на основы конституционного строя, внешнюю и внутреннюю политику РФ, ее территориальную целостность, состав органов публичной власти;

– анализе существующих угроз и разработке рекомендаций по их предотвращению, в том числе путем совершенствования национального законодательства в сфере защиты государственного суверенитета страны;

– разъяснении гражданам России существа появляющихся угроз со стороны иностранных государств, юридических и физических лиц, их объединений, а также принимаемых государством мер по защите отечественного суверенитета и предотвращению попыток внешнего вмешательства во внутренние дела России.

Насколько нужна отдельная специализированная структура, координирующая соответствующую деятельность органов исполнительной власти, осуществляющая мониторинг ее эффективности, своевременную калибровку, оперативное толкование и разъяснение реализуемых мер?

Исходя из обозначенных в настоящей монографии аргументов полагаем, что потребности в создании такого специализированного органа сегодня нет, это увеличит административный аппарат, а в силу объема и разноплановости соответствующих мер замкнуть их на какой-то один орган невозможно.

Вместе с тем очевидна необходимость более четкой правовой регламентации мер административно-правовой защиты суверенитета РФ от недружественных действий иностранных государств, охватывающих и специальные экономические меры, и меры воздействия (противодействия) в рамках закона о специальных мерах и закона о недружественных действиях, их понятие, направленность, основания введения, применения и отмены, органы, уполномоченные на введение и применение, функции таких органов, механизм контроля исполнения, корректировки, механизм ответственности за нарушения, а также процедуры защиты прав лиц при применении таких мер.

И возможным вариантом для этого может стать принятие федерального закона «О мерах по защите суверенитета Российской Федерации от недружественных действий иностранных государств», объединяющего положения Федеральных законов от 30 декабря 2006 г. № 281-ФЗ «О специальных экономических мерах и принудительных мерах» и от 4 июня 2018 г. № 127-ФЗ «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия Соединенных Штатов Америки и иных иностранных государств» и предлагаемая структура которого приводится в приложении к настоящей монографии.

Надеюсь, сформулированные в монографии предложения будут полезными при работе над совершенствованием российского законодательства и подзаконных актов.