Конституционное право: итоги развития, проблемы и перспективы

Сборник материалов международной научной конференции
16–18 марта 2017 г.

Ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор
С. А. Авакьян

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.4

ББК 67.400

К65

Ответственный редактор:

Авакьян С. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.

В настоящем сборнике объединены материалы участников международной научной конференции «Конституционное право: итоги развития, проблемы и перспективы», проведенной 16–18 марта 2017 г. на юридическом факультете МГУ им. М. В. Ломоносова по инициативе кафедры конституционного и муниципального права.

Сборник предназначается для преподавателей, аспирантов, студентов магистратуры и бакалавриата юридических и других гуманитарных факультетов и вузов, а также для депутатов, практических работников органов государственной власти и местного самоуправления, широкой читательской аудитории.

УДК 342.4

ББК 67.400

© Коллектив авторов, 2017

© ООО «Проспект», 2017

Предисловие

В марте 2017 г. состоялась традиционная, регулярно проводимая Международная научная конференция, организованная юридическим факультетом МГУ имени М. В. Ломоносова по инициативе кафедры конституционного и муниципального права. Ее тема – «Конституционное право: итоги развития, проблемы и перспективы».

Не будем скрывать, организаторы конференции помнили, что 2017 г. знаменует важные даты в истории нашей страны, да и в целом мира. 100 лет назад произошли события, на многие десятилетия повлиявшие на государственный строй, политическую и социально-экономическую системы России. Однако последние два-три десятилетия в истории Российского государства были настолько разительны по своим событиям, формированию новых политических, экономических и иных реальностей, что впору говорить не только о длительных процессах, но и стремительном их завершении, с переходом к новым конституционному строю, государству, обществу, демократическим институтам, органам государственной власти и местного самоуправления, кардинальному изменению политико-конституционных основ статуса человека и гражданина.

Обо всем этом и хотелось порассуждать на нашей конференции. Организаторы удовлетворены тем, что на наши приглашения откликнулись более 160 ученых российских вузов, практиков, были у нас и гости из ряда стран.

16 и 17 марта заседания конференции состоялись на юридическом факультете МГУ, это были и пленарное заседание, и три секции по проблемам: конституционного строя и развития демократии; прав и свобод человека и гражданина; федерализма и местного самоуправления.

С приветственным словом к участникам конференции обратились Козлова Наталия Владимировна – заместитель декана юридического факультета МГУ, доктор юридических наук, профессор, и Авакьян Сурен Адибекович – заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, председатель Межрегиональной ассоциации конституционалистов России.

Участники конференции заслушали четыре вступительных доклада.

С. А. Авакьян в своем выступлении на тему «Основные тенденции современного развития конституционного права» обратил внимание на распространение наднационального конституционно-правового регулирования, развитие новых институтов конституционного права, а также переосмысление и активное развитие ряда существующих институтов, часть из которых получают закрепление на уровне основных законов отдельных зарубежных государств (см. доклад в данном сборнике, а также в журнале «Конституционное и муниципальное право». 2017. № 4).

Михаил Александрович Федотов (председатель Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ) в своем выступлении «К вопросу о понятии “политическая деятельность” акцентировал внимание участников конференции на проблеме неадекватного регулирования вопросов кибербезопасности в РФ, в частности, установления запретов, не имеющих конкретных целей, а также определения пределов государственного суверенитета в киберпространстве.

М. А. Федотов раскрыл проблемы и динамику развития данного понятия. Размытость данного понятия на практике приводит к правовой неопределенности и в конечном счете к произволу, поэтому очень важно либо уточнить данное понятие, либо полностью отказаться от него. В настоящее время сфера, цель и формы политической деятельности рассматриваются очень широко, что позволяет квалифицировать практически любую деятельность в качестве политической.

Татьяна Андреевна Васильева (заместитель директора Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор) в своем выступлении на тему «Интернационализация конституционного права» отметила, что такая интернационализация особенно ярко проявляется на примере Европейского союза. Т. А. Васильева акцентировала внимание на том, что институты ЕС не только носят частный характер, но и предоставляют интересные возможности для сравнительных исследований в конституционном праве (доклад опубликован в качестве статьи в журнале «Конституционное и муниципальное право». 2017. № 6).

Алексей Николаевич Диденко (председатель Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления) в своем выступлении раскрыл отдельные проблемы местного самоуправления в Российской Федерации, в том числе с опорой на Европейскую хартию местного самоуправления. Докладчик отметил необходимость принятия нового регулирования, поскольку базовые концепции территории, инфраструктуры и прочие не получили должного закрепления в действующем законодательстве. При этом местное самоуправление как базовое матричное деление территории России нуждается в качественном и эффективном регулировании (доклад опубликован в качестве статьи в журнале «Конституционное и муниципальное право». 2017. № 7).

Многие участники конференции и другие ученые представили свои тексты выступлений и статей, которые и предлагаются вниманию читателей в настоящем сборнике.

18 марта 2017 г. заседание конференции продолжилось в Малом зале Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. С участниками конференции встретились Павел Владимирович Крашенинников – председатель Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству и Алексей Николаевич Диденко – председатель Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. Руководители комитетов сделали вступительные сообщения и ответили на многочисленные вопросы ученых. Одним из важных результатов данной встречи явилась договоренность о том, что комитеты будут чаще обращаться к научному сообществу в связи с обсуждаемыми проблемами и законопроектами.

Авакьян С. А.

Авакьян Сурен Адибекович,
заведующий кафедрой конституционного и муниципального права
юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ

Основные тенденции современного развития конституционного права

Развитие конституционного права во всемирном масштабе, а также непосредственно в России характеризуется рядом ярких черт и особенностей. Можно сказать даже больше: появляются закономерности нового предназначения и соответственно нового качества конституционного права. Это выражается как в новых чертах традиционного конституционно-правового регулирования, так и в появлении новых направлений развития конституционного права. Не претендуя на всеохватывающий обзор всех новелл конституционного права, все же автор считает необходимым подумать о том, в каких главных направлениях оно развивается, чем знаменует свою роль в современном мире, как может быть полезно политическому, а порой также экономическому и социальному развитию, а в чем – не исключено и даже должно стать аксиомой – препятствует их субъективистскому использованию к узких, как правило, временных интересах тех, кто пробился к власти.

1. Важнейшей особенностью конституционного права стало то, что оно, сохраняя свою адресную связь с государством, все в большей мере становится правом общества. Причем нельзя говорить о том, что конституционное право, как и все право, естественно исходящее от государства, как бы «обволакивает» своими нормами общество, стискивает его в объятиях своих, т. е. государственных норм и превращает всю жизнь общества в сплошной придаток государства. Автор этих строк уже имел возможность высказываться о том, что происхождение норм права от государства обусловлено, во-первых, рационализмом организации регулирования, и, во-вторых, обеспечением обязательности норм. Но речь совсем не идет о том, что поведение участников отношений в обществе организуется по государственному ранжиру. Просто нормы, удачно прописанные, логично ложатся в поведение субъектов отношений, возникающих в обществе, становятся как бы отражением свободы действий субъектов права, и особенно личностей.

Конечно, право, обращенное к государству и его структурам, не ослабевает. Многие факторы обязательного поведения государственных органов и должностных лиц сохраняются, более того – детализируются. Но дело ведь еще и в том, что масштабы влияния общественных сил на государственные дела тоже радикально меняются. Избрание Президента, парламентариев происходит не просто путем выборов, но выборов с действенным участием политических сил, а это уже общество. Их деятельность также сопровождается активным влиянием как политических партий, так и других элементов гражданского общества. То есть, как видим, хотя это деятельность государства, его органов, однако уже нечто иное по сравнению с тем, что происходило в эпоху чистой государственной бюрократии. И задача конституционного права – обеспечить такое развитие государственности.

В свою очередь возникновение и интенсификация общественных структур служит нескольким разным, хотя и взаимосвязанным целям. Названное выше воздействие на государственную систему – одна из них. Но не скажем, что ключевая. Более важно то, что закономерностью нашего времена становится более расширяющаяся самостоятельная жизнь общества. Ее цели: духовная и социальная миссии, воспитание, нравственность, а особенно – обеспечение мира и согласия в обществе, контакты между сословиями, предупреждение враждебности, ненависти. Скажем прямо – государство и его структуры не в состоянии это делать. Получатся либо новая инквизиция, либо обновленные службы госбезопасности. Государству прощу и лучше, если этим будут заниматься гражданское общество, его организации, а государство с ними всемерно сотрудничает. Поэтому и рождаются такие общественные объединения, как политические партии, общественные движения, общественные организации – молодежные, детские, возрастные, женские, благотворительные и т. д., объединения работодателей.

Более того, появляются союзы с участием общественных структур, бизнессообщества, государственных и муниципальных органов, задача которых – совместная реализация экономико-хозяйственных и социальных проектов (часто говорят – «государственно-частное партнерство», но лучше звучит «государственно-общественно-частное партнерство»). Кто в праве становится основой таких направлений? Конечно, прежде всего конституционное право, хотя и с подключением многих отраслевых норм. Не случайно первичным шагом стало включение норм о социальном сотрудничестве в трудовой кодекс, далее появление регулирования путем принятия социальных кодексов – и хотя этот процесс сегодня затормозился, он все же имеет перспективу.

Обратим также внимание на то, что существующее конституционное право пополняется рядом новых конституционно-правовых институтов. Например, это российская общественная инициатива; публичные слушания. Возрождаются и приобретают новое звучание некоторые незаслуженно отодвинутые на задний план институты: в частности, в десятках субъектов Российской Федерации появились законы и положения о народных (гражданских) правотворческих инициативах, акты о наказах избирателей. Мощной волной стало принимаемое и обновляемое на уровнях Российской Федерации и субъектов РФ законодательство об общественном контроле. Правда, пока не ощущается реальной действенности всех общественных институтов. Причина проста – чиновничья бюрократия сразу почувствовала угрозу для себя в этом направлении общественных инициатив и их конституционно-правовой основы, поэтому пытается подчинить себе их реальное использование и регулирование – т. е. происходит возможное, порой даже обычное для нашей страны «омертвление» права, его превращение в ряды отправленных на запасные пути нормативных актов – «холостых порожняков».

2. Рождается еще одно предназначение конституционного права. Наш коллега В. И. Крусс ввел в оборот термин «конституционализация»1. Это направление становится очень важным, хотя рождается трудно. Причина, думается, простая: если речь идет о налогах, о финансах, о ЖКХ, о транспорте и т. д., это непременно привыкли связывать как с соответствующими отраслями права, так и с частным правом в целом. Между тем в данных сферах просматривается верхний слой, состоящий как в необходимости государственных организации и контроля (надзора), так и в защите прав и свобод личности.

Для того, чтобы увидеть несомненную роль конституционного права в этих сферах, в том числе и на уровне основного закона, достаточно посмотреть Конституцию Швейцарии.

Не опускаясь до технологических аспектов в соответствующих отраслях, обратим внимание лишь на то, что ключевые моменты, связанные особенно с методами деятельности, формами собственности и общими правилами поведения участников, вполне заслуживают первичного (начального) закрепления в нормах конституционного права. Конституционализация – это не вторжение конституционного права в частное право, это всего лишь предтеча регулирования, состоящая в возведении на уровень основного закона ряда ключевых постулатов, сначала попавших в частное право.

По нашему мнению, отсюда не возникает оснований для того, чтобы именовать конституционное право публично-частным правом, также характеризовать частное право, и прежде всего гражданское право частно-публичным правом. Дело ведь в ином: с самого начала ряд постулатов общения людей, частно-индивидуальной жизни, защиты, не меняя подобной своей общей, ключевой сути, все-таки нуждаются в конституционном, т. е. высшем оформлении. Ведь правила жизни состоят не только в обозначении порядка властвования, управления, но и порядка бытовых занятий, защиты личности. Таким образом, это не просто межличностные отношения, это общий строй таких отношений. Вот в чем корни конституционализации. Увы, историческая реальность такова, что сначала многие правила попали в разряд обыкновений частно-хозяйственного общения, привлечения к уголовным мерам наказания, общего, порой деспотического, вершения государственных дел. Но медленно и верно вырабатывались гуманистические правила применительно ко всем названным сферам; а вопрос о том, где им место, разрешался более или менее естественно – сначала в отраслевом праве, со временем, конечно, в нормах высшего уровня, т. е. конституционных.

Итак, никакой экспансии конституционного права в отраслевые нормы нет! Налицо исторический процесс одного из известных вариантов диалектики отражения закономерностей – от частного к общему. Есть немало ярких примеров, которые можно привести в подтверждение. Возьмем лишь один, поскольку он очень впечатляет – гендерное равноправие: движение от восточного «женщина как собственность мужчины, как роженица, как часть быта, жилища, приготовительница пищи», от древне- и среднеевропейского «кирхе, киндер, кюхе – церковь, дети, кухня» – к положению женщины как равноправной ячейки общества с предоставлением ей прав получать образование наряду с мужчинами, избирать, быть избранной, стать частью управления не только по вынужденному наследству (королева, императрица – когда нет наследников мужского пола), но занятием поста министра, премьера, быть во главе крупнейшего бизнеса, стать судьей, прокурором и т. д. – разве все это можно было сделать только отраслевыми кодексами, разве это не материя конституции!

3. Очень знаменательной тенденцией стало создание блока норм конституционного права, обращенных к закреплению, обеспечению и защите ряда новых прав и свобод человека и гражданина, а также усилению прежде действующих. Выделим прежде всего такие аспекты:

– формулирование категории «персональные данные», переход от ее первичного закрепления в Трудовом кодексе к появлению Федерального закона от 27 июля 2006 г. (посл. ред. от 22 февраля 2017 г.) «О персональных данных», расширяющемуся включению соответствующих предписаний во многие отраслевые законы, уточняющие полномочия тех или иных государственных органов в части обработки персональных данных, сам порядок подобной обработки;

– создание целого блока законов и иных нормативных актов сначала о средствах массовой информации, далее возвышение регулирования до более важного уровня – об организации информирования о публичных делах, затем введение обязанности включения органов публичной власти в процесс информирования населения, с созданием своих сайтов и размещением на них информации о себе, актах и делах. Напомним главные вехи на этом пути: Закон РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации» (посл. ред. от 15 июля 2016 г.); Федеральный закон от 27 июня 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 1 января 2017 г.); Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (посл. ред. от 23 июня 2016 г.); Федеральный закон 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (посл. ред. от 9 марта 2016 г.). Мы даже не заметили, что произошла радикальная перестройка ценностей с появлением крупнейшего блока публичного (прежде всего конституционно-правового) регулирования;

– совершенно новое формулирование прав граждан как: а) потребителей информации; б) как субъектов, которые могут захотеть получать информации, касающуюся их лично; в) как «жертв» других лиц и особенно государственных органов, собирающих информацию о гражданах, в том числе и для возможного ее использования в целях давления и обработки людей.

Однако считать эту часть конституционного права уже сложившейся никак нельзя. Выделим по крайней мере такие сферы, ждущие внимания конституционного права.

Во-первых, каким-то образом, в том числе и конституционно-правовыми путями, надо ограничивать «усердие» структур власти, собирающих информацию о гражданах, в том числе для ее возможного использования в целях формирования антидемократических режимов.

Во-вторых, глубочайшую озабоченность вызывает то, что сегодняшние блага цивилизации – интернет и мобильная (телефонная) связь – в сильной степени становятся средствами обработки граждан, ключевыми путями формирования общественного сознания, построенного на отрицании национальных ценностей, патриотизма и этических правил поведения. Безответственность, клевета и хамский жаргон становятся признаками интернет-общения.

В-третьих, публичность жизни личности, сегодня затрагивающая сотни тысяч, заставляет искать наряду с гражданско-правовыми путями защиты чести и достоинства также и публично-правовые. Особенно важно то, что нельзя превращать депутата, политика в человека, сермяжно через суд получающего в лучшем случае обязательство СМИ опубликовать опровержение неправдивой информации. Нужно ввести систему конституционно-правовой ответственности вплоть до закрытия СМИ за афиширование заведомо ложной информации. Понятно, что речь идет не об «охоте», о «преследовании»; но каждый должен знать, что клевета не может стать безнаказанным средством публичного поведения.

4. Нельзя не обратить внимание еще на одну особенность современного развития конституционного права – рождение и распространение наднационального конституционно-правового регулирования. Собственно, это процесс уже имеет свою историю: Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Пакты о правах человека 1966 г., Европейская конвенция о гражданстве и многие другие документы создали многие черты надгосударственного портрета (образа) конституционного права. По стандартам наднационального конституционного права развивается Европейский союз – в части единого гражданства, статуса личности, избирательного права, обязательного централизованного регулирования многих общественных отношений, единой валюты и т. д. Хотя не получилось принятия единой конституции, но ее проект создан и уже оказывает свое влияние на умы европейцев.

Создание наднационального права идет двумя основными путями. Первый – образование объединений государств с тягой к более тесному единству. В этом случае возникают целые блоки общего их права, строящегося посредством соединения внутренних норм конституционного права и правил функционирования институтов, становящихся общими для таких стран. Иллюстрацией такого рода наднационального конституционного права являются и названный Европейский Союз, и Союз России и Беларуси. Евразийское сообщество от экономического сближения вполне может пойти на создание надгосударственных конституционных институтов. Второй путь – разработка и принятие международных документов, обобщающих опыт внутригосударственного институтов конституционного права и дополняющих их международным обобщением того, что в последующем должно войти и в национальные конституционно-правовые системы. Наглядные примеры – упомянутые международные пакты от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах» и «Об экономических, социальных и культурных правах». Оба Пакта о правах человека 1966 г. были подписаны от имени СССР 18 марта 1968 г. и ратифицированы 18 сентября 1973 г. Таким образом, акт ратификации объединяет международно-правовое и внутригосударственное предназначение документов и создает симбиоз внутреннего и наднационального конституционного права.

Обратим внимание и на то, что некоторые международные организации, занимающиеся в особенности вопросами реализации прав и свобод граждан, идут по пути обобщения практики отдельных конституционных институтов в различных странах и выработки на этой основе своеобразных «стандартов» конституционных отношений, и они при должных последующих действиях конкретных государств, особенно принятии нормативных актов, могут превратиться в конституционные правоотношения. Не всегда такие документы бесспорны, но все же в них содержатся заслуживающие внимания рекомендации.

Для примера – «Европейская комиссия за демократию через право», более известная как Венецианская комиссия – консультативный орган Совета Европы по конституционным вопросам. Комиссия подготовила многие рекомендательные документы, например, «Свод рекомендуемых норм при проведении выборов» (2002 г.), «Свод этических норм по лучшей практике при проведении выборов» (2003 г.), «Основные положения, регламентирующие проведение референдума» (2006 г.), «Положение о правовом регулировании деятельности политических партий» (2010 г.) и др. Кроме того, по заслушанным докладам Комиссия обобщала практику различных страны в части участия женщин в выборах, гарантий прав меньшинств, противодействия использованию административного ресурса на выборах и т. д. При внимательном отношении государств подобные документы и обзоры, появившиеся как наднациональные обобщения, могут учитываться при совершенствовании национального конституционного права.

5. В характеристике современных тенденций развития российского конституционного права нельзя оставить без внимания примечательную его особенность – не только сильное расширение предмета регулирования, но и сопровождение этого установлением собственных конституционно-правовых средств обеспечения действия норм, в том числе и введение конституционно-правовой ответственности. Процесс этот не совсем нов, поскольку о необходимости признания такого вида правовой ответственности заговорили еще в 70-е годы прошлого века. Но понадобилось время для формирования теории такой ответственности и закрепления соответствующих санкций. Хотя и сегодня есть те, кто отрицает конституционно-правовую ответственность как явление – по тому основанию, что данное понятие не используется в Конституции РФ. И все же оно утвердилось, причем не только в науке. Конституционный Суд РФ в ряде своих постановлений отразил данное понятие и его конструктивную роль в развитии и упрочении конституционных отношений.

На сегодня можно констатировать возникновение крупного блока в науке конституционного права, а также серии норм, закрепляющих элементы позитивной и негативной конституционно-правовой ответственности2.

6. Завершая обзор, приходится обратить внимание на одну фундаментальную деталь, весьма немаловажную для России: конституционное право – это нормы. Их можно идеально сформулировать, что само себе тоже неплохо. Но ясно то, что конституционное правоисполнение опирается на то, что можно назвать конституционной психологией. А в ее основе глубинные процессы в человеке и его сознании. Восточный мудрец сказал: «Сколько ни говори халва, во рту слаще не будет». Можно перефразировать эти слова примерно так: «Сколько ни принимай конституционно-правовых актов, результата не будет, если нет веры в торжество закона».

Но если мы говорим о необходимости конституционной психологии, вынужденно приходится констатировать, что возможна и антиконституционная психология. Ее суть состоит не с дискуссии о правильности норм – это нормально и можно терпеть. Речь о другом: о господстве пренебрежения к закону, свободном переходе к его нарушению, о применении насилия, если и властвующие, и подвластные находят, что только такой путь принесет результат, который им нужен. Еще хуже, когда такой вариант поведения, более того, такая психология отношения к власти и ее конституционным основам находят идеологическое обоснование в так называемых «высших целях свободы, справедливости, укрепления власти» и т. д.

Применительно к тому, как поступает власть, наглядные примеры дает собственная конституционная (по сути – антиконституционная) и политическая история.

– 29 марта 1993 г. Съезду народных депутатов РФ предстояло провести голосование по вопросу об отрешении от должности Президента РФ Б. Н. Ельцина. Как пишет в своих мемуарах А. В. Коржаков, на то время руководитель службы безопасности Президента, заранее был подготовлен план, согласно которому в случае принятия решения об отрешении офицеру охраны предстояло зачитать по громкой связи указ Президента, по сути, о непризнании такого решения и о выдворении народных депутатов из зала заседания и из Кремля (где оно проходило), в случае сопротивления – с отключением света, воды, тепла, канализации; были также подготовлены канистры с химическим веществом раздражающего действия, применение которого заставило бы депутатов мгновенно покинуть помещение. Коржаков пишет и о том, что «каждый офицер, принимавший участие в операции, знал заранее, с какого места и какого депутата он возьмет под руки и вынесет из зала. На улице их поджидали бы комфортабельные автобусы» (правда, автор не уточняет, куда повезли бы депутатов; в одной латиноамериканской стране всех несогласных свозили на городской стадион, оцепленный войсками и, по сути, превращенный в огромный конц­лагерь). И как не отметить слова из мемуаров: «Президенту “процедура окуривания„ после возможной процедуры импичмента показалась вдвойне привлекательной: способ гарантировал стопроцентную надежность, ведь противогазов у парламентариев не было». И еще: «Борис Николаевич утвердил план без колебаний». Как известно, процедура голосования состоялась, но за отрешение было подано недостаточное количество голосов. И все осталось бы тайной, но помощника оттеснили от должности, и он предал информацию огласке3. Таким образом, психология пренебрежения к Конституции и антиконституционного поведения, выработанная за долгие годы работы в партийных аппаратах, была выше для тогдашнего Президента, чем необходимость подчиниться Основному закону.

– Другой пример связан с печальными событиями сентября-октября 1993 г. Ранее, как будто чувствуя, что может быть с ними, народные депутаты внесли в Конституцию положение о том, что полномочия Президента РФ не могут быть использованы для приостановления и прекращения деятельности иных высших органов власти страны; далее депутаты подумали, что этой формулировки может быть недостаточно и добавили, что в противном случае полномочия Президента прекращаются незамедлительно. И как будто предчувствовали (или ожидали, зная психологию главы страны): это не помешало Президенту Указом от 21 сентября 1993 г. все-таки досрочно прекратить деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета, а затем насильственным путем выдворить их из здания, где они работали4.

К сожалению, никаких конституционно-правовых выводов из этих исторических фактов не было сделано. Более того, чествование первого Президента РФ, открытие ему мемориальных комплексов и памятников позволяет сделать противоположный вывод – антиконституционное поведение как исторический вариант политического поведения не отрицается на будущее. Если посмотреть на практику других стран, даже более цивилизованных, там нечто подобное также происходило.

Отсюда остается сделать вывод о том, что перспективы подчинения конституционного права политическому усмотрению не исключены. Но мозг сверлит следующее: перед историей все же придется отвечать. И еще: порождается страх, народ становится массой, которой можно пренебречь. Таким образом, конституционалисты способным создать удачные нормы. Но какой реальностью они станут – задачи общества и власти.

Чиркин Вениамин Евгеньевич,
главный научный сотрудник
Института государства и права РАН,
главный научный сотрудник
Института законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве РФ,
доктор юридических наук, профессор

Новый вектор развития современного конституционного права

В жизни человека, как и любого живого существа, его различных общностей всегда изначально находились вопросы жизнеобеспечения, собственное существование в возможно лучших условиях, продление существования данного биологического вида и собственного рода. На определенной стадии развития для определенных сообществ людей вопросы жизнеобеспечения приобрели осознанный коллективный характер и стали вопросами социально-экономических отношений, включая доступ к благам жизни всего народа, его различных социальных слоев, профессиональных группировок и отдельно взятого человека. Базовые социально-экономические интересы людей. Их социальных и профессиональных слоев, особенно после возникновения политической власти и государства, обычно приобретали вовне политический характер требований к власти об улучшении социально-экономических условий жизни (когда-то к монархам, теперь в основном к государству) и часто реализовывались в требованиях по-разному понимаемой демократии (греч. власть народа).

Теперь слово «демократия» присутствует во многих основных законах государств мира, правда, обычно в ограниченной формулировке: «демократическое государство»). Понятия «демократическое общество» в конституциях нет. В некоторых новых конституциях встречается неясная по терминологии и содержанию формулировка «гражданское общество» (ст. 4 Конституции Болгарии 1991 г., ст. 43 Конституции Ирака 2005 г., ст. 8 Конституции Бутана 2008 г., преамбулы Конституций Литвы 1992 г. и Афганистана 2004 г.), В Конституции Непала 2007 г. говорится об «открытом обществе (ст. 34). Во всех названых конституциях создание такого общества формулируется как цель развития, содержание этих понятий не обозначено.

Изучение конституций государств различных континентов показывает, что в большинстве конституций нет многих ключевых положений, относящихся к обществу (кроме частной собственности, позже ее иных форма, свободы экономической деятельности и экономической конкуренции, о партиях, оппозиции и ее правах и др.). Почти никогда нет особых глав об общественном строе (исключения – Конституции Чили 1980 г., Боливии в ред. 2009 г., хотя в них, особенно в первой, говорится несколько о другом).

Вместе с тем, наряду с традиционными положениями о формах и органах государства (этому отводится преобладающая часть текста), о правах человека и некоторыми общегуманными положениями о свободе, мире, общем благе, все чаще в новые конституции входят нормы социально-экономического характера о решающей роли труда (Италия), об общественном строе (Боливия), основных принципах социально-экономической политики (Испания), программировании экономического и социального развития (Бразилия), общественной функции частной собственности (Германия), обязанностях государства перед человеком (Мьянма, Непал, Бутан и др.).

В наше время в связи с требованиями населения и социализацией конституционного права вместо политических вопросов и вопросов о формах и органах государства (а таковы преобладают во всех конституциях) наряду с проблемами социально-экономических прав человека выдвигаются вопросы экономического и социального порядка. Вектор конституционного регулирования со второй половины ХХ в. несколько изменяется. В частности, общегуманный принцип справедливости все чаще приобретает конституционную формулировку социальной справедливости. Однако новые институты экономического и социального характера в конституциях названы редко, еще меньше занимаются такими сдвигами в науке. В науке конституционного права социально-экономическое направление в конституционном регулировании почти не изучается, плохо представлено в учебниках. В науке нет единого понятия общественного строя и его основ, теперь этими понятиями в научной и учебной литературе избегают пользоваться. Между тем, научная разработка нового вектора развития конституционного права имеет особое значение для устойчивого развития общества.

В науке конституционного права вопросы политической демократии исследовались достаточно, о социальной и экономической демократии в работах конституционалистов почти не говорится, хотя в общем понятии демократического общества тенденции конституционного развития все чаще выдвигают теперь на первый план не политическую, а социально-экономическую составляющую демократии. Эта составляющая особенно тесно связана с вопросами жизнеобеспечения социальных сообществ, групп и индивидов.

Такая демократия распространяется (не распространяется, распространяется по-разному) на социально-экономические отношения в обществе, ее некоторые основы закреплены или, на наш взгляд, должны быть закреплены в конституциях (элементы социальной демократии при определенных условиях присутствуют и в политических, и в экономических отношениях). По своему существу это социально-экономическая (а не просто экономическая) демократия. В интересах краткости мы называем ее социальной, в частности, вопросами социальной демократии.

Регулирование в конституциях некоторых элементов социально-экономических отношений в обществе (кроме собственности, что было раньше) началось во время и после первой мировой войны. Тогда конституции впервые стали выходить за традиционные пределы прав человека и организации государства, за пределы вопросов политической демократии и обратились к социально-экономическим отношениям (Конституции Мексики 1917 г., Германии 1919 г., Ирландии 1937 г.). В них содержались лишь отдельные нормы социально-экономического характера, хотя уже в Веймарской конституции Германии 1919 г. впервые прозвучал тезис о необходимости выполнения частной собственностью также общественной функции. Статья 153 устанавливала: «Собственность обязывает. Пользование ею должно быть в то же время служением общему благу».

Но вопреки оценкам западной литературы, Веймарская конституция не была первой социальной конституцией. В ней были только отдельные элементы (кроме положения о собственности также об обязательном образовании и рабочих советах как совещательных органах при собственнике или администрации предприятия).

Коренной перелом в регулировании социально-экономических отношений, социальной демократии был связан с принятием советских, а затем других конституций социалистических стран. Они выделили основные устои общества и включили их регулирование в конституции, посвящая этому особые главы. Эту принципиальную новизну отмечают некоторые зарубежные ученые. Французский конституционалист П. Жерар считает, что советский опыт (с соответствующими изменениями это может быть отнесено в целом к конституциям тоталитарного социализма) «мог бы привести к созданию новой конституционной модели, опирающейся на принципы, фундаментально отличные от западных принципов конституционного права»5.

На деле, в условиях тоталитарного социалистического строя действительно сложилась конституционная модель нового типа, что всегда верно отмечалось в российской науке. Но это был не тот социализм, о котором мечтали лучшие умы человечества. Была создана модель тоталитарно-социалистической конституции с извращенным социальным содержанием, когда человек подавлялся тоталитарно организованным обществом и тоталитарным государством. Были ликвидированы естественные отношения собственности и творческой экономической деятельности, установлено неравноправие социальных слоев (рабочий класс был объявлен привилегированным), конституционно закреплено неравноправие общественных объединений (одна партия – коммунистическая навсегда объявлялась руководящей), допускалась одна идеология – марксистско-ленинская. Такие или подобные положения была закреплены в конституциях как основы, устои общественного строя.

Подход социалистических конституций к необходимости конституционного закрепления некоторых устоев общества, социально-экономических отношений (хотя, как говорилось, это было сделано на основе тоталитарного строя) оказал свое влияние на многие зарубежных конституции после второй мировой войны, но тоталитарные стороны такого подхода были отвергнуты. Теперь регулирование вопросов общественного строя, социально-экономических отношений, социальной демократии все шире включается в новые конституции, в них содержатся новые подходы и новые положения. Обычно они содержатся в преамбулах и первых главах, но бывает и иначе (например, Конституция Германии 1993 г. начинается с главы «Основные права», а конституции монархических стран (Камбоджи 1993 г., Таиланда 2007 г. и др.) обычно начинаются с вводных глав и главы о положении монарха, социально-экономические положения в них находятся на втором плане.

Конституция России содержит важнейшие положения о социальной демократии в преамбуле и гл. 1 «Основы конституционного строя». Принципиальное положение преамбулы – тезис о гражданском мире и согласии. Это означает, прежде всего, что спорные вопросы между социальными слоями, общественными объединениями, представляющими интересы разных группировок, должны решаться мирными способами путем обсуждений и нахождении общих приемлемых решений. Конечно.в обществе всегда есть доминирующий экономически, политически и идеологически социальный слой, но социальная демократия в отношениях различных слоев, общественных объединений призвана исключать господствующее положение какого-либо слоя. общественного объединения, путем согласия и компромиссов не допускать насильственного противоборства, которое причиняет ущерб всем слоям, может вести к анархии и распаду общества.

В преамбуле и гл. 1 Конституции России содержатся и иные принципиальные положения социальной демократии: о равноправии и самоопределении народов (преамбула, ч. 3 ст. 5), что имеет особое значение для многонациональной России, о демократическом, социальном и светском государстве (ст. 1, 7, 14), множественности, равноправии и равной защите форм собственности (ч. 2 ст. 8), свободе экономической деятельности и свободном перемещении товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 8) политическом и идеологическом многообразии (ст. 13). Названы и иные элементы социальной демократии.

Теперь некоторые принципиальные вопросы общественного строя содержатся во многих новых конституциях, хотя в разном, иногда антагонистичном содержании. В них сказано о социальном государстве (в Италии 1947 г. – о республике, основанной на труде, в Индии 1949 г. – о таком «социальном порядке, при котором социальная, экономическая и политическая справедливость определяет сущность всех учреждений»). В преамбуле Конституции Китая 1982 г. говорится о диктатуре пролетариата, а в преамбуле Конституции африканского Туниса 2014 г. – о партиципаторной системе с правом самоорганизации, о социальном коллективистском обществе сказано в Конституции Марокко 2011 г. Появились специальные главы о тех или иных элементах общественного строя (например, в Конституции Испании 1978 г. глава об основополагающих принципах социально-экономической политики, в Конституции Чили 1980 г. есть глава 1 с названием «Основы общественного строя», правда, об элементах общественного строя в ней почти ничего нет).

Элементы общественного строя наиболее детально обозначены в Конституции АРЕ (Египет) 2014 г., где имеется глава 2 «Основные составляющие общества». В ней три раздела: социальная, экономическая и культурная составляющие (политической составляющей общества нет, видимо, предполагается, что она исчерпана краткой главой 1 «Государство»). Такой подход египетской Конституции в определенной мере связан с остаточным влиянием прошлого – провозглашенной социалистической ориентации и Конституции 1971 г. (в дальнейшем эта Конституция была дважды принята в новой редакции, и все социалистические положения удалены). Подход Конституции АРЕ интересен, но нельзя сказать, что в Конституции АРЕ четко выражен профиль всех трех составляющих общества. Социальные положения есть во всех главах, некоторые экономические данные есть в других главах. Культурная составляющая также в какой-то мере представлена в первой главе. Поэтому вопрос о структуре главы, характеризующей основные элементы общества, нуждаются в дальнейшей разработке конституционалистов.

Новые явления к конституционном праве стран мира, изменения в содержания конституций, новые тенденции очевидны. Однако изучение новых конституций стран мира свидетельствует, что ни в одной из них не говорится даже о большинстве составляющих устои современного общества, индикаторах социальной демократию. В науке такие индикаторы тоже не определены, но суммируя положения многих конституций, где названы те или иные элементы современного общественного строя и социальной демократии, в дополнение к существующим положениям, обозначенным выше, и обобщая отдельные рассредоточенные положения в единых и более общих формулировках, в современные конституции можно было бы включить, в частности, следующие генеральные положения: социально ориентированная регулируемая рыночная экономика, состязательность (борьба) и сотрудничество различных социальных групп и политических сил в обществе, признание доминирующей роли определенной социальной группировки в обществе и установление мер по ограничению ее влияния, социальное партнерство, социальная справедливость, социальная ответственность, взаимное уважение, сотрудничество и взаимопомощь различных группировок и народов. По отношению к индивиду можно было бы закрепить принцип достоинства и обеспечения прожиточного минимума гражданину (положения о МРОТ, пенсиях и др. есть во многих конституциях). Можно сделать и иные предложения. Все они требуют тщательного обсуждения специалистов.

Масловская Татьяна Станиславовна,
доцент Белорусского государственного университета,
кандидат юридических наук
(Республика Беларусь, г. Минск)

Перспективы и тенденции развития конституционного права

Конституционное право как самостоятельная отрасль национального права занимает ведущее место в системе права любого государства. Этот постулат является незыблемым и встречается как в отечественной, так и зарубежной юридической литературе (С. А. Авакьян, Н. А. Богданова, Г. А. Василевич, В. Е. Чиркин и др.6).

Вместе с тем, отраслевая самостоятельность конституционного права в некоторых случаях ставится под сомнение. Признавая конституционное право самостоятельной отраслью права, отметим появление новых подходов к этому вопросу. В частности, экс-Председатель Конституционного Суда Литовской Республики Э. Курис полагает, что «конституционное право, обладающее способностью вмещать в себя нормы различных отраслей, само не является отраслью права, так как в правовой системе конституционное право выделяется не по предмету правового регулирования, а по силе своих положений. Таким образом, конституционное право не может исходить из таких источников, которые бы по юридической своей силе уступали бы конституции»7.

Прежде чем говорить о перспективах развития конституционного права, следует присмотреться к его состоянию в современном мире, чтобы понять, какие метаморфозы оно переживает.

Конституционное право является живой материей8, чувствительной к изменениям, происходящим в обществе и государстве, отражающей такие изменения. Однако роль конституционного права более значительна: оно должно не только отражать постфактум эти изменения, оно должно их прогнозировать и предлагать на будущее юридические конструкции, подлежащие применению в определенных условиях.

Размышляя о перспективах развития конституционного права, следует обратить внимание на несколько моментов, характеризующих в том числе тенденции его развития.

1. Первенство конституционного права в правовой системе отдельного государства уже не выступает абсолютным императивом в некоторых странах. Во многом это связано с усиливающимися интеграционными процессами, формированием наднационального права (в первую очередь, в рамках Европейского Союза). В связи с этим усиливается взаимодействие национальных и наднациональных правовых систем, что приводит в ряде случаев к их несогласованности и принятию решений судебными органами в пользу наднационального права и, таким образом, к установлению его приоритета.

2. Очевидным выступает на современном этапе расширение роли судов, в первую очередь наблюдается усиление органов конституционного правосудия, которое стало отчетливо проявляться с конца XX в. Сегодня суды всего мира играют все более важную роль в определении отношений между различными органами государства, между государственными, негосударственными субъектами и отдельными гражданами, а также между национальным и наднациональным уровнями управления. Национальные суды обычно толкуют и обеспечивают соблюдение конституционных положений, гарантирующих разделение властей, государственно-территориальное устройство, гражданские и политические права и свободы. В настоящее время многие национальные суды также играют определенную роль в обеспечении демократии9, защите социальных прав граждан. При этом многие национальные суды также ведут активный диалог с региональными и международными судами.

3. В некоторых зарубежных странах начинает проявляться тенденция «исчезновения» конституционного права, поглощения его другими отраслями права. Повышение роли и развитие политологии в современный период отмечается в отдельных государствах (в частности, во Франции), в англосаксонских странах (например, в Великобритании) наблюдается расширение влияния административного права, что по сути приводит к поглощению им конституционного права (даже учебники называются «Конституционное и административное право»). С другой стороны, в Европейском Союзе национальное конституционное право в определенной мере поглощается наднациональным правом.

4. Следующая тенденция – это глобализация. В конце 90-х гг. XX в. – нач. XXI вв. в научной юридической литературе стали появляться труды, посвященные глобализации, выдвигаться тезисы о возможном формировании глобального конституционного права10. «Всемирное конституционное право», «Всемирная конституция» – эти термины, на наш взгляд, не более, чем миф. До тех пор, пока существуют государства, формирование глобального конституционного права кажется невозможным. Ведь появление «Всемирного основного закона» может быть воспринято как угроза государству, его суверенитету, а соответственно и примату национальных конституционных норм. С другой стороны, можно вести речь о глобализации каких-либо принципов права, например, о глобализации принципа верховенства права, который независимо от того, прямо ли он закреплен в конституции, или применяется в силу обычая, демонстрирует расширение своего распространения, в частности, в конце XX в.

Одним из направлений развития конституционного права выступает конституционализация11 всех областей жизни, всех отраслей права. Эта тенденция отчетливо проявилась в странах Западной Европы в 70–90 гг. XX в., о чем свидетельствуют, в частности, решения органов конституционного контроля во Франции, ФРГ, в настоящее время – в странах СНГ – также при помощи органов конституционного правосудия. Современные направления развития государства и общества свидетельствуют о существенном расширении конституционализации общественной жизни на современном этапе, связанного с удовлетворением новых потребностей общества, вызванных общественной эволюцией. Представляется, что данная тенденция сохранится в ближайшем будущем, позволит усилить межотраслевые связи.

5. Конституционное право расширяет свои границы. Изменения в конституционном праве происходят и в связи с расширением объектов конституционного регулирования, что отчетливо проявляется при проведении анализа конституций, принятых за последние пятнадцать лет. Вопросы экономического характера («конституционная экономика»), экологического характера (прежде всего, конституционный ответ на экологические проблемы), связанные с развитием научно-технического прогресса, новые права и свободы граждан (в частности, в области биомедицины), конституционная реакция на проблемы безопасности, борьбы с терроризмом и коррупцией включаются в объекты конституционного регулирования. Вместе с тем, остро стоит вопрос о границах, пределах конституционного регулирования12.

6. Наблюдается модернизация конституционного права, связанная, прежде всего, с расширением использования информационных технологий. Все большее распространение получают термины «электронная демократия», «электронное правосудие». Развитие научно-технического прогресса предоставляет новые возможности для развития демократии участия – партиципаторной демократии. Участие граждан с помощью информационных технологий в разработке законов, их обсуждении, реализации законодательной инициативы, а впоследствии, возможно, прямого принятия законов и пр. позволяет говорить о более открытой процедуре их участия в решении вопросов государственной и общественной жизни. Однако появление новых партиципаторных процедур благодаря информационным технологиям не разрешает проблемы партиципации. Они дают больше возможностей гражданам, но не гарантируют, что гражданин будет иметь желание ими воспользоваться. Следует также учитывать, что уровни демократического, экономического и технологического развития очень различны в разных регионах мира, и успех внедрения электронных форм участия граждан будет также зависеть от возможностей и желания государства открыть каждому гражданину государственные системы новым партиципаторным альтернативам, предоставленным информационными технологиями. Вместе с тем, использование электронных форм участия граждан в осуществлении власти не должно противоречить фундаментальному принципу равенства, т. е. необходимо сохранять возможность для граждан использовать наряду с электронными технологиями и традиционные формы. Полагаем, данное направление будет развиваться в дальнейшем.

7. Каково будущее конституционного права?

Современное состояние конституционного права свидетельствует о его прогрессе, об углублении, в некоторой степени обновлении его элементов, о чем свидетельствует появление новых принципов (например, эффективное управление), углубление уже существующих (в частности, принципов партиципаторной демократиии, равенства мужчин и женщин, свободы СМИ, включая электронные), появление новых прав человека (например, в области биомедицины). В целях укрепления доверия граждан к власти одним из направлений дальнейшего развития, возможно, станет деонтология, актуальность приобретут вопросы усиления ответственности государственных органов и высших должностных лиц.

Возможны пессимистичные сценарии в отношении будущего конституционного права – это его поглощение другими отраслями права, но будем оптимистами – будущее, полагаем, за абсолютной (тотальной) конституционализацией всех сфер жизнедеятельности общества. Эпоха конституционного романтизма, характерная для стран СНГ в нач. 90-х годов XX века, завершилась, наступило время конституционного прагматизма.

Невинский Валерий Валентинович,
профессор кафедры конституционного и муниципального права
Московского государственного юридического
университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ

Предмет российского конституционного (государственного) права в ценностном измерении соотношения интересов личности, общества и государства советского и постсоветского периодов

Постановка вопроса. В год столетия двух российских революций, последняя из которых стала отправной точкой семидесятилетней истории советского социалистического государства в России, закономерен ретроспективный взгляд на многие ключевые вопросы конституционно-правового развития России советского и постсоветского периодов. При этом важно, чтобы такой взгляд был максимально выдержан, с одной стороны, без тотального разрыва исторической нити отечественной государственно-правовой мысли, что однажды уже наблюдалось в ХХ в. по отношению к досоветской государственно-правовой доктрине, а с другой стороны, без некритичной апологетики узкоклассового и изоляционистского подходов к восприятию теоретических государственно-правовых конструкций, положенных в основу практики жизни отдельного человека, устройства советского и постсоветского общества и государства. Через толщу специфических черт развития конституционного (государственного) права указанных периодов можно обнаружить и элементы некой преемственности отдельных ключевых теоретических конституционно-правовых положений.

Подобный ретроспективный взгляд можно бросить на один из ключевых вопросов – вопрос о сущности и содержании предмета отрасли конституционного (государственного) права России, в том числе рассмотрения его под углом зрения ценностного измерения соотношения регулируемого нормами этой отрасли права положения человека, общества и государства. В нем достаточно ярко отражена конституционная идеология каждого очередного этапа российской истории последнего столетия.

Основные черты развития доктринального обоснования предмета отечественного конституционного (государственного) права с точки зрения понимания соотношения положения и роли человека, общества и государства. Уже на начальном этапе формирования советской государственно-правовой науки на основе учения марксизма-ленинизма о человеке, обществе, государстве и праве некоторые его черты стали достаточно определенно проявляться, но с «советской социалистической» начинкой. В частности, на 1 Всесоюзном совещании по вопросам науки государства и права (1938 г.) известный советский юрист А. Я. Вышинский говорил о ведущей роли советского государственного права, правда, которое он рассматривал в широком и узком значениях. В широком значении он видел государственное право как совокупность норм всех отраслей советского права (это мнение не было поддержано, да сам А. Я. Вышинский позднее отказался от него). В узком значении государственное право есть одна из отраслей (ведущая отрасль) советского права, нормы которой регулируют общественный и государственный строй, систему общественных и государственных учреждений, принципы их взаимоотношений, объем их обязанностей и прав, методы их деятельности, различного рода публично-правовые институты, определяющие права и обязанности граждан как в их отношении к обществу и государству, так и в отношениях друг к другу13. При всей исторической неоднозначности отношения к А. Я. Вышинскому как к теоретику и практику советского права эпохи «сталинизма», нельзя не увидеть в содержании предмета государственного права не только общественные отношения, затрагивающие государство, государственную власть, но общественные отношения, формировавшиеся в сфере устройства общества, реализации прав и свобод граждан (человека). Говоря современным юридическим языком, в качестве предмета советского государственного права признавались общественные отношения, составляющие основы общественного и государственного строя, положения человека и гражданина (личности) в обществе и государстве.

Хотя очевидно и то, что изначально человек с его правами и свободами не оказывался в центре внимания советской науки государственного права. В частности, авторитетный государствовед И. П. Трайнин (1939 г.), выделяя условно в качестве самостоятельных 8 групп «базовых» общественных отношений, составляющих содержание предмета советского государственного права, отводил основным правам граждан Союза ССР лишь седьмое место (вместе с «руководящей партией большевиков» – коммунистической партией)14.

Приоритет в предмете советского государственного права государственно-властных отношений нашел отражение и в первом учебнике по Теории государства и права, авторами которого являлись С. А. Голунский и М.С. Строгович (1940 г.). В нем отмечалось, что «советское государственное право состоит из правовых норм, выражающих и закрепляющих общественное и государственное устройство СССР, союзных и автономных республик, организацию, функции и принципы деятельности советского государства и его органов»15. Конечно, устройство общества здесь просматривается. Но общественные отношения, составляющие самостоятельную группу содержания предмета советского государственного права, обойдены молчанием.

В 40-х – начале 70-х гг. ХХ в. доминирует представление о предмете государственного права как об определенном круге общественных отношений, возникающих и развивающихся (прекращающихся) в области основ общественного и государственного строя советского государства; национально-территориального устройства государства; организации и деятельности государственных органов. На содержание предмета советского государственного права существенно влияли процесс огосударствления единственной и «руководящей» политической партии – Коммунистической партии Советского Союза, разл

...