Н. В. Анциферов

Официальное опубликование нормативных правовых актов в России

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 340.131.3

ББК 67.022.12

А74

Автор:

Анциферов Н. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права и конституционного судопроизводства Российского университета дружбы народов.

Рецензенты:

Еремян В. В., доктор юридических наук, профессор;

Чихладзе Л. Т., доктор юридических наук, профессор.

Официальное опубликование нормативных правовых актов — правовое явление, отнесенное Конституцией РФ к основам конституционного строя.

Настоящая работа направлена на изучение концептуально-правовых основ и практики правового регулирования и правоприменения по вопросам официального опубликования в современном российском праве. В заявленном контексте автор рассматривает природу, существенные признаки, вопросы обязательности, формы собственно юридического значения и другие аспекты официального опубликования. В монографии уделяется внимание возникающим и реализующимся применительно к официальному опубликованию конституционным обязанностям субъектов публичной власти. Исследование проведено с использованием актуального законодательства и правоприменительной практики, а также с учетом достижений юридической науки.

Правовые акты приведены по состоянию на 10 декабря 2017 г., если иное не следует из соответствующих ссылок.

УДК 340.131.3

ББК 67.022.12

© Анциферов Н. В., 2018

© ООО «Проспект», 2018

Введение

Принятие Конституции Российской Федерации определило существенное возрастание роли права в жизни российского общества, активизацию правотворчества. «Период становления нового федерального законодательства после вступления в силу Конституции 93 года ознаменовался взрывным ростом количества федеральных нормативных правовых актов…»1. Подобные выводы можно сделать и в отношении нормативных правовых актов, принимаемых на уровнях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. в настоящее время правовому регулированию подвергаются все новые сферы общественных отношений, для многих общественных отношений характерно то, что их правовая регламентация становится более подробной.

Значение права в жизни российского общества обусловливает интерес к вопросам эффективности действия его норм. в нормальной ситуации законодатель (равно как иной субъект правотворчества), формулируя нормы права, стремится, чтобы они непосредственно влияли на складывающиеся общественные отношения, обеспечивали реализацию целей регулирования. Указанное нельзя представить, если правотворческий орган не доведет свою волю до адресатов, то есть не обеспечит им принципиальную возможность действовать в соответствии с правовыми нормами. с другой стороны, и адресаты норм заинтересованы в получении информации об их содержании, чтобы реализовывать имеющиеся права и действовать, не допуская правонарушений. При этом, как обоснованно отмечает М.И. Лукашина, «в условиях проведения реформ и активного законотворческого процесса потребителям особенно остро необходима оперативная, полная, достоверная информация в сфере права»2.

Существенное социально-правовое значение сообщения субъектам общественных отношений норм права обусловило закрепление положений об официальном опубликовании нормативных правовых актов в качестве одной из основ конституционного строя.

В ч. 3 ст. 15 Конституции РФ для обеспечения гарантий сообщения норм права субъектам общественных отношений предусмотрено следующее: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина не могут применяться, если они официально не опубликованы для всеобщего сведения»3. Однако, учитывая то, что данные нормы лишь кратко определяют ключевые положения правового регулирования официального опубликования, актуальным является их развитие, которое невозможно без установления действительного смысла названных конституционных норм.

Понятию официальному опубликования нормативных правовых актов, вопросам его осуществления и развития, а также вытекающим из указанных выше конституционных положений обязанностям субъектов публичной власти посвящена данная работа.

Глава 1.
Аспекты генезиса официального опубликования

1.1. Социально-правовое значение публичного сообщения норм права

Обращаясь к социально-правовому значению сообщения норм права субъектам общественных отношений, мы наблюдаем его многоаспектность.

С одной стороны, сам механизм права как социального регулятора предполагает, что его нормы должны воздействовать на общественные отношения. «Право бы потеряло всякий смысл, если бы не проявляло себя как активное творческое начало, не формировало и не изменяло общественную среду, не определяло направление и формы поведения участников общественных отношений»4.

Реальное действие права немыслимо, если его нормы не будут каким-то образом сообщены адресатам – лицам, в отношении которых данными нормами установлены субъективные права и обязанности. в частном смысле, «совершенно очевидно, что для того, чтобы закон соблюдался, он должен быть прежде всего известен исполнителям»5. в связи с этим не вызывает сомнения и справедливость слов К.А. Архипова, который отмечал, что «возложить на тех, кому неведомо содержание постановлений, обязанность выполнять их выходит за пределы сил человеческих»6.

Несообщенные нормы права не будут отражаться в сознании субъектов общественных отношений и вызывать какой-либо реакции с их стороны. Как бы понятно и однозначно не была сформулирована норма права, какие бы дополнительные механизмы, обеспечивающие эффективность правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений не были созданы, если норма неизвестна адресату, она не сыграет какой-либо социальной роли.

Подобные положения носят универсальный характер и могут быть в равной степени отнесены к ситуации любой правовой системы, независимо от определяющих ее характеристик, в том числе обусловленных государственным (политическим) режимом. Поэтому вполне объяснимо, что «в мире давно и прочно утвердилась традиция обнародования законодательных актов, приобретшая форму правового обычая или закрепленная в нормативном акте»7.

Действующая Конституция (ст. 1) отнесла Российскую Федерацию к категории правового демократического государства, что обусловливает актуальность рассмотрения вопроса о значении сообщения субъектам общественных отношений норм права в соответствующем контексте.

На особенную роль информации о нормах права для общества именно в правовом государстве обращается внимание О.Е. Кутафиным: «Жизнь и работа в правовом государстве невозможна без знания законов, выражающих интересы общества, определяющих гарантии прав и свобод граждан, дозволенного и запрещенного в интересах общества поведения»8.

Среди принципов правового государства выделяются верховенство права во всех сферах общественной жизни; разделение властей при осуществлении государственной власти; взаимная ответственность личности и государства9.

Как отмечает С.С. Алексеев, «наиболее важным принципом, определяющим все остальные характеристики и взаимосвязи правового государства, является принцип верховенства права»10. Указанный принцип предопределяет существование в обществе такого положения, при котором особенную роль играет правовой закон. Принятие такого закона посредством формально определенной прозрачной процедуры, обеспечивающей отражение в нем согласованного социального интереса, предполагает признание обществом необходимости действовать в соответствии с ним и девиантности обратного поведения. в этой ситуации сообщение всем субъектам общественных отношений содержания законов и иных нормативных правовых актов, принятых на их основе, выражает вполне определенный социальный интерес действовать в соответствии с правом во всех сферах жизни и реагировать на противоправное поведение.

В качестве принципа правового государства «разделение властей является одним из центральных элементов основ конституционного строя»11. Принцип разделения властей предполагает распределение властных полномочий между органами государственной власти (ветвями власти), обладающими определенной степенью автономности и самостоятельности, но при этом включенными в механизм совместной деятельности и взаимного контроля. Значимость сообщения норм права субъектам указанного взаимодействия обусловлена, во-первых, необходимостью осуществления ими деятельности в соответствии со своим правовым статусом, функциями и полномочиями, которые нормативно определены, не вторгаясь в определенную законом или в соответствии с ним компетенцию других публичных органов; во-вторых, предоставлением действительной возможности взаимного контроля за содержанием и формой нормативных и правоприменительных актов, действиями и решениями, так как отсутствие информации о содержании правотворчества и правоприменения не позволяет их оценить.

Аналогичным образом можно определить значение сообщения норм права субъектам общественных отношений для реализации принципа взаимной ответственности личности (общества) и государства. Указанный принцип «предполагает отказ от доктрины “иммунитета верховной власти”, в том числе в аспекте ответственности власти за причиненный ущерб. Признавая в законодательной форме свободу личности, само государство не свободно от ограничений в собственных решениях и действиях … Государство определяет меры ответственности своих представителей за их действия, совершаемые от имени государства и его органов»12. При этом любые субъекты общественных отношений несут перед государством ответственность за совершаемые правонарушения. Однако, как справедливо отмечает С.В. Бошно, «государство, которое не информирует граждан о содержании законодательных норм, лишается права наказывать и (или) принуждать граждан к соблюдению этих норм»13. Содержание принципа взаимной ответственности не сводится к обязанности государственных органов возместить материальный ущерб, причиненный гражданину конкретным правонарушением, и необходимостью граждан нести ответственность перед государством за совершенные ими правонарушения. Государство в лице его органов должно действовать правомерно в принципе, что обеспечивается способами социальной, в том числе юридической, ответственности государственных органов и должностных лиц. Таким образом, реализация указанного принципа предполагает необходимость сообщения, во-первых, содержания нормативно закрепленных механизмов привлечения к ответственности как государства, так и личности за совершенные ими правонарушения, во-вторых, норм права как объекта контроля за правомерностью правотворческой деятельности.

В отношении демократического государства в заявленном контексте нужно отметить, что сообщение норм права затрагивает интерес в обеспечении контроля общества над формируемыми им органами публичной власти и принимаемыми ими решениями. Выборность органов публичной власти в демократическом государстве предполагает необходимость и возможность социальной оценки их деятельности. с одной стороны, данной оценке может быть подвергнута правоприменительная деятельность, что предполагает необходимость ее анализа с точки зрения соответствия нормативным правовым актам и социальным интересам (субъекты общественных отношений должны понимать, насколько действия правоприменителя предопределены законом, а в какой части он руководствуется усмотрением). с другой стороны, оценена может быть и сама правотворческая деятельность как с точки зрения законности, так и с позиции эффективности. в любом случае субъект оценки должен обладать информацией о нормах права, которые могут служить как критерием, так и объектом оценки.

Исходя из важности вопроса сообщения субъектам общественных отношений норм права, содержащихся в нормативных правовых актах, он находит собственную конституционно-правовую регламентацию. Зачастую, базисные нормы, устанавливающие необходимость сообщения содержания нормативных правовых актов, основы порядка и принципов такого сообщения и т.д., учитывая их важнейшую роль в системе правового регулирования, содержатся в Основных законах и получают развитие посредством производного от них нормотворчества. Так, в соответствии с п. 1 ст. 82 Основного закона Германии «законы, вступившие в силу на основании предписаний настоящего Основного закона, после контрасигнации оформляются Федеральным президентом и публикуются в “Бундесгезетцблатт”. Правовые постановления подписываются издавшими их органами, оформляются и, если иное не установлено законом, публикуются “Бундесгезетцблатт”»14. Германский конституционный законодатель заложил основы системы сообщения норм права субъектам общественных отношений, предложив своеобразный конституционно-гарантированный минимум такого информирования, сформулировав требования к опубликованию правового акта. Положения об опубликовании нормативных правовых актов содержатся и в Основных законах других государств. Согласно ст. 190 Конституции Бельгии «любой закон, любое постановление или регламент общей, провинциальной или коммунальной администрации является обязательным только после опубликования в определенной законом форме»15. Исходя из п. «а» ст. 72 Конституции Мексиканских Соединенных Штатов, «законопроект, одобренный Палатой, в которую он был внесен, направляется для обсуждения в другую Палату. Если и другая Палата одобрит законопроект, он отсылается исполнительной власти, которая при отсутствии возражений немедленно опубликовывает его»16.

Для современного этапа развития российской правовой системы также характерна модель с закреплением в Основном законе принципа необходимости сообщения субъектам общественных отношений содержания нормативного правового акта, указанием на правовые последствия несовершения соответствующих действий, а также на общие черты такого сообщения (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ). Особое правовое значение, которое придается вопросу сообщения норм права субъектам общественных отношений, предопределило расположение соответствующих норм в системе Конституции РФ (глава 1. Основы конституционного строя).

Существенное значение вопроса сообщения норм права субъектам общественных отношений дополнительно подтверждается тем обстоятельством, что подобные по содержанию ч. 3 ст. 15 Конституции РФ положения содержались в других получивших известность проектах российского Основного закона, обсуждавшихся в 1990–1993 годах. Так, исходя из ч. 3 ст. 56 проекта Конституции РФ, подготовленного рабочей группой под руководством С.М. Шахрая следовало, что «все законы должны быть опубликованы. Неопубликованные законы применению не подлежат. Иные правовые акты не могут применяться, если они затрагивают права, свободы и обязанности граждан и не опубликованы официально для всеобщего сведения»17. Идентичная формула содержалась в ч. 3 ст. 3 проекта Конституции РФ, подготовленного Конституционной комиссией Съезда народных депутатов РФ18.

Некоторым образом резюмируя вышеизложенное, можно сказать, что надлежащее сообщение субъектам общественных отношений норм права, включенных в нормативные правовые акты, непосредственно связано с вопросом построения и функционирования правового и демократического государства.

С учетом своего существенного социально-правового значения, сообщение норм права субъектам общественных отношений на современном этапе осуществляется различным образом, различными субъектами (государственные и негосударственные пресса, радио и телевидение, хаотичное распространение информации «из уст в уста», информирование правоприменителями о принимаемых ими решениях и другое). Однако при подобном многообразии, в ситуации правового демократического государства с необходимостью должен быть предложен такой механизм сообщения норм права, который соответствует принципам подобного государства. Указанное предопределяет, что данный механизм должен обеспечивать достоверность и оперативность сообщения информации (непосредственно после завершения процедуры по принятию нормы права), а также реальной доступности информации для всех субъектов общественных отношений. Учитывая, что ключевыми источниками права в континентальной правовой системе являются нормативные правовые акты, такой механизм должен, прежде всего, охватывать данные источники права. в то же время принципы подобного механизма, очевидно, могут быть использованы для сообщения норм права, содержащихся в иных источниках.

1.2. Способы публичного сообщения норм права в отечественной истории

Обоснованно полагать, что каждый этап исторического развития характеризуется особенной ролью права и, соответственно, сообщения о его нормах. Указанное, наряду со степенью технологического развития общества, определяет, каким образом осуществляется сообщение норм права субъектам общественных отношений, а также специфику юридического значения такого сообщения. Соответствующие особенности сами по себе находят отражение в праве.

Так, в средневековой Руси, когда интерес к праву еще не является существенным, количество норм права невелико, правоприменение не развито, сообщение норм права осуществляется в основном посредством устного оглашения в людных местах. «Еще со времен Ивана Грозного указы объявлялись через прочтение их в церквях, на торгах, площадях и в других местах многолюдных собраний»19. Данный способ получает определенное нормативное закрепение. Так, в ст. 99 Судебника 1550 года было записано: «Да велети прокликати по торгом на Москве и во всех городех Московские земли, и Ноугородцкие земли, и Тверские земли, и по волостем, чтоб ищеа или ответчик судьам и приставом посулов в суде не сулили; а послуси бы, не видев, не послушествовали, а видев сказали б в правду»20. в то же время способ устного оглашения, очевидно, обладает рядом существенных недостатков, в частности, неспособностью оперативно обеспечить широкий охват населения, достоверность восприятия, а, следовательно, и правильное истолкование принятых норм субъектами общественных отношений.

Появление и распространение на Руси книгопечатания позволило использовать его возможности для целей сообщения субъектам общественных отношений норм права. Указанное обстоятельство находит отражение в практике и нормативных правовых актах. Так, в Соборном уложении Царя Алексея Михайловича было сформулировано следующее положение: «а закрепя Уложение руками, указал государь списати в книгу, и закрепить тое книгу дьяком Гаврилу Левоньтьеву, да Федору Грибоедову, а с тое книги для утверженья на Москве во все приказы и в городы, напечатать многие книги, и всякия дела делать по тому Уложению»21. Однако «… напечатание уложения вовсе не доказывает того, что все прочие указы, издаваемые правительством, предавались тиснению. Они рассылались в списках присутственным местам по принадлежности»22.

Со становлением абсолютизма повышается значение нормативно-правового регулирования, резко возрастает роль и количество принимаемых нормативных правовых актов. в такой ситуации изменяются и способы сообщения субъектам общественных отношений норм права. Указом от 16 марта 1714 года Петром I устанавливается следующее правило: «Которые Его Царского Величества Именные указы, такожде Сенатские приговоры состоятся о всяких государственных генеральных делах, а надлежат ко всенародному объявлению, и те указы и объявленныя письма посылати по прежнему в губернии к Губернаторам и в приказы к Судьям, а для всенародного объявления велеть в Типографии печатать и продавать всем, дабы были о том сведомы»23. Однако, как отмечается в литературе, это не решило проблем обеспечения субъектов общественных отношений информацией о содержании нормативных правовых актов, так как «печатались только акты по общим “генеральным” делам и рассылались только в главные присутственные места, а остальные довольствовались списками с них, выполненными зачастую со значительными ошибками»24. Следует отметить, что на данном этапе исторического развития сообщение норм права субъектам общественных отношений закрепляется в качестве «необходимого элемента законодательной процедуры»25.

В дальнейшем печатание и рассылка на места в качестве способа сообщения норм права продолжает сосуществовать с устным оглашением. Так, ст. 57 Свода основных государственных законов 1833 года предусматривала, что «закон придается от Сената тиснению … и посылается присутственным местам и лицам при указах»26. Но, как отмечал А.Д. Градовский, «…для общенародного сведения необходимы другие меры. Само правительство распоряжается, чтобы важнейшие законодательные акты и распоряжения прочитывались в церквях и на площадях»27. Однако, обращал внимание Н.М. Коркунов, «на деле законы не всегда обнародуются»28.

Во второй половине XIX – начале XX веков значение права в жизни общества продолжает возрастать, в нашей стране нормативно закрепляется правило об обязательном опубликовании актов, имеющих силу закона. Так, «с 1 января 1863 года повелено все манифесты, высочайшие повеления, указы сената, постановления, имеющие силу закона, – все то, что впоследствии должно быть внесено в Полное собрание законов Российской империи, печатать в особо учрежденном издании – “Собрании узаконений и распоряжений Правительства”. Оно издается в качестве дополнения к сенатским ведомостям»29. в статье 47 Основных государственных законов 1906 года находит закрепление связь между обнародованием законов и их действием: «законы обнародываются во всеобщее сведение Правительствующим Сенатом в установленном порядке и прежде обнародования в действие не приводятся»30.

Непосредственно после Октябрьской революции принимается Декрет Совета народных комиссаров РСФСР от 30 октября 1917 года, в котором было отражено общее правило о необходимости опубликования законов для всеобщего сведения, а также определялись источники опубликования – «Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства», сборники Узаконений и Распоряжений Правительства, имеющих силу закона31. Вопросы опубликования нормативных правовых актов получили дополнительное разрешение в Декрете Совета Народных Комиссаров РСФСР от 30 января 1918 года «о редактировании и печатании законодательных и правительственных актов». в частности, данным документом установлено, что «все акты, подлежащие опубликованию по постановлению Совета Народных Комиссаров, передаются в копиях, заверенных секретарем Совета Народных Комиссаров, в Народный Комиссариат Юстиции. Все поступившие таким образом акты проверяются, со стороны их подлинности и точности текста … и передаются для напечатания…»32. Как отмечает П.С. Грацианский, в указанный период собственные официальные органы, где публиковались публичные акты, имели некоторые народные комиссариаты и организации. в частности, в начале 20-х годов Высший Совет народного хозяйства издавал «Торгово-промышленную газету» и «Сборник приказов ВСНХ», наркомат юстиции – «Еженедельник советской юстиции», наркомат финансов – «Вестник финансов» и т.д.33

В дальнейшем на протяжении советской истории нормативное регулирование вопросов сообщения норм права развивалось, изменялись источники официального опубликования, расширялся круг подлежащих официальному опубликованию нормативных правовых актов. Так, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 19 июня 1958 года «о порядке опубликования и вступления в силу законов СССР, постановлений Верховного Совета СССР, указов и постановлений Президиума Верховного Совета СССР» к числу актов, подлежащих опубликованию в «Ведомостях Верховного Совета СССР», относятся законы СССР, постановления и другие акты Верховного Совета, указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР. Как отмечается в Указе, важнейшие из названных актов, подлежащие широкому и немедленному обнародованию, опубликовываются в газете «Известия Советов депутатов трудящихся СССР»34. Впоследствии отношения по опубликованию принятых представительными органами СССР актов регулировались Законом «о порядке опубликования и вступления в силу законов СССР и других актов, принятых Съездом народных депутатов СССР, Верховным советом СССР и их органами». в законе нашел отражение круг источников официального опубликования, сроки опубликования, иные, кроме официального опубликования, способы сообщения субъектам общественных отношений содержания нормативных правовых актов35. Сопоставление данного документа и действующих в настоящее время федеральных нормативных правовых актов по вопросам официального опубликования позволяет сделать вывод о том, что он послужил моделью для разработки последних.

Важной характеристикой советского этапа развития института сообщения субъектам общественных отношений норм права является то, что в качестве источника такого сообщения утвердились печатные средства массовой информации. Соответствующие источники были способны обеспечить оперативность сообщения и доступность информации для широкого круга заинтересованных лиц.

В ходе социальных преобразований конца 80 – начала 90-х годов XX века в нашей стране значение сообщения норм права субъектам общественных отношений существенно возрастает. Данное обстоятельство находит отражение в нормативных и правоприменительных актах. Так, Комитетом Конституционного надзора СССР рассмотрено дело о правилах, допускающих применение неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан. По результатам рассмотрения дела сформулировано Заключение от 29 ноября 1990 года № 12 (2-12), в соответствии с которым «опубликование законов и других нормативных актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, то есть доведение их тем или иным способом до всеобщего сведения, является обязательным условием применения этих актов. Статья 4 Закона СССР “о порядке опубликования и вступления в силу законов СССР и других актов, принятых Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР и их органами”, пункты 1, 2, 5 Постановления Совета Министров СССР от 20 марта 1959 г. № 293 “о порядке опубликования и вступления в силу постановлений и распоряжений Правительства СССР” и другие нормативные положения в той их части, в которой они прямо или косвенно допускают вступление в силу неопубликованных нормативных актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, не соответствуют Конституции СССР и международным актам о правах человека и в этой части утрачивают силу с момента принятия настоящего Заключения»36.

В 1991 году общее правило о вступлении в силу закона, предусматривающего наказание граждан или ограничение их прав, только после опубликования в официальном порядке, нашло отражение в п. 2 ст. 35 Декларации прав и свобод человека и гражданина37.

Соотносимая формула в дальнейшем получила конституционное закрепление в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».

Глава 2.
Понятие и критерии достаточности официального опубликования

2.1. Понятие официального опубликования: основополагающие начала. Официальное опубликование и обнародование

В качестве ключевого правового института, посредством которого субъектам общественных отношений сообщаются нормы права, включенные в нормативные правовые акты, российским конституционным законодательством предлагается официальное опубликование.

В то же время ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, оперируя понятием «официальное опубликование», его не определяет. Не выработали единого подхода к определению данного понятия также наука конституционного права и юридическая практика.

Анализ юридической литературы позволяет сделать вывод о том, что «официальное опубликование» в контексте нормативных правовых актов традиционно рассматривается в качестве одного из способов (одной из форм) их «обнародования», «оглашения».

Указанный подход был характерен для юридической литературы советского периода

...