А. В. Зарщиков, Г. Б. Романовский

КОНСТИТУЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ ПУБЛИЧНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ НА ЗЕМЛЮ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.235

ББК 67.407.11

         З-35

      

Авторы:

Зарщиков А. В., кандидат юридических наук, практикующий юрист;

Романовский Г. Б., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой «Уголовное право» Пензенского государственного университета.

Цель научной монографии — определить конституционное содержание права собственности публичных образований на землю в Российской Федерации, выявить соотношение понятий народного достояния и права собственности публичных образований на землю в конституционном праве, рассмотреть особенности конституционного регулирования ограничений права собственности на землю в интересах публичных образований как в Российской Федерации, так и за рубежом.

Самостоятельными объектами исследования стали исторический аспект конституционного регулирования права собственности публичных образований на землю и статус таких собственников земли, как государство и муниципальные образования.

Законодательство приводится по состоянию на май 2017 г.

Данная работа рассчитана на преподавателей, студентов, аспирантов юридических учебных заведений, должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в сфере управления недвижимостью, а также научных работников и специалистов в области государственной регистрации сделок с земельными участками.

УДК 347.235

ББК 67.407.11

© Зарщиков А. В., Романовский Г. Б., 2017

© ООО «Проспект», 2017

Введение

Земля представляет собой уникальный объект, к которому обращено повышенное внимание представителей различных научных направлений, как естественных, так и гуманитарных. Земельные ресурсы и право собственности на них в настоящее время занимают одно из центральных мест среди объектов изучения юридической науки. Обусловлено это тем, что на протяжении всей истории существования человечества земля являлась важнейшим элементом, основой жизнедеятельности человека. Без земли немыслимо существование государств, поскольку земля составляет территориальную основу страны, земля является базисом сельского хозяйства, на земле размещаются объекты недвижимого имущества и проч. Полифункциональный характер земли (точнее сказать земельного участка) как правового объекта обусловил повышенное внимание к ней ученых-юристов.

Учитывая специфику состава правоотношений, возникающих по поводу земельных ресурсов, не возможна эффективная регуляция названных отношений нормами только одной определенной отраслевой принадлежности. Субъектно-объектный состав поземельных отношений предопределяет необходимость регуляции их нормами конституционного, административного, гражданского, экологического, градостроительного, земельного и ряда других отраслей права. Вместе с тем земля, будучи пространственным базисом любой человеческой деятельности и государства в целом, неизбежно попадает в юридическое поле публичной отрасли права — конституционного. В этом смысле государственное законодательство России не стало исключением.

Так, в ст. 9 Конституции РФ закреплено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Другим аспектом, определяющим актуальность темы настоящего исследования, является специфика субъектного состава земельных отношений, а именно – участие в них публичных образований. Востребованность научных разработок повышается еще и отсутствием легального определения термина «публичное образование» в отечественном законодательстве.

Особенностью данного субъекта права в контексте его изучения применительно к участию в земельных отношениях является «расщепление» правовой сущности публичного образования. С одной стороны, публичность субъекта, действующего от имени народа, предполагает наличие у публичного образования практически безграничных полномочий в отношении любого объекта материального мира, на который оно может распространить свою юрисдикцию в пределах территории государства. С другой стороны, осознавая высокую степень важности земельных ресурсов, демократическое государство неизбежно стремится к самоограничению своих прав на землю и обеспечению возможности передачи права на часть земли (земельных участков) в частную собственность. Вместе с тем государство, являясь собственником земельных ресурсов, должно вступать в гражданские правоотношения наравне с другими участниками правового оборота, не делая скидок на свой особый публичный статус.

Таким образом, особенности субъекта — публичного образования, особенности земли как объекта конституционного права, а также юридические нормы, регламентирующие на конституционном и отраслевом уровне соответствующие отношения, требуют глубокого правового осмысления, систематизации и обобщения. Данное обстоятельство и послужило основным критерием при определении темы исследования.

Глава 1.
Становление права собственности публичных образований на землю

1.1. Генезис права собственности публичных образований на землю

Регулируя важнейшие отношения в обществе, конституционное право играет определяющую роль в преобразованиях, происходящих в Российской Федерации1. Публичная собственность, в том числе и на землю, представляет собой самостоятельное явление в системе экономических и правовых отношений, особый институт конституционного права, являющийся важнейшим элементом основ конституционного строя большинства мировых правопорядков. Земля, являясь народным достоянием, выступает в качестве объекта права, имеющего специфическую юридическую природу ввиду своей особой важности и высочайшей степени публичной заинтересованности в данном правовом объекте, а также особого режима использования земельных ресурсов, который состоит в ее предназначении служению общим интересам общества.

В российской экономической и правовой литературе публичную собственность рассматривают как понятие, объединяющее государственную и муниципальную формы собственности2. Основными общими признаками этих форм собственности обычно называют социально-экономическую природу; субъектный и объектный состав, правовой режим регулирования. При этом в качестве важнейшего признака выделяют прежде всего субъектный состав права публичной собственности, представленный публично-властными образованиями. Говоря о возможности реализации публичными образованиями полномочий собственника на землю, необходимо дать определение понятия публичного образования. Так, В. Е. Чиркин, характеризуя особенности государственных (государственно-подобных) образований как юридических лиц публичного права, указывает, что это относительно самостоятельное публично-правовое образование несуверенной публичной власти части народа на части государственной территории, выступающее через свои органы и должностных лиц как представитель народа соответствующего территориального публичного коллектива, осуществляющее регулятивную роль в объеме предметов ведения и полномочий, установленных конституцией и законами государства, несущее публично-правовую ответственность (которая может трансформироваться в материальную) в том числе и перед государством3. С приведенным определением ученого, по нашему мнению, следует согласиться и принять с той лишь оговоркой, что в рамках настоящей работы под публичными образованиями понимается государство, органы местного самоуправления, наделенные публичной властью и реализующие свои властно-распорядительные полномочия через систему специальных органов, в лице которых образования могут вступать в различные правоотношения.

В то же время некоторыми учеными упомянутый нами термин используется применительно к органам государственной власти, учреждениям, созданными государством. Например, профессор Е. А. Павлодский пишет: «Понятие „юридическое лицо публичного права“ означает, что данное публичное образование создано на основании законодательных актов, а не учреждено в силу гражданско-правовых договоров»4.

Известный российский цивилист С. Н. Братусь писал: «С точки зрения характера и значения своей деятельности не только в теории, но и в законодательстве юридические лица буржуазного права делятся на а) публичные и б) частные. Публичными юридическими лицами признаются государство, административно-территориальные образования, некоторые государственные учреждения и так называемые публично-правовые корпорации (например, адвокатура). Частными юридическими лицами называют все иные общественные образования — корпорации и учреждения, деятельность которых не поднята до уровня деятельности, имеющей общегосударственное, публично-правовое значение»5.

В дальнейшем в своей работе мы будем отталкиваться именно от вышеприведенной концепции, рассматривая в качестве публичных образований государство, некоторые его органы и муниципальные образования.

О возможности участия публичных образований в отношении собственности на землю пишет О. О. Солдатенков, который отмечает, что в качестве субъектов права публичной собственности на природные ресурсы следует рассматривать публично-правовые образования — Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования6.

Говоря об особенностях публичного права в целом, С. В. Дорохин, в частности, отмечает, что наиболее существенными формальными элементами публичного права следует признать наличие в числе участников правоотношений субъекта, наделенного властными полномочиями по отношению к другим его участникам, во взаимосвязи с возможностью реализации свободы волеизъявлений субъектов правоотношений в рамках альтернативных правовых норм7. В качестве данного особого субъекта выступает публичное образование.

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.8, в п. 2 ст. 8 закрепляет положение, согласно которому в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. В п. 2 ст. 9 Конституции указано, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Таким образом, Основной закон российского государства позитивно зафиксировал возможность нахождения земли в собственности как публичных образований, так и иных субъектов правоотношений, т.е. физических и юридических лиц. При этом, по мнению Т. Ю. Жмакиной, публичная (государственная) собственность так или иначе подразделяется на две разновидности, существенно различающиеся по своему правовому статусу: публично-правовую собственность государства и частную собственность государства9.

На наш взгляд, данная точка зрения является ошибочной, поскольку автором не учитывается то обстоятельство, что публичное образование всегда должно действовать исходя из публичных интересов, что делает правовую конструкцию «частная собственность государства» весьма спорной. При этом полагаем, что необходимость изучения различных аспектов права собственности публичных образований на землю именно в рамках конституционного права детерминирована тем, что конституционные основы нормативного воздействия должны охватывать наиболее общие, существенные аспекты (в том числе право собственности на земельные ресурсы), в то время как более детальное правовое регулирование осуществляется в рамках других отраслей российского права10. Говоря о необходимости изучения права собственности публичных образований на землю именно в рамках конституционного права, следует отметить, что при внешней однородности конституционных норм и норм гражданско-правового характера они не тождественны, поскольку конституционная норма всегда имеет более высокое положение в иерархии правовых норм и в отличие от отраслевых норм всегда характеризуется «большей юридической насыщенностью», т.е. более значительной плотностью юридического содержания, что создает возможность многообразных юридических интерпретаций с учетом изменения жизненных обстоятельств или субъективного правопонимания11.

Аналогичный отечественному подход к вопросу закрепления правового статуса земли можно найти в конституционных порядках других стран, относящихся к романо-германской правовой системе. Так, ст. 15 Конституции Федеративной Республики Германия установила, что земля, естественные ресурсы и средства производства могут быть в целях обобществления переданы в общественную собственность или другие формы общественного хозяйства, законом, регулирующим вид и размеры возмещения. Статья 21 Конституции Болгарии предусматривает: «1. Земля — основное национальное богатство, которое пользуется особой защитой государства и общества. 2. Обрабатываемая земля используется только для сельскохозяйственных целей. Изменение ее предназначения допускается в порядке исключения, если доказана необходимость этого изменения при условиях и в порядке, определенных законом». Статья 44 Конституции Итальянской Республики закрепляет: «В целях достижения рациональной эксплуатации земли и установления справедливых социальных отношений закон налагает обязательства на частную земельную собственность, устанавливает предельные размеры этой собственности, соответственно, по областям и сельскохозяйственным зонам, содействует улучшению земель, преобразованию крупных землевладений и реконструкции производственных единиц, поддерживает мелкую и среднюю собственность. Закон предусматривает льготы для горных местностей».

В странах англосаксонской правовой системы решение земельного вопроса применительно к местным природным, национальным и социальным обстоятельствам также находит свое отражение. Например, канадская Хартия о правах и свободах (Конституционный акт 1982 г.), допуская возможность создания привилегированных условий для индивидов и групп, ущемленных вследствие своей расы, национальности или этнического происхождения (п. 2 ч. 1 ст. 15), признает и подтверждает права коренных народов — индейцев, инуитов и метисов, в том числе договорные права на землю (ст. 35).

Однако необходимо отметить, что такое детальное законодательное закрепление прав на землю существовало далеко не всегда, поскольку история становления и развития государственности в целом и российской государственности в частности имеет множество этапов, одним из которых является временной интервал, при котором конституция как основной регулятор общественно значимых правоотношений отсутствовала.

Обращаясь к исторической ретроспективе вопроса возделывания и культивации земли в России, необходимо сказать, что земля всегда служила основой жизни семьи и целого рода, фактически она являлась источником жизненно важных продовольственных и иных ресурсов. Само расселение наших предков не было похоже на нынешнее: «Тогда не было этих многолюдных сел… каждый жил особняком на своем земельном участке»12. Пользование этой землей было пожизненным и наследственным13, переделов не существовало, понятия о праве собственности не было14.

До образования государства на Руси земля как природный ресурс могла находиться только лишь в пользовании, а само право пользования приобреталось путем приложения труда в целях обрабатывания земельных участков. В связи с этим нельзя не согласиться с В. И. Петровым, утверждающим, что в глазах местного сообщества человек получал право на конкретный участок земли не в силу ее покупки, или получения ее от государства, или наличия того или иного документа, а в силу того, что он прикладывал к нему свой труд15. Это нашло свое отражение в известной пословице: «Там моя земля, куда мой плуг, топор, коса и соха ходили».

В научной исторической и юридической литературе широко известно мнение о том, что Россия, в отличие от множества других государств, перешла от первобытно-общинного строя к феодальному, минуя рабо­владельческий. Безусловно, данная идея заслуживает внимания и, в сущности, должна рассматриваться в качестве позитивного момента в историческом развитии нашей страны. Однако, не оставляя без внимания вышеназванную мысль, стоит отметить, что, по справедливому мнению С. А. Боголюбова, «на планете, пожалуй, больше нет такого общества, которое с такой головокружительной, почти авантюрной быстротой меняло крестьянские уклады и права на землю, экспериментируя на живых людях и меняя несколько вариантов за несколько десятилетий, как общество российское»16.

Период родо-племенных отношений (XI–IX вв. до н.э.) характеризуется абсолютным отсутствием частной собственности на все без исключения средства производства. Все находилось в совместной собственности рода, племени и общины, никто не мог в то время претендовать на статус личного хозяина какой-либо вещи, все было поделено между членами узкого социума, которые были объединены кровными узами. Именно объединение людей для занятия совместным трудом, в том числе и трудом, направленным на окультуривание земли, являлось гарантией возможности самого существования человека в те времена. Именно поэтому земля сама по себе не имела тогда никакой цены, ее нельзя было никому продать, потому что нельзя было найти ни одного покупателя; всякий сам мог занимать свободные земли17.

Вышеописанный образ жизни человека имел место не только в период родо-племенных отношений для народов, занимавших территорию современной России, он характерен для всего человечества на его ранней стадии развития. Так, например, племена древних германцев установили следующий порядок пользования землей. «Земля, — писал Тацит в 26-й главе „Германии“, — занимается всеми вместе, поочередно, по числу работников, и вскоре они делят ее между собой по достоинству; дележ облегчается обширностью земельной площади: они каждый год меняют пашню, и все-таки еще остается свободное поле»18. Следовательно, пахотная земля, «занятая всеми вместе», находилась в коллективной собственности родовых общин.

Р. Пайпс проводит четкое различие между современным человеком и первобытным в отношении исторически первого объекта собственности — земли, подчеркивая, что для современного человека собственность на землю предполагает ее продажу другим, а для первобытного человека она предполагает только право не допускать на нее других19.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в период отсутствия государства, а соответственно и права, земля, как и любое иное имущество, не имела индивидуально-определенного собственника, поскольку в этом не было никакой необходимости. Существовала лишь специфическая система обычаев, регламентирующих все сферы жизнедеятельности общества, в том числе и процесс возделывания, культивации земли. Форм собственности, присущих развитым правопорядкам современности, в тот период не было, соответственно, не было ни собственности публичных образований (их не могло быть в принципе, так как отсутствовало государство, а следовательно, отсутствовали и публичные образования), ни частной собственности. Все изменилось с образованием государства.

Этап становления государственности на Руси, относящийся к IX–XI вв., по существу, можно охарактеризовать как период исторического развития общественно-политического строя, при котором государство со всей присущей ему системой, механизмом и аппаратом органов в современном понимании еще не создано, а вся политическая воля и власть сконцентрированы в руках правящей элиты, состоящей из представителей класса крупных землевладельцев — боярского сословия. Поэтому применительно к тому времени можно констатировать отсутствие права собственности публичных образований на землю, поскольку самих публичных образований на тот момент как таковых не было по причине узурпации всей полноты властных полномочий отдельно взятыми лицами. Не было и публичной власти в современном демократическом понимании. Напротив, государственный строй был частноправовым, т. е. государство отождествлялось с частными лицами и с волей этих лиц. Н. М. Карамзин, характеризуя период раннего российского государства, писал: «…Вся земля Русская была, так сказать, законною собственностью великих князей: они могли, кому хотели, раздавать города и волости»20.

Исключением из этого правила, пожалуй, является только Новгородская республика, граждане которой сами избирали себе князя, о чем свидетельствует множество договоров Новгорода с князьями, например договор великого князя Ярослава Ярославича Тверского с Новгородом от 1264 г.21

Данное обстоятельство свидетельствует о наличии возможности граждан влиять на течение общественно-политической жизни, а следовательно, вече (собрание горожан для обсуждения общественно значимых политических и государственных дел) являлось в известном смысле предшественником администрирующих органов публичных образований, имеющих место быть на современном этапе развития государства. «В самом Новгороде князь судил, наказывал и сообщал власть свою тиунам, объявлял войну, заключал мир, налагал дани. Но граждане столицы, пользуясь свободою веча, нередко останавливали государя в делах важнейших: предлагали ему советы, требования; иногда решили собственную судьбу его как вышние законодатели»22.

Ф. А. Брокгауз акцентирует внимание на том, что в древней Руси князю принадлежало все. Однако это не было частной собственностью, при этом между имениями, принадлежащими князю, и государственными имуществами не делалось различия. Земли эти князья раздавали за службу вместо жалованья и обязательством выставлять ратных людей; они давались в срочное и условное владение, а иногда и в наследственное пользование (поместные земли). Раздача эта особенно усилилась при Иоанне III, с правления Иоанна IV начинается раздача земель и гражданским чиновникам23.

Ю. В. Готье писал, что древняя Русь не знала двух разных слов для обозначения политической единицы, во главе которого стоял князь, и личного имения последнего. И то, и другое обозначалось одним словом: волость24.

В. И. Сергеевич также отмечал, что Русь в раннее средневековье была разделена на волости, состоявшие из городов и пригородов, волостям для управления были необходимы князья, которых и сажали у себя горожане. Поэтому в тот период князья и горожане являлись совладельцами земельных богатств25.

Комментируя поземельные отношения того периода, Б. Н. Чичерин писал: «Земля считалась собственностью князя, а в праве собственности возможно совместное существование прав нескольких владельцев: одному принадлежит полная собственность, другому право пользования или сервитут. В государстве это немыслимо. Область означает сферу действия государственной власти, а две верховные власти совместно существовать не могут; одна необходимо должна устранить другую»26. Как видно, князь, будучи лицом физическим, де-факто выступал в качестве публичного суверенного собственника.

Ввиду обозначенного выше объективная необходимость реализации принципа единства государственной территории неизбежно вела к централизации власти, в связи с чем на смену периоду феодальной раздробленности пришло время Московского государства во главе с «сильным» государем. Используя свои властные полномочия, государи не питали особого уважения к княжеской собственности, нередкими для того периода являются и те случаи, когда церковные земли переходили в собственность государства. Так, Иван III несколько раз отбирал земли Новгорода и, в частности, у новгородской церкви. Точное количество конфискаций пересчитать очень трудно, даже просто невозможно: великий князь конфисковал у новгородских бояр землю несколько раз; возможно, что и владыка новгородский разделял с новгородскими боярами общую судьбу. Секуляризация распространялась не на одни только богатейшие монастыри, но одинаково и не менее значительные и даже на церкви27.

Рассматривая вопрос права государственной собственности на землю в IX– XIX вв., В. И. Петров писал: «Государство сначала объявило себя верховным собственником всей земли, потом обложило людей, которые на ней проживали, данью (земельным налогом), потом закрепило за собой права по управлению и распоряжению, а потом стало распределять „свою“ землю между вассалами и дружиной, монастырями, князьями. Интересы тех, кто на этой земле изначально жил, в учет принимались весьма мало»28. Здесь уже отчетливо прослеживается историческая тенденция на укрепление государства в качестве публичного собственника на земельные ресурсы.

Однако, по мнению некоторых ученых, если и совершенно верно, что московские государи не уважали частной собственности и в случае нужды обращали ее на государственные потребности, то это вовсе еще не значит, что они рассматривали всю землю как свою собственность29. Следовательно, есть определенная доля преувеличения роли царя в процессе распоряжения землей, так как, помимо государственной собственности, существовала и собственность частная, к которой государство в лице его правителя относилось с известной долей уважения. Поэтому логичен вывод Н. М. Коркунова, согласно которому «если бы когда-либо все земли сделались достоянием казны, то о конституционной монархии не могло бы уже быть речи. Тут оставался бы только выбор между самодержавием, лишенным самой существенной нравственной поддержки и опоры, и демократиею, в руках которой находилось бы громадное государственное достояние со всеподавляющим влиянием на весь промышленный быт. И то, и другое политически немыслимо»30. Частноправовой государственный строй долгое время балансировал между интересами князя и государства.

В дальнейшем заведование государственными имуществами было сосредоточено преимущественно в Приказе Большого Дворца. Первые упоминания об этом государственном органе в записных книгах датируются 1627 г., по своей сути это было первый государственный орган, который в своей деятельности реализовывал полномочия собственника государства (публичного образования) на землю.

Петр I поручил заведование государственными имуществами Камер-коллегии — центральному государственному учреждению в Российской империи. В 1724 г. он установил оброчную подать, которую должны были платить государственные крестьяне, т.е. крестьяне, приписанные к государственным землям. Называясь налогом, оброчная подать по своей сути являлась не чем иным, как арендным платежом государственных крестьян за находившиеся у них в наделе государственные земли. Отличалась же от настоящей аренды оброчная подать тем, что она взималась не по количеству земли, а по душам. На примере деятельности Камер-коллегии отчетливо прослеживается действия государства, направленные на извлечение дохода от использования казенной земли.

Дальнейшее укрепление и развитие государственности закономерно требовало и развития системы государственных органов. Работа отраслевых органов управления — коллегий не отвечала требованиям времени, их число значительно возросло, зачастую одна и та же функция была возложена на несколько коллегий одновременно, к тому же в них отсутствовала персональная ответственность конкретных лиц: все решения принимались коллегиально, что, в свою очередь, негативно отражалось на степени эффективности работы названного государственного органа.

В XVIII в. площадь казенных земель постоянно увеличивалась в том числе в связи с обращением в казну земель, ранее принадлежавших православному духовенству.

Право муниципальной собственности на земельные участки возникло в эпоху Екатерины II, о чем свидетельствует ее Жалованная грамота городам от 21 апреля 1875 г. Как отмечается в юридической литературе, именно в этом документе «город впервые был признан юридическим лицом, и была признана его правоспособность»31. Одновременно была подтверждена законность передачи городам на праве собственности тех земель, которые находились в пределах городской территории и не были переданы кому-либо в частную собственность. Данная историческая веха имеет важное значение для нашей работы, поскольку впервые в отечественной истории публичное муниципальное образование — город вышло на юридическую арену в качестве юридического лица.

Дореволюционными учеными высказывались различные точки зрения относительно того, каким объемом прав должно наделяться государство в вопросах землепользования. Д. И. Мейер высказывал позицию, согласно которой казана должна быть признана субъектом права наравне с прочими гражданами и ей должны быть предоставлены преимущественные права в сравнении с отдельными гражданами32. Иной точки зрения придерживался другой крупный русский ученый Г. Ф. Шершеневич, который отмечал, что казна в числе других публичных юридических лиц представляет государство в пределах указаний его законов, с его хозяйственной стороны. Государство — самостоятельный субъект имущественных отношений, несмотря на то что хозяйственная деятельность государства осуществляется различными органами33.

Для преодоления кризиса центральной системы государственного управления и реформирования системы центральной власти в целом 8 сентября 1802 г. Александром I был издан Манифест об учреждении министерств — нормативно-правовой акт, регламентирующий деятельность отраслевых управленческих органов в Российской империи.

В процессе эволюции государственного аппарата 26 декабря 1837 г. в Российской империи было учреждено министерство, заведовавшее государственными землями и иным государственным имуществом — Министерство государственных имуществ. Министерству первоначально были указаны три задачи: управление государственными имуществами, попечение о сельских обывателях и заведование сельским хозяйством, так как через попечение о государственных крестьянах предполагалось достигнуть широкой цели государственного управления — развития сельскохозяйственной промышленности. Таким образом, первоначально учреждение министерства государственных имуществ представляло как бы два министерства: министерство государственных имуществ и то управление, которое известно на западе Европы под именем министерства земледелия34.

Под государственным имуществом в тот период понимались казенные земли, казенные оброчные статьи, например, рыбные ловли, леса и начиная с 1873 г. горные промыслы. Стоит отметить, что типичной чертой дореволюционного законодательства о земле являлось наличие различных видов и форм собственности на землю. К примеру, выделялись государственные земли, удельные земли, кабинетские земли, майоратные земли, монастырские земли, посессионные земли, частновладельческие земли, общественные земли. Последняя категория земель была наиболее близка к современным муниципальным землям. Однако правовой режим данных земель был слабо разработан в дореволюционном законодательстве. Тем не менее в Своде законов было дано общее перечисление субъектов права собственности на общественные земли. Среди таких субъектов выделялись: дворянские общества; города и городские общества; общества сельских обывателей; земства и земские учреждения35.

Министерство государственных имуществ имело следующую структуру. Во главе министерства стоял министр, имевший заместителя (товарища). При министре состоял совет, действующий на общем основании, и ученый комитет. В состав министерства входили такие учреждения, как: департамент общих дел, образованный в 1867 г. из канцелярии министра; временной отдел по преобразованию земельного устройства государственных крестьян, имеющий в своем ведении свободные казенные земли и оброчные статьи, дела по ведомству государственных имуществ в западных губерниях, а также приведение в действие правил о поземельном устройстве государственных крестьян; департамент земледелия и сельской промышленности, которому было вверено попечение об усовершенствовании и поощрении разных отраслей сельского хозяйства и заведование учрежденными с этою целью учебными и образцовыми сельскохозяйственными заведениями; управление горною частью, переданное в ведение министерства государственных имуществ в 1873 г.; лесной департамент, в котором сосредоточивались инспекторская часть лесного ведомства, дела по управлению и охранению лесов, по устройству лесов и их употреблению, по делам судным и счетным. С 1874 г. министру государственных имуществ было подчинено главное управление государственного коннозаводства.

В 1893 г. Министерство государственных имуществ было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ, которое имело двоякое назначение:

— во-первых, оно управляло государственными имуществами, извлекая из них доходы и отправляя, таким образом, финансовые функции;

— во-вторых, оно заботилось о развитии и поддержке сельского хозяйства, лесоводства, рыбоводства и рыболовства, кустарной промышленности и горного дела в государстве, т.е. исполняло функции, скорее, относящиеся к области общего внутреннего управления.

Это министерство представляло собой центральный орган государственной власти, созданный в целях управления и извлечения доходов от оборота казенного имущества, в частности от оборота земель. С. И. Иловайский писал: «За последнее десятилетие доходы по Министерству земледелия и государственных имуществ сильно возросли и более чем удвоились. В 1901 г. все поступления по Министерству земледелия и государственных имуществ составили 971 400 000 рублей, а расходы — 44 000 000 рублей»36. Для того времени это весьма внушительные цифры, которые иллюстрируют значимость данного органа в государственных масштабах.

Таким образом, процесс развития и трансформации органов государственной власти в дореволюционный период прошел этапы от своего становления, начиная эпохой Ивана Грозного с его опричниной и заканчивая приходом к власти большевиков, с появлением которых на политической арене и прекратилась деятельность Министерства земледелия и государственных имуществ. По своей правовой природе именно оно наиболее близко к современным государственным органам, которые в настоящее время осуществляют от имени публичного образования-государства полномочия собственника на землю. Весьма отчетливо прослеживается историческая преемственность в данном вопросе, поскольку функции Министерства государственного имущества РФ (Росимущество) весьма схожи с функциями его предшественника — Министерства земледелия и государственных имуществ.

С проведением реформы 1864 г. образовались земства — выборные органы местного самоуправления (земские собрания и земские управы), созданные для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, состав и порядок действия которых определялся Положением о губернских и земских учреждениях.

Правительство исходило из общественной природы земства. В связи с этим оно наделялось исключительно хозяйственными, а не государственно-властными полномочиями37. В связи с этим земства осуществляли свои функции в области медицины, образования, дорожного строительства, общего благоустройства населенных пунктов, охраны правопорядка и социальной помощи38.

Земельные преобразования, вызванные Октябрьской революцией 1917 г. и приходом к власти партии большевиков, стали одними из наиболее существенных для отношений, касающихся вопроса права собственности публичных образований на землю и отечественной государственной правовой системы в целом.

Основное решение земельного вопроса в первые годы советской власти было сведено к следующему. В декрете «О земле», принятом 27 октября 1917 г.39 II Всероссийским съездом Советов, было указано, что помещичья собственность на землю отменяется немедленно без всякого выкупа. Помещичьи имения, равно как все земли удельные, монастырские, церковные, переходят со всем их живым и мертвым инвентарем, усадебными постройками и всеми принадлежностями в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных Советов крестьянских депутатов, впредь до Учредительного собрания. По мнению большевиков, наиболее справедливым решением земельного вопроса было проведение следующих мероприятий: отмена частной собственности на землю навсегда, безвозмездная передача во всенародное достояние и переход в пользование всех трудящихся на ней государственной, удельной, кабинетской, монастырской, церковной, посессионной, майоратной, частновладельческой, общественной и крестьянской земли. В данном акте, как видно, еще не ведется речи об огосударствлении земли, хотя В. И. Ленин и указывал, что «отмена частной собственности на землю есть национализация земли»40.

Вслед за Декретом «О земле» 19 февраля 1918 г. принимается Декрет «О социализации земли»41. Первая статья данного документа установила, что «Всякая собственность на землю, недра, воды, леса и живые силы природы в пределах Российской Федеративной Советской Республики отменяется навсегда». Здесь мы сразу же наблюдаем противоречие, которое зачастую игнорировалось советскими историками и юристами. Отсутствие всякой собственности на землю, в том числе и государственной, создавала «особый» правовой режим ее использования, который де-юре, конечно, был неприемлем, и в дальнейшем земельные ресурсы были признаны единым государственным фондом. Общее распоряжение землей в зависимости от ее значения закреплялось за уездной, губернской, областной и федеральной Советской власти под контролем последней. На протяжении всего периода строительства социализма земля предоставлялась частным лицам только в пользование — срочное и бессрочное.

Следует отметить, что все содержание вышеобозначенных документов было преисполнено пафосом революционных преобразований. В современной правовой системе невозможно встретить императивных норм, которые в своей структуре имели слово «навсегда». Такая особенность юридической техники ярко иллюстрирует решимость партии большевиков в своем стремлении к национализации земли.

Декреты «О земле» и «О социализации земли», в сущности, были первыми документами, строго зафиксировавшими, что земля находится исключительно в собственности государства. С буржуазно-феодальной идеологией, опиравшейся на поддержку крупных землевладельцев, было покончено, на смену ей пришла идеология социалистическая, имевшая намерения в качестве основного распорядителя земли установить государство в лице местных и центральных отделов советской власти. Вся частная собственность на землю и природные ресурсы отменялась, вся широта административно-распорядительных полномочий сконцентрировалась в руках советского государства. Декреты, принятые в первые годы прихода к власти большевиков, имели государственное основополагающее значение, их содержание на долгое время определило политику государства в области землепользования.

На протяжении всего периода строительства социализма земля предоставлялась частным лицам только в пользование — срочное и бессрочное. Издревле существовавшее право трудовой заимки — право занятия свободных государственных земель путем приложения к ним личного было объявлено «самозахватом земли», «самовольным строительством», а позже и уголовно-наказуемым деянием. Право частной собственности на землю вновь было закреплено только в Конституции 1993 г.

Подведем итоги.

История становления права собственности публичных образований на землю в своем развитии имела несколько основных периодов, которым были свойственны определенные особенности, обусловленные историческими, социокультурными, правовыми и иными специфическими детерминантами. Всю историю становления права собственности публичных образований на землю в России в можно рассматривать как процесс концентрации управления земельными ресурсами, прошедший 4 основных этапа.

1 этап: XI до н.э., IX вв. Первобытно-общинный строй, при котором личное право собственности на землю отсутствовало у кого-либо. Все природные ресурсы и средства производства находились в собственности рода или общины, о праве собственности государственных (публичных) образований на землю в данный период говорить не представляется возможным, поскольку само государство на тот момент не было образовано.

2 этап: IX в. Образование государства феодально-вассального типа, во главе которого стоял главный феодал (князь), являвшийся самым крупным землевладельцем. Вся властная иерархия строилась на кормлении, т.е. на раздаче земельных уделов князьям, которые тем самым получали источник для своего существования. Земля сама по себе тогда не имела какой-либо ценности, поэтому в собственность феодалов она переходила одновременно с правом собственности на крестьян, которые должны были нести трудовую повинность в пользу феодала. Система государственных органов находилась в стадии своего становления, поэтому право собственности публичных образований на землю можно рассматривать как право собственности отдельных «государственных» мужей (частноправовой государственный строй). По мнению Б. Н. Чичерина, который отмечал вышеназванную особенность для русского государственного права, в силу которой князь, позже государь московский, был собственником всего своего государства на частном праве, как отец патриархальной семьи был собственником самой семьи и всего ей принадлежащего. В духовных грамотах князей XIV–XV вв. эта черта выступает так ясно, что ее нельзя было не заметить, и мы давно знаем, что Иван Калита не делал различия между своею столицею Московскою и своим столовым сервизом42.

3 этап: XV в. Становление и развитие государства буржуазно-феодального типа с достаточно развитой системой государственных органов. Основным государственным органом того периода, осуществлявшим от имени публичного образования — государства полномочия собственника на землю, было Министерство земледелия и государственных имуществ. Данный орган имел широкие полномочия для вовлечения в правовой оборот земель, находящихся в государственной собственности.

Временной интервал XVI–XIX вв. является основной вехой в истории становления права собственности публичных образований на землю, поскольку частноправовой государственный строй с присущей ему системой органов власти перестал существовать, на смену ему пришло сильное централизованное государство, имеющее в своем распоряжении аппарат органов, через которые оно имело возможность для реализации полномочий собственника на землю.

4 этап: XX в. Приход к власти большевиков в 1917 г., положивших конец помещичьей собственности на землю и немедленно принявших все меры для национализации земельных ресурсов. Большевики, обуреваемые социалистическими идеями, сразу выразили свое отношение к частной собственности и использованию наемного труда. Отныне земля принадлежала всему советскому народу, государство взяло на себя функции главного земельного распорядителя. Публичными образованиями раннего советского периода, в лице которых государство реализовывало полномочия собственника на землю, стали земельные отделы Советов.

Резюмируя вышеизложенное, необходимо отметить, что в России собственность публичных образований на землю, как устойчивый элемент правового режима государственных земель, традиционно играла особую роль. Невозможно переоценить экономическую значимость земельных ресурсов, поскольку именно земля всегда была основой, жизненно необходимым элементом для существования любого народа и государства в целом. В период, при котором и естественные права человека, и его гражданские права по сути не находили формального закрепления, право собственности публичных образований на землю являлось ядром государственной системы. Укрепление государства связано с укреплением прав собственника именно на землю. Это и формирование территориальной границы, т.е. уточнение прав государства как публичного собственника, это и активизация гражданского оборота, где земля — один из основных источников получения дохода. Вместе с тем следует отметить, что муниципальные образования в тот период не являлись носителями прав собственности на земельные ресурсы. В состав функций местного самоуправления того периода не входили функции по распоряжению землями и земские учреждения, не были наделены соответствующими полномочиями.

Революционные преобразования 1917 г., полностью изменившие общественно-политический строй, лишь укрепили выше обозначенное положение, ввиду того что национализация и огосударствление земель приобрели невиданные до того момента масштабы.

1.2. Конституционные основы права собственности публичных образований на землю в Советском государстве

Изучение генезиса юридического статуса публичных образований в качестве собственников земельных ресурсов невозможно в отрыве от рассмотрения данного вопроса в исторической ретроспективе. При этом временной интервал с 1917 по 1993 г. от прихода к власти большевиков до принятия Конституции РФ с присущей данному историческому периоду основного юридического регулятора — советского государственного права во многом является системообразующим и по отношению к современному конституционному праву, что делает актуальным изучение данного периода в рамках настоящей работы.

Конституционное право, по мнению Г. Гаджиева, с помощью норм-принципов демонстрирует объективные закономерности функционирования общества43. Очевидно, что данные закономерности формируются не единомоментно, а вырабатываются на протяжении длительного времени. В связи с этим для системного анализа статуса публичного образования важно проследить исторический процесс формирования данного юридического субъекта, выявить зависимость определенных особенностей статуса от той или иной политической и временной общественной формации.

Учитывая, что в советский период государство было безраздельным собственником земельных ресурсов, а учение о юридическом лице публичного права считалось буржуазным и недопустимым, то с административной точки зрения не было особой нужды в выделении конкретного органа государства для управления данными ресурсами.

Несмотря на вышесказанное, изучение вопросов права собственности в целом и права собственности публичных образований на землю не оставалось без внимания ученых-юристов советского периода. Среди авторов юридических работ того времени, посвященных изучаемой нами тематике можно выделить А. В. Венедиктова44, В. К. Григорьева45, О. С. Колбасова46, А. М. Турубинера47, С. Ф. Кечекьян48, С. Н. Братуся49, А. В. Карасса50, П. И. Стучки51, В. П. Балезина52, Н. А. Богдановой53, Н. Д. Егорова54, О. Ю. Ускова55 и др.

Для более детального изучения исторических этапов формирования статуса публичного образования в качестве собственника земельных ресурсов обратимся к этапам принятия советских Конституций.

Принятию первой советской конституции предшествовало весьма активное обсуждение земельного вопроса, шедшее в рамках дореволюционной политической системы. В 1906 г. и большевики, и меньшевики пересмотрели свои партийные аграрные программы. Следуя настроению крестьянства, большевики внесли в конституцию положение о конфискации всех помещичьих, государственных, удельных, церковных и монастырских земель, а также установили национализацию всей земли в стране, т.е

...