Планирование развития современного городского пространства

Проблемы и тенденции

Монография

Ответственный редактор
доктор юридических наук,
профессор С. В. Нарутто

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 316.42

ББК 60.56

П37

Рецензенты:

Бабичев И. В., доктор юридических наук, профессор, заведующий базовой кафедрой государственного и муниципального управления Российского государственного социального университета, руководитель аппарата Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, председатель Федерального экспертного совета местных сообществ при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации; Пахомов С. А., председатель Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству; Чертков А. Н., доктор юридических наук, главный научный сотрудник Центра исследований проблем территориального управления и самоуправления Академии социального управления Московской области.

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) С. В. Нарутто.

Монография подготовлена по материалам круглого стола, состоявшегося 28 июня 2022 г. в рамках научного проекта «Развитие городских территорий, агломераций и территорий с особым правовым статусом» программы стратегического академического лидерства «Приоритет‑2030» в Московском государственном юридическом университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

УДК 316.42

ББК 60.56

© Московский государственный юридический
университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА), 2023

Авторский коллектив

Алинкина Алина Викторовна — директор по развитию программы Школы новой политики Благотворительного фонда поддержки образовательных программ «Капитаны», руководитель правового отдела Общественной приемной политической партии «Новые люди».

Варданян Артур Давидович — советник Научно-­исследовательского и проектного института Генерального плана города Москвы.

Гордеева Ирина Вячеславовна — аспирант кафедры государственного и муниципального права Сургутского государственного университета.

Гриценко Елена Владимировна — профессор кафедры конституционного права юридического факультета Санкт-­Петербургского государственного университета, доктор юридических наук.

Забелина Елена Павловна — доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.

Игуменов Евгений Викторович — ведущий юрисконсульт — координатор проектов направления «Рынок недвижимости», Фонд «Институт экономики города».

Иксанов Илья Саматович — доцент кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.

Калинин Виктор Валерьевич — заместитель директора департамента Министерства науки и высшего образования Российской Федерации, соискатель кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Кожевников Олег Александрович — профессор Уральского государственного юридического университета имени В. Ф. Яковлева, доктор юридических наук.

Комарова Валентина Викторовна — заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор.

Кустов Сергей Сергеевич — старший преподаватель кафедры административного, финансового и корпоративного права Новосибирского государственного университета экономики и управления «НИНХ», кандидат юридических наук.

Марютин Теодор Вениаминович — заместитель Главы города Ханты-­Мансийска.

Нарутто Светлана Васильевна — заместитель заведующего кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор.

Нудненко Лидия Алексеевна — профессор Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор юридических наук.

Осавелюк Алексей Михайлович — профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук.

Раздъяконова Евгения Владимировна — заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Сибирского института управления — филиала РАНХиГС при Президенте РФ, доцент кафедры теории и истории государства и права, конституционного права Новосибирского государственного университета, кандидат юридических наук.

Романова Ольга Александровна — доцент кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.

Рыбакова Ольга Сергеевна — доцент кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.

Соколова Анна Игоревна — доцент кафедры конституционного и международного права Оренбургского института (филиала) Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.

Таболин Владимир Викторович — профессор департамента публичного права Научно-­исследовательского университета «Высшая школа экономики», доктор юридических наук.

Тхабисимова Людмила Аслановна — заместитель руководителя Юридического института Пятигорского государственного университета, доктор юридических наук, профессор.

Филиппова Наталья Алексеевна — профессор кафедры государственного и муниципального права Сургутского государственного университета, эксперт РАН, доктор юридических наук.

Фролова Татьяна Анатольевна — доцент кафедры правоведения, государственного и муниципального управления Омского государственного педагогического университета, кандидат исторических наук.

Чхутиашвили Лела Васильевна — профессор кафедры управления и экономики Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор экономических наук.

Шугрина Екатерина Сергеевна — профессор кафедры конституционного права Санкт-­Петербургского государственного университета, доктор юридических наук.

Предисловие

Уважаемые читатели!

В основу настоящей монографии легли материалы участников круглого стола «Планирование развития современного городского пространства: проблемы и тенденции» кластерного межотраслевого стратегического проекта «Геоправо» Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), состоявшегося в июне 2022 г., а также данные из аналитических справок о состоянии законодательства, связанного с развитием территорий.

В рамках реализации проекта «Приоритет-2030» в Университете имени О. Е. Кутафина стартовал кластерный стратегический проект «Геоправо», направленный на формирование, развитие и масштабирование инновационного знаниевого, ценностного и правового комплекса в области геопространства и киберпространства, процессов агломерации и урбанизации, социально-­гуманитарного и пространственного развития России.

Проект направлен не только на понимание, но и прогнозирование, правовое регулирование и правовое моделирование процессов в обозначенных рамках; ответа на большие вызовы, происходящие в контексте глобальных пространственных изменений, геополитической нестабильности, конкуренции, борьбы за рынки, ресурсы и транспортные маршруты, и правового обеспечения геобезопасности, научно-­технологического, социально-­гуманитарного и пространственного развития России.

Стратегический проект «Геоправо» — межотраслевой, с целью его реализации кафедры конституционного и муниципального права, экологического и природоресурсного права, центр компетенций «Геоправо» Университета имени О. Е. Кутафина в рамках научного проекта «Развитие городских территорий, агломераций и территорий с особым правовым статусом» программы «Приоритет-2030» организовали круглый стол «Планирование развития современного городского пространства: проблемы и тенденции», в котором приняли участие ведущие представители юридических вузов, ученые, юристы-­практики, представители органов публичной власти, в том числе участники консорциума «Инновационная юриспруденция», представители институтов гражданского общества, заинтересованных проблемой стратегического планирования территорий.

Современное городское пространство чрезвычайно актуально и важно сегодня. Ведь общее количество жителей России на 2022 г. составляет 146 748 643 человек, из которых городское население — 75,06%, сельское — 25,55% (2022). По состоянию на 1 января 2020 г. 1117 городов, из которых самый большой по населению является Москва — 11 514 370 человек, 173 города имели население численностью более 100 тысяч человек, из которых 15 городов имеют население численностью более одного миллиона человек, 38 имеют население более полумиллиона человек.

В такой ситуации, когда более 75% жителей страны проживают в городах, чрезвычайно важен вопрос эффективного планирования и развития городского пространства. Думаю, что для нас, правоведов, важно даже не столько градостроительство, сколько социальное благополучие и безопасность, экологическая безопасность, комфортная окружающая среда для горожан. Ведь в современной России человеческий капитал — основа устойчивого развития нашего государства и общества, основа управляемого будущего.

В российской правовой системе в рамках национального проекта «Жилье и городская среда» и национальной программы «Цифровая экономика» принят и реализуется проект «Умный город». Он направлен на повышение конкурентоспособности российских городов, формирование эффективной системы управления городским хозяйством, создание безопасных и комфортных условий для жизни горожан и базируется на пяти ключевых принципах:

— ориентация на человека — в соответствии со статьей нашей Конституции, провозгласившей человека, его права и свободы высшей ценностью;

— технологичность городской инфраструктуры — очевидно, необходимо правовое оформление механизмов, обеспечивающих ее жизнеспособность и безопасность;

— повышение качества управления городскими ресурсами — безусловно, правовая сфера;

— комфортная и безопасная среда — требует правового закрепления;

— акцент на экономической эффективности, в том числе сервисной составляющей городской среды.

Основной инструмент реализации этих принципов — широкое внедрение передовых цифровых и инженерных решений в городской и коммунальной инфраструктуре. Огромное количество вопросов возникает при их правовом оформлении, закреплении гарантийных и правозащитных механизмов для жителей.

Состоявшееся в стенах Университета имени О. Е. Кутафина мероприятие и издание настоящей монографии вносят свою лепту в решение актуальнейших вопросов нашей повседневной жизни, жизни горожан. Мы видим эти проблемы изнутри как городские жители и можем оценить их как профессионалы-­правоведы: сегодня для решения вопросов комплексного развития городских и других территорий особое значение имеет грамотное планирование.

Валентина Викторовна Комарова,
заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
доктор юридических наук, профессор,
Почетный работник высшего профессионального
образования Российской Федерации

Раздел I. ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

Нарутто С. В.

Муниципальное стратегическое планирование: конституционный вектор

Плановость — это принцип правового механизма обеспечения устойчивости развития муниципального образования на долгосрочную или среднесрочную перспективу. Данный принцип обеспечивает стабильность правового регулирования (органы местного самоуправления и должностные лица знают заранее, какие нормативные правовые акты надо принимать) и правоприменительной практики, предсказуемость деятельности органов местного самоуправления (население, бизнес-­структуры знают заблаговременно как будет развиваться территория), и в целом обеспечивает устойчивое развитие территории.

Неслучайно в названии говорится о конституционном векторе, хотя в действующей Конституции Российской Федерации не содержится положений о планировании, как это было в прежних советских конституциях.

Например, в Конституции РСФСР 1978 г. имелся целый ряд статей, непосредственно посвященных либо связанных с планированием. Так, согласно ст. 15, государство обеспечивает планомерное и пропорциональное развитие народного хозяйства. В статье 16 закреплялось, что руководство экономикой осуществляется на основе государственных планов экономического и социального развития, с учетом отраслевого и территориального принципов, при сочетании централизованного управления с хозяйственной самостоятельностью и инициативой предприятий, объединений и других организаций. При этом активно используются хозяйственный расчет, прибыль, себестоимость, другие экономические рычаги и стимулы. Статья 8 предусматривала участие трудовых коллективов в планировании производства и социального развития. Статья 26 содержало положение, имеющее важное для развития науки: «В соответствии с потребностями общества государство обеспечивает планомерное развитие науки и подготовку научных кадров». В соответствии со ст. 88 Советы народных депутатов образуют органы народного контроля, которые контролируют выполнение государственных планов и заданий. Конституция закрепляла институт наказов избирателей своим депутатам. Соответствующие Советы народных депутатов рассматривают наказы избирателей, учитывают их при разработке планов экономического и социального развития и составлении бюджета, организуют выполнение наказов и информируют граждан об их реализации (ст. 98). Согласно ст. 138, местные Советы народных депутатов решают все вопросы местного значения, руководят на своей территории государственным, хозяйственным и социально-­культурным строительством; утверждают планы экономического и социального развития.

Более того, в Конституции целая гл. 19 была посвящена государственному плану экономического и социального развития РСФСР, предусматривающая принятие текущих и перспективных государственных планов экономического и социального развития. В статье 153 закреплялось, что государственные планы экономического и социального развития РСФСР определяют задачи в области экономики и социально-­культурного строительства, содержат целевые комплексные программы, планы развития отраслей народного хозяйства и экономических районов на территории РСФСР, включают в себя планы экономического и социального развития автономных республик, краев, областей, автономных областей и городов республиканского подчинения. Разработка планов экономического и социального развития осуществляется с учетом предложений коллективов предприятий, учреждений и организаций, а также общественных организаций.

Поэтому неслучайно, Олег Емельянович Кутафин, чье имя носит теперь юридический университет, посвятил свою докторскую диссертацию и монографию плановой деятельности советского государства1.

Потребность в плановом ведении хозяйства существует в любом обществе, особенно там, где высок уровень развития общественного разделения труда. «…выделение человека из животного мира произошло после того, как люди научились планировать свою деятельность, т. е. совершать поступки, подчиняясь не генетически заданным рефлексам, а сознательно выбранному варианту хозяйственных работ»2. Планирование обычно рассматривается как управленческая функция, предусматривающая «конкретизацию стратегии и достижение выбранных «целей путем использования имеющихся преимуществ, и создания новых»3, а стратегическое планирование выступает «основой функциональной структуры системы управления»4.

В докторской диссертации по финансовому праву Е. В. Кудряшевой5 отмечается, что научные идеи о государственном планировании в России стали активно обсуждаться ближе к концу XIX в., когда не только высказывались идеи, но и предпринимались конкретные шаги по государственному регулированию промышленного развития, железнодорожного строительства и т. д. Вопросы плановости и централизации экономического развития России актуализировались с началом Первой мировой вой­ны. В 1914–1915 гг. разрабатывался ряд программ государственного регулирования экономики. Общее положительное отношение к плановым началам экономики на рубеже XIX–XX вв. не зависело от политических пристрастий ученых. Экономисты и правоведы нереволюционного толка часто оценивали плановое начало как положительное явление для российского хозяйства, говорили о «целых системах мероприятий, которые способны смягчить темные стороны частнокапиталистического производства и препятствовать обеднению народа»6, связывая это с развитием личной свободы и общечеловеческих прав. В. И. Ленин рассматривал планирование как инструмент направленного и сознательного преобразования общества, подчеркивая, что «социализм немыслим без крупно-­капиталистической техники, построенной по последнему слову новейшей науки, без планомерной государственной организации, подчиняющей десятки миллионов людей строжайшему соблюдению единой нормы в деле производства и распределения продуктов»7. Он считал, что нужно вести речь об удовлетворении нужд «за счет всего общества» и не только для удовлетворения нужд членов общества, а для обеспечения полного благосостояния и свободного всестороннего развития всех членов общества8. Сразу после победы Октябрьской революции 14 ноября 1917 г. Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом Советов рабочих и солдатских депутатов было введено в действие Положение о рабочем контроле, в соответствии с которым вводился контроль в интересах «планомерного регулирования народного хозяйства во всех промышленных, торговых, банковых, сельскохозяйственных, транспортных, кооперативных производительных товариществах и пр. предприятиях, имеющих наемных рабочих или же дающих работу на дом…»9. В первой Конституции РСФСР 1918 г. предусматривалось установление «основ и общего плана всего народного хозяйства и отдельных его отраслей на территории Российской Социалистической Федеративной Советской Республики» (п. «к» ст. 49). И в первой Конституции СССР 1924 г. закреплялось, что ведению Союза ССР, в лице его верховных органов, подлежит «установление основ и общего плана всего народного хозяйства Союза» (п. «з» ст. 1). Как видим, в советское время государственное планирование стало основополагающим принципом экономической системы, «важнейшим инструментом воздействия социалистического государства на свой базис, получившим закрепление в Конституции СССР»10. Конечно, научные доктрины того времени считали, что планирование оказывает решающее воздействие на развитие экономики потому, что власть в стране принадлежит трудящимся, отсутствует частная собственность и господствует государственная. Однако и в тот период О. Е. Кутафин писал: «Однако было бы неверно думать, что свое воздействие на развитие народного хозяйства планирование может оказывать лишь при полном обобществлении производства, при полном господстве социалистической собственности; что принципом общественного строя социалистического государства планирование становится лишь в условиях победившего социализма. Опыт СССР и других социалистических стран свидетельствует о том, что в условиях, когда власть в стране принадлежит трудящимся, а командные высоты в экономике сосредоточены в руках социалистического государства, планирование может оказывать решающее влияние на развитие экономики и при значительной доле в ней частного сектора. Именно таким образом дело обстояло в период нэпа в нашей стране, а также на первом этапе развития в других социалистических странах, где социалистические государства посредством планирования экономической политики проводили успешное регулирование частной хозяйственной деятельности в интересах трудящихся»11. Однако при этом ученый не отрицал, что «действенность планирования, степень его воздействия на развитие народного хозяйства находятся в прямой зависимости от уровня обобществления производства и доли государственного сектора в экономике социалистического государства. Чем выше этот уровень и эта доля, тем больше возможности планового преобразования общества»12.

Ученые отмечают, что в советский период общий государственный план был направлен на решение определенной приоритетной задачи и рассматривался не как свод планов различных ведомств, а как «цельная программа социалистического строительства, которая сама обусловливает объем и направление отдельных хозяйственных заданий, устанавливает принципы очередности мероприятий и подчинение главной цели всего того, что считает второстепенным. … Таким образом, советское государственное планирование начиналось с постановки масштабной стратегической цели и «по пути» к этой цели решались текущие задачи13. Эти задачи были привязаны к основной, масштабной, на нее скооперированно в рамках производственных связей работали все предприятия республик в составе СССР.

О. Е. Кутафин указывал, что планирование — это не только конституционный принцип, но и принцип международного сотрудничества со странами Совета экономической взаимопомощи, которые «успешно осуществляют совместную плановую деятельность на основе Комплексной программы дальнейшего углубления и совершенствования сотрудничества и развития социалистической экономической интеграции стран-­членов СЭВ»14.

В современных условиях быстрое развитие науки и технологий требуют дальнейшего повышения научного уровня планирования. В научном аспекте имеется в виду развитие теоретических положений о планировании как важнейшем инструменте общественного прогресса.

Совершенствование механизма экономико-­социального планирования выдвигает проблемы, носящие экономический, философский, социологический, правовой и иной характер. Поэтому работа над совершенствованием как теории, так и практики экономико-­социального планирования — широкое поле для приложения усилий представителей многих наук, для внедрения самых разнообразных современных научных методов.

Сформулированные в ст. 8 Конституции России 1993 г. принципы экономических отношений характеризуют Россию как рыночное государство. Однако во всех трудах О. Е. Кутафина подчеркивается социально ориентированный характер рыночной экономики. Действительно, анализируя текст Конституции, прежде всего ст. 7, характеризующую Россию как социальное государство, преамбулу, содержащую положение о «стремлении обеспечить благополучие и процветание России», приходишь к выводу: государственная власть должна всей своей мощью императивно проводить в жизнь единую экономическую политику «общего блага». «Государство, — утверждал Олег Емельянович, — в разных формах должно нести ответственность за наиболее важные стороны организации производства и распределения в стране в целом, в особенности за то, что в наибольшей степени затрагивает интересы населения»15.

Он разделял позицию Председателя Совета министров СССР А. Н. Косыгина: «Планирование — это, собственно говоря, не просто экономическая деятельность, как часто многие считают. Это разработка социальных проблем, связанных с повышением уровня жизни народа. План мы рассматриваем как комплекс экономических и социальных задач, которые предстоит решать в плановом порядке, как комплекс всех вопросов, связанных с жизнью человека». Это утверждение актуально во все времена, тем более в государстве, объявившем себя правовым социальным. О. Е. Кутафин писал: «… советское государственное планирование никогда не было чисто экономическим планированием. Убедительным свидетельством этому могут служить народнохозяйственные планы СССР, которые наряду с технико-­экономическими показателями содержат показатели, характеризующие развитие таких внеэкономических сфер, как наука, культура, образование, медицинское обслуживание, социальное обеспечение и др. … Характерно, что и новая Конституция СССР не связывает государственное планирование лишь с экономической системой СССР, руководством экономикой. В ней речь идет также о планомерном развитии науки (ст. 26), о планировании социального развития (ст. 8, 16), о планомерном, научно обоснованном характере всей созидательной деятельности советского народа (ст. 6)»16.

Одной из составляющих государственных обязанностей по созданию социально направленного рыночного хозяйства является государственное планирование (прогнозирование). В постсоветской России термин «государственное планирование» был предан забвению, потому что с самого начала реформ утвердился тезис о том, что на смену Госплану пришел Рынок. С распадом СССР Россия практически отказалась от плановой экономики и перешла к рыночной, причем путем «шоковой терапии». В Конституции Российской Федерации 1993 г. теперь нет указания на роль планирования и отношений плановости. С 1990-х гг. началась тенденция к «фетишизации» частного права17. Однако, как верно отмечал О. Е. Кутафин, «фетишизация частноправовых начал в регулировании общественных отношений с участием граждан», «распространение убеждений, что якобы именно частное право и только оно выражает правовой строй, основанный на свободе человека»… лишены сегодня всяких оснований»18. И среди представителей частноправовой науки встречаются взвешенные подходы к соотношению частного и публичного. Так, Ю. К. Толстой писал, что в современных условиях нельзя «отвлекаться от немалой роли в регулировании частноправовых отношений, которая принадлежит властным актам соответствующих структур. Там, где мы все отдаем на откуп рыночной стихии, происходит немало трагедий…»19. Это высказывание вполне актуально и в отношении баланса плана и рынка. Отказавшись от государственного регулирования экономикой и сделав упор на саморегулирующую экономику правительство по сути расписалось в своем бессилии и некомпетентности, если не в прямом умысле развала экономики России.

Сегодня, оглянувшись на пройденный Россией «реформаторский» путь, можно предположить, что многих ошибок и просчетов в экономике, влекущих ухудшения в социальной сфере, можно было бы избежать, признав наряду с рыночными регуляторами систему государственного регулирования экономики, включающую централизованное прогнозирование, планирование и программирование социальных и экономических процессов. Об этом свидетельствуют соответствующие положения конституций зарубежных стран устоявшейся социально ориентированной экономики, которые признают роль плановых государственных регуляторов в рыночной экономике. Так, в ст. 131 Конституции Испании установлено, что государство посредством издания закона может планировать общую экономическую деятельность в целях удовлетворения коллективных нужд для обеспечения равномерного и гармоничного развития районов и отраслей и стимулирования роста доходов и богатства, а также его наиболее справедливого распределения. Согласно ст. 34 Конституции Французской Республики «программные законы определяют цели экономической и социальной деятельности государства». Конституция Турецкой Республики обязывает государство планировать экономическое, социальное и культурное развитие страны. Планирование должно обеспечивать быстрое сбалансированное и гармоничное развитие промышленности и сельского хозяйства по всей стране, эффективное использование национальных ресурсов на основе всестороннего анализа и оценки, а также создание необходимой организации для этой цели.

Мировой опыт свидетельствует о том, что спонтанный характер экономического развития без должного государственного регулирования, влечет социальные катаклизмы. «Отказ от планирования неминуемо вел к распаду общественных связей и системному кризису»20. Как справедливо отмечает Г. В. Атаманчук, «отказ от планирования (при всей условности многих его элементов) означает отказ от целеполагания в государственном управлении, а следовательно, и от самого управления как такового, ибо в подобном случае на первое место выходят стихийные механизмы с абсолютной непредсказуемостью их последствий»21. Именно планирование представляется необходимым признаком цивилизованной экономики на любом уровне — общегосударственном, региональном, муниципальном.

Конечно, российским Правительством принимаются программы (на сегодняшний день существует более 45 федеральных целевых программ)22, однако отчетов об эффективности их реализации по конкретным показателям, включая финансовые и иные затраты, общество не наблюдает, равно как и методики, использованные при составлении этих программ. Парламенту не представляют никаких отчетных документов. Очевидно, пришло время, учитывая внесенные поправки в ст. 103 Конституции РФ, систематически заслушивать в Государственной Думе отчеты Правительства РФ о реализации целевых программ. Также должно быть и на других уровнях — региональном и местном.

Е. В. Кудряшева подчеркивает, что «одной из действенных антикризисных мер было и остается планирование. В условиях ускоренных социальных процессов и стремительного научно-­технического прогресса планирование перешло на качественно новый уровень — оно стало стратегическим: от планирования на основе предыдущего опыта произошел переход к планированию «из будущего в настоящее»23. Стратегическое планирование позволяет определить цели и потребности, выявить ресурсы (организационные, финансовые, трудовые и пр.), оптимально их распределить, приспособить под внутренние и внешние изменения политической и социально-­экономической среды, обозначить перспективу достаточности ресурсов в условиях возрастающих рисков, выявить интересы населения, бизнеса, власти, согласовать приоритеты, задачи и мероприятия своего уровня с другими, а также с национальными проектами, синхронизировать с бюджетом, выбрать необходимые управленческие и правовые инструменты для решения поставленных задач, достижения запланированных результатов роста экономики и благосостояния каждого жителя. Особое значение в этом смысле имеет стратегическое планирование на местном уровне. Как справедливо отмечается в литературе, «наличие стратегического плана развития, как индикатора систематической и надежной работы администрации муниципальных образований, позволяет предприятиям, осуществляющим свою деятельность на территории муниципального образования, инвесторам прогнозировать перспективы развития своей деятельности»24. Это очень важно с позиций заинтересованности хозяйствующих субъектов в устойчивости местной экономики, прогнозируемости действий власти. Как правило, стратегическое планирование рассчитано на долгосрочную перспективу, хотя ученые не рассматривают понятия «стратегическое планирование» и «долгосрочное планирование» как тождественные, так как стратегичность заключается не просто в «долгосрочном временном горизонте планирования, а главным образом, в предвидении изменений внутренней и внешней среды планируемого объекта, адаптации к ним процесса его развития»25.

Комплексное социально-­экономическое развитие муниципальных образований невозможно без четкого планирования, выработки стратегии повышения качества жизни населения за счет увеличения эффективности документов муниципального планирования, муниципальных планов и программ. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»26 (далее — Закон о планировании) к документам стратегического планирования в муниципальных образованиях относит:

1) стратегию социально-­экономического развития муниципального образования;

2) план мероприятий по реализации стратегии социально-­эконо­мического развития муниципального образования;

3) прогноз социально-­экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период;

4) бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период;

5) муниципальную программу.

В соответствии с указанным Законом право определять целесообразность принятия этих документов принадлежит органам местного самоуправления. При этом порядок их разработки и содержание не определяется ни федеральным, ни региональным законодательством. Отсутствуют правовые механизмы согласования документов муниципального стратегического планирования, а также финансового планирования с региональными документами, национальными ­проектами.

В научной литературе совершенно справедливо отмечается, что «отсутствие законодательного регулирования процессов разработки муниципальных стратегий предоставило разработчикам широкий спектр свобод и возможностей в выборе методик и технологий, формировании целей и приоритетов, в постановке задач и разработке мероприятий. Это привело к тому, что муниципальный уровень стратегического планирования социально-­экономического развития характеризуется, как правило, полным отсутствием в своем составе раздела, касающегося обеспечения экологической безопасности города, что не соответствует парадигмам устойчивого развития»27. Добавим, что это не единственный пробел муниципального нормотворчества.

Ученые-­экономисты, эксперты в области муниципального планирования выделяют целый ряд проблем муниципального стратегического планирования, к которым относят:

«— слабое представление руководства органов местной власти о технологиях программно-­целевого управления: неумение формулировать цели, их ранжировать соразмерно степени их актуализации и уровня исполнения, увязывать цели с имеющимися ресурсами, выделять ключевые индикаторы и налаживать контроль;

— слабую связь органов местного самоуправления с бизнес-­структурами. Бизнес-­структуры на территории муниципального образования не видят в органах местной власти полноправных и авторитетных партнеров, способных оказывать поддержку, содействовать продвижению продукции или услуг за пределы муниципального образования. Сами органы местной власти не ведут работ по стимулированию бизнеса на локальных территориях, не формируют баз данных бизнес-­проектов, местных инициатив и пр. Не все бизнес-­сообщества способны разработать качественный бизнес-­проект, защитить свои интересы от необоснованных притязаний третьих лиц, оптимизировать свои расходы в случае участия в общественно значимых проектах;

— низкую степень участия граждан в разработке и реализации стратегической политики муниципального образования. Большинство людей не видят смысла в этой работе, не верят в серьезность намерений власти четко следовать выделенным в стратегических документах приоритетам. Для представительных органов власти система стратегического планирования еще не обрела актуального смысла, будучи вторичным элементом по отношению к системе территориального планирования»28.

Следует обратить внимание, что положение ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении) в отличие от диспозитивной нормы Закона о планировании сформулировано императивно: «В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают … 4.4) полномочиями в сфере стратегического планирования, предусмотренными Федеральным законом от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Хотя ранее в первой редакции Закон о местном самоуправлении к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных образований императивно относилось принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-­экономического развития муниципального образования (п. 6 ч. 1 ст. 17).

Анализ муниципальных актов в области планирования показывает разнообразие подходов муниципалитетов к правовому регулированию. Чаще всего в муниципалитетах принимаются среднесрочные, реже долгосрочные программы, еще реже — стратегии29. При этом действует утвержденный либо представительным органом, либо администрацией муниципального образования муниципальный акт, регулирующий порядок разработки и принятия документов планирования. В отдельных случаях порядок не определен.

Например, в Екатеринбурге Стратегический план развития города до 2030 года был разработан в 2001–2002 гг., рассмотрен и принят специальным органом — Программным советом стратегического развития города Екатеринбурга 20 декабря 2002 г. и утвержден Решением Екатеринбургской городской Думы от 10 июня 2003 г.30 В последующем Администрацией города были изданы постановления об актуализации Стратегического плана развития Екатеринбурга31 и об утверждении Методических рекомендаций по такой актуализации32. Только в 2018 г. городская Дума внесла изменения в свое первоначальное решение 2003 г.33 В 2019 г. Администрацией города вновь был актуализирован Стратегический план развития Екатеринбурга, его проекты и подпроекты, а также утверждены Порядок разработки и утверждения стратегий социально-­экономического развития районов города, методические рекомендации для районов и Положение о Программном совете стратегического развития муниципального образования «город Екатеринбург». Главам районов города даны указания по организации процесса разработки стратегии социально-­экономического развития районов, утверждению составов советов стратегического развития районов и районных экспертных советов «Власть», «Наука», «Бизнес», «Общественность», «СМИ»34. В 2021–2022 гг. администрацией города были утверждены отдельные стратегические проекты: «Территория спорта»35, «Екатеринбургское образование — стандарт «Пять звезд»36, «Екатеринбургская семья»37, «АртПоколение «Екатеринбург»38, «Молодежный проспект»39, «Музейный комплекс «Екатеринбург»40, «Выбираю жизнь»41, «Екатеринбург — евро-азиатский узел оптовой торговли и логистических услуг»42, «Законность и общественный порядок»43, «Городская земля»44, «Урбанизированное агропроизводство»45, «Развитие современных инженерных систем жизнеобеспечения»46 и другие.

Отметим, что Уставом города Екатеринбурга утверждение стратегии социально-­экономического развития муниципального образования отнесено к полномочию городской Думы (п. 4 ч. ст. 26), а к полномочиям Администрации города — установление порядка разработки плана мероприятий по реализации стратегии социально-­экономического развития муниципального образования, порядка разработки прогноза социально-­экономического развития муниципального образования (п. 1–1 ч. 1 ст. 37), порядка принятия решений о разработке муниципальных программ (п. 1–2 ч. 1 ст. 37). А порядок разработки и утверждения стратегии развития, муниципальных программ не отнесен ни к чьей компетенции.

На наш взгляд, коль скоро утверждение стратегии социально-­экономического развития муниципального образования отнесено Законом о местном самоуправлении к исключительному полномочию представительного органа, то и порядок разработки как этого документа, так и других стратегических документов, включая муниципальные программы, должен быть в компетенции этого же органа, а не органа, отвечающего за исполнение этих документов. Вместе с тем практика идет по другому пути. Довольно во многих муниципальных образованиях процедура разработки, корректировки и принятия стратегий, муниципальных программ определена актом исполнительного органа. Так, порядок разработки стратегии социально-­экономического развития утвержден администрацией, например, в Касимовском муниципальном районе Рязанской области47, городе Курске48. Однако уставами этих муниципальных образований к полномочиям администраций отнесена лишь разработка проекта стратегии социально-­экономического развития муниципального образования и организация ее исполнения (п. 1 ст. 47 Устава города Курска), разработка программ и планов социально-­экономического развития и обеспечение их выполнения (п. 4 ч. 1 ст. 43 Устава Касимовского муниципального района). В этих уставах также не определено, в каком порядке разрабатываются, корректируются и исполняются документы стратегического планирования. В отдельных муниципальных образованиях порядок разработки программ социально-­экономического развития определен актом главы муниципального образования49.

В качестве положительных примеров можно привести правовые документы, принятые представительными органами города Костромы50, Хвой­нинского муниципального района Новгородской области51, Мценского района Орловской области52.

Еще одним важным аспектом, связанным с принятием стратегических документов, является их обсуждение общественностью муниципального образования. Согласно п. 2.1 ч. 3 ст. 28 Закона о местном самоуправлении, на публичные слушания должен выноситься проект стратегии социально-­экономического развития муниципального образования. При этом в соответствии с ч. 4 данной статьи порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Во-первых, непонятно, почему только проект стратеги обязательно выносится на публичные слушания, а также и проект бюджета, а проекты муниципальных программ — нет. Логика законодателя непонятна, ведь бюджет принимается ежегодно, а муниципальные программы могут приниматься и на 5 лет53, и на 1054 и они тоже предусматривают финансовые затраты.

Во-вторых, в различных муниципальных образованиях публичные слушания назначает представительный орган55, но чаще — местная администрация56 (и даже по проекту программы, утвержденной представительным органом)57.

Есть примеры, свидетельствующие о прямом нарушении закона. Так, постановлением Администрации муниципального образования Светлинский район Оренбургской области утвержден порядок проведения публичных слушаний по проектам целевых программ58. В Ардабьевском сельском поселении Рязанской области постановлением исполнительного органа утверждены Правила общественного обсуждения проектов документов стратегического планирования муниципального образования59, хотя в Законе о местном самоуправлении четко сформулированы правила о том, что проект стратегии социально-­экономического развития муниципального образования выносится на публичные слушания и порядок их проведения регулируется актом представительного органа. Аналогичное регулирование имеет место и в других муниципальных образованиях60. Это еще раз подтверждает вывод о том, что на публичные слушания необходимо выносить не только проекты стратегий, но и проекты иных документов стратегического планирования и проводить их по правилам, принятым представительным органом.

Во многих муниципальных образованиях приняты акты (также либо исполнительным, либо представительным органом), регулирующие статус специального консультативного органа, созданного в целях выработки согласованных решений по вопросам обеспечения реализации стратегии социально-­экономического развития. Например, это Совет по стратегическому развитию города Курска — «консультативно-­координирующий орган, созданный в целях выработки согласованных решений по вопросам обеспечения реализации стратегии социально-­экономического развития города Курска на 2019–2030 годы»61 или Координационный совет по стратегическому планированию в сфере социально-­экономического развития муниципального образования город Норильск — постоянно действующий коллегиальный орган, созданный Администрацией города Норильска, содействующий выработке и координации общих решений, согласованных действий органов местного самоуправления и муниципальных организаций муниципального образования город Норильск с целью формирования стратегии социально-­экономического развития муниципального образования город Норильс»62.

В качестве примера более удачного регулирования можно привести акт представительного акта города Тольятти, которым определен статус Общественного совета по стратегическому планированию при Думе городского округа Тольятти — «постоянно действующего совещательногоя органа при Думе городского округа Тольятти, созданного в целях выработки научно обоснованных предложений при разработке и реализации документов стратегического планирования в городском округе Тольятти»63.

В Таганроге создана Комиссии по вопросам стратегического планирования и исполнения на территории города Таганрога региональных проектов, направленных на реализацию федеральных проектов, входящих в состав национальных проектов — «координационный орган, образованный в целях организации взаимодействия структурных подразделений и органов Администрации города Таганрога с правами юридического лица с территориальными подразделениями органов государственной власти, общественными объединениями, научными и другими организациями при осуществлении стратегического планирования, разработке и принятии мер, направленных на достижение стратегических целей и задач социально-­экономического развития города Таганрога, исполнение на территории города Таганрога региональных проектов, направленных на реализацию федеральных проектов, входящих в состав национальных проектов, утвержденных во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»64. Создание Администрацией города указанной Комиссии осуществлено в соответствии с определенным представительным органом полномочием по координации и методическому обеспечению разработки, корректировки, мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования (п. 3 ст. 7 Положения «О стратегическом планировании в муниципальном образовании «Город Таганрог», утвержденного Решением Городской Думы г. Таганрога от 30 июля 2020 г. № 10165.

Частью 7 ст. 11 Закона о планировании предусмотрено, что к разработке документов стратегического планирования могут привлекаться объединения профсоюзов и работодателей, общественные, научные и иные организации с учетом требований законодательства Российской Федерации о государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайне. Анализ муниципальных актов показывает, что в состав таких совещательных органов помимо должностных лиц органов местного самоуправления и работников муниципальных предприятий и учреждений включаются представители вузов, научных организаций, объединений предпринимателей, общественных палат, молодежных палат при представительном органе, общества инвалидов66 и другие представители общественности.

Отдельными актами ряда муниципальных образований утвержден порядок осуществления мониторинга реализации документов стратегического планирования67.

Существующий разброс в подходах к правовому регулированию муниципального стратегического планирования влечет проблемы реализации документов стратегирования, что обуславливает потребность в установлении определенного единообразия регулирования. В Указе Президента РФ от 8 ноября 2021 г. № 633 «Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации»68 (далее — Основы государственной политики в сфере стратегического планирования, Указ Президента РФ № 633) содержатся выводы, свидетельствующие о существенных недостатках в стратегическом планировании и в реализации документов стратегического планирования. При этом отмечается, что ни в Законе о планировании, ни в Указе Президента РФ № 633 с точки зрения юридической науки не разрешена проблема конкуренции указанных выше документов стратегического планирования как по содержанию, так и по уровню иерархии69. Среди проблем муниципального планирования учеными и практиками называются: неполучение статистической информации, необходимой для обеспечения качественного стратегического планирования на местах; отсутствие единства методологических подходов при разработке документов стратегического планирования муниципальных образований; нестабильная работа государственной автоматизированной информационной системы «Управление», в которую вносятся документы стратегического планирования; несвоевременная корректировка документов стратегического планирования при принятии новых взаимосвязанных с ними решений либо вообще отсутствие такой корректировки; рассинхронизация документов стратегического планирования с проектами, инициированными жителями, органами территориального общественного самоуправления; десинхронизация решений разных территориальных уровней и недостаточное взаимодействие муниципалитетов и регионов в вертикальной плоскости; дисгармония межмуниципального взаимодействия; игнорирование документов стратегического планирования преобразованных муниципальных образований и др.70 Многие исследователи отмечают недостатки Закона о стратегическом планировании, а также низкое качество разработанных документов стратегического планирования71. Так, В. М. Комаров, проанализировав муниципальные стратегии, пишет, что они «написаны для бюрократии, а не для широкого круга заинтересованных лиц, в первую очередь общества и инвесторов. Они сложны для восприятия, часто отсутствует навигация, презентация, поиск стратегий на сайтах часто затруднен и т. д. Для большинства стратегий характерна слабость разделов, связанных с диагностикой ситуации. Данные разделы включают в себя малозначительные факты, малоинформативные описательные таблицы, которые, как правило, характеризуют доступную статистику. Диагностика не содержит содержательный анализ альтернативных вариантов будущего, сценарии, если и представлены, то даны формально — в зависимости не от выбранных управленческих решений, а от внешних неуправляемых параметров. В итоге множество стратегий являются скорее подробными справками о достигнутом уровне социально-­экономического развития, а не собственно долгосрочными стратегиями, где делается выбор мер регулирования из множества альтернатив»72.

Естественно, такого качества документы не могут быть реализованы эффективно. Ученые отмечают, что даже ключевые национальные документы долгосрочного развития реализуются в лучшем случае на 30%. Естественно ожидать, что уровень реализации муниципальных стратегий существенно ниже. Если полное угасание фронтальной национальной стратегии не превышает 4–5 лет, то для муниципальной стратегии это, безусловно, может происходить существенно быстрее73.

В настоящее время, в условиях жестких санкций, вирусной пандемии существенно изменилась ситуация, в которой принимались документы стратегического планирования, особенно в моногородах, где существенно пострадали градообразующие организации (уменьшение выпуска продукции, сокращение численности работников, снижение заработной платы, закрытие предприятий и т. п.), однако органы местного самоуправления своевременно не вносят коррективы в документы стратегического планирования синхронно с принятием и корректировкой бюджетных документов, что влечет невыполнение поставленных целей и задач и ответственность органов и должностных лиц муниципальных образований.

Шугрина Е. С.

Проблемы и коллизии развития городского пространства в материалах правоприменительной практики

Тематика пространственного развития, в том числе развития городского пространства, волнует больше представителей смежных научных дисциплин, чем юристов; разработкой этой проблематики занимаются эконом-­географы, урбанисты, архитекторы, управленцы и другие.

В Санкт-­Петербурге с 2002 г. проводится форум стратегов — Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России» — признанная экспертная площадка, собирающая политиков и экспертов, теоретиков и практиков. Совет Федерации и Государственная Дума, Минэкономразвития России регулярно обсуждают вопросы стратегического планирования на муниципальном уровне и развития территорий муниципальных образований.

Из экспертных организаций наиболее последовательно вопросами стратегического планирования на муниципальном уровне занимается Фонд «Институт экономики города», которые одним из первых стал готовить методические рекомендации для органов местного самоуправления74. Данные обсуждения, анализ нормативных актов, материалов правоприменительной практики позволяют выделить некоторые проблемы и коллизии.

1. Рассинхронизация законодательства о стратегическом планировании и законодательства о местном самоуправлении, документов стратегического планирования и иных документов, стратегического характера75. Это проявляется как по вертикали (между документами федерального, регионального и муниципального уровня), так и по горизонтали (документы развития отрасли не соотносятся с документами развития территории). Проиллюстрировать сказанное можно, например, таким образом.

Во-первых, все объекты, которые строятся на основании решения федеральных или региональных органов государственной власти, строятся на территории муниципального образования, поскольку территория муниципального образования является частью территории субъекта РФ и самой Российской Федерации. Несмотря на это, стратегии развития муниципальных образований принимаются органами местного самоуправления самостоятельно, поскольку в соответствии с ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2021 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» данные полномочия отнесены к исключительным полномочиям представительного органа муниципального образования. Это приводит к тому, что периодически возникают примеры того, что «органы государственной власти субъекта РФ планируют строить дорогу там, где органы местного самоуправления запланировали строительство школы».

Стратегическому планированию на уровне муниципального образования посвящена единственная ст. 39 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (в ред. от 31 июля 2020 г.) «О стратегическом планировании в Российской Федерации», в которой говорится только о том, что стратегические документы муниципальных образований разрабатываются и принимаются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Экспресс-­анализ действующих стратегий социально-­экономического развития муниципальных образований показывает, что они далеко не всегда приводятся в соответствии со значимыми стратегическими документами федерального уровня, в том числе с указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»76. Сказанное наводит на мысль, что для органов местного самоуправления Стратегия нередко рассматривается как формальный документ, который практически не используется в реальной жизни и не влияет на иную деятельность.

Во-вторых, имеется терминологический разнобой. Так, одной из задач стратегического планирования является создание условий, обеспечивающих вовлечение граждан и хозяйствующих субъектов в процесс стратегического планирования (ст. 8 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»). Вместе с тем, термин «вовлечение граждан» не известен законодательству о местном самоуправлении. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» используются другие термины (осуществление местного самоуправления, участие в осуществлении местного самоуправления); это важно для определения форм осуществления жителями местного самоуправления или участия в нем. Подобный разнобой приводит к выхолащиванию реального участия граждан, придумыванию новых форм «вовлечения жителей», которые не известны действующему законодательства (например, рейтинговое голосование и т. п.)77.

В-третьих, есть много примеров того, что органы государственной власти субъектов РФ принимают к своему ведению полномочия органов местного самоуправления, связанные с развитием территории (в порядке ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Так, по данным ежегодного мониторинга Минюста России о состояния местного самоуправления, законы о перераспределении полномочий к началу 2020 года действовали в 52 субъектах РФ. Законами ряда субъектов РФ частично или полностью перераспределены и отнесены к ведению органов исполнительной власти субъектов РФ полномочия в области градостроительства и землепользования (30 субъектов РФ), территориального планирования (23 субъекта РФ), электро-, тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения (19 субъектов РФ), наружной рекламы (11 субъектов РФ), транспортного обслуживания населения, перевозок пассажиров и багажа (8 субъектов РФ), муниципального жилищного контроля и других полномочий в жилищной сфере (5 субъек­тов РФ), дорожной деятельности (5 субъектов РФ), торговли, общественного питания и бытового обслуживания (3 субъекта РФ), сферы ритуальных услуг (3 субъекта РФ). Масштабные проекты, предусматривающие перераспределение значительного объема полномочий, относящихся к разным сферам государственного управления, действуют в Волгоградской, Липецкой, Московской, Новгородской, Орловской и Тюменской областях, а также в Приморском крае и Ненецком автономном округе78.

Данная картина является иллюстрацией фактической невозможности органов местного самоуправления осуществлять собственное планирование развития территории муниципального образования; механизм, содержащийся в ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», существенно осложняет долгосрочное планирование на муниципальном уровне — полномочия органов местного самоуправления на основании закона субъекта РФ в любой момент могут быть перераспределены органам государственной власти субъектов РФ (регио­нальные органы власти формально не обязаны информировать органы местного самоуправления, согласовывать с ними свои планы и т. п.).

2. Развитие территории неизбежно связано с необходимостью решения проблем соотношения «частное v публичное», «история v современность». Эти вопросы теснейшим образом связаны с системой ценностей, имеют социальный, исторический, культурный, финансовый, юридический и иные аспекты.

Большое внимание в международной повестке уделяется сохранению культурных ценностей и исторического наследия городов. В частности, в «Новой программе городов Хабитат III»79 наследие выделяется как один из базовых элементов стратегий городского развития, а необходимость его сохранения — как задача всех уровней власти. Культурное наследие — основной ресурс развития исторических городов. Однако его поддержание на соответствующем уровне требует существенных вложений. Есть множество путей решения задачи охраны и реконструкции объектов культурного наследия: сейчас во многих странах на первый план выходит привлечение к реконструкции таких объектов представителей бизнеса, формирование для них привлекательных инвестиционных условий и максимальное снижение рисков.

В России поиску баланса между развитием города и сохранением его культурно-­исторического наследия также уделяется определенное внимание, хотя, возможно этого еще недостаточно. Например, на V Международном форуме пространственного развития «Неделя городских изменений» в Санкт-­Петербурге еще в 2019 г. с участием губернатора и его заместителей обсуждался вопрос о том как развиваться городу, если «это сплошной музей под открытым небом» и любое развитие в ряде случаев тесно связано с необходимостью сноса объекта, его перемещения, реноваций и т. п.80

Юристы эту тематику комментировали на Московском урбанистическом форуме «Эпоха агломераций. Новая карта мира» в 2017 г. Тогда, обсуждая новации законодательства о реновации жилищного фонда в субъекте РФ81, известный цивилист Р. Бевзенко отметил, что реновация могла бы использоваться для решения публичных задач городского развития, если бы в Законе о реновации были заложены гражданско-­правовые механизмы изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд, что позволило бы соблюсти интересы собственников и, одновременно, предоставило бы городу возможность использовать высвобождаемые территории оптимальным образом. Вместо этого, реновация будет способствовать не обновлению среды жизнедеятельности и общественного пространства, а только обеспечит новыми жилыми помещениями собственников помещений в многоквартирных домах, включенных в программу реновации, т. е. фактически реновация будет заменена точечной застройкой82.

Вышеобозначенная проблематика имеет несколько аспектов:

Во-первых, если историко-­культурные объекты расположенные на территории города, имеют соответствующее оформление и «охранные грамоты», но находятся в частной собственности в аварийном или обветшалом состоянии, можно ли их отремонтировать? Можно ли это сделать за счет средств города? Обязан ли город искать внебюджетные, частные средства? В качестве одного из классических примеров можно привести города Тверской области — Торжок, Осташков, Вышний Волочек и т. п.

С этим тесно связана и несколько иная ситуация, когда «охранные грамоты» на объекты недвижимости, на территорию отсутствуют, но по мнению узкого круга экспертов представляют определенную ценность. Можно ли, нужно ли в этом случае сохранять историю, в том числе исторический ландшафт? Например, огромные протесты возникли в Вологде, когда городские власти захотели благоустроить пойму одноименной реки и «зашить» ее берега в гранит. Похожие события могут случиться в Суздале, где в связи с подготовкой города к 1000-летию пойму реки Каменки также хотят благоустроить в присущей КБ «Стрелка» деревянной манере. Нередко в рамках реализации программы «Жилье и комфортная городская среда» и благоустройства общественных пространств приходится слышать, что в малых городах на территории, например, бывшей усадьбы хотят сделать ­что-то иное, не связанное с возрождением паркового ансамбля. Специалисты, конечно, высказывают свои озабоченности и опасения (а в ряде случаев и протесты, несогласия), но юридических инструментов разрешения подобных коллизий и конфликтов недостаточно. Пока фактически складывающиеся отношения развиваются быстрее, чем появляются механизмы их правового упорядочивания.

Во-вторых, время от времени органы местного самоуправления вынуждены решать примерно такую задачу: у них есть средства на ремонт памятника, который находится в федеральной собственности, но они не могут это сделать. Зачастую это заканчивается тем, что органы местного самоуправления просят передать памятник в муниципальную собственность. Правда, не всегда это решение удается реализовать.

Например, по состоянию на 2018 г. в городе Керчи насчитывалось 20 объектов культурного наследия федерального значения, и 69 объектов республиканского значения. Однако вопрос об их ремонте обсуждался на заседании органов местного самоуправления, которые рассматривали возможность выделения средств местного бюджета. Органы местного самоуправления города приняли решение о выделении 10 млн руб­лей, приоритет в ремонте и реконструкции было решено отдать братским могилам. Кроме того, отдельно обсуждалась и рассматривалась возможность создания спонсорского счета, на средства которого могли бы производить проектно-­изыскательские работы (при их наличии шанс получить деньги из республиканского и федерального бюджетов гораздо больше, чем при отсутствии таковых)83. Описанное можно рассматривать как юридический нонсенс: органы местного самоуправления «переживают» о сохранности государственной собственности, готовы расходовать свои средства или искать внебюджетные средства на содержание «чужой собственности». Эти объекты расположены на территории города, жители, органы местного самоуправления ежедневно видят, что с ними происходит, в то время как собственник находится «далеко» и, судя по описанному, не переживает о судьбе своего имущества. Напрашивается вопрос о юридической ответственности такого собственника.

Во-третьих, есть и противоположные процессы, связанные с проверками, осуществляемыми органами государственной власти органов местного самоуправления. Так, в Волгоградской области в 2019 г. межрайонный прокурор обратился в суд с исками, в которых потребовал обязать органы местного самоуправления девяти сельских поселений в течение трех месяцев разработать и представить в Комитет государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области проекты зон охраны объектов культурного наследия, а также положительные заключения государственной историко-­культурной экспертизы по ним84. В заключении РАНХиГС доказывается, что данная деятельность не основана на нормах действующего законодательства и означает подмену органов местного самоуправления органами государственной власти. На основании анализа норм федерального законодательства, законодательства Волгоградской области показывается, что полномочие по разработке проектов зон охраны объектов культурного наследия и по проведению экспертизы таких проектов должно быть отнесено к полномочиям исполнительных органов государственной власти субъекта РФ. При этом, органы местного самоуправления обладают правом инициировать разработку таких проектов самостоятельно и за счет средств своего бюджета.

Подобный подход можно отметить и в ряде судебных решений85, которые признают обоснованным возложение вышеуказанных полномочий на органы власти субъекта РФ. Более того, подобные требования в ряде обращений в суд86, в том числе органов прокуратуры, также предъявляются именно к региональным органам власти. Например, Брянский областной суд87 своим апелляционным определением признал незаконным возложение обязанности на органы местного самоуправления организовать разработку проекта охранной зоны объекта культурного наследия.

3. За счет грамотного планирования городского развития можно существенно снизить уровень преступности, улучшить общую криминогенную обстановку, повысить безопасность в городе. Проиллюстрировать данный тезис можно на примере двух противоположных процессов88.

Во-первых, последнее время все активнее обсуждается проблема сжатия городов, когда имеется существенный отток населения. В России это явление наиболее активно прорабатывается в контексте моногородов. Для моногородов приходится решать известную дилемму о том, где ставить запятую — «закрыть нельзя развить». В контексте безопасности города фиксируются такие возможные последствия как большое количество заброшенных зданий, сооружений, недоиспользованной инфраструктуры, увеличение их аварийности, маргинализация и криминализация определенных городских кварталов. Важно не замалчивать эту проблему, не избегать ее, но принимать соответствующие управленческие решения, связанные с переселением людей, отключением инфраструктуры, сносом нежилого сектора и др. Подобные решения требуют и существенной юридической проработки. Например, граждане, выезжающие в другие регионы, не выписываются из своих брошенных домов. Как органы местного самоуправления могут отключить это жилье от коммунальной инфраструктуры (осуществить консервацию домов, чтобы снизить энергозатраты), осуществить расселение дома или заселить в него новых жильцов? Брошенные пустующие дома — потенциальный источник преступности; целесообразно сносить такие дома, если есть возможность.

Во-вторых, трансформация общественных пространств, улучшения, осуществляемые в рамках программы комфортной городской среды, инициативных проектов или проектов инициативного бюджетирования приводит к позитивному развитию города.

Специалисты по урбанистике (городской планировке) уверены, что многие вопросы обеспечения безопасности в городе можно решить за счет качественного и полноценного городского планирования. Есть исследования, подтверждающие наличие связи между отсутствием растительности во дворах и уровнем преступности; в зданиях, из окон которых можно было видеть траву и деревья, совершалось вдвое меньше преступлений, чем в тех, окна которых выходили на бетонные дворы. Подобный феномен специалисты объясняли тем, что в условиях отсутствия зелени люди испытывают больше агрессии (природа пробуждает хорошее); пустые дворы без зелени являются показателем их покинутости соседями. Специалисты констатируют, что жители высоток, даже с красивым видом из окна, более подвержены разным страхам, депрессии и суицидальным настроениям, чем обитатели малоэтажных домов. Люди, живущие в кварталах с длинными однотипными глухими фасадами, стареют быстрее, чем обитатели оживленных улиц, где много маленьких магазинов, разных фасадов, дверей, окон, общественных мест89. Можно приводить и другие примеры того, что грамотная городская планировка влияет на повышение ощущения комфортности и безопасности городских жителей.

Последние несколько лет Минстрой России и компания «Дом.РФ» рассчитывают по разным методикам индексы качества городской среды90. Но в обоих случаях видно, что улучшение качества городской среды тесно связано и с повышением безопасности в городе. В индексе качества городской среды, который рассчитывается по методике Минстроя России безопасность является одним из критериев, который учитывается при оценке городских пространств этого индекса91. Иными словами — безопасность является важным индикатором качества городской среды.

4. Более активное использование цифровизация в городском развитии может помочь избежать ряд весьма существенных проблем. Проиллюстрировать данное утверждение можно следующим образом.

В последнее время довольно активно развиваются и используются такие формы участия жителей в местном самоуправлении как инициативные проекты и проекты инициативного бюджетирования. В рамках этой деятельности граждане нередко предлагают к реализации проекты, связанные с трансформацией общественного пространства, улучшения качества городской среды. Должны ли эти проекты синхронизироваться с документами стратегического развития? Формально вроде бы не должны. Должны ли люди, инициирующие данные проекты, знать содержание документов стратегического планирования? Формально не обязаны. Однако очевидно, что документы, связанные с реновациями, с изменениями городской среды, общественными пространствами, проекты, создаваемые в рамках инициативного бюджетирования и так далее, нужно тоже ­каким-то образом включать в стратегическое планирование, поскольку подобная деятельность явно отражается на развитии территории.

Уже стала появляться судебная практика, связанная с тем, что реализация данных проектов приводит к конфликту интересов с коммерческими и иными организациями, к нарушениям норм законодательства (например, строительство фонтана в непосредственной близости от братского захоронения, вырубка зеленых насаждений, изъятие земельного участка для муниципальных нужд и т. п.)92.

Не секрет, что вся наша страна тем или иным образом уже оцифрована (например, есть «Яндекс Карты», «Google Карты» и так далее). Уже есть технологии и программные продукты, позволяющие перенести все документы стратегического развития, территориального развития, генеральные планы, мастер-­планы и иные подобные документы на единые карты, которые сделать доступными для жителей.

Подобные технологии могут быть использованы и для синхронизации решений разных территориальных уровней. Например, на одну и ту же карту можно нанести все, что делается в рамках национальных проектов на территории конкретного муниципального образования. Кстати, подобные решения уже реализуются, например, в Екатеринбурге, в ряде муниципалитетов Республики Татарстан и т. п.

Фролова Т. А.

Стратегическое планирование развития крупнейших городов Российской Федерации

С момента принятия в 2014 г. Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее — Закон № 172-ФЗ) при разработке стратегий социально-­экономического развития муниципальных образований возникают серьезные проблемы с определением полномочий различных уровней публичной власти и возможностями конкретных муниципальных образований для реализации данных стратегий, в связи с чем стратегия развития становится формальным документом и не имеет практической значимости. Как отмечают исследователи, ведомственность и формальность стратегий в России во многом обусловлена тем, что они (хотя и являются по закону основными документами целеполагания) по факту занимают подчиненное положение по отношению к иным обязательствам региональной и муниципальной власти, для которой первично исполнение указов Президента России, участие в государственных программах и крупных федеральных проектах. Иная политика вряд ли возможна в условиях централизации управления, ограниченных бюджетных возможностей и отсутствия бюджета развития особенно у муниципалитетов93.

В соответствии с положениями Закона № 172-ФЗ, сегодня большая часть крупнейших городов имеет стратегии социально-­экономического развития.

Особую роль в контексте пространственного развития российской экономики играют крупнейшие города, которые, в отдельных случаях, являются фундаментом для создания городских агломераций — «Большой Волгоград» (Волгоград), «Большой Ростов» (Ростов-на-­Дону), Жигулевской агломерации (Самара), Челябинской городской агломерации (Челябинск), что влечет за собой необходимость качественного пересмотра положений Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закона № 131-ФЗ), в части установления правового режима межмуниципального сотрудничества и государственно-­муниципального партнерства в данной сфере.

При этом в стратегиях социально-­экономического развития отсутствует единый подход в определении роли крупнейшего города в общероссийском и межрегиональном контексте. Так, на роль в общероссийском масштабе претендует Воронеж (один из ведущих научно-­образовательных центров России), а свое межрегиональное значение обозначают Казань (лидер полюса роста «Волга-­Кама») и Ростов-на-­Дону (мегаполис на юге России)94.

На уровне субъекта РФ, только семь городских агломераций, ключевым элементом в которых является крупнейший город, попали в зону внимания законодателя — это Новосибирская агломерация (Новосибирская область), Сочинско-­Туапсинская курортная агломерация (Краснодарский край), Южно-­Башкортостанская агломерация (Республика Башкортостан), Самарско-­Тольяттинская агломерация (Самарская область), Горнозаводская агломерация (Свердловская область), Челябинская агломерация (Челябинская область), Березниковско-­Соликамская городская агломерация (Пермский край), — есть законы, которые тем или иным образом регулируют вопросы, касающиеся агломераций95.

На муниципальном уровне в соответствии с п. 3 ч. 6 ст. 11 Закона № 172-ФЗ принимаются муниципальные нормативные правовые акты, устанавливающие последовательность, порядок разработки и содержание документов стратегического планирования муниципального образования.

В Законе определены участники стратегического планирования на уровне муниципального образования — органы местного самоуправления, а также муниципальные организации в случаях, предусмотренных муниципальными нормативными правовыми актами. Следует отметить, что «орган местного самоуправления» может быть представительным, исполнительно-­распорядительным (местная администрация), контрольно-­счетным, также в структуру органов местного самоуправления входят иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Статья 2 Закона № 131-ФЗ предоставляет представительным органам муниципального образования право образовывать органы местного самоуправления и наделять их собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Соответственно, возможно наделение статусом органа местного самоуправления коллегиального органа с представительством всех заинтересованных сторон, сформированного для целей координации стратегического планирования. Так, в рамках реализации данных положений Закона № 131-ФЗ в Екатеринбурге созданы Программный и Координационный советы стратегического развития96. В Челябинске Стратегия социально-­экономического развития существует с 2009 г., помимо конкретизации основных приоритетов развития в ней были предусмотрены изменения в структуре Администрации города — появление отдельного подразделения, занимающегося вопросами реализации стратегического плана и его коррекцией, но такое структурное подразделение появилось только в 2022 г.97

Перечень субъектов стратегического планирования в крупнейших городах не ограничивается органами местного самоуправления и муниципальными организациями и, как показывает практика, они весьма разнообразны от представителей экспертного сообщества и проектных организаций до студенческой аудитории.

«Первопроходцем» по вопросам стратегического планирования был город федерального значения Санкт-­Петербург, разработавший свой стратегический план в 1997 г. На базе «Леонтьевского Центра» было создано Проектное бюро «Стратегический план для Санкт-­Петербурга», которое привлекло к работе специалистов по различным направлениям из ведущих научных институтов, промышленных предприятий, городской Администрации, депутатов Законодательного Собрания, представителей средств массовой информации, общественных организаций98.

Привлечение представителей экспертного сообщества наиболее распространенный формат разработки стратегии развития. Так, например, для разработки Стратегии социально-­экономического развития г. Казани до 2030 года было привлечено 13 экспертов из ведущих вузов Казани: КФУ, КНИТУ-КХТИ и КГАСУ99. В Краснодаре тендер на разработку программного документа выиграло ООО «Эрнст энд Янг — оце

...