Концептуальная модель применения цифровых технологий в законодательном процессе в Российской Федерации

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 340:004

ББК 67.0:32.81

К65

Авторы:

Кутейников Д. Л., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА); Ижаев О. А., кандидат юридических наук, заместитель директора Института бизнес-права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА); Зенин С. С., кандидат юридических наук, доцент, директор Института государства и права Тюменского государственного университета, проректор Тюменского государственного университета; Япрынцев И. М., кандидат юридических наук, преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), ведущий научный сотрудник Центра судебного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Рецензенты:

Полякова Т. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заведующая Сектором информационного права ИГП РАН, действительный государственный советник юстиции РФ 3-го класса, почетный работник юстиции;

Минбалеев А. В., доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой информационного права и цифровых технологий Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Монография представляет собой междисциплинарное исследование трансформации законодательного процесса в условиях имплементации цифровых технологий. Цифровизация законодательного процесса выступает неотъемлемой составляющей развития современного государства, что предопределяет необходимость формирования концептуальной научно обоснованной модели внедрения цифровых технологий в процесс разработки и принятия нормативных правовых актов.

Разработка такой концептуальной модели применения современных цифровых технологий в законодательном процессе с учетом достижений зарубежной практики и особенностей российской системы законодательного процесса выступает необходимым этапом последовательного развития правотворческой деятельности в России.

В этой связи в работе предложена комплексная эволюционная модель теоретико-правовой трансформации процесса разработки и принятия нормативных правовых актов, обеспечивающая сохранение конституционно-правовой сущности данной сферы осуществления публичной власти.

Коллектив авторов с учетом выявленного доктринального базиса обосновал ряд организационно-правовых моделей внедрения цифровых технологий на современном этапе развития законодательной деятельности в Российской Федерации.

Законодательство приведено по состоянию на 1 мая 2022 г.

Такой подход позволил сформировать интегративную модель применения цифровых технологий в законодательной деятельности, которая в состоянии обеспечить качественную трансформацию этой сферы в условиях становления современного цифрового государства в России.

УДК 340:004

ББК 67.0:32.81

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

ВВЕДЕНИЕ

Существенно увеличивающийся уровень использования современных цифровых технологий в различных сферах деятельности человека и общества предопределен теми позитивными моментами, которое это использование гарантирует. При этом необходимо исходить из того факта, что внедрение современных технологических решений в различные сферы имманентно связано с их трансформацией — как формальной, так и сущностной. Такая трансформация сопряжена с необходимостью формирования научно выверенных подходов к оценке допустимости и целесообразности использования тех или иных цифровых технологий при решении конкретных вопросов.

Соответственно, формирование сферы общественных отношений, которая связывает результаты стремительного развития цифровых технологий и устоявшиеся сферы общественной жизни, в том числе отдельные ее области, обусловливает актуальность формирования концептуальной модели применения цифровых технологий.

В условиях повсеместного внедрения достижений цифровых технологий законодательный процесс на данный момент остается той областью, где наиболее прогрессивные технологии, в том числе машинное обучение, блокчейн, большие данные, смарт-контракты и концепт «смарт-право», не нашли своего отражения. Однако перед внедрением вышеназванных технологий в законодательный процесс необходима разработка фундаментального подхода, содержащего научное осмысление возможности цифровых технологий в сфере законодательства, их соотнесение с принципами законодательного процесса, оценка с позиции применимости на различных стадиях и уровнях и, в конечном итоге, формирование интегративной модели, предусматривающей последовательное, обоснованное и эффективное развитие законодательного процесса.

Разработка такой концептуальной модели применения активно развивающихся современных цифровых технологий в законодательном процессе с учетом достижений зарубежной практики и особенностей российской системы законодательного процесса выступает необходимым этапом в последовательной трансформации правотворческой деятельности в России. Изучение потенциала применения различных цифровых технологий — блокчейна, машинного обучения, больших данных, потенциала алгоритмизации и т. д. — в нормотворческих целях предполагает проведение правового исследования с привлечением знаний из технических наук, что позволит сформировать междисциплинарный подход, который станет основой для эффективной имплементации данных технологий в законодательный процесс.

Целью настоящей работы является разработка научно обоснованной концептуальной модели внедрения цифровых технологий в законодательном процессе в условиях интенсификации технологического развития.

С учетом обозначенной цели для ее достижения необходимо решение следующих задач:

— выявление и анализ теоретико-правовых аспектов внедрения цифровых технологий в правотворческую деятельность. Решение данной задачи связано с необходимостью изучения теоретических оснований, формируемых в правовой доктрине, касающихся применения результатов и продуктов развивающихся цифровых технологий для повышения эффективности права, а также предполагает исследование опыта использования информационных систем в правотворческом процессе;

— сравнительно-правовой анализ особенностей применения цифровых технологий в законодательном процессе в зарубежных странах. Выполнение данной задачи позволит оценить степень внедрения цифровых технологий в законодательный процесс в зарубежных странах. Для решения данной задачи будут рассматриваться страны, в которых применяют наиболее релевантные и эффективные цифровые технологии. Вместе с тем для решения данной задачи важное значение будут иметь сведения, подтверждающие или опровергающие эффективность применения таких технологий;

— уяснение перспектив использования цифровых технологий применительно к отдельным стадиям законодательного процесса. В результате выполнения данной задачи должны быть определены функциональные возможности отдельных цифровых технологий с учетом их применения на всех стадиях законодательного процесса. Таким образом, данная задача формирует представление об областях возможного применения технологических разработок;

— обоснование правовых пределов и рисков применения цифровых технологий в законодательном процессе. В рамках данной задачи будут определены оптимальные условия эффективного применения цифровых технологий в законодательном процессе, которые позволят избежать возможные нарушения основополагающих принципов функционирования демократического общества;

— анализ перспектив внедрения технологии распределенных реестров для передачи данных в рамках законодательных процедур. Решение данной задачи позволит сформировать теоретически обоснованные сценарии применения данной технологии с учетом оценки рисков, связанных с идентификацией, безопасным хранением и неизменностью информации;

— исследование потенциала использования технологий машинного обучения для анализа текстов нормативных правовых актов. В рамках данной задачи будет исследована литература, посвященная техническому потенциалу и особенностям функционирования технологий машинного обучения, определена сущность и объективные ограничения использования данной технологии, выявлены перспективы предотвращения возникновения коллизий в законодательстве. Также будут определены возможности внедрения в тексты нормативных правовых актов «смарт-норм», что станет предпосылкой к созданию машиночитаемого права;

— уяснение особенностей использования больших данных в процессе разработки нормативно-правовых актов. Решение данной задачи направлено на разработку теоретических рекомендаций по созданию цифровой инфраструктуры, направленной на повышение эффективности и качества работы субъектов законодательной инициативы;

— определение концептуальных основ алгоритмизации права в целях построения концепции «смарт-законодательства». В рамках данной задачи будет рассмотрен концепт «самоисполнимого права», реализация которого обеспечивается программным кодом под контролем нормативно определенных «оракулов».

Сформированная в рамках исследования теоретико-правовая основа внедрения цифровых технологий основывается, в частности, на выявленных сущностных признаках, принципах цифровизации законодательного процесса, что позволило сформировать авторское понятие этого процесса. При этом, исходя из эволюционного подхода к развитию законодательной деятельности, было выявлено несколько групп принципов, учет которых в рамках трансформации рассматриваемой сферы публичного управления обеспечит сохранение конституционно-правовой сущности правотворческого процесса.

Анализ практики использования цифровых технологий в законотворчестве зарубежных стран позволил выявить основные направлениях этого процесса: использование цифровых платформ для участия граждан в законодательном процессе (выдвижение инициатив, реакция на обсуждаемые проекты законов, получение информации о деятельности представительных органов и т. д.); организация внутренней работы представительных органов посредством автоматизации (документооборот, голосование и т. д.); развитие законодательства как цифровой платформы (наиболее революционное направление, так как оно обусловливает создание платформы «смарт-законодательства», которое обеспечит автоматизацию отдельных правотворческих процессов).

Немаловажным является и требование обоснования пределов внедрения цифровых технологий в рамках разработки и принятия нормативных правовых актов. Исследование пределов внедрения цифровых решений позволило выделить в первую очередь сущностные границы, которые обусловлены уровнем развития цифровых технологий и природой законодательного процесса — в этом случае первым следует говорить о недопустимости полной автоматизации законодательного процесса и, соответственно, сохранении определяющей роли в процессе законотворчества за человеком. Кроме того, к сущностным пределам относится и недопустимость исключения какой-либо стадии законодательного процесса.

В развитие данных положений авторы обосновали различную степень трансформации конкретных стадий законодательного процесса, а также выделили потенциал внедрения новых стадий. К таковым, например, может относиться общественное обсуждение, оценка степени сложности нормативного текста и прогноз качества правоприменительной практики и т. д.

Именно с учетом обозначенных базовых доктринальных начал авторами и рассматривались дальнейшие возможности внедрения цифровых технологий в законодательный процесс, обосновывались конкретные правовые модели использования различных цифровых решений, которые бы минимизировали негативные последствия их использования.

В частности, с учетом имеющегося отечественного и зарубежного опыта выявлены технологические и правовые возможности использования распределенных реестров в процессе обработки и передачи данных при осуществлении законодательной деятельности. Отдельное внимание уделяется анализу предиктивного (предсказательного) и аналитического потенциала машинного обучения в условиях его применения в правотворчестве; анализу направления использования больших данных при анализе текстов нормативных правовых актов; а также концептуальному обоснованию смарт-законодательства.

Соответственно, сформированная теоретико-правовая модель использования цифровых технологий, а также конкретные подходы к имплементации различных цифровых технологий представляют собой самостоятельный элемент в существующей конституционно-правовой теории законодательного процесса, развитие которого неразрывно связано со становлением в Российской Федерации электронного государства.

Результаты, представленные в настоящей монографии, могут быть использованы при формировании теоретических основ для дальнейших фундаментальных и прикладных исследований, направленных на создание единой цифровой платформы обеспечения законодательного процесса, что приведет к сокращению времени, затрачиваемого на согласование проектов нормативных правовых актов; оптимизации количества совершаемых операций государственными органами, должностными лицами и иными субъектами, задействованными в принятии нормативных правовых актов; привлечению для работы над разработкой и обсуждением законопроектов более широкого круга лиц (экспертов, представителей общественности и т. д.).

Глава 1. ЦИФРОВЫЕ ТЕХНОЛОГИИ В РАЗРАБОТКЕ И ПРИНЯТИИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ: ДОКТРИНАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

1.1. Теоретико-правовые аспекты внедрения цифровых технологий в нормотворчестве в Российской Федерации

Развитие цифровых технологий обусловливает определенные изменения во всех сферах общественной жизни, в том числи и в сфере функционирования публичной власти. Тезис о том, что в Российской Федерации следующим этапом в развитии всей государственности является построение цифровой экономики, нашел свое отражение как в нормативных, так и в программных документах1. Так, относительно недавно была разработана национальная программа «Цифровая экономика»2, одним из элементов которой является федеральный проект «Нормативное регулирование цифровой среды»3.

В качестве приоритетных законопроектов, обозначенных в данном проекте, выделяется несколько блоков нормативных правовых актов, связанных в том числе с формированием единой цифровой среды доверия; формированием электронного гражданского оборота; сбором, хранением и обработкой данных и т. д.

При этом в качестве самостоятельного федерального проекта выделяется проект «Цифровое государственное управление»4, который своей целью имеет внедрение цифровых технологий и платформенных решений в сферах государственного управления и оказания государственных услуг, в том числе в интересах населения и субъектов малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей.

В то же самое время на себя обращает внимание тот факт, что ни в одном из указанных федеральных проектов не упоминается о необходимости соответствующей модернизации законодательного процесса как элемента, без адекватного развития которого в условиях широкого использования цифровых технологий затруднительна трансформация всей сферы публичного управления.

Необходимо осознавать, что цифровая экономика как новый этап в формировании и становлении современного государства требует не только теоретического осмысления и выработки программных ориентиров, но и подготовки соответствующей нормативно-правовой базы, которая бы обеспечила переход эволюционного характера к так называемым «digital technologies», с внедрением которых связана цифровизация всей сферы публичного управления.

Соответственно, первостепенной задачей должна являться не сама по себе разработка и принятие каких-либо программных документов, направленных на установление тех или иных задач, связанных с имплементацией различного рода технологий в производственные, управленческие и иные сферы, и на принятие в ускоренном порядке нормативных актов, регулирующих сферу имплементации цифровых технологий. Важной (как с теоретической, так и с практической точек зрения) является разработка научно обоснованной и адекватной современным реалиям модели осуществления одной из базовых функций любого государства — правотворческой функции5.

Это ставит перед Российской Федерацией задачу первостепенной выработки правовой концепции применения цифровых технологий в законодательном процессе, которая бы обеспечила нормативную базу, необходимую для внедрения современных цифровых технологий и в иные сферы деятельности.

При построении такой концепции в первую очередь целесообразно исходить из определения тех основных направлений (этапов), с трансформацией которых связана цифровизация законодательного процесса.

Внедрение цифровых технологий в сферу публичного управления связано со становлением так называемого электронного государства, которое может рассматриваться в качестве коммуникативной инфраструктуры, позволяющей государственным органам и гражданам взаимодействовать с использованием новых информационных технологий6. При этом важным уточнением является, что в английском варианте данная категория обозначается как e-government (дословно — электронное правительство), но охватывает по своему содержанию трансформацию всех ветвей власти7, что должно иметь соответствующие результаты и на практике.

Процесс внедрения цифровых технологий в законодательный процесс по времени является одним из последних в сфере публичного управления. Первым опытом использования подобных механизмов была их имплементация в сферу исполнительной власти, когда автоматизировались определенные (поначалу достаточно простые) процессы принятия решений, а также «роботизация» судебной власти, заключающаяся в автоматическом рассмотрении однотипных судебных споров по заранее обозначенному алгоритму.

В целом следует отметить, что внедрение тех или иных технологий своей целью имеет автоматизацию процессов, ранее которые осуществлялись человеком непосредственно. Следовательно, цифровизация законодательного процесса выступает одним из направлений становления электронного государства, в рамках которого взаимодействие в системе человек — общество — государство переводится в иную плоскость и строится на использовании информационных технологий.

При этом необходимо отметить, что допустимо выделение двух моделей цифровизации законодательного процесса:

— когда процесс принятия решений доводится до абсолютного автоматизма с полным исключением человека (в том числе в части контроля);

— когда человек сохраняет в своей компетенции принятие окончательного решения8.

Допустимость и обоснованность применения той или иной модели в отношении законодательного процесса, в том числе и в отношении его различных стадий, является одним из системообразующих вопросов, с решением которого во многом и связано формирование целостной концепции цифровизации законодательного процесса9.

Учитывая факт, что результатом внедрения цифровых технологий в сферу публичного управления является его автоматизация, целесообразным представляется при определении основных направлений трансформации правотворческой деятельности исходить из ее стадийности, что позволит определить степень допустимой и достаточной цифровизации каждой конкретной стадии и тем самым сформировать направления такой цифровизации.

Несмотря на тот факт, что выделение различных стадий в законодательном процессе является вопросом достаточно спорным с научной точки зрения, его решение для цифровизации законодательного процесса не является определяющим. В контексте рассматриваемой проблемы достаточным будет понимание того, что для той или иной стадии является характерным наличие определенных видов деятельности, которые могут быть автоматизированы путем внедрения соответствующих цифровых технологий.

В связи с обозначенным подходом целесообразно выделить три направления трансформации стадийности законодательного процесса. Во-первых, допустимо говорить о наличии тех стадий, в отношении которых не происходит никакого видоизменения в рамках их осуществления (ни сущностного, ни формального). Такой стадией, очевидно, является подписание принятого Федеральным Собранием РФ закона, которое осуществляется Президентом РФ.

Кроме того, следует упомянуть и о голосовании законов. Трансформация процедуры голосования в контексте ее цифровизации во многом обусловлена внедрением технологии блокчейн, которая позволяет распределенно хранить информацию на электронных носителях, ограничивает возможность ее изменения, что и определяет ее ценность в рамках голосования, так как обеспечивает корректность получаемых результатов и минимизирует возможность их фальсификации. Поэтому в современной юридической литературе в большей степени использование блокчейн-технологии связывается непосредственно с избирательным (и референдумным) процессом10, а не с законодательным. Суть данной технологии — обеспечение неизменности и корректности результатов — позволяет говорить об ограниченных возможностях ее применения в контексте процедуры голосования в законодательном процессе, так как проблемы подобного рода в этом случае так остро не стоят.

Во-вторых, допустимо говорить о таких стадиях законодательного процесса, внедрение цифровых технологий при осуществлении которых приводит к их трансформации. В этом случае определенная последовательность действий, которые раньше осуществляли люди, автоматизируется, что исключает необходимость человеческого участия (полностью или в части) в рамках их осуществления. К таким стадиям следует относить:

— подготовку проектов нормативных правовых актов — в контексте рассматриваемой стадии целесообразно говорить о возможностях использования технологий машинного обучения и больших данных, позволяющих анализировать предлагаемые тексты законов на предмет их соответствия уже действующим и систематизировать полученные данные;

— формирование и выдвижение законодательной инициативы изменяется в силу функционирования различного рода онлайн-платформ, обеспечивающих хранение информации о выдвигаемых инициативах, а также их голосование с целью последующей передачи органам публичной власти. Кроме того, нельзя игнорировать и существующие технологические решения в рамках деятельности Государственной Думы. Речь идет о Системе обеспечения законодательной деятельности (далее — СОЗД), которая во многом направлена на автоматизацию процесса взаимодействия комитетов и иных структурных подразделений в рамках законодательного процесса11;

— обнародование нормативных правовых актов в условиях цифровизации законодательного процесса представляет собой их размещение в электронном виде, что повышает их доступность для обычных граждан. Кроме того, в этой связи также допустимо говорить и о систематизации принятых законов.

В-третьих, возможности современных цифровых технологий, а также технологические решения, которые они предлагают, выводят на новый уровень эффективность возможного взаимодействия субъектов, участвующих в законодательном процессе. Этот факт позволяет говорить о допустимости внедрения новых механизмов влияния гражданского общества на законодательный процесс как самостоятельного элемента (стадии) в его обсуждении. В этом случае речь идет об общественном обсуждении, которое на сегодняшний день в отношении проектов нормативных правовых актов проводится в ограниченном формате — в отношении тех проектов нормативных правовых актов (в большинстве своем подзаконного характера), которые размещаются на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов — https://regulation.gov.ru/ — официальном сайте для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения. Важным в этом контексте является тот факт, что эта стадия будет осуществляться с использованием уже суще

...