С. Н. Шевердяев

Зарождение международных антикоррупционных стандартов избирательного процесса

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 341.24

ББК 67.412.1

Ш37

Автор:
Шевердяев С. Н., доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Рецензенты:
Авакьян С. А., доктор юридических наук, профессор;
Колюшин Е. И., доктор юридических наук, профессор.

В монографии рассматриваются вопросы зарождения и укрепления на рубеже XX–XXI вв. международных антикоррупционных избирательных стандартов, которые нашли формальное отражение в Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и в ряде рекомендательных актов общеевропейского правового пространства.

Особенно заметно становление двух направлений таких правовых стандартов, как гарантии прозрачности финансирования избирательных кампаний и политических партий и антикоррупционные требования к кандидатам на выборные должности.

Книга содействует введению в оборот российской юридической науки современной зарубежной антикоррупционной литературы, международных антикоррупционных документов.

Законодательство приведено по состоянию на 1 декабря 2022 г.

Монография будет полезна юристам, специалистам в области государственного и муниципального управления, а также политологам.

Текст печатается в авторской редакции

УДК 341.24

ББК 67.412.1

© Шевердяев С. Н., 2023

© ООО «Проспект», 2023

Книга посвящается моим родителям

Посвящается 270-летию
Московского государственного
университета имени М.В. Ломоносова

ВВЕДЕНИЕ

Данная книга выходит в свет в 2023 г., когда отмечаются юбилеи сразу двух крупных правовых событий: 30-летие Конституции РФ 1993 г. и 20-летие Конвенции ООН против коррупции 2003 г. Это совпадение удачно передает и основную идею этой монографии — о том, что конституционные и антикоррупционные задачи, стоящие перед обществом, тесно связаны между собой. Причем, если совпадение юбилеев случайно, то взаимосвязь конституционно-­правового и антикоррупционного материала закономерна. И из этого факта российская наука конституционного права может извлечь для себя много ценного, особенно в части практической стратегии защиты ценностей конституционализма.

Характерный для антикоррупционного анализа общественных отношений взгляд, требующий оценки мотивов поведения их участников (мотивов личных и групповых), позволяет увидеть привычные отраслевые правовые институты под новым углом зрения. Исследователю открывается целый пласт весьма полезных наблюдений, дающий возможность переоценить качество устоявшегося правового регулирования. Говоря о работе с конституционно-­правовым материалом, разумеется, с помощью антикоррупционного ракурса у нас появляется возможность оценить поведение субъектов конституционного-­правовых отношений, участников политического процесса.

Едва ли умудренные определенным жизненным опытом исследователи имеют ­какие-либо иллюзии по поводу благородства мотивов значительного числа участников политической жизни. Но, одно дело не иметь иллюзий, и совсем другое — давать существующему положению вещей профессиональную юридическую оценку, чтобы решать эту проблему на практике. В той степени, в которой взаимодействие между субъектами правоотношений опирается на взаимное доверие, мотивы всех участников должны быть кристально ясны. Но система конституционно-­правовых отношений, то есть общественных отношений по поводу публичной власти не просто опирается, а основывается на доверии людей к «власти». Поэтому возможность корректно оценить мотивы субъектов политико-­правовых взаимодействий в науке конституционного права представляет собой не факультативную опцию, а жизненную необходимость для правильной интерпретации качества конституционно-­правовых отношений и управляющего ими законодательства.

В демократических государствах народное доверие передается посредством специальных правовых процедур, главная из которых — выборы должностных лиц органов власти. Не готовые служить своим избирателям персоны, которые нацеливаются на завоевание публичного поста, руководствуясь мотивами «корыстной или иной личной заинтересованности», должны быть своевременно идентифицированы и взяты под контроль. Если конституционное законодательство не располагает для этого нужными инструментами, то обществу предстоит мириться с вытекающими отсюда последствиями. Требовать помощи от уголовного права, когда государственный аппарат уже поглотила коррупционная гидра, в большом числе случаев будет не вполне своевременно.

Государства, которые всерьез восприняли идеалы международного антикоррупционного движения, поступательно и неуклонно развивающегося со второй половины ХХ века, в настоящее время имеют возможность организованно осуществлять проверку этического качества своих политических кадров и, благодаря этому, проводить столь необходимую для стойкости демократического порядка перманентную профилактику своего политико-­правового механизма. Поэтому в современных развитых государствах антикоррупционное законодательство, состоящее из вполне определенного набора специализированных правовых институтов, и последовательно реализованное на практике — это важнейший функциональный элемент национальной правовой системы.

Влияние на конституционное законодательство антикоррупционного законодательного комплекса изучается автором не один год. Настоящая книга является продолжением предыдущих научных изысканий (см., например: Шевердяев С. Н. Отражение современной антикоррупционной культуры в российском конституционном праве. М.: Юстицинформ, 2020. 320 с.; Шевердяев С. Н. Управление конфликтом интересов лиц, замещающих государственные и муниципальные должности: конституционно-­правовой анализ. М., 2021. 392 с.).

Действующая в настоящее время система международных антикоррупционных конвенций и рекомендаций затрагивает практически все традиционные отрасли правового регулирования. Не явилось исключением и конституционное право. С определенными оговоркам и условиями положения международных антикоррупционных документов позволяют мягко и гибко корректировать и направлять развитие национального конституционного законодательства.

Наиболее авторитетный документ, выработанный международным антикоррупционным движением — Конвенция ООН против коррупции, принятая в 2003 г. Анализ ее содержания позволяет выделить, по меньшей мере, три основных области международных антикоррупционных стандартов, которые касаются привычного для конституционного права предмета регулирования. Их логическую структуру (с позиции традиционного отечественного государствоведения) можно представить следующим образом: 1) антикоррупционные стандарты формирования органов власти (стандарты выборов и должностных назначений); 2) антикоррупционные стандарты деятельности органов публичной власти; 3) антикоррупционные стандарты деятельности публичных должностных лиц органов власти.

В настоящей монографии мы касаемся первого направления, то есть международных антикоррупционных стандартов избирательного процесса. При этом стандарты должностных назначений на «политические» должности было решено оставить здесь в стороне, поскольку, во-первых, их анализ несопоставим по сложности с вопросами развития избирательного права, во-вторых, в значительной степени они пересекаются с проблематикой должностных назначений в системе государственной службы, которая в нашей литературе итак неплохо освоена наукой административного права.

Межгосударственные инициативы, послужившие истоками формирования набора базовых международных антикоррупционных документов рубежа 1990–2000-х гг., касающихся избранной темы, рассматриваются довольно подробно с использованием изрядного количества отсылок и выдержек. В связи с этим мы заранее приносим свои извинения за немалый объем монографии, но это сделано намеренно в силу ряда причин. Так, довольно большая часть материала посвящена освоению международных документов и зарубежной литературы, которая еще не известна русскоязычному читателю, а потому должна быть презентована адекватно и с наименьшими искажениями. Также неправильно было бы лишать читателя удовольствия воочию понаблюдать за тем, как в международном общении появляются и вызревают полезные правые новации, как со временем совершенствуется стилистика международных антикоррупционных правовых стандартов избирательного процесса. Но особенно важно, что следование за длительной траекторией развития международных антикоррупционных документов, которые на определенном этапе начинают затрагивать отдельные стороны избирательного процесса, убедительнее самых изысканных аргументов показывает, что их «зарождение» не является случайностью. Антикоррупционные стандарты избирательного процесса сложно назвать данью некой временной политической моде, они выкристаллизовываются в международном общественно-­политическом дискурсе и в документах международных организаций не один десяток лет, достигли наивысшего уровня закрепления, доступного современному международному сообществу, и пришли к нам надолго.

Наиболее отчетливо к настоящему времени проявили себя два направления международных антикоррупционных стандартов избирательного процесса: гарантии прозрачности финансирования избирательных кампаний и политических партий, а также антикоррупционные требования к кандидатам на выборные должности. Между тем, есть основания полагать, что в дальнейшем международное антикоррупционное движение приведет к развитию новых направлений антикоррупционных избирательных стандартов, позволяющих рационализировать общественно-­политическое развитие государств посредством конституционно-­правовых инструментов.

Глава 1.
ОСНОВНЫЕ ВЕХИ ЭВОЛЮЦИИ ОБЩЕЕВРОПЕЙСКОЙ ЭЛЕКТОРАЛЬНОЙ КУЛЬТУРЫ

Особенности исторического наследия европейской цивилизации сформировали у народов, населяющих Европу, особое уважение к юридической формализации важнейших сторон общественной жизни. Не явилась исключением и политическая организация сообщества. Формирование конструкции органов власти, посредством которой обеспечивалось достижение общих целей, претворение в жизнь общезначимых решений представляет собой центральный момент в правовой рационализации политической жизни народа. Поэтому нет ничего удивительного в том, что многие века во взаимной конкуренции оттачивая наиболее эффективные модели своей политической самоорганизации, европейские народы сумели выработать и сформулировать в краткой форме каталог довольно простых базовых идей, последовательное воплощение которых на практике в правильном сочетании закономерно приводит к созданию одновременно стабильной, справедливой и экономически успешной национальной политической системы. Сегодня эти идеи известны юристам как принципы конституционализма. Данный исторический политико-­правовой опыт в конечном итоге и лег в основу современных представлений о принципах формирования органов власти, создаваемых в пределах национальных правопорядков.

В настоящее время в мире стало общепринятым, что представители власти имеют право говорить от имени народа, если они им специально на это уполномочены. В демократических государствах данный факт гарантируется и удостоверяется посредством специальной процедуры, реализуемой максимально открыто и прозрачно. Речь идет об избирательном процессе.

Можно условно выделить следующие основные этапы эволюции концептуальных общеевропейских идей, правовых актов, а также практики формирования органов власти, которые уполномочиваются народом для решения общих вопросов национального сообщества:

1) Период античности, охватывающий эпоху зарождения, расцвета и упадка античных республик, полисов Древней Греции и цивилизации Древнего Рима, а также время разложения остатков республиканской традиции. Данный период характеризуется появлением политической философии, теоретической проблематизацией ключевых вопросов народовластия, изобретением оригинальных электоральных практик и приемов и их письменное описание (V в. до н. э. — V в. н. э.);

2) Средневековье, взятое вместе с эпохой Возрождения и Реформации, можно характеризовать как поступательный переход от господствующей практики непосредственного народовластия древних германцев к локальному использованию механизмов представительства, а также вызревание условий для мировоззренческого переворота в понимании основ политического устройства общества (V–XVI вв. н. э.);

3) Эпоха Просвещения: становление конституционализма, юридическое обоснование идеи принадлежности власти народу, выработка современного представления о правилах организации публичной власти демократического государства (XVII–XVIII вв.);

4) Время практических и законодательных экспериментов, калибровка и стабилизация основных принципов избирательного права (XIX — начало XX в.);

5) Закрепление некоторых базовых общемировых стандартов избирательного процесса в крупнейших международных документах (вт.п. XX в.).

Итак, античное время сформировало общую концептуальную основу, задало мировоззренческий вектор для современной политико-­правовой культуры и электоральной культуры как ее части. Сегодня мы употребляем в своей речи слова из греческого языка («демократия») и римской латыни («вотум»), считая это совершенно органичным и не особенно задумываясь об их происхождении, поскольку они давно стали частью нашей родной речи1.

Древнегреческие полисы существовали в условиях взаимной конкуренции, а иногда осознанно к ней стремились, почитая за благо. В этом принято видеть причину практики организации всевозможных соревнований вроде Олимпийских игр, состязаний между актерами, ораторами, философами и т. п. В науке есть устойчивое мнение, что не в последнюю очередь этому способствовал сложный балканский рельеф с его невысокими горами, отделявшими друг от друга небольшие плодородные долины, и множеством островных анклавов. Морские путешествия и активная торговля с соседями стимулировала у древних греков развитие навыков коммуникации, убеждения, приверженность к новым открытиям. Все это создавало благодатную почву для творческой мысли, совершенствования обмена знаниями, формирования теоретических доктрин, пытавшихся наиболее убедительно обобщить жизненный опыт.

Много позже весьма похожий процесс мы увидим в преддверии эпохи Просвещения, когда церковная Реформация раскрепостит сознание думающих людей, а легализация свободы мысли и совести снова сформирует в европейском обществе ситуацию невиданного брожения идей, их взаимную конкуренцию, что постепенно приведет к появлению современного научного мировоззрения и конституционной культуры с ее верой в возможности рациональной организации политической жизни на строго научной основе2. И это один из важнейших уроков, который предлагает нам история: в основе продуктивных политических новаций лежит свободомыслие и плюрализм высказываний. Политическое и идеологическое многообразие является необходимым условием демократической государственности, а не ее случайным производным.

Государственные образования эллинов были организованы весьма по-разному. Одна из самых известных классификаций устройства древнегреческих полисов основана на критерии количества правящих, который позволяет выделять (в варианте Полибия3) правление одного (монархия), немногих (аристократия) и всех граждан (демократия). В изучении древних оснований избирательного права нас особенно интересуют демократически устроенные полисы, особенно Афины, с которыми связаны наиболее славные имена древнегреческих государственных деятелей (Солон, Клисфен, Перикл).

Полисы Древней Греции представляли собой гражданские общины. Несмотря на то, что население полиса имеет склонность к постоянному росту4, основной формой принятия решений, важных для всей гражданской общины, стало собрание (экклесия), на котором после выступлений ораторов проводилось голосование всех присутствующих граждан. Иными словами, непосредственная демократия лежит в основе политического механизма древнегреческого демократического полиса. Здесь еще не приходится говорить об органах народного представительства в современном значении, которые были бы уполномочены законодательствовать, то есть принимать от имени народа собственные оригинальные решения. Афинский Буле времен Клисфена представляет собой не столько парламент, сколько созданный из ответственных граждан исполнительный комитет собрания местных жителей. «Государственные институты древних Афин, формируемые путем выборов, не имели самостоятельной власти. Их предназначением было выполнение решений народного собрания, исполнение законов и подготовка вопросов, выносящихся на очередное заседание экклесии»5.

Из интересных для сравнения с современной практикой приемов организации работы полисной политической системы можно отметить такие. В начале IV в. до н. э. в Афинах вводится материальное поощрение за участие в народном собрании, что можно считать отдаленным аналогом оплаты труда депутатов, которая сегодня рассматривается как гарантия независимости парламента в системе разделения властей (как и независимости от лоббистов).

Демократические полисы характерны своими изобретениями разных техник голосования. Выделяется, к примеру, открытое голосование в форме поднятия руки («хейротония»), а также закрытое голосование с помощью камней или бобов разного цвета.

Традиционные верования античного общества, где принято было полагаться на волю богов и на судьбу, поощряют практику широкого применяется жеребьевки («клеросис») при распределении должностей из заранее отобранных кандидатов. Основы для автоматизации подсчета голосов можно найти в практике использования специальных устройств, которые оперативно определяли результаты жеребьевки («клеротерии»).

Процедура проверки избираемых и вступающих в должность лиц с точки зрения их соответствия должности по моральным и иным качествам («докимасия») может служить прообразом современной системы специальных ограничений и требований, предъявляемых к кандидатам на выборные должности, а также предтечей «криминального» ценза.

Зачатки тайного голосования по избирательным бюллетеням можно найти в технике голосования по вопросу об остракизме, изгнании за пределы родного полиса всякого, чье пребывание граждане сочтут опасным для сообщества. Такой своеобразный способ профилактики узурпации власти и установления тирании предполагал такой вариант голосования, при котором имя заслуживающего изгнания указывалось гражданами на отдельных черепках («остракон»), которые подавались вниз написанным и под надзором архонтов складывались для подсчета в специально отведенные места. При желании в технике остракизма можно разглядеть и черты отзыва должностных лиц, хотя изгоняемые из политического сообщества не обязательно должны были занимать ­какие-либо государственные должности.

Для полноправного гражданина афинского полиса голосование и избрание на должность считалось не только правом, но и обязанностью. Если граждане путем голосования признавали ­кого-то способным вести общие дела на государственных должностях, тот не вправе был отказаться от несения службы полису. В вопросе об активном избирательном праве такой подход дает основу для разговора об актуальности обязательного вотума в ­какой-то форме, о сомнительности снятия порога явки как критерия действительности выборов, а также важности борьбы с абсентеизмом для институций, причастных к организации выборов. С точки зрения реализации пассивного избирательного права также возникает ряд вопросов, например, к уместности практики отказа от мандатов избранных народом депутатов в рамках политической технологии «избирательных паровозов».

Свидетельства, пусть и весьма скудные, о распространении в древнегреческих полисах письменного оформления правовых норм о системе публичной полисной организации и порядке проведения выборов закладывает черты избирательного законодательства. Истории известны цивилизации, которым принадлежат и более древние памятники писанного права, но в значительной степени они касаются уголовно-­правовых предписаний, установлений гражданско-­правового характера, наследственного и земельного права, принципов организации судебного процесса. Поэтому достоинством античной Греции становится возможность ее упоминания как цивилизации, создающей первые начала законодательства, именуемого сегодня конституционным.

Оставив после себя обширный материал для размышлений о правильном правлении, Древняя Греция не создала устойчивую традицию демократической государственности, которая стала бы непрерывной и была унаследована европейскими государствами напрямую.

Являясь плодом своего времени, даже те полисы, которые самоорганизовались на принципах демократии, были республиками рабовладельческими, где значительная, а то и подавляющая часть населения была несвободной, находилась в разных формах личной и экономической зависимости, что автоматически исключало ее из политической жизни. Для исконных граждан, создавших полис и защищавших его от врагов с оружием в руках, это было вполне справедливым, поскольку нельзя было считать гражданами военнопленных, наемных иноземных работников, или несостоятельных должников, обрекших себя на долговое рабство по договору. Точно также справедливым сегодня считается ограничивать в избирательных правах иностранцев, поскольку они не являются частью народного тела, образующего это государство, частью данного политического сообщества, но лишь потому, что они являются частью другого. Как справедливым считается и ограничение политических прав для лиц, которые фактом совершения преступлений по своей воле выводят себя за границы законов общежития.

Древнегреческий полисный партикуляризм не позволял масштабировать опыт демократического устройства на значительные пространства, находившиеся под контролем греческих полисов и их колоний, не мог стать основой сильного централизованного государства, которое было бы способно передать или навязать свой политический быт соседям. Македонская держава имела некоторый потенциал для усвоения и последующей трансляции политической практики греческих демократических полисов на новые территории. Но милитаризированная государственность македонцев не успела трансформироваться в новую политическую модель эллинистической культуры ввиду ранней смерти Александра Великого и начавшейся следом вой­ны его диадохов на обширных территориях Ближнего Востока (IV–III вв. до н. э.). Поэтому культурную эстафету у греков принимает Древний Рим.

На раннем этапе своего становления Рим также представлял собой гражданскую общину, как и греческие полисы, но изначально развивался и неустанно расширял свое влияние на сопредельные территории из единого центра. Для краткого обзора электоральной истории, разумеется, интересен период Римской республики (VI–I вв. до н. э.). В большей степени будучи народом воинов и инженеров, а не народом философов и скульпторов, римляне не претендуют на создание оригинальной и разнообразной политической философии, оставаясь в этом верными учениками греков. Наивысший расцвет античного Рима приходится на время, когда ему удается в полной мере адаптировать достижения древнегреческой культуры. Не случайно римский поэт Гораций даже после превращения греческих земель в римскую провинцию (II в. до н. э.) написал, что «Греция, взятая в плен, победителей диких пленила, в Лаций суровый внеся искусства»6. Тем не менее Античный Рим неизменно вдохновляет исследователей и государственных деятелей никак не меньше Эллады.

Римская цивилизация хорошо знакома юристам своими кодификациями права. Но наиболее известные из них приходятся на имперский и ранневизантийский период (Кодексы Григориана, Гермогениана, Феодосия, Юстиниана относятся к IV–VI вв. н. э.). Поэтому само время указывает на то, что эти своды законов не могли касаться регулирования ­сколько-­нибудь сложных вопросов организации политического народного представительства.

Самый известный свод римских законов периода Республики — Законы XII таблиц (Leges duodecim tabularum, 451–450 год до н. э.). Этот сборник древних обычаев римлян Цицерон называет «наукой о государстве», в которой «расписано все об общественном благе и о государственных учреждениях»7. Поскольку исходный текст Законов XII таблиц не дошел до нас в своем первоначальном виде, о его содержании нам известно по отрывкам и комментариям деятелей Древнего Рима. Но они не дают оснований полагать, что в этот свод были включены установления, которые ­как-либо касались аспектов, характерных для современного конституционного права, в том числе избирательного права как его ключевого структурного элемента. При большом желании анализ реконструированного по комментариям текста Законов XII таблиц позволяет найти признаки нескольких обрывочно сформулированных правовых принципов, которые можно было бы отнести по предмету к вопросам конституционного статуса личности. В целом же этот свод законов посвящен главным образом различным аспектам гражданского права, основам судебного процесса, проблемам земельного, уголовного права. В связи с этим восстанавливать особенности процедур избрания народных представителей в римские государственные учреждения необходимо из иных источников.

Ученые вполне однозначно сходятся в том, что высшая власть в республиканском Риме считалась принадлежащей народу, потому самыми ценными являлись решения, выносимые на непосредственное народное голосование римских граждан. И здесь весьма важным оказывается, что в отличие от греческих демократических полисов, пользуясь преимуществами своей военной силы и политической централизации, которые обеспечивали независимость Республики, римляне имели возможность более последовательно развивать систему публичных институтов, отражая в ней компромиссы родовой римской знати (патрициев) с новыми жителями постоянно расширяющейся территории Рима (плебеями).

К базовой структуре государственных институций в период поздней Республики в III–II в до н. э. относились народные собрания (куриатные, центуриатные, трибутные комиции) и Сенат, а также ординарные магистратуры, формируемые народными собраниями (например, консулы, преторы, цензоры, квесторы; народные трибуны, курульные и плебейские эдилы; различные коллегии), а также экстраординарные магистратуры, формируемые при посредстве Сената (например, диктатор и интеррекс). «Современные исследователи выделяют следующие черты римских магистратур: выборность; годичность исполнения должности (кроме цензоров, избиравшихся на 18 месяцев); коллегиальность; последующая ответственность за служебные действия (во время отправления должности магистрат не мог быть привлечен к судебной ответственности); безвозмездность (выполнение обязанностей считалось не работой, а почетом)»8.

Народные собрания, объединявшие различные части римского населения, действовали по принципу сходов граждан, которые принимали решения путем непосредственного голосования, поэтому, подбирая современные аналогии, их правильнее было бы относить к формам прямой демократии. Сенат Древнего Рима, вероятно, вполне способен выдерживать принципиальное сравнение с афинским Буле. Сложно его рассматривать как представительный и законодательный орган в современном понимании. Более того, соотношение Сената с римскими народными собраниями со временем менялось в пользу последних благодаря борьбе плебеев за свои права. Состав республиканского Сената первоначально формировался консулами из числа патрициев (то есть сообразно знатности происхождения), а с 312 г. до н. э. (реформа цензора Аппия Клавдия) — цензорами из числа высших магистратов, которые в свою очередь являлись избираемыми на народных собраниях (то есть из лиц, уже прежде облеченных народным мандатом).

Среди главных функций Сената стоят законосовещательные полномочия при принятии законов народными собраниями и консультативные полномочия в отношении действий и решений римских магистратов. Собственные предметы ведения Сената, по которым он принимал окончательные решения таковы: «a) некоторые вопросы религии и культа: установление общественных празднеств, очистительных жертвоприношений и т. п.; b) высшие меры общественной безопасности, а в экстренных случаях — предоставление магистратам чрезвычайных полномочий (senatus consultum ultimum: «caveant consules, ne quid respublica detrimenti capiat» и т. д.; c) высшее заведование финансами: регулирование государственного бюджета и распределение сумм между отдельными магистратами, контроль над бюджетным исполнением, чеканка монеты и т. д.; в связи с этим — d) общее управление провинциями, как доменами римского народа; наконец, e) ведение дипломатических сношений…»9.

Избирательные процедуры в Риме в целом также поддерживают традиции греческих демократических полисов. В III–II вв. до н. э. принимаются законы, регулирующие вопросы голосования на народных собраниях. Открытое голосование было на руку патрициям, поэтому в серии законов, известных как leges tabellariae, плебеи инициируют введение тайного голосования посредством табличек вместо устного и открытого голосования. Так, закон 139 г. до н. э. (lex Gabinia) вводит такие таблички для выборных комиций; закон 131 г. до н. э. (lex Papiria) устанавливает данный способ подачи голосов для законодательных комиций; закон 137 г. до н. э. (lex Cassia) и закон 107 г. до н. э. (lex Caelia) распространяют эту практику на народные суды.

Что касается организации голосования, то перед заседаниями комиций было принято совершать религиозные ритуалы гаданий по полету птиц — «ауспиции» (auspicia). Голосования проводились в специальных местах, напоминающих загон для домашнего скота и называемых римлянами “ovile” (овечий хлев, овчарня). При проведении тайного голосования пропуск внутрь связывался с выдачей голосующему дощечки, на которой требовалось отразить свой выбор: имена поддерживаемых кандидатов, либо «за» или «против», если речь шла о принятии закона (UR – uti rogas, согласие; A — antiquo, несогласие). После этого дощечка опускалась в специальную урну для последующего подсчета голосов. Отличием открытого голосования была необходимость вместо помещения таблички в урну устно указать на свой выбор счетчику, должностному лицу, отражавшему голос на специальной навощенной таблице. До окончания процедуры подачи голосов всеми собравшимися нельзя было покинуть отведенное для голосования место, что исключало возможность повторного голосования10.

День голосования назначался магистратами. Законопроект или имена кандидатов на выборные должности заблаговременно выставлялись на форуме. Голосование в комициях проводилось по куриям. И. А. Покровский утверждает, что и подсчет голосов также велся по куриям: «Каждый участвующий имел один голос; голоса сосчитывались сначала внутри каждой курии, центурии или трибы, и таким образом получался голос этой единицы; большинство голосов этих единиц давало решение всего народного собрания. Понятно, что при таком порядке голосования большинство голосов центурий или триб могло не всегда согласоваться с действительным большинством отдельных голосов»11.

Для Древнего Рима характерно внимание к противодействию электоральной коррупции. В IV–I вв. до н. э. проводится целая серия законов о борьбе с подкупом избирателей и иными формами коррупции в избирательном процессе, а также принимаются меры по противодействию незаконной практике предвыборной агитации, получившие общее название «leges de ambitu» (от лат. ambitus — хождение вокруг, домогательство почетных должностей).

К числу наиболее интересных законов такого рода можно отнести следующие:

— Закон Петелия 358 г. до н. э. (Lex Poetelia de ambitu) вводил запрет для кандидатов на должности магистратов устраивать бесплатные пиры, зрелища, ярмарки для граждан, дарить подарки и раздавать деньги; осуждались кандидаты в магистраты, агитировавшие на «торгах и гульбищах»12;

— Закон Корнелия Фульвия 166 г. до н. э. (Lex Cornelia Fulvia de ambitu) учреждал постоянный уголовный суд по рассмотрению избирательных споров, а в редакции закона 159 г. до н. э. были ужесточены санкции за электоральные правонарушения вплоть до изгнания осужденного;

— Закон Суллы 81 г. до н. э. воспрещал кандидату, уличенному в незаконном домогательстве должностей, повторно выдвигать свою кандидатуру на государственные должности в течение десяти лет;

— Закон Лициния 55 г. до н. э. (Lex Licinia de sodaliciis) запрещал агитацию с помощью так называемого содалиция (sodalicia), то есть проведения косвенной агитации, при которой кандидат оказывался в центре внимания на публичных мероприятиях, оплаченных его сторонниками; и др.13

Таким образом, республиканский Рим, вслед за древнегреческим афинским демократическим полисом, дает множество примеров совершенствования избирательного законодательства и практики. Верховная власть здесь также принадлежит народу, который осуществляет ее непосредственно путем голосования на регулярно проводимых народных собраниях. Большинство магистратов избирается народом. Рим интересен многовековой, последовательной и результативной борьбой плебеев за свои политические права с привилегированной патрицианской элитой. Жизнь Римской республики приходится на период рабовладельческого строя, поэтому все, что является актуальным в этом отношении для характеристики афинской полисной демократии, касается и республиканского Рима. После падения республики в 27 г. до н. э. Римское государство благодаря заложенной в его основании инерции развития просуществует еще пять веков до завоевания его варварами в 476 г., а Восточная Римская империя (Византия) будет стоять после этого еще тысячелетие до взятия османами Константинополя в 1453 г. Но это время империй, где электоральная практика исчезает или оказывается весьма редуцированной за ненадобностью.

Период Средневековья, который условно приходится на V–XV века н. э., для европейских государств, сформированных на обломках Западной Римской империи и под религиозно-­политическим влиянием римской католической церкви, не принято считать особенно богатым на столь памятные события электоральной истории, как период Античности.

В развитии избирательных практик средневековой Европы можно условно выделить три периода: а) время раннефеодальных выборных традиций, б) складывание сословно-­представительной монархии и ее перерождение либо в абсолютную монархию, либо в компромиссную модель средневекового представительства, где его сословный характер постепенно уступает место другим критериям формирования (торгово-­ремесленные городские агломерации континентальной Европы, Англия), в) период поиска новых траекторий политического развития на фоне влияния идей Возрождения, Реформации и появления буржуазии, новой экономически независимой и политически активной социальной прослойки, жаждущей признания и защиты своих прав и возможностей.

Выборные традиции германских племен северной части Европы (франки, саксы и т. д.) в период Темных веков (вт.п. I тысячелетия н. э.) характерны сочетанием созыва всеобщего народного собрания, на которое могли являться все воины племенного союза, а также выборности верховного вождя, обычно сообразно его авторитету, лидерским качествам и военным заслугам. Потребности в теоретической концептуализации выборов на этом этапе не прослеживается, процедуры принятия решений опираются в большей степени на древние племенные обычаи германцев, чем на законодательство. Для этого времени вполне характерен известный в истории сюжет смены правящих династий во главе государства франков в конце IX–Х вв., когда на смену каролингов приходят капетинги на основании решения собрания знати, рассудившей, что последние будут более компетентно управлять королевством и править более по-каролингски, чем сама увядающая династия каролингов14.

Развитие ремесленного производства и отделение ремесла от сельского хозяйства приводит к формированию городов сначала в Италии, Испании, Южной Франции (в IX–Х вв.), позже в Северной Франции, Фландрии и Брабанте, Англии, Западной, Южной и Центральной Германии (Х–ХI вв.), остальную часть Европы «градообразующая волна затрагивает к ХII–ХIII вв. Подсчеты историков говорят о наличии 10–12 тысяч европейских городов к концу ХV в., основная часть которых (75%) приходилась на мелкие поселения, разнообразные рыночные местечки, аграрные города и т. д. Население каждого такого центра было незначительным и колебалось от нескольких сот до одной или двух тысяч человек. Средними считались поселения с численностью от двух до пяти тысяч человек. Они составляли около 20% от общего количества всех европейских городов. Последние 5% приходились на некрупные и большие города. Население первых колебалось от пяти до десяти тысяч человек, а вторых — от десяти до пятидесяти тысяч человек (Аугсбург, Болонья, Гамбург, Кельн, Лондон, Любек, Неаполь, Франкфуртна-­Майне). На всем континенте насчитывалось не более 100 таких городов. Современники считали гигантами Венецию, Геную, Константинополь, Милан, Париж, Флоренцию и некоторые другие города. В период зрелого и позднего средневековья в них проживало от 50 до 100 и более тысяч человек»15.

Цеховая организация ремесленников, развитие торгового обмена, детализация функций управления городским хозяйством, усложнение социальной структуры и увеличение количества свободного населения закономерно приводит к экспериментам по созданию более выгодных моделей самоорганизации городского сообщества. В ходе коммунального движения Х–ХIII вв. постепенно институционализируются городские общины, учреждаются выборные органы самоуправления. В городские советы начинают включаться избираемые гражданами представители, заставляя сеньоров и местное духовенство поделиться своей властью.

В городах Италии социальная борьба горожан торгово-­ремесленного сословия и знати дополнительно катализируется противостоянием гвельфов (сторонников усиления власти папы римского) и гибеллинов (сторонников германского императора). Наиболее интересные электоральные механизмы этого времени формируются в процветающих торгово-­ремесленных центрах, которым удалось отстоять организацию институтов власти городского сообщества на сравнительно демократической основе, по крайней мере, в некоторый период своего развития (Флорентийская и Венецианская республики).

Во Флоренции XIII в. избираются высшие должностные лица: глава администрации или «подеста» (Podesta), объединяющий высшие управленческие и судебные функции (интересно, что кандидат приглашался извне, не из среды жителей города), а также командующий вой­сками народного ополчения (милицией) или «народный капитан» (Capitano del Popolo). Оба должностных лица правят не самостоятельно, но при решающей роли представительных органов, в первом случае — Совета коммуны, во втором — Совета народа. Совет народа в количестве до 150 человек избирался на год особой комиссией из членов правительства и советников. Совет коммуны насчитывал до 300 членов, представляющих исключительно пополанов, то есть представителей торгово-­ремесленных слоев города (по 50 человек от квартала). Совершенствуются процедуры работы Совета коммуны, «…собрания в нем были жестко дисциплинированы. Регламентировалось время начала и конца слушаний, число ораторов. Под угрозой больших штрафов запрещалось прерывать оратора, уходить с собрания, говорить с места. Дела управления решались путем голосования при необычной процедуре — вставанием (сидя — «за», поднявшись с места — «против»)»16. Высший правительственный орган — приорат (синьория) также избирался путем сложной процедуры многостепенных выборов по кварталам города. Избираемыми были и старейшины цехов, с которыми должна была советоваться правительственная коллегия. Старейшины избирались цеховыми мастерами на шесть месяцев, приоры — на два месяца без права переизбрания.

Венецию XII–XIII вв. принято считать примером олигархической патрицианской республики. Высшим органом власти здесь становится Большой совет, куда включаются все взрослые мужчины с 25 лет, представляющие наиболее знатные семьи Венеции. Им формируются органы власти Венецианской республики, включая Малый совет, располагающий главными исполнительными и контрольными функциями, который преобразуется позже в Синьорию и Совет сорока (трибунал). Высшим должностным лицом являлся дож, избираемый обычно пожизненно по весьма сложной системе многостепенных выборов17.

Период формирования сословно-­представительной монархии в Европе обусловлен очередным этапом развития феодальных отношений. Задача укрепления центральной власти крупнейших европейских королевств вела к необходимости концентрации властных и материальных ресурсов для содержания расширяющегося административного и военного аппарата зарождающихся национальных государств, где опора на отстаивающих свою самостоятельность королевских вассалов оказывалась ненадежной. В результате образованные из высшей феодальной знати королевские советы расширяют свой состав за счет представителей тех слоев населения, которые были способны обеспечить монарху дополнительную материальную поддержку и лояльность в борьбе с врагами внешними и внутренними. Так в королевских советах появляются, прежде всего, представители городов (бюргерства). Советы созываются по прямому поручению короля по мере необходимости. Явка конкретных нобилей или лиц, которых изберет город в качестве своих представителей, является обязательной. Избирательные процедуры в последнем случае не отличаются большой сложностью, однако, европейские города постепенно начинают нарабатывать полезный электоральный опыт, сравнивать его со схожими положительными практиками соседей, совершенствовать его формализацию. Сословно-­представительные учреждения формируются в XII–XIII вв. в королевстве Леон, в Кастилии, Англии, Франции, позже — в германских княжествах и других политических образованиях Центральной и Северной Европы и составляются из представителей светской и духовной знати, рыцарства и горожан.

Наиболее показательный пример образования сословно-­предста­вительного учреждения дает Англия. Правда, формирование политической культуры, приведшее к созданию развитой формы парламентского представительства в период Высокого Средневековья, имело здесь уникальную специфику, связанную с тем, что костяк политической элиты Англии состоял из пришлых франкоязычных нормандских завоевателей. Поэтому, обезглавив местную феодальную верхушку в 1066 г., она не теряла чувства своего единства, будучи запертой на острове вместе с остатками англо-­саксонской родовой знати и податным населением, что способствовало централизации политической власти и предохраняло новое английское государство от феодального сепаратизма предыдущих веков.

В XIII в. в противостоянии короля и английского нобилитета закладываются основы современных парламентских традиций Великобритании. Как известно, произвол Иоанна Безземельного приводит к сплочению баронов, желавших обеспечить себе правовые гарантии личной безопасности и неприкосновенности имущества, что повлекло вынужденное подписание королем Великой хартии вольностей в 1215 г., ограничившей власть монарха. Нежелание Генриха III, наследника Иоанна, следовать принятым обязательствам вызывает новый виток активности баронов и других недовольных режимом социальных групп английского общества по защите своих прав, что приводит к подписанию в 1258 г. «Оксфордских провизий», которые содержат упоминание о «парламенте», как регулярном собрании знати для управления страной.

Стабилизация внутриполитической жизни после десятилетий гражданской вой­ны проводит в итоге к созыву при Эдуарде I «Образцового парламента» в 1295 г., наиболее представительного за всю историю, с которого начинает отсчет современная традиция английского парламентаризма. Это учреждение, выражающее волю основных групп населения Англии, со временем обрастет механизмами сдержек и противовесов, которые лягут в основу стабильности английской политической системы и вдохновят многих теоретиков эпохи Просвещения. Среди прочего это касается идей формирования двухпалатной структуры парламента, периодичности его созыва, широкого представительства основных социальных страт, появления неотъемлемого права парламента законодательствовать совместно с монархом, развития парламентских финансовых и контрольных полномочий, введения оплаты труда парламентариев и штрафных санкций за их неявку на сессии, судебных прерогатив и полномочий по выдвижению обвинений против чиновников, права легитимировать смену королей на престоле и другие.

За несколько столетий работы английского парламента были усовершенствованы и избирательные процедуры. Состав парламента формировался на основании представительств графств и городов. 37 графств избирали по два представителя из числа наиболее достойных рыцарей на собраниях графств, составленных, в свою очередь, из представителей сотен, сельских и городских общин, приходов и монастырей. Численность собраний графств возросла с 250 человек в XIII в. до 450 в ХV в. Представительство городов зависело от статуса города: небольшие города направляли своих представителей на собрания графств, а крупные имели право на собственное парламентское представительство. «Если в конце ХIII в. в парламенте было представлено около 60 городов, то в середине ХV в. уже более ста. В 1377 г. в 70 городах Англии проживало около 130 тыс. жителей, то есть на порядок больше, чем в графствах. Число депутатов от городов также значительно превышало число рыцарей графств»18.

Организация избирательного процесса возлагалась на шерифов графств. Королевская канцелярия рассылала шерифам специальные письма-­приказы (returns), которые нужно было вернуть со списками избранных лиц, что роднит эту процедуру с порядком работы современной системы избирательных комиссий. Выборы проводились непосредственно за два-три месяца перед соответствующим созывом парламента притом, что тот длился от двух до пяти недель (при Эдуарде I, рубеж ХIII–ХIV вв.).

Активное избирательное право обусловливалась имущественным цензом и цензом оседлости в графстве. Ряд парламентских статутов организует отдельные элементы избирательного процесса. Так, Статут 1407 г. вводит понятие протокола избирательного собрания (identure), а также списка избирателей. Последний должен был прилагаться к письму, об избрании рыцарей. Статут 1429 г., устанавливая правила определения победителя голосования, вводит черты избирательной системы относительного большинства, а также закладывает основы традиции произнесения кандидатами речи перед голосованием, что указывает на зачатки современной практики формирования предвыборной программы и ведения предвыборной агитации. Голосование производилось путем поднятия руки (show of hands), а при наличии возражений по процедуре допускалось внесение таковых в избирательные протоколы19.

Таким образом к ХVI в. в европейских государствах постепенно накапливается спорадический опыт проведения выборных процедур при формировании сословно-­представительных учреждений. Однако, усиление абсолютизма приводит к сворачиванию выборной практики. Гораздо более важным, чем совершенствование локальных электоральных техник, становится назревающий переворот в восприятии сущности политической власти в европейских странах.

Среди основных факторов, создавших условия для европейского Просвещения, уместно указать следующие. Увядание Византии и падение Константинополя в 1453 г. подтолкнуло переселение в европейские города (прежде всего, в Италию) образованных греков. Их культурное влияние напоминает европейцам о былой славе древней Эллады и республиканского Рима. Переводы на европейские языки древнегреческих мыслителей способствуют восстановлению интеллектуального наследия античного времени, уничтоженного варварами при завоевании Рима в V в., в том числе и заново открывают для европейцев многие классические проблемы политической организации общества20. Но особенно важно подчеркнуть, что переосмысление древней политической истории и философии происходит в контексте характерного для античности внимания к человеку. В этом смысл эпохи, которая получила название «Возрождение». Смещением фокуса от выхолощенных религиозных догматов католической церкви на мирские потребности человека, ценности гуманизма и рационализма европейское Просвещение во многом обязано эпохе Возрождения. Она открывает ракурс, позволяющий разглядеть место человека в политической системе, формирует основу для новой мыслительной парадигмы.

Начало церковной Реформации в XVI в. приводит к утверждению свободы мысли и совести в качестве нормы приемлемого поведения, что было исключено в период инквизиции, жестокого преследования еретиков и прочих инакомыслящих. Освобождение от мировоззренческого диктата католической церкви создает благоприятный фон для конкуренции мнений, приводит к значительному творческому подъему в развитии общественно-­политических теорий, способствует укреплению рационалистического мировосприятия и развитию наук. Изобретение книгопечатания И. Гутенбергом в 1445 г. мультиплицирует эффект распространения новых знаний и взглядов.

Совершенствование форм хозяйствования на основе ремесленного производства увеличивает городское население, привыкшее к коммунальному самоуправлению, самоорганизации городских общин. Начало эпохи Великих географических открытий (XVI в.) дает новые возможности для развития торговли и приводит к изменению традиционной сельскохозяйственной экономической инфраструктуры европейских государств. Это способствуют разрастанию торгово-­ремесленного сословия, увеличению его численности и экономической роли в обществе, осмыслению им собственных социальных интересов, что приводит к возникновению буржуазии, нового амбициозного класса, готового бросить вызов феодальным порядкам.

Мыслители эпохи Возрождения (Ренессанса) и религиозной Реформации XVI в. создают важный интеллектуальный фон для возникновения нового политического мышления Европы. Творчество Никколо Макиавелли обнажает циничную изнанку политической практики, превращает политику в объект рациональных оценок, формирует опыт системного и детального анализа политической деятельности. Слишком буквальное прочтение «Государя» делает его учебником по укреплению личной власти автократа. «Макиавеллизм» становится характеристикой политики, где цель сохранения власти является наивысшей и оправдывает любые средства. Работы Макиавелли дают важный урок, показывающий то, какого рода мотивы царствуют в мире политической практики. Поэтому обоснование гуманизма в качестве важнейшей ценности политического обустройства общества оказывается фундаментальной проблемой накануне века Просвещения.

Учение тираноборцев в центр внимания выдвигает проблему неоправданности абсолютной власти монарха. Со ссылкой на некий договор, который он заключает со своими подданными, утверждается, что интересы народа должны быть поставлены выше прерогатив короля. Этьен де Ла Боэси укрепляет традицию рассуждений об истоках социального неравенства, причинах, по которым народ отказывается от свободы и добровольно обрекает себя на рабство. Томас Мюнцер ярче других лидеров церковной Реформации отстаивает идею народного правления, имея в виду социальные низы, крестьянство, которое ранее не принято было особенно включать в понятие «народ» и тем более защищать его право иметь самостоятельный вес в управлении государством. Жан Боден в своем фундаментальном научном труде изучает категорию суверенитета, что позволяет лучше концептуализировать вопрос о природе верховной власти и ее принадлежности. Суверенитет у Бодена может передаваться, и именно это происходит, когда народ вручает власть одному из своих граждан — монарху, который правит, сообразуясь с лучшими добродетелями. Опровергая Макиавелли, Боден утверждает также, что право является не средством, а целью государства.

Таким образом в преддверии следующей эпохи европейская политико-­правовая мысль оказывается вооружена знаниями о политической истории и философии античных греческих полисов и республиканского Рима, о спорадической, но устойчивой практике работы народных представительств коммунальных общин крупных европейских городов, Итальянских республик и английского парламента. Внимание эпохи Возрождения к человеку как самостоятельному и активному субъекту дает возможность сфокусироваться на интересах отдельной личности, поставить проблему гуманизма в политике. Реформация утверждает свободомыслие и плюрализм мнений. Возможность беспрепятственного изучения устройства общества открывает пространство для критики абсолютизма, переосмысления вопроса о природе власти и ее принадлежности.

Эпоха Просвещения (XVII–XVIII вв.) рождает современные поли­тико-­правовые ценности. В этот период обретают свою форму наиболее фундаментальные идеи конституционализма, имеющие высочайший авторитет и предопределяющие идеалы развития демократических обществ на все последующее время вплоть до современности.

В рассматриваемой нами теме важнейшим для этого периода становится появление народного представительства современного типа. Поднявшееся на отрицании абсолютизма, оно адаптирует характерную античным демократическим полисам идею верховенства народа (гражданской общины) для численно разросшихся государств Позднего Средневековья. Этому представительству вверяется функция независимого осуществления высшей власти от имени народа, функция законодательствования и контроля за публичными институтами. Носители народного мандата оказываются представителями всего общества и обязаны заботиться об интересах всей нации, а не только своих конкретных поручителей, как в период средневековых сословно-­представительных учреждений. Доверение принадлежащей народу власти публичному представительству происходит посредством избирательных процедур. Их главная цель состоит в регулярном воспроизведении ситуации условного общественного договора, благодаря чему все участники выборов и любые сторонние наблюдатели убеждаются в реальности верховенства народа, в том, что именно от народа исходит первичная политическая воля, которая будет определять развитие всего национального сообщества. Таким образом, в этот период в политико-­правовой интерпретации общественного устройства появляется народ, включающий всех граждан вне зависимости от различий, народ, который из объекта превращается в субъекта политики, такого субъекта, который является наивысшим в иерархии, самостоятельным и дееспособным.

В распоряжении выдающихся мыслителей Просвещения имелась богатая библиотека, обобщающая опыт предшествующих времен, как и искушенная публика и критики, которые готовы были слушать и чувствовали себя лично причастными к развитию общественно-­политической мысли этого времени. Принято считать, что катализатором результативного переосмысления основ политической организации общества послужила Английская революция середины XVII в., столкнувшая в сравнительное короткое время на фоне гражданской вой­ны широчайший спектр политических сил, от сторонников сохранения абсолютизма (роялистов) до радикальных последователей идеи отказа от частной собственности (диггеров). Но для последующего формирования основ современного конституционализма особенно ценными стали позиции умеренных сил, индепендентов и левеллеров. В первом случае Джон Мильтон обосновывает идею принадлежности власти народу, где в отличие от времени монархомахов подразумеваются «все граждане всякого состояния»; народ признается источником суверенитета государства; он имеет право призвать к ответу монарха и подвергнуть его наказаниям; монарх допустим в качестве формального главы государства, но он должен быть избираем; однако избирательные права распространяются лишь на средние сословия, людей разумных и самостоятельных. Во втором случае Джон Лилберн, поддерживая тезис о верховенстве и суверенности власти народа, идет дальше, заявляя о ее неотчуждаемости. Ради предотвращения узурпации власти он ратует за такую конструкцию ее организации, где она не будет сконцентрирована в одних руках, даже если это будет парламент; требуется также отделить суд от администрации. Все сословия у левеллеров было признано разумным ликвидировать, а избирательные права в республиканский однопалатный парламент предоставить в силу естественного права всем гражданам, достигшим 21 года21.

Деятели Английской революции рассуждали об идеальном политическом устройстве, все еще находясь под влиянием религиозного мировоззрения, в том числе опираясь на теологическое понятие церковного ковенанта, соглашения единоверцев, заключаемого с Богом и между собой. Подобный настрой преследовал и «отцов-­плигримов», которые заключили Соглашение, сойдя с корабля «Мэйфлауэр» на американскую землю в 1620 г. Формирование устойчивой традиции рационалистического анализа связывают с именем Гуго Гроция, который развивает характерные для левеллеров идеи на сугубо светских началах. Торжество классической механики этого времени делает органичными идеи Томаса Гоббса, который рисует в своем «Левиафане» картину устройства государственного механизма, состоящего из людей, наделяющих его высшей властью на основании общественного договора дабы предотвратить характерную для догосударственного состояния «вой­ну всех против всех». Метафора общественного договора прочно теперь закладывается в обоснование первичности и верховенства власти народа. Джон Локк поддерживает идею разделения властей, разумеется, выделяя и законодательную, развивает мысль о праве на сопротивление угнетению, отстаивает концепцию естественных и неотчуждаемых прав личности, для гарантирования которых и создается государство.

Шарль Монтескье становится одним из виднейших основоположников теории разделения властей, которое необходимо обустроить для того, чтобы взаимный баланс властей, их взаимная зависимость оберегала бы общество от деспотизма ради сохранения основной ценности — политической свободы человека. Говоря о желательности умеренного правления, Монтескье допускает, что разные народы могут организовываться различно, сообразно своим нравам, но при этом главное, чтобы всякий раз царствовал закон. Так утверждается идея верховенства права: не случаен фокус его творчества на теме «духа законов». Разбирая среди разных форм правления демократию, он утверждает, что поскольку в ней правит народ, то важнейшими законами здесь будут избирательные законы, которые устанавливают право народа избирать своих представителей, порядок и формы голосования и прочее. Жан-­Жак Руссо предлагает наиболее выразительное обоснование идеи народного суверенитета. Суверенитет народа неотчуждаем и не может быть передан неким представителям, любое представительство обречено искажать народную волю, поэтому народ должен законодательствовать непосредственно.

Накануне революционных событий во Франции конца XVIII в. идеи Монтескье и Руссо органично сходятся у Э. Ж. Сийеса. «В учении о народном суверенитете революционная доктрина воспроизводит с фотографической точностью основные начала «Общественного договора» Руссо. В учении о народном представительстве, изменяя Руссо, она пользуется аргументацией «Духа законов» Монтескье. Суверенитет принадлежит народу; однако непосредственное осуществление суверенитета народом невозможно, — и не только потому, что современные государства отличаются огромностью своих размеров и многочисленностью своего населения… Народное представительство является высшей формой общественного развития. Народ не отчуждает своей воли — своего права хотеть (droit de vouloir). Это право — неотчуждаемое свой­ство народа; но его осуществление поручается представителям. И это поручение, однако, не является безусловным и полным»22.

Такое понимание народного суверенитета закладывается в Конституцию США 1787 г., которая начинается со слов «Мы, народ Соединенных Штатов»23, во Французскую декларацию прав человека и гражданина 1789 г., последующие французские революционные конституции24 и становится классикой современного конституционализма.

Подчеркнем теперь в этом кратком экскурсе по истории общеевропейской электоральной культуры основные идеи, которые отличают эпоху Просвещения от предыдущего времени, идеи, которые объясняют почему именно в данный период произошел перелом в европейском политико-­правовом мировоззрении.

Во-первых, важнейшим итогом времени Просвещения становится то обстоятельство, что народ обретает свою политико-­правовую субъектность. Это значит, что народ начинает рассматриваться как субъект права и политики, имеющий свои особые права и интересы, которые могут отличаться от прав и интересов других субъектов. Народу доступно осознание своих прав, он может их формулировать и как цельный и самодостаточный субъект выступать от своего имени в правоотношениях.

Во-вторых, поскольку народ дееспособен, его не нужно ­каким-то особым образом опекать. Если еще у Бодена мы видим понимание государства как совокупности семейств, которые склонны искать покровительства у монарха подобно детям, которые ищут защиты у отца, то теперь народ самодостаточен и активен, он выступает первоисточником политической воли. Именно он создает государство благодаря общественному договору, народ является инициатором и создателем государственности. Народу не нужно покровительство, он — работодатель для должностных лиц, которые нанимаются обслуживать его интересы. По Гроцию «государство — это совершенный союз свободных людей, заключенный ради соблюдения права и общей пользы».

В-третьих, народ вправе учреждать любые публичные институты. Глава государства, народное представительство и другие органы власти требуются не потому, что народ темен и неумыт, а поскольку европейские государства стали слишком многочисленными, чтобы осуществлять оперативное управление делами большого сообщества непосредственно подобно древним Афинам.

В-четвертых, власть народа — высшая власть, народная воля является источником для правовых предписаний, суверенитет народа неотчуждаем. Попытка узурпации принадлежащей народу власти грозит узурпатору карой, народ вправе сопротивляться угнетению, защищать свою свободу любыми доступными средствами, поскольку это центральная, государствообразующая ценность: выступающий против верховенства народа, против института выборов, выступает против государственности.

В-пятых, для гарантии от узурпации власти принято обустраивать такую модель его органического устройства, которая распределяет государственные функции между разными институциями, находящимися во взаимном балансе и зависимости друг от друга. При этом нет такой модели разделения властей, где бы не было место парламенту, высший орган народного представительства — обязательная часть баланса властей. Его роль заключается в том, чтобы законодательствовать, то есть принимать важнейшие для всего сообщества решения, такие решения, которые граждане будут воспринимать как свои.

В-шестых, со времен Английской революции созывы парламента осуществляются регулярно, парламент начинает рассматриваться как постоянно действующий орган. Борьба за введение платы за работу в парламенте, за осуществление там трудовых функций публичного представительства народа способствует зарождению профессии парламентария, профессии публичного политика.

В-седьмых, для формирования народного представительства организуются выборы, где граждане голосуют за кандидатов, которых люди считают наиболее достойными представлять народные интересы. В сословно-­представительных учреждениях феодального времени выборы представителей также имели место, однако характер этого представительства был частноправовым по своей юридической природе. Это было сделкой гражданско-­правового представительства, в котором мандатарий представляет лишь интересы своих конкретных поручителей. Теперь же представительство по правовой природе становится публично-­правовым: делегаты представляют в парламенте интересы нации в целом, а не партикулярные интересы отдельных жителей своего округа, которые за них проголосовали25.

В-восьмых, для юридической концептуализации народа как субъекта правоотношений необходима категория равноправия. Если жители некоего сообщества разделены на сословия, одни из которых имеют политические права, а другие нет, то не будет и народа (нации), который учреждает эту государственность на основании общественного договора. Поэтому провозглашается равенство прав всех людей вне зависимости от любых критериев, сословия упраздняются. Политические права в афинском полисе также принадлежали всем гражданам. Но мы ведем отсчет истории современного конституционализма от эпохи Просвещения не потому, что античные республики были рабовладельческими и отсекали значительную часть людей от управления государством (рабы, метеки, женщины и т. д.). В известном смысле и США в период принятия своей Конституции и еще существенное время после этого также были рабовладельческой республикой. Ответ в том, что только в XVIII в. появляется осознанное стремление дать избирательные права всем гражданам без исключения, расширить избирательный корпус максимально. Это стремление было последовательным, настойчивым и привело к таким результатам в трактовке и практическом воплощении всеобщности избирательного права, которые отсекают от голосования по политическим вопросам совершенно незначительную часть населения (в основном лишь ввиду естественных цензов возраста, дееспособности и гражданства). Поэтому в основе всеобщности современного избирательного права лежит равенство прав граждан, благодаря которому появляется категория народа или нации, заключающей общественный договор об учреждении государства.

Следующий период, который можно датировать XIX — началом XX в., отмечен в истории развития электоральной культуры как время утверждения идеи постояннодействующего парламента, переизбираемого регулярно, время практических и законодательных экспериментов с избирательными системами, время весьма травматичного для традиционного общественного сознания, но неуклонного и поступательного закрепления в политико-­правовой практике принципов равенства и всеобщности избирательного права.

В конце XVIII в. устанавливаются наиболее передовые модели правовой организации политической жизни общества, прежде всего в США в результате принятия Конституции 1787 г. и во Франции на относительно короткий период после принятия Декларации прав человека и гражданина 1789 г. Эти документы стали итогом вой­ны за независимость от метрополии в первом случае и антимонархической буржуазной революции во втором.

Родившаяся в это время форма юридической настройки политической системы государства в виде принятия Основного закона страны, который становится символическим актом учреждения новой государственности, приобретает особое влияние в мире. В отличие от Англии, где парламентский строй последовательно выращивался протестантской торгово-­ремесленной прослойкой в течение многих столетий, отразившись в неписанных обычаях и множестве разнородных статутов, опыт принятия конституции как основного закона страны стал более адаптивной моделью, удобной для использования в других странах, поскольку сконцентрирован в кратком и хорошо формализованном документе. В этом, отчасти, состоит и его фундаментальная дефектность, поскольку факт принятия национальной конституции часто дает необоснованную надежду, что и общество по определению начнет автоматически функционировать по новым заветам. Поэтому предложенное в конституционных документах этого времени обоснование идеи народного суверенитета, идеи парламентаризма и всеобщности избирательного права, даже будучи перенесенными в законодательство других стран, еще долгое время испытывает противодействие со стороны традиционного уклада политической жизни.

Не в меньшей степени это оказалось актуально и для самих США и Франции. В США — поскольку интерпретация идей федеральной конституции в построении электоральной практики сильно зависела от законодательных собраний отдельных штатов, а также потому, что в стране все еще было легализовано рабство, что едва ли позволяло считать страну в полной мере демократической. Во Франции — поскольку захлебнувшаяся в гражданской вой­не и взаимном противоборстве сторон демократическая революция сменилась военным переворотом Наполеона Бонапарта и последующей Реставрацией Бурбонов. По существу, обе страны вместе с другими развитыми государствами становятся на путь полноценного и системного воплощения в общенациональном масштабе провозглашенных ранее демократических идей ближе ко второй половине XIX в.

Тем не менее, конституционные документы США и революционной Франции конца XVIII в. в вопросе электоральной культуры — это наивысший правовой стандарт демократических государств того времени и стартовая точка для последующего совершенствования правовой организации политической жизни во многих странах. Убедительность нового политического мировоззрения не оставляет в стороне от демократических политических реформ ни одну нацию, которая считает себя цивилизованной и стремится к эффективности и предсказуемости организации публичного порядка. В отличие от отвлеченного общефилософского разговора об идеальном народном правлении прошлых веков теперь мы начинаем иметь дело с конкретным законодательством, которое оттачивает электоральные практики, расширяет избирательное право на новые категории граждан.

В североамериканских колониях Британии закрепляется традиция выборности не только депутатов законодательных органов, но и должностных лиц других ветвей власти (губернаторы, судьи, шерифы). Срок их полномочий со времени первых поселений обычно составлял один год, подобно римским республиканским магистратам. В большинстве из тринадцати штатов, образовавших США в 1776 г., ассамблеи штатов состояли из двух палат. Иными словами, электоральная практика была обширной, развивалась не единообразно, представляя «отцам-­основателям» США богатый материал для сопоставления.

Алексис Токвиль подчеркивал передовой характер складывающейся здесь политической культуры: «Общие принципы построения современных конституций, которые большинство европейцев XVII века понимало с трудом и которые лишь частично восторжествовали в тот период в Великобритании, были полностью признаны в Новой Англии и закреплены ее законами: участие народа в общественных делах, свободное голосование по вопросу о налогах, ответственность представителей власти перед народом, личная свобода и суд присяжных — все это было воспринято единодушно и реально введено в жизнь в Новой Англии»26.

Однако о повсеместном распространении практики предоставления всем гражданам избирательных прав накануне принятия американской Конституции 1787 г. говорить не приходится. Избирательными правами здесь наделялись свободные белые мужчины, уплачивающие налог или имеющие в собственности земельный участок не ниже определенной стоимости. Для обладания пассивным избирательным правом обычно требовалось подтвердить свою еще более значительную имущественную состоятельность, особенно для кандидатов в члены верхней палаты легислатуры штата. Предусматривались также цензы оседлости и вероисповедания.

Принятая после насыщенных обсуждений и действующая поныне Конституция США 1787 г. структурно выстраивает свой текст вокруг идеи разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, описывая их в трех первых наиболее объем­ных статьях из семи. На избирательную систему, которая используется при формировании общенациональных органов власти, большое влияние оказывает федеративный характер государства. Согласно разделу 1 ст. I «Палата представителей состоит из членов, избираемых раз в два года народом отдельных штатов», согласно разделу 3 той же статьи «Сенат Соединенных Штатов образуется из двух сенаторов от каждого штата… на шесть лет», а в соответствии с разделом 1 ст. II Президент США избирается выборщиками, которые определяются штатами в количестве, равном числу сенаторов и представителей данного штата в Конгрессе США27. Долгое время весьма широкими остаются права штатов в определении особенностей избрания не только легислатур штатов, но и конгрессменов от штата и выборщиков для выборов Президента США. Контроль за расширением избирательных прав, процессом снятия традиционных для отдельных штатов избирательных цензов также принадлежал легислатурам штатов.

Тем не менее, США сформировали уникальный опыт строительства нового федеративного государства, которое по мере своего укрепления гибко и поступательно совершенствует федеральное избирательное законодательство, используя лучшие практики, которые в предшествующее время были накоплены отдельными штатами. Поэтому если говорить о наиболее значительных достижениях США периода конца XVIII века, то они связаны скорее не с конституционной формализаций передовых принципов избирательного права, а с фактом создания уважаемого населением и политической элитой такой конструкции политической системы, которая способна эволюционировать (неуклонно совершенствуя и избирательное право), самостоятельно искореняя свои недостатки благодаря балансу избираемых народом органов власти по горизонтали (прежде всего, Конгресс и Президент) и по вертикали (федеральные органы и органы власти штатов). За счет гибкости этой конструкции обеспечивается стабильность правопорядка, что позволило американскому государству неуклонно набирать экономическую и политическую силу в течение всего последующего времени.

Во Франции конца XVIII в. имел место не менее захватывающий период политического развития. Благодаря прочной континентальной правовой традиции значительная часть политических реформ оказалась отражена в позитивном праве на общенациональном уровне гораздо более детально, нежели в США.

Как известно, вынужденный созыв королем Франции Людовиком XVI Генеральных Штатов после перерыва более чем в полтора столетия привел к необходимости актуализации почти забытой практики избрания делегатов от разных слоев населения. Но теперь это общенациональное мероприятие предполагало значительно больше ожиданий: к этому времени наработана солидная политическая теория, причем французское Просвещение в этот процесс вложило наибольшую лепту, практический опыт Англии и США давал превосходные примеры демократизации общественной жизни, кроме того, обрело силу и свое самосознание французское торгово-­ремесленное сословие, заинтересованное в расширении своей роли в принятии политических решений.

В 1789 г. Учредительное собрание, преобразованное из Генеральных Штатов после оживленных прений, принимает «Декларацию прав человека и гражданина», провозглашающую, среди прочего, всеобщее избирательное право, которое производно не от сословного положения, а от гражданского, поскольку власть объявляется принадлежащей французским гражданам, образующим французскую нацию28.

Последующее развитие событий приводит к Великой французской революции, которая за короткое время подарила истории пример конституции ограниченной монархии, одобренной королем (1791 г.), конституции радикальной якобинской революционной диктатуры, принятой после казни монарха (1793 г.), пример республиканской умеренной конституции Директории, принятой для налаживания мирной и стабильной жизни после революционных событий и гражданских вой­н (1795 г.)

Стремительные изменения переживает отношение конституционных документов к избирательным правам граждан. По Конституции 1791 г. избирательные права имели урожденные или натурализованные граждане Франции, возрастом более 25 лет, проживающие в кантоне не менее определенного времени, имеющие статус налогоплательщика на территории Франции (предоставлялась расписка об уплате налога не менее необходимого небольшого размера), имеющие статус военнообязанных (включенные в списки национальной гвардии по месту жительства) и принесшие присягу. Избирательных прав не имели иностранцы, женщины, слуги, банкроты и несостоятельные должники. Дополнительные цензы для обретения пассивного избирательного права отсутствовали.

Якобинская конституция 1793 г. отличается радикальным демократизмом. Важно и то, что впервые документ такого рода принимается на всенародном голосовании, в результате чего в Европе появляется практика проведения общенациональных референдумов. В части избирательных прав меняется представление о цензах: снимается имущественный ценз, возрастной снижается до 21 года для активного и пассивного избирательного права, ценз оседлости сохраняется только для местных выборов29. Значительно упрощены и универсализированы правила электоральной географии: избирательные округа создаются однотипными и зависящими только от численности населения (ст. 22–23). Формируются более краткие и определенные правила формирования избирательных органов: первичные собрания избирателей избирают председателя, секретарей и 220 счетчиков (ст. 17); определяются основы порядка их работы по подсчету голосов (ст. 25). В этой Конституции фиксируется ставшая востребованной во Франции модель мажоритарной избирательной системы в два тура при абсолютном большинстве в первом туре и относительном во втором (ст. 26). Закреплено право гражданина по его желанию на осуществление тайного голосования или открытого голосования30. Тайное голосование осуществляется посредством подачи записки (ст. 16), которую можно считать предтечей избирательного бюллетеня.

В Конституции 1795 г. смягчаются некоторые радикальные требования предшествующей якобинской конституции, впервые во Франции зафиксирована двухпалатная структура парламента. Тайное голосование устанавливается теперь безальтернативно (ст. 31). Участвовать в выборах в качестве избирателей могут граждане Франции от 21 года, записанные в гражданский реестр, проживающие на территории Республики и «уплачивающие прямой, земельный или профессиональный налог» (ст. 8), сохранены черты ценза грамотности31, совершенствуется формализация ценза дееспособности, криминального ценза и др.32 Для пассивного избирательного права повышен до 25 лет возрастной ценз, также умеренно проявлен имущественный ценз, связанный с необходимостью иметь собственность определенной стоимости (ст. 35).

Конституция 1795 г. интересна и наличием некоторых специальных антикоррупционных гарантий избирательного процесса. Так, согласно ст. 32 «Каждый гражданин, изобличенный в установленном законом порядке в продаже или покупке избирательного голоса, исключается из состава съезда избирателей для избрания выборщиков и лишается всех публичных функций сроком на десять лет; в случае повторения этого он лишается этих прав навсегда». Вмешательство в деятельность избирательных органов не допускалось, исключалось присутствие представителей исполнительной власти в таких заседаниях, иными словами Конституция запрещала злоупотребление административным ресурсом для управления процессом выборов33.

Зафиксировав в своих конституциях достижения эпохи Просвещения, США и революционная Франция устанавливают в конце XVIII в. высочайшие правовые стандарты народовластия. Но в тексте Конституции США 1787 г. принципы избирательного права не отражаются и регулирование избирательного процесса в значительной мере оказывается в руках органов власти штатов, которые не спешат передавать избирательные права чернокожим рабам, женщинам и беднякам. Во Франции же якобинская Конституция 1793 г., содержащая наиболее демократичные принципы избирательного права, не вступает в силу и заменяется на более консервативную Конституцию 1795 г., но и она просуществует недолго, сменившись новыми порядками в условиях установления империи Наполеона и реставрации монархии. Поэтому утверждение идей всеобщего и равного избирательного права на практике отодвигается во Франции на несколько десятилетий, занимая весь XIX век. Однако процесс начавшейся демократизации абсолютистских политических режимов оказался необратимым и, несмотря на разные условия и обстоятельства жизни, ни одно государство, находящееся в орбите влияния европейской культуры, не остается от этого процесса в стороне. Реалистичность фундаментальных политических преобразований, продемонстрированная в США и Франции этого времени, убедительность просветительских идей, а также конкурентные экономические и политические преимущества, которые придает государству демократическая организация власти, делают закрепление и практическое воплощение идей всеобщего избирательного права вопросом времени.

В большинстве штатов США конституционная норма о том, что делегаты в Палату представителей Конгресса США избираются «народом штатов», первое время трактовалась весьма узко. Например, в пяти штатах Новой Англии для избрания на прямых выборах в штатах кандидатам необходимо было набрать абсолютное большинство (что в свободном обществе оказывается крайне тяжело реализуемым), в противном случае решение о персоналиях представителей от штатов принимали легислатуры штатов. Только после реформ 1840-х гг., проведенных на уровне конституций отдельных штатов, представители начали избираться напрямую. Расширение избирательных прав американцев проходит в США с большим сопротивлением местных политических элит. Поэтому не всегда рассчитывая на их добрую волю, по мере укрепления федеральной власти, демократизация избирательного права находит отражение в поправках к федеральной Конституции США.

Рабство в США отменяется XIII-й Поправкой в 1865 г., вслед за которой в 1868 г. принимается XIV-я Поправка, распространяющая избирательные права на бывших рабов мужского пола. Гражданами США она признает всех лиц, родившихся или натурализованных в США. При этом если на выборах «в праве голоса будет отказано ­кому-либо из жителей мужского пола штата, достигших двадцати одного года и являющихся гражданами Соединенных Штатов, либо это право будет ограничено по ­каким-либо иным основаниям, за исключением участия в восстании или в ином преступлении», то норма представительства данного штата в Конгрессе может быть сокращена. Поправка XV от 1870 г. гораздо более определенно указывает на недопустимость любого ограничения ­каким-либо штатом права голоса граждан США «по признаку расы, цвета кожи либо выполнения ранее подневольной работы».

Тем не менее, политические элиты отдельных штатов, особенно на юге США продолжают изыскивать возможности по ограничению избирательных прав чернокожих граждан. Вводятся цензы грамотности, требующие не только умения читать и писать, но и толковать Конституцию. В нескольких штатах продолжали сохраняться имущественные цензы, например, в Вирджинии — в виде требования предъявления свидетельства об уплате налога за все годы, когда избиратель не участвовал в выборах.

Продолжительной была борьба федеральных властей с так называемыми «дедушкиными оговорками» (grandfather clause). Так, «с 1895 г. ряд штатов (Южная Каролина, Луизиана, Северная Каролина, Алабама Вирджиния, Джорджия, Оклахома) принял законы, согласно которым избирательным правом наделялись лишь те жители штатов, которые владели им до 1 января 1867 г. или имели предков-­избирателей, зарегистрированных до этой даты»34. «Дедушкины оговорки» были окончательно признаны неконституционными Верховным судом США в 1915 г.

Однако современными исследованиями признается, что избирательные права темнокожих американцев в полной мере оказываются реализованными на всей территории США лишь после реформ администрации Дж. Кеннеди в 1950–1960-е гг., которые признают недопустимыми нормы законодательства штатов, обусловливавших избирательное право имущественными, образовательными или иными цензами (законы о гражданских правах 1957 и 1960 гг., закон об избирательных правах 1965 г.)35.

Поправка XIX от 1920 г. признает незаконным ограничения избирательных прав женщин. Поправка XXIV от 1964 г. признает незаконным ограничение избирательных прав вследствие «неуплаты ­какого-либо избирательного или иного налога». Поправка XXVI от 1971 г. устанавливает единый возрастной ценз для избирательного права в 18 лет.

Демократизации избирательного процесса в США был посвящен и ряд других поправок к Конституции США 1787 г. Так, после Поправки XVII от 1913 г. сенаторы от штата, подобно членам палаты представителей после реформ 1840-гг., стали избираться жителями штатов на прямых выборах. Поправка XXII от 1951 г. устанавливает правило, по которому «ни одно лицо не может быть избрано на должность Президента более чем два раза». Для полноты представления о поправках к американской Конституции, связанных с выборами, можно отметить также, что изменению порядка работы выборщиков на выборах Президента США была посвящена XII-я поправка, ратифицированная в 1804 г., Поправка XXIII от 1961 г. устанавливала квоту для избрания выборщиков Президента США от федерального столичного округа.

Оживленная динамика избирательных реформ в рассматриваемый период XIX — начала XX в. прослеживается и в европейских странах. Эти процессы проходят на фоне больших внешне- и внутриполитических катаклизмов на европейском субконтиненте: во Франции периоды демократических революций сменяются монархическими реставрациями, в Германии и Италии осуществляется движение по объединению земель, Испания пытается противостоять движению за независимость своих обширных колоний в Латинской Америке, обретает независимость Бельгия от Нидерландов и Норвегия от Швеции, развязываются большие европейские вой­ны (наполеоновские и русско-­турецкие вой­ны, франко-­прусская, Крымская, Первая мировая вой­на), наконец, в результате революционных событий происходит обрушение больших европейский империй — Германской, Австро-­Венгерской и Российской империи.

Великобритания переживает движение чартистов в 1830–1840-х гг., требующих предоставить избирательные права всем мужчинам с 21 года, ввести тайное голосование, проводить выборы по равным избирательным округам, отменить имущественный ценз для кандидатов в депутаты, ввести денежное вознаграждение для членов Палаты общин и т. д. Однако движение в этом направлении консервативного английского истеблишмента не было быстрым. Реформа 1832 немного увеличивает и без того незначительный избирательный корпус, реформа 1867 г., расширяет избирательный корпус в основном за счет рабочих и горожан, «Акт о народном представительстве» 1884 г. распространяет избирательные права на жителей сельской местности мужского пола, а также закрепляет право на тайну голосования. В 1872 г. в Британии вводится тайное голосование, в 1883 г. принимается закон, предусматривающий наказание за подкуп избирателей во время выборов, а в 1889 вводятся ограничения на объем избирательных фондов и требование соответствующей финансовой отчетности. Избирательное право для женщин окончательно вводится в 1928 г., возможность неоднократного голосования в связи с местонахождением собственности было отменено 1948 г., 18-летний возраст активного избирательного права установлен в 1969 г. Считается, что современный вид британская избирательная система приобрела в «Акте о народном представительстве» 1983 г., хотя совершенствование статуса английского парламента и по сей день стоит в повестке лейбористов, особенно в связи с реформой Палаты лордов.

Франция образца XIX в. не дает столь же впечатляющих примеров в развитии избирательного права как период Великой французской революции. Однако значимым для конституционно-­правовой оценки представляется опыт Парижской коммуны 1871 г., которая в течение 72 дней своего существования пыталась организовать оригинальную модель народовластия в пределах французской столицы в формах, которые были способны управлять уличными революционными протестами и сопротивлением проигравшему франко-­прусскую вой­ну национальному правительству, что позднее позволило марксистам увидеть в ней пример диктатуры пролетариата.

Между делом укажем, что К. Маркс и Ф. Энгельс в своих работах обращают внимание на этот французский опыт, а позже он будет переосмыслен в работах В. И. Ленина и ляжет в основу организации публичной власти в новом российском государстве после большевистской революции 1917 г.36 Каркас этой организации образует система Советов — особых институций, где народ осуществляет принадлежащую ему власть как бы непосредственно, периодически на короткое время направляя туда своих делегатов для дачи указаний постоянно действующим органам. Советы формируют свой исполнительный комитет, который ведает организационными вопросами и следит за делопроизводством в перерывах между крат­косрочными сессиями собраний представителей народа. Также по необходимости формируются другие органы — административные, судебные или надзорные. Эта система органов советского государства должна работать под руководством актива революционной партии, покуда сохраняется необходимость в повышенной мобилизации в условиях агрессии со стороны врагов внешних и внутренних. Однако, когда эти условия в коммунистическом обществе будущего отпадут, то созреют условия и для отмирания государства. При этом видение советского общества как бессословного, в котором отсутствуют классовые противоречия, влечет отсутствие необходимости и в разделении властей, и в парламенте, который в буржуазных странах является лишь говорильней, призванной завуалировать власть капитала. Тем не менее, избирательное право в советской России также получает свое обширное формальное развитие и особую практику, интересную для внимательного изучения отечественных электоральных традиций.

На путь постепенного совершенствования принципов избирательного права Франция вновь встает в период Третьей республики. Однако разработанная монархистами Конституция 1875 г., не обещает многого в сравнении с эпохой расцвета французского конституционализма периода Великой французской революции. Тем не менее, закрепляется избрание Президента обеими палатами парламента, а также избираемость нижней палаты парламента на основании принципов равенства и всеобщности избирательных прав полноправных мужчин на основе прямой и тайной подачи голосов.

В Германии XIX в. развитие избирательного права происходило в условиях сохранения прусской монархической власти, под эгидой которой Бисмарк «мечом и кровью» собирает немецкие земли в единое государство. Так, после Венского конгресса 1815 г. разрозненные немецкие княжества начинают проводить конституционные реформы, развивающие практику избрания представительных собраний. Очередной виток конституционных изменений в германских государствах происходит после волны европейских революций 1848 г. Конституционной хартией Пруссии от 31 января 1850 г. устанавливается система многостепенных выборов депутатов ландтага, нижней палаты народного представительства. Следующий этап развития немецкого избирательного законодательства связывается с принятием Конституции Германской империи 1871 г., которая дает начало практике демократических выборов в рейхстаг, нижнюю палату имперского представительного собрания. Выборная практика здесь складывается под влиянием французской традиции всеобщих и прямых выборов при тайном голосовании, притом что избирательное законодательство княжеств находилось в их распоряжении и развивалось разнонаправленно. На общенациональном уровне система современных принципов избирательного права в Германии устанавливается лишь после краха монархии в 1918 г. и в связи с принятием одной из самых либеральных европейский конституций — Веймарской конституции 1919 г., которая, однако, просуществует недолго.

Нижняя палата Австро-­Венгерской империи по закону 1873 г. избиралась по сложной системе куриальных выборов с различными имущественными цензами, которая была упразднена в 1907 г. После распада Австро-­Венгрии в 1918 г. свое национальное избирательное законодательство на демократических основах формируют новые государства, образовавшиеся из осколков империи.

Оригинальное законодательство на рубеже веков формируется в Бельгии, где избирательное право приобретает черты «всеобщего, но не равного», поскольку, например, дополнительный голос приобретает «бельгиец, достигший возраста 35 лет, имеющий семью и законных детей и уплачивающий минимальный годовой налог с недвижимости от 5 франков»37. Бельгия развивает практику обязательного вотума и становится особенно известной конституционно-­правовой науке благодаря большому опыту в эксплуатации пропорциональной избирательной системы. В Италии после объединения итальянских земель избирательное право оставалось довольно консервативным, всеобщее избирательное право здесь вводится в 1912 г., но соотношение сохранившихся цензов дает возможность голосовать только четверти итальянцев. Новое и весьма оригинальное избирательное законодательство здесь начинает формироваться уже при Муссолини с 1922 г. В Испании попытки ограничения монархической власти в 1868 и 1873 г. не увенчались успехом. Испанцы избирали корпус конгресса депутатов, нижнюю палату кортесов, по закону 1878 г., содержащему широкую систему цензов, в том числе имущественный ценз, который окончательно ликвидируется в 1907 г.

Таким образом лишь не ранее начала XX в. в большинстве стран европейской культуры завершается создание системы базовых координат современного демократического избирательного права: формируется классический набор принципов избирательного права, а также складывается консенсус в отношении ключевых проблем, вокруг которых формируется система национального избирательного законодательства. Основные идеи, которые европейские государства пытаются реализовать в своей электоральной практике были выражены в отчетливом и формализованном виде еще в конце XVIII во французских революционных конституциях, но теперь они получают практические организационные и юридические гарантии.

Минимально необходимый набор принципов избирательного права включает принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права, осуществляемого при тайном голосовании.

Принцип всеобщности стремится максимально расширить круг лиц, участвующих в выборах. Допустимыми в демократическом обществе считаются лишь такие цензы как возрастной (если активное избирательное право закрепляется за лицами старше 18 лет), ценз дееспособности (отсутствия психических заболеваний, ограничивающих адекватность восприятия человеком окружающего мира), а также в известной мере криминальный ценз (ограничивающий возможность реализации по крайней мере своего пассивного избирательного права лицам, законно содержащихся в местах лишения свободы в качестве наказания за тяжкие преступления).

Ценз гражданства на выборах в политические органы власти также считается оправданным и вполне соответствует содержанию концепции классического либерализма о происхождении государства на основании условного договора людей, которые объединяются в гоббсова левиафана. Иностранцы, даже законно находящиеся на территории данного государства, не имеют на это право, поскольку являются частицей своего собственного национального левиафана. По той же причине гражданам, находящимся за пределами своих государств, обеспечивается возможность голосования в политические органы их стран, поскольку определяющее значение имеет не физическое место нахождения не территории государства, а юридическая связь человека с государством, взаимные обязательства, выражаемые в институте гражданства.

Значительная часть сословных и имущественных цензов канули в Лету в начале XX в. вместе с последними европейскими империями. Черты других актуальных для традиционных обществ прошлого цензов, вроде полового или расового, окончательно исчезают из электоральной практики демократических государств лишь к 1960-м годам. Удивительно, но такие вызывающие предрассудки, как расовые или половые, продержались дольше остальных. К примеру, как уже говорилось выше, южные штаты США окончательно принуждаются к соблюдению поправок к Конституции, обеспечивающих в полной мере избирательные права чернокожих американцев, только при администрации Кеннеди.

Не менее драматично развивался сюжет с признанием избирательных прав женщин. Движение суфражисток укрепляется в Европе осмысленно и целенаправленно лишь на рубеже XIX–XX вв., прежде всего, в Англии и США. Исследователи свидетельствуют, что впервые женщины получили право избирать и быть избранными только в 1869 г. в северо-­западной территории Вайоминг (штат — с 1890 г.), позднее — в других штатах США, притом, что на общефедеральном уровне XIX-я Поправка вводится только в 1920 г. В Англии женщины получают право голоса на выборах в советы графств в 1888 г., в приходские советы — в 1894 г., в парламент — только в 1918 г. (для замужних женщин), а полное уравнение женщин в избирательных правах с мужчинами состоялось лишь в 1928 г. В британских доминионах на общегосударственном уровне избирательное право женщин вводится в Новой Зеландии в 1893 г. В Европе первыми закрепляют избирательные права Финляндия в 1906 г. (входит в это время в состав Российской империи), чуть позже — скандинавские страны: Норвегия (в 1907–1913 гг.), Дания и Исландия (в 1915 г.). В России избирательные права женщин были признаны Временным правительством весной 1917 г.

Характеризуя общую атмосферу рассуждений того времени относительно избирательных прав женщин, замечательно выразился В. М. Гессен: «Политическое бесправие женщин — явление, исторически вполне объяснимое; но попытки подвести рационалистический фундамент под это историческое явление производят жалкое до крайности впечатление. Для того чтобы полемизировать с «принципиальными» противниками женской эмансипации, необходимо опуститься до уровня детски элементарной мысли. Утомительно скучно доказывать, что женщина такой же человек, как мужчина; что особенности ее физической и психической структуры — ни малейшего отношения ни к активному, ни к пассивному избирательному праву не имеют. Нет и не может быть разумных аргументов, доказывающих, что женщина, способная быть Елизаветой Английской или Екатериной Великой, органически неспособна ни участвовать в выборах, ни входить в состав одной из парламентских фракций»38.

Современное прочтение принципа равенства избирательных прав связано с гарантированием равного количества голосов у каждого избирателя и их равным весом. Первое обеспечивается запретом на проведение куриальных выборов, которые позволяли прежде благородным сословиям иметь непропорционально большое представительство в сравнении с остальным населением, прежде всего крестьянским населением аграрных обществ. Второе требование гарантируется такой нарезкой избирательной округов, чтобы количество жителей в них было примерно равным (притом что небольшие отклонения от «средней нормы представительства», вызванные спецификой расселения жителей, считаются допустимыми). Некий комбинированный вариант нарушения этого принципа равенства довольно долгое время сохранялся в Великобритании, где для некоторых избирателей была возможность проголосовать в разных избирательных округах по месту нахождения их имущества или получения высшего образования (в университетских округах), лишь в 1948 г. устанавливается правило, согласно которому избиратель может голосовать только в одном округе39.

Принцип прямых выборов получил наиболее последовательное воплощение при формировании нижних палат парламентов, имеющих славу «палаты общественного мнения», импульсивность которых еще по мысли Монтескье призвана была гасить верхняя палата, формируемая более консервативно, зачастую и без применения процедуры выборов — по должности, по назначению, а кое-где и по праву наследования. Как известно, отклонением от принципа прямых выборов считаются косвенные или многостепенные выборы.

Признаки косвенных выборов до сих пор имеются в избирательной системе США на президентских выборах, поскольку здесь сохранился институт выборщиков. Однако, в известном смысле, это лишь видимость: американские избиратели, голосуя в своих штатах, часто видят в бюллетенях пару кандидатов на должность президента и вице-президента, а не имена выборщиков. Проблема президентских выборов в США связана не с тем, что они выглядят как косвенные, где граждане избирают делегатов, осуществляющих как будто окончательный выбор на основании своих соображений, а с тем, что большинство проголосовавших избирателей здесь определяется не на общефедеральном уровне, а на уровне штатов, притом что голоса всех выборщиков от штата забирает та пара кандидатов, которая набрала большинство голосов избирателей штата. Согласно Конституции США количество выборщиков от штата равняется количеству конгрессменов от штата (сенаторов и членов Палаты представителей), а то, в свою очередь, зависит от численности населения (по меньшей мере, в части определения числа членов Палаты представителей, поскольку число сенаторов от штатов равное). Поэтому так важно кандидатам в президенты одержать победу в густонаселенных штатах, особенно если они относятся к числу так называемых «колеблющихся штатов» (вроде Флориды), которые в разные президентские избирательные циклы могут склониться как на сторону республиканцев, так и демократов. По этой причине в недавней американской электоральной практике имели место случаи, когда большинство избирателей в абсолютном пересчете по стране в целом проголосовали за кандидата от одной из двух лидирующих партий, но благодаря данной системе подсчета голосов выборщиков одерживал победу кандидат от другой партии40. Такова плата американцев за федерализм. В глазах большей части американской общественности такой исторически сложившийся символ самостоятельности штатов представляет собой более значимую конституционную ценность, чем математическая точность представительства.

Принцип тайного голосования находит примеры закрепления на конституционном уровне еще в период Великой французской революции посредством голосования записками, применяется в то же время на выборах в отдельных штатах США. Однако устойчивая практика его последовательного воплощения складывается лишь на рубеже XIX–XX вв. Великобритания вводит тайное голосование актом 1872 г. Практика голосования записками появляется в ряде европейских стран во второй половине XIX в., например, в Германии, где их можно было изготавливать самостоятельно и заблаговременно. Поскольку такие записки имеют индивидуализирующие признаки (по цвету, размеру и т. д.), то голос избирателя мог быть идентифицирован и, соответственно, нарушено его право на тайну голосования. Поэтому со временем вводится практика голосования с использованием единообразных конвертов, которые предоставляются организаторами выборов. Позже, в Италии и Франции в 1912–1913 гг. предусматривается правило использования однотипных бюллетеней, отпечатанных типографским способом. В 1899 г. в Германии в местах голосования начинают использоваться ширмы, а в начале ХХ в. в Европе получают распространение кабинки для голосования.

Рассматриваемый период характерен формированием основных контуров современного избирательного процесса. Его демократический характер обеспечивается реализацией таких идей как:

— периодичность выборов, вытекающая из ограниченности срока полномочий избираемых органов и должностных лиц, а также регулярность созыва парламента и законодательная определенность порядка назначения дня голосования;

— независимость избирательных органов и недопустимость административного и вмешательства в их работу;

— прозрачность правил избирательной географии и предотвращение манипуляций с нарезкой избирательных округов хотя и равных по численности, но создающих преимущества отдельным кандидатам (получившая название в литературе «джерримендеринг»);

— смешанный характер финансирования избирательного процесса (публичное финансирование в части организации мест голосования и подготовки типовых бюллетеней и частное — в отношении расходов на предвыборную агитацию кандидатов);

— недопустимость ущемления свободы прессы, которая делает доступной для общественности возможные нарушения и манипуляции, а также знакомит избирателей с кандидатами и их предвыборными программами;

— прозрачность всех выборных мероприятий для общественного наблюдения и контроля, которая обеспечивает доверие граждан к результатам выборов.

По мере расширения электорального корпуса в связи с обеспечением всеобщности и равенства избирательного права, а также по мере повышения значения выборов, общей демократизации национальных политических систем происходит усложнение выборной практики и законодательства. В зависимости от особенностей местного политического ландшафта и траектории развития политической культуры в рассматриваемый период европейские страны по-разному решают такие вопросы как:

— обязательность участия граждан в выборах (свободное участие или обязательный вотум);

— регистрация избирателей (постоянная с регулярной выверкой списков перед выборами или составление временных списков с предварительной инициативной регистрацией избирателей);

— способ определения победителя голосования и характер распределения мандатов в коллегиальных представительствах (то есть тип избирательной системы: мажоритарная, пропорциональная, смешанная);

— объем и характер регулирования статуса политических партий как новых субъектов политической деятельности (политические режимы абсолютистские и самодержавные, фашистские и нацистские, демократические и советские предлагали кардинально различные модели партийных систем и характера участия партий в выборах);

— гарантии равенства пассивного избирательного права в регулировании статуса кандидатов и допустимость выдвижения кандидатур в народные представительства для чиновников действующих администраций;

— набор правовых средств по противодействию практике электоральной коррупции, прежде всего, подкупа избирателей (лишение права на участие в выборах, обязанность предоставления финансовой отчетности по израсходованным на избирательную кампанию средствам, лимитирование средств избирательных фондов и др.).

Скажем несколько слов о некоторых наиболее интересных проблемах избирательного права, которые были поставлены и теоретически осмыслены впервые именно в рассматриваемый период электоральной истории. Это проблемы: а) равенства кандидатов на выборные должности, б) выбора избирательных систем и в) правового статуса политических партий. Для их полноценного научного освоения требовалось довольно зрелое представление о новых избирательных практиках, которое сумело сложится в обществах, оставивших феодальный уклад в прошлом и активно меняющих свое социальное и политическое устройство на принципах буржуазной демократии, что имело место в передовых государствах европейской культуры не ранее XIX в.

Равенство кандидатов в предшествующие времена существования сословного общества не рассматривалось в качестве проблемы, поскольку неравенство представлялось естественным состоянием. Новое время вопрос о равенстве кандидатов в избирательном праве поставило как вопрос о равенстве между гражданами в осуществлении ими своего права быть избранными. Как при реализации активного избирательного права все граждане должны иметь один голос (равное количество голосов), так и при реализации пассивного избирательного права каждый гражданин без ­какой-либо дискриминации может претендовать на то, чтобы выдвинуть свою кандидатуру на выборную должность. А добившись этого, все кандидаты должны оказаться в равном положении перед избирателями в ходе предвыборной борьбы. Только так выбор своего кандидата избирателями будет справедливым. У одного кандидата перед другим может быть естественное преимущество в виде убедительной предвыборной программы, а главное — жизненного и профессионального опыта, который показывает, что он способен отстаивать интересы своих избирателей. И наоборот, у кандидатов не должно быть неестественных для демократического избирательного процесса преимуществ вроде возможности потратить больше средств на свою избирательную кампанию или воспользоваться помощью высоких политических патронов для оказания давления на суд, избирательные органы или других кандидатов.

В ранний период формирования современной избирательной практики определяющей гарантией равенства пассивного избирательного права было снятие сначала сословного ценза, потом имущественного ценза, а позже и вовсе устранение всякой зависимости между возможностью выдвинуть свою кандидатуру и личным имущественным, финансовым или налоговым положением. Оценивать богатство и бедность кандидата — это право избирателей. Скрытый имущественной ценз, по существу, некоторое время существовал в виде отсутствия права депутатов получать жалование, поскольку такое депутатство приводило к тому, что либо политическую карьеру могли себе позволить граждане, имеющие возможность не работать, либо депутаты, которые, получая средства для жизни от спонсоров, автоматически ставили себя в зависимость от людей народу неизвестных, что превращало народное представительство в фиктивный институт. Избирательный залог, то есть сумма средств, которая вносится для выдвижения в качестве кандидата, также имеет характер скрытого имущественного ценза, если его размер чрезмерно высок и имеет именно такую задачу — отсечения небогатых кандидатов.

В рассматриваемый период времени актуализируется вопрос о допустимости избрания на выборные должности действующих представителей администрации, то есть государственных служащих, чиновников. Концептуальное обоснование пагубности совмещения должностей, как и перетока чиновников в законодательные органы власти связывалось с нарушением принципа разделения властей, поскольку таким образом размывается грань между законодательной и исполнительной ветвями власти, а баланс властей превращается из реального в бумажный41. Но не менее значимыми оказываются резоны, связанные с гарантированием принципа равенства пассивного избирательного права, поскольку действующие чиновники, соперничая с другими кандидатами, имеют возможность использовать в предвыборных целях преимущества своего должностного положения (например, обязывая своих подчиненных или зависимых служащих оказывать им поддержку, пользоваться для того же своими связями среди более высоких чиновников в обмен на будущие услуги и создавая тем самым сети политического патронажа). Таковы некоторые исходные начала логики правового гарантирования равенства кандидатов.

Следующая проблема связана с особенностями выбора избирательных систем. В течение XIX века отрабатываются как теоретические конструкции, так и практика применения различных избирательных систем. Исторически первой избирательной системой, обеспечивающей демократическую модель прямых выборов, признается мажоритарная. Ее характерной чертой является образование территориальных округов для голосования, в которых кандидат, набравший большинство голосов, забирал мандат. В начальный период известны системы как относительного большинства, так и абсолютного, где был возможен как второй тур с применением принципа относительного большинства, так и передача вопроса о выборах представителя в легислатуру, как имело место в отдельных штатах с выборами депутатов Палаты представителей Конгресса США.

Однако уже в конце XVIII в. в период Великой французской революции была поставлена проблема исправления главного недостатка мажоритарной избирательной системы — отсутствия возможности учета мнения меньшинства. К примеру, специфику разных форм голосования на математических моделях в это время изучает выдающийся французский теоретик Кондорсе42.

Наибольшую известность в ходе последующей европейской общественной дискуссии получают такие избирательные системы, гарантирующие представительство меньшинства, как система ограниченного вотума и система кумулятивного вотума. Первая обсуждалась в Великобритании в 1831–1832 гг. в связи с Биллем о реформе43 и была применена в 1867 г. на выборах в Англии в ряде округов и в Лондоне. Вторая была предложена в 1853 г. Джеймсом Гартом Маршаллом и применялась, например, в США в штате Иллинойс с 1870 г. Особенность системы ограниченного вотума состоит в том, что избиратель при голосовании за кандидатов в многомандатном округе получает меньше голосов, чем разыгрывается мандатов. А специфика системы кумулятивного вотума заключается в том, что имеющиеся в многомандатном округе у избирателя голоса он вправе распределить между кандидатами по своему усмотрению, в том числе «аккумулируя» их у одного кандидата.

В 1840-х гг. французский социалист Виктор Консидеран начинает пропагандировать во Франции и Швейцарии идею пропорционального представительства44. В 1850 г. с обширной статьей «О новой избирательной системе» выступает бразильский публицист Набор Кавальканти. В 1855 г. — датскому государственному деятелю Андрэ удается не только обосновать, но и наработать первый практический опыт использования пропорциональной избирательной системы. В 1857 г. британский юрист Томас Хэйр публикует брошюру «Машинерия представительства», а в 1859 г. из-под его пера выходит фундаментальное исследование «Трактат о выборах представителей». Принято подчеркивать, что выдающийся английский философ Д. С. Милль был весьма высокого мнения об этой работе и выступал в ее поддержку.

Основная идея пропорциональной избирательной системы состоит в обеспечении максимального соответствия состава народного представительства результатам голосования избирателей, с тем чтобы парламент был если не фотографией общества, то, по меньшей мере, представлял бы адекватный срез общественных настроений.

Способы обеспечения пропорционального представительства различны. Первая форма обеспечения пропорционального представительства, получившая практическое воплощение — система единственного передаваемого голоса («эвентуальный вотум»). Ее разрабатывали упомянутые Н. Кавальканти, Андрэ и Т. Хэйр. Данная система применяется в многомандатном округе при голосовании за отдельных кандидатов (и потому не нуждается в партийных списках). «Суть системы единственного передаваемого голоса в том, что избиратель указывает несколько кандидатов в порядке предпочтения. Сначала учитываются только первые предпочтения. Если кандидат получил по первым предпочтениям достаточное для избрания число голосов, полученные им «лишние» голоса передаются кандидатам, отмеченным номером 2 и т. д.»45. Достаточное же для избрания количество голосов определяется путем вычисления избирательной квоты, которая устанавливается посредством деления общего числа голосов избирателей на количество мандатов. Пропорциональность представительства при таком способе организации голосования обеспечивается множественностью избранных от округа кандидатов, превысивших избирательную квоту, и возможностью более гибкого учета предпочтений избирателей в ходе голосования, чем при мажоритарных выборах. Практический опыт применения системы единственного передаваемого голоса, как указывалось выше, впервые имел место в Дании в 1855 г. для замещения небольшой части мандатов нижней палаты народного представительства королевства.

Второй формой пропорционального представительства, получившей практическое распространение несколько позже, и легшей в основу современной пропорциональной избирательной системы, стало голосование за списки кандидатов. Такую систему конкурирующих списков в письме женевскому Большому совету и предлагал упомянутый В. Консидеран. «Суть ее в том, что избиратель голосует не за отдельного кандидата, а за список кандидатов, и мандаты распределяются между списками пропорционально числу голосов, поданных за них»46. Эта система начинает использоваться в Швейцарии в отдельных кантонах в самом конце XIX в. А на общенациональном уровне впервые пропорциональная избирательная система при голосовании по партийным спискам применяется на парламентских выборах в Бельгии в 1899 г. по методу бельгийского теоретика д’Ондта (метод делителей).

В связи с обсуждением преимуществ и недостатков различных пропорциональных избирательных систем в электоральной теории рассматриваемого периода разрабатываются понятия избирательного порога (процентного барьера), свободных и закрытых списков, права преференции и панаширования и т. д.

Характер последующего распространения различных моделей избирательных систем в мире показывает, что несмотря не внешнюю демократичность пропорциональных выборов, мажоритарные продолжают встречаться довольно часто на выборах в коллективные представительства. Оба основных типа избирательных систем имеют как преимущества, так и недостатки. Национальные правопорядки пытаются минимизировать искажения народного волеизъявления выбранной некогда избирательной системы, и этот факт наводит на весьма важный вывод о том, что для демократичности выборов имеет значение не тип избирательной системы, а тот общий эффект, который должен следовать каждый раз за применением выборных процедур. Этот эффект можно в целом описать как чувство доверия в обществе, которое возникает и к процессу выборов, и к его результатам, то есть сформированному народному представительству. Только в этом случае возможно восприятие людьми его велений как своих. Так создается фундамент законности. В каждом избирательном цикле моделируется ситуация заключения общественного договора, когда народ утверждает свою высшую субъектность в политической системе и переучреждает государство-­левиафана.

Однако данный эффект находится в зависимости не от специфики избирательной системы, а от степени свободы при организации выборов: отсутствия манипуляций с избирательным законодательством, соблюдения принципа недопустимости административного вмешательства в избирательный процесс, независимости избирательных органов и прозрачности совершения всех организационных действий, свободной конкуренции партий за голоса избирателей в условиях политического плюрализма, свободной прессы и независимо разбирающей электоральные споры судебной системы. Иными словами, вопрос о выборе той или иной избирательной системы вне оценки конкретной практики обеспечения других важнейших конституционных принципов избирательного процесса и вне общего контекста функционирования политических институтов не имеет большого практического значения.

Наконец, еще один аспект электоральной культуры, который возникает и проходит свое становление в данный период времени (XIX — начало XX века.) — это появление политических партий в их современном виде.

Группировки сторонников различных вариантов развития государства, своеобразные политические движения без ­какой-либо специальной организации, уставных документов и аппарата, существовали с древнейших времен. Демократический уклад политической жизни делал эти движения более массовыми, аристократическое правление сужало число их сторонников, при деспотических режимах такие объединения по политическим интересам либо исключались вплоть до физического уничтожения или изгнания их сторонников, либо уходили в подполье, в изгнание и становились оплотом сопротивления тирану.

Таковы, например, оптиматы и популяры в Древнем Риме, нобили и пополаны в Итальянских республиках Высокого Средневековья, европейские роялисты и республиканцы времен активной фазы борьбы с абсолютизмом и прочие. Однако в большинстве случаев причастность к тому или иному течению определялась социальным происхождением, то есть принадлежностью к сословию, которое предписывало подобающий род занятий, определяло образ жизни и мировоззрения. Церковная реформация в Европе усложняет палитру политических идей, добавляя религиозные мотивы в понимание различий в социальных идеалах, а развитие наук совершенствует понятийный аппарат для описания и объяснения общественных явлений. Наличие избираемого парламента делает возможной стабилизацию основных политических движений. Так появляются тори и виги в Англии, федералисты и республиканцы в США в конце XVIII в. Однако часто скоротечный или случайный характер работы парламентских учреждений европейских государств этого времени делает эти группировки временными как в случае жирондистов и монтаньяров во Франции.

Партии современного вида появляются лишь тогда, когда народное представительство становится ключевым институтом в системе органов власти, сдвигая королевскую администрацию на вторые роли или вовсе избавляясь от нее. Для формирования широкого народного представительства должен быть увеличен избирательный корпус, что происходит за счет обеспечения всеобщности и равенства избирательного права. Ликвидация сословий, усложнение форм хозяйствования, дробление социальной структуры буржуазных обществ и включение новых плохо организованных потоков избирателей в политическую жизнь приводит к необходимости поиска новой формы объединения людей не в зависимости от их социального происхождения или рода занятий, а в зависимости от способа интерпретации ключевых идеалов общественного развития, которые постепенно выкристаллизовываются и суммируются в виде общественно-­политических идеологий. Умение убедительно донести свои политические идеалы и приоритеты до избирателей становится определяющим для возможности кандидатов одержать победу на выборах. Но отдельный кандидат в коллективном представительстве не сможет отстоять интересы избирателей. Поэтому для формирования многочисленной парламентской фракции, которая будет иметь преимущества при голосовании за различные законодательные акты, необходима более организованная общественная сила, которая могла бы синхронизировать действия своих единомышленников и оказывать им законную поддержку. Постепенно подобные политические союзы все больше институционализируются, формируют свой аппарат и превращаются в политические партии.

Окончательно политические партии обретают свою юридическую субъектность, когда становятся ключевой силой общественно-­политической борьбы. Внешне это получает формальное выражение в виде включения свободы союзов в число базовых конституционных прав граждан. А формализации деятельности политических партий в конституционном законодательстве особенно способствует закрепление пропорциональной избирательной системы, предусматривающей голосование за партийные списки. В таких странах, где имеется длительный опыт самостоятельной организации публичной корпоративной работы, инициативного общения с избирателями, формируются такие институты партийной самоорганизации, как «праймериз», которые в США «состоялись в 1904 г. в штате Флорида; к 1916 г. они практиковались в 20 штатах. С 60-х г. ХХ в. институт «первичных выборов» стал неотъемлемой частью кампании по выборам президента США»47.

Политические партии способствуют дальнейшей профессионализации политической деятельности. Некоторые европейские государства, которые после запоздалого падения своих империй не успели сформировать достаточно устойчивый опыт политического плюрализма, основанный на идеях классического конституционализма XVIII в. (идеях личной свободы, гуманизма и рационализма), в условиях послевоенной разрухи и социально-­экономического упадка, вызванного Первой мировой вой­ной, превращают партии в удобную форму для осуществления революций, завоевания власти на фоне популярных в это время социально-­экономических лозунгов, и последующего установления особой формы партийной диктатуры (партократии), которая получает в государстве контроль за аппаратом власти и насилия, подавляет альтернативную общественно-­политическую жизнь.

В случае с Германией и Италией это приводит к развязыванию еще более разрушительной Второй мировой вой­ны. Как государства, проигравшие в этой вой­не, после ее окончания они принуждаются странами-­победителями к налаживанию общественно-­политической жизни на принципах рациональности и гуманизма. Авторитарные партократические режимы и построенные на аналогичных принципах военно-­полицейские хунты в Испании, Португалии, Греции, в странах Латинской Америки и других государствах продержались у власти значительно дольше, до 1970–1980-х гг. Своим особым путем под руководством коммунистической партии развивается в этом смысле советская государственность после Великой Октябрьской социалистической революции 1917 г., политический опыт которой существенно повлиял на целый ряд стран в Восточной Европе, Азии и Африки. Иными словами, траектория развития партийной системы в подобных государствах в течение XX века сильно отклонилась от магистрального маршрута совершенствования электоральной культуры и вернулась к ней много позже, к 1980-м годам.

Следующий логический этап эволюции правовых стандартов избирательного права связывается с формированием после Второй мировой вой­ны системы авторитетных международных организаций, в том числе Организации Объединенных Наций (ООН), призванных гарантировать мирное и предсказуемое развитие государств. Важнейшее направление их работы — выработка соглашений, содержащих обязательства, которым государства выражают свою приверженность. Часть наиболее важных международных документов затрагивает и вопросы избирательного права, формируя комплекс современных международных избирательных стандартов, которые кладутся в основу национального избирательного законодательства и практики демократических стран. Заключительный период эволюции европейской электоральной культуры связывается, таким образом, с созданием системы международных правовых стандартов избирательного процесса.

В период европейского Просвещения к концу XVIII в. были окончательно концептуализированы базовые, системообразующие идеи современного избирательного права, найдено их оптимальное взаимное сочетание, определено их высокое место в системе принципов демократического государства. В течение XIX — в начале XX в. эти идеи внедряются в практику в разных странах, проходят апробацию и к концу периода откалибровывается набор избирательных стандартов, которые можно разделить на обязательные (выборность законодательных органов, периодичность выборов, всеобщность и равенство избирательного права и др.) и вариативные (разновидность избирательной системы, обязательность участия граждан в выборах и т. д.)

Но во второй половине XX в. представления об устройстве избирательного процесса демократических государств выводится на уровень международных правовых стандартов. Для того, чтобы электоральные приемы, лучшие избирательные практики различных национальных сообществ получили такой статус, необходимо создание определенной инфраструктуры международных организаций, члены которых могли бы найти консенсус по поводу общих стандартов поведения и принять на себя юридические обязательства по их практическому воплощению в своих национальных правопорядках. Ранее подобные случаи обычно имели место как итог вой­ны в виде положений мирного договора, где выигравшие на правах победителей навязывали свои условия проигравшим. Неудачный опыт создания Лиги наций, которая не смогла предотвратить Вторую мировую вой­ну, привел к образованию подлинно глобальной и авторитетной международный организации, Организации Объединенных Наций.

ООН — это образец новой формы международного сотрудничества, предполагающий создание постояннодействующей наднациональной администрации, которая будет не просто заботиться о выполнении условий мирного договора проигравшей стороной до следующей очередной вой­ны, а имеет задачу предотвращения вой­ны как способа решения проблем международного общения. Поэтому в основу современного международного правопорядка закладывается модель проактивной оценки рисков возникновения подобных конфликтов, своевременной разрядки международной напряженности. Формат общемировой общественно-­политической дискуссии представителей всех государств позволяет корректно оценивать глобальные проблемы и выдвигать новые приоритеты, настраивая государства на позитивную повестку, вырабатывать общий и понятный для всех ценностный символический язык, который будет способствовать взаимопониманию и одинаковому видению проблем современности представителями разных государств и цивилизаций. Формирование базовых международных стандартов избирательного права — один из элементов этой системы, нацеленный на построение национальных правопорядков на базе такой организации публичной власти, которая гарантирует предсказуемость внутриполитического развития и обеспечивает общественное доверие граждан к власти.

Первые глобальные правовые стандарты, которые выпускает ООН, складываются в сфере прав человека. Связано это с тем, что права человека формулируются в виде предельно ясных требований к обус­тройству жизни граждан, которые сложно игнорировать правительствам в любой части света, если они апеллируют к народной поддержке. Несомненным преимуществом юридической композиции прав человека является указание не на способы достижения, а на конечные цели, которые государства обязывают себя достигнуть, принимая в расчет национальные особенности политического ландшафта или местного экономического уклада, используя те уникальные ресурсы, которые имеются в их распоряжении. Среди основных прав человека, разумеется, находится место и избирательным правам.

Согласно ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. «1. Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. 2. Каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране. 3. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования»48.

Стоит расставить несколько акцентов в указанном фрагменте. Они высвечивают ряд необходимых настроек современного национального избирательного права. Так, в первой части статьи можно увидеть указание на приемлемую для современных демократий двой­ственность в организации механизмов народовластия: выражать свою волю граждане могут как через формы прямой демократии (участвуя в референдумах, выборах в качестве голосующего), так и доверяя право принимать решения от своего имени представителям (в первую очередь, депутатам парламента).

Вторая часть статьи непосредственно электоральных стандартов в строгом смысле слова не касается, поскольку доступ к государственной службе связывается в большей степени с профессиональными требованиями и прохождением экзаменов и конкурсного отбора, а не прямыми выборами.

В третьей части статьи выделяется система наиболее важных стандартов избирательного права. Идея о том, что «воля народа должна быть основой власти правительства» признает стандартом демократическое устройство и отрицает допустимость любой формы деспотии. Сохранившиеся до настоящего времени абсолютные монархии или авторитарные режимы могут убеждать международное сообщество в том, что они аккумулируют народную поддержку другими способами, без использования процедур избирательного процесса, но с точки зрения международных документов о правах человека такая аргументация не заслуживает серьезного внимания.

Также часть третья ст. 21 Всеобщей декларации указывает на то, что народная «воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах». Периодичность выборов — ключевой признак демократического устройства государства, поскольку он обеспечивает ротацию представителей власти, противодействует узурпации властных полномочий и деспотизму. Каждый избирательный цикл — это модель воспроизводства ситуации общественного договора, которым граждане учреждают свою национальную государственность. Отсутствие этой практики лишает представителей власти доверия граждан. Следующий важнейший признак выборов в этом положении — их нефальсифицируемость, то есть их подлинность, реальность. Речь не только о недопустимости практики вбросов бюллетеней или корректировки протоколов голосования. Декларация предваряет обширную последующую научную дискуссию о так называемых «фасадных» («гибридных») демократиях, которые внешне эксплуатируют выборную модель организации власти, однако, в реальности результат выборов оказывается заранее определенным благодаря неформальному администрированию выборов, стоящему за созданной для отвлечения внимания посторонних инфраструктурой формально независимых избирательных и судебных органов.

Наконец, часть 3 ст. 21 Декларации устанавливает набор базовых избирательных стандартов, относя к их числу всеобщность и равенство избирательного права, а также тайну голосования. Как мы видим, принцип прямых выборов здесь отсутствует. Очевидно, косвенные и многостепенные выборы считаются вполне приемлемыми в демократическом государстве, если они компенсируются другими гарантиями (например, повышенной прозрачностью организации избирательного процесса или высоким общественным доверием к обслуживающим выборы институтам), а также если они оправданы естественными причинами (например, чрезмерной многочисленностью избирательного корпуса на общенациональных выборах, которые затрудняют организацию прямых выборов настолько, что это может привести к искажению волеизъявления граждан в большей степени, чем проведение непрямых выборов).

Фраза в концовке ч. 3 ст. 21 Декларации о том, что выборы должны проводится путем тайного голосования «или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования» означает, что процедура голосования должна сопровождаться либо обычными средствами, гарантирующими тайну голосования (стандартный неиндивидуализированный бюллетень, кабинки или ширма для тайного голосования, избирательный ящик и т. п.), либо с использованием других «равнозначных форм» защиты тайны голосования, которые делают выбор избирателя независимым и свободным, исключающим возможность сопоставить вариант выбора («голос») с конкретным избирателем. Это не менее актуальный стандарт избирательного права и сегодня, в эпоху активного внедрения электронного голосования.

При указании на глобальные стандарты избирательного права в документах ООН о правах человека принято также упоминать и положения Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., которые акцентируют внимание на отдельных ключевых проблемах гарантирования избирательных прав граждан. Согласно его ст. 25 «Каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации … и без необоснованных ограничений право и возможность: a) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; b) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; c) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе»49.

В отличие от положений Всеобщей декларации прав человека 1948 г., которые сегодня в большей степени имеют тенденцию в большей степени восприниматься в качестве «общепризнанных принципов и норм международного права», положения Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. рассматриваются как носящие обязывающий характер50 в качестве норм международного договора, который является иной разновидностью источников национального права государств, в данном случае — конституционного права. Соблюдению положений Пакта, носящих обязывающий характер для государств, призван служить специальный механизм, который в своей организационной части представлен в виде Комитета по правам человека, учрежденного ст. 28 Пакта 1966 г.

Не стоит также упускать из виду и другие акты ООН, содержащие отдельные гарантии избирательных прав граждан. К ним относится, например: Конвенция о политических правах женщин 1952 г.,51 Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.,52 Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г.53

А. А. Вешняков, бывший Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, который в своих публикациях поддерживает в науке российского конституционного права дискуссию о международных избирательных стандартах, выделяет несколько логических этапов их эволюции после Всеобщей декларации прав человека 1948 г. Сначала за принятием Декларации, определившей базовые принципы избирательного права, следовал некоторый период, связанный с поиском и установлением их официальной интерпретации. Так, первая попытка раскрыть значение указанных принципов избирательного права была предпринята в 1962 г. в Резолюции, принятой Подкомиссией ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств. «В дальнейшем начали формироваться и другие функциональные характеристики выборов — свободные, справедливые, подлинные, организация и проведение выборов самостоятельными избирательными органами… Впоследствии внимание мирового сообщества стало акцентироваться на наличии и качестве нормативной правовой базы организации избирательного процесса»54.

Параллельно процессу создания международной правовой базы защиты прав человека на универсальном уровне идет разработка и региональных стандартов прав человека. В пример можно привести Американскую конвенцию о правах человека 1969 г., Африканскую хартию прав человека и народов 1981 г. и другие. Но наибольший интерес представляет процесс развития и оформления стандартов прав человека в целом и избирательных прав в частности, в европейском регионе. Предшествующий политический и электоральный опыт европейских народов, помноженный на усилия в сфере послевоенной интеграции Европы, позволил сформировать уникальную правовую и институциональную основу признания и защиты избирательных прав граждан.

В этом смысле необходимо вспомнить акты Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). Эта организация сформировала наиболее общий и широкий формат для сверки часов в понимании демократических идеалов европейских стран55, оказавшихся в ходе холодной вой­ны по разные стороны Железного занавеса. Общее видение базовых правил в части организации и проведения выборов нашло отражение в документах так называемой Конференции по человеческому измерению, которая проводилась в ряд этапов на рубеже 1980–1990-х гг.

Так, согласно Документу Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г. в дополнение к известным по международным документам ООН о правах человека требованиям в части избирательных прав (п. 5, 6, 7.3. и др.) объявляется, что государства-­участники: «7.7 — обеспечивают, чтобы закон и государственная политика допускали проведение политических кампаний в атмосфере свободы и честности, в которой никакие административные действия, насилие или запугивание не удерживали бы партии и кандидатов от свободного изложения своих взглядов и оценок, а также не мешали бы избирателям знакомиться с ними и обсуждать их или голосовать свободно, не опасаясь наказания; 7.8 — обеспечивают, чтобы не устанавливались ­какие-либо юридические или административные барьеры для беспрепятственного доступа к средствам массовой информации на недискриминационной основе для всех политических группировок и отдельных лиц, желающих принять участие в избирательном процессе; 8. Государства-­участники считают, что присутствие наблюдателей, как иностранных, так и национальных, может повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы»56.

Указанные положения важны для понимания того, что избирательный процесс развивается в обществе не изолированно от других внутренних общественно-­политических процессов. Ценность свободных выборов не может быть реализованной в полной мере, если ее не подкрепляют в данном случае — гарантии политического плюрализма, свободы печати и прозрачности выборов. Иными словами, подлинный характер, реальность выборов как самостоятельная правовая ценность оказывается возможной, если государство также обеспечивает условия для свободы деятельности политических партий, поддерживает многообразие средств массовой информации и свободу ведения общественно-­политической дискуссии в обществе. Очевидно, что гарантии свободы союзов и свободы печати должны распространяться не только на период избирательных кампаний, но действовать и в «межвыборный» период, и вовсе никак не зависеть от избирательных циклов, чтобы демократические выборы состоялись и оправдали свое назначение.

Подчеркивая необходимость вовлечения в контроль за совершением всех избирательных действий независимых общественных наблюдателей, Документ Копенгагенского совещания указывает на обязательность создания гарантий прозрачности выборного процесса. В этом смысле полезную роль играет такой рабочий орган ОБСЕ как Бюро по демократическим институтам и правам человека57, которое образует удобную площадку представителям общественности и государственных органов государств-­участников для взаимного общения, обмена опытом, получения рекомендаций как в отношении организации работы наблюдателей и иных аспектов проведения выборов, так и по широкому фронту других проблем обеспечения качества современной европейской демократии.

Совершенно особое значение для понимания устройства системы стандартов и гарантий избирательного права в Европе имеет деятельность Совета Европы. Эта международная организация располагает разветвленной структурой и аппаратом, который государства-­участники находят смысл содержать, поскольку высокие цели этой организации направлены на совершенствование политико-­правовой культуры европейских государств и связываются с синхронизацией позиций в прочтении приоритетов их общего развития, взаимного сотрудничества и поддержки.

Все основные органы и консультативные институты Совета Европы58 имеют право формировать свою позицию в отношении развития стандартов избирательного права и избирательного процесса: Парламентская Ассамблея Совета Европы, Комитет министров Совета Европы, Европейский суд по правам человека, Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия), Конгресс местных и региональных властей Европы и другие.

В активе Парламентской Ассамблеи Совета Европы — в основном резолюции или рекомендации, которые призывают и стимулируют основные рабочие органы Совета Европы к формализации новых поколений стандартов избирательного права и развитию дополнительных форм оценки электорального законодательства и практики59.

Комитет министров Совета Европы формирует массив более содержательных документов, связанных в том числе и с вопросами избирательного права, по поводу соблюдения которых государства-­члены обязаны держать ответ60.

Венецианская комиссия, которая была создана в 1990 г. специально для того, чтобы оказывать консультационную помощь в построении в восточно-­европейских странах конституционно-­правовых институтов, которые в советский период отсутствовали или функционировали в рамках извращающей демократические принципы однопартийной политической системы, также формирует срез документов об оценке качества электоральной практики в разных странах, об интерпретации современного баланса правовых ценностей61.

Первичной системообразующей правовой основой для реализации целей Совета Европы в части защиты прав человека можно считать европейскую Конвенцию по защите прав и основных свобод 1950 г.62 Согласно ст. 3 Протокола № 1 (1952 г.) к Конвенции право на свободные выборы оказывается среди прав граждан, которым можно искать защиту в Европейском суде по правам человека. В соответствии с положениями данной статьи государства «…обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти». Поэтому Европейский суд по правам человека в рамках своих разбирательств неустанно продолжает изыскивать все новые грани в понимании содержания избирательных прав граждан и их гарантий63.

Таким образом, характеризуя значимость данного периода эволюции европейской электоральной культуры, можно сказать, что особенностью второй половины ХХ в. стало повышение уровня избирательных стандартов до международного. Теперь практическое воплощение базовых идей народовластия — это не вопрос выбора государств, а их юридическое обязательство перед международным сообществом. Современные базовые избирательные стандарты представляют собой универсальные ценности, по поводу которых имеется одинаковое видение во всех странах мира.

Но международные документы этого времени не только подняли европейские избирательные стандарты на универсальный уровень, но и актуализировали новые проблемы электоральной практики. Среди ни, прежде всего, можно выделить такие:

— принципиальный характер взаимной связи гарантий народовластия с иными базовыми принципами конституционализма, которые имеют комплексное действие, срабатывают на практике только в совокупности: свободу выборов невозможно реализовать автономно от принципов свободы деятельности политических партий, свободы печати, независимости избирательных и судебных органов;

— реальность, подлинность, нефальсифицируемость выборов обнажает проблему неготовности многих национальных правопорядков выдерживать высокие европейские стандарты содержательно: в политической культуре таких государств формируется демократический карго-­культ, но перестройка традиционного уклада политической жизни не осуществляется из-за немощности политических институтов, либо ввиду саботирования развития практики народовластия ради воспроизводства своего имущественного и должностного положения со стороны коррумпированной части политической элиты;

— дефицит доверия граждан к своим национальным правительствам становится закономерным итогом выхолащивания демократических процедур: данная проблема в равной степени актуальна и для старых, и для новых демократий, поэтому в недрах общих международных избирательных стандартов вызревает направление, связанное с необходимостью гарантирования абсолютной прозрачности политического процесса в целом и избирательного процесса как его важнейшей части — так формируется новое поколение избирательных стандартов, отвечающих за детальное регулирование пожертвований в избирательные фонды кандидатов и политических партий, установление гарантий предотвращения противоправного лоббизма в избирательном процессе, обеспечение подлинной независимости кандидатов от ­каких-либо групповых интересов, и другие.

Таким образом, краткий экскурс в историю развития общеевропейской электоральной культуры показывает, что она прошла сложную многовековую эволюцию. К середине ХХ в. базовые идеи избирательного права заслужили общее международное признание и были зафиксированы в наиболее авторитетных документах о правах человека.

В настоящей монографии, посвященной возникновению на этом международном уровне антикоррупционных стандартов избирательного процесса, важно обратить внимание на то, что на каждом этапе эволюции избирательных правоотношений имели место правила проведения выборов, предотвращающие или минимизирующие случаи коррупционной практики. Иногда их можно идентифицировать как специально посвященные противодействию коррупции, иногда — как способствующие этому в отсутствие такой прямой цели.

Укажем дополнительно, что в начальном фрагменте текста настоящей главы под коррупционной практикой целесообразно понимать такие наиболее очевидные ее проявления как подкуп избирателей и подкуп должностных лиц, обслуживающих выборы. Современное представление о разнообразии проявлений коррупции в системе конституционно-­правовых отношений, в том числе в ходе выборов, случаев политической коррупции, является гораздо более широким. Поэтому в изучении процесса появления новых антикоррупционных аспектов в системе избирательных стандартов важно отталкиваться от максимально простых и ясных посылок.

Итак, чтобы проиллюстрировать тезис о том, что антикоррупционные правила являются неизбежным спутником порядка проведения выборов на каждом этапе исторической эволюции европейских избирательных стандартов, вспомним для примера некоторые сюжеты.

Опыт демократических полисов античной Греции интересен формированием подхода к замещению выборной должности как к священному долгу гражданина, гражданскому долгу, подобному военной службе по защите своего политического сообщества. Если гражданин полиса призван на должность, будь то путем голосования или жребия из заранее отобранных кандидатов, — ему придется нести эту публичную обязанность. В этой постановке вопроса коренится важнейшая содержательная составляющая исполнения обязанностей должностного лица: оно осуществляет публичную, общественно-­значимую функцию, поэтому должностное лицо не вправе использовать преимущества своей должности для личных нужд. Иными словами, мотив достижения общественного блага в своей деятельности не может иметь альтернатив и для всякого кандидата на выборную должность. Наличие конфликта интересов у человека, претендующего на замещение публичной должности, делает его неполноценным претендентом, поскольку грозит причинением ущерба общему благу и безопасности сообщества.

Афинская выборная практика с ее формализацией и началами автоматизации избирательных процедур не оставляет места для возможности фальсификации результата. Принятие решений о замещении должности проходит у всех на глазах, быстро и на основе максимально простых процедур, соответствующих представлениям о здравом смысле граждан полиса, преимущественно воинов-­хлебопашцев.

Античная Римская Республика совершенствует выборные процедуры более последовательно и непрерывно в течение более длительного периода. Поэтому обобщение логическими средствами римских законов разного времени образует целую систему регулирования отдельных элементов избирательного процесса. Большой интерес в этом смысле представляют leges de ambitu — законы, которые были специально посвящены борьбе с коррупцией в ходе выдвижения кандидатов на публичные должности и предвыборной агитации.

Так, Закон Петелия 358 г. до н. э. устанавливает запрет кандидатов на должности магистратов использовать подкуп избирателей в форме организации бесплатных обедов или зрелищ. Закон Суллы 81 г. до н. э. устанавливает запрет претендовать на замещение должности лицам, которые прежде нарушали порядок проведения выборов. Закон Лициния 55 г. до н. э. вводит запрет на подкуп избирателей в форме агитационных мероприятий, оплаченных спонсорами кандидата.

Незамысловатое социальное устройство германских племен первого тысячелетия нашей эры и почитание обычаев предков лишало необходимости формирование писаного свода правил электоральной практики. Простота критериев избрания предводителей милитаризованных германских племенных союзов согласно военным заслугам и личному авторитету, открытость племенных собраний и отсутствие процедурной сложности в значительной степени устраняло почву для проявлений коррупции. Здесь также можно найти урок для современного избирательного законодательства. Если исходить из того, что важное не может быть сложным, то процесс выбора руководства не должен тонуть в запутанных процедурах. Выбор будет тем более легитимен, чем более очевидна и проста процедура. А агитация должна быть лишена информационного шума: за кандидата должны говорить его заслуги.

Высокое Средневековье дает многочисленные примеры интересных экспериментов по формированию представительств развивающихся европейских городов. Флорентийская республика интересна своей электоральной практикой многочисленных голосований в собраниях разных уровней, которые работают непродолжительные сроки, а потому требуют постоянной ротации членов и новых выборов. Высокая частотность и регулярность выборов лишает возможности закрепиться на должности, чтобы успеть воспользоваться ее преимуществами в своих корыстных интересах. Динамика выборных процедур как широкого социального действа, вовлекающего большое количество людей, делает сложно выполнимой задачу кандидата по сокрытию от общественности неприглядной информации о себе.

Политическая практика средневековой Англии любопытна формированием многовековой традиции кропотливого накапливания положительных новаций, вводящих в управление обществом со временем все больше рациональности. Формализация электоральных процедур в виде законов, прочно скрепленных практикой, здесь воспринимается как часть общественного договора, являющегося достижением местного политического сообщества, которое стоит ценить и оберегать. Этот сюжет учит тому, что нестабильность и чрезмерная гибкость избирательных законов, которые способны за поколение измениться до своей противоположности, не прибавит народному представительству авторитета и не будет способствовать согласию между властью и обществом.

Зарождение первых писаных конституций, где права человека поставлены в центр политической системы, — закономерный результат эволюции эпохи Просвещения с ее гуманизмом и верой в возможность рациональной, научной организации национального политического сообщества. Правовое оформление ключевых установок избирательного процесса с первых конституционных документов становится важнейшей частью основных законов государств. На конституционном уровне с самого начала получают свое выражение и нормы о противодействии коррупции в ходе выборов. Так, согласно ст. 32 французской Конституции 1795 г. «каждый гражданин, изобличенный в установленном законом порядке в продаже или покупке избирательного голоса, исключается из состава съезда избирателей для избрания выборщиков и лишается всех публичных функций сроком на десять лет; в случае повторения этого он лишается этих прав навсегда»64.

Крах абсолютизма и консолидация опыта проведения демократических выборов в государствах Европы и других странах влияния европейской политико-­правовой культуры приводит на рубеже XIX–XX вв. к формированию целой палитры новых избирательных правовых стандартов, часть из которых становится крупной вехой в противодействии коррупционным практикам. Например, закрепление тайны голосования в качестве важнейшего принципа избирательного права и его гарантий в виде изготовления за счет публичных средств единообразных и лишенных индивидуализирующих признаков бюллетеней, использование ширмы для ограждения места голосования и ящиков для сбора бюллетеней лишает смысла подкуп избирателей, поскольку делает невозможным проверить вариант голосования. Все больше конкретных правил в государствах с традициями открытой публичной политики начинает вводиться в отношении порядка накопления и использования применяемых кандидатами во взаимном агитационном противоборстве избирательных фондов, их лимитов, ведения и предоставления отчетности, что также сильно затрудняет использование подкупа на выборах.

Новый этап в развитии электоральной культуры связывается с выходом избирательных правовых стандартов на универсальный, международный уровень, когда они начинают закрепляться в документах ООН. В середине XX в. собственно антикоррупционные требования среди международных избирательных стандартов все еще слабо различимы, их сложно вывести посредством буквального толкования норм крупнейших конвенций о правах человека, фиксирующих избирательные права граждан и базовые принципы избирательного права в демократическом обществе. Господствующим в это время можно признать общий довод о том, что национальный правопорядок, созданный в соответствии с базовыми принципами конституционализма, сделает невыгодным и крайне рискованным для субъектов избирательного процесса использование коррупционных механизмов для обретения политической власти.

Однако «гонка вооружений» между техниками политической коррупции и конституционным законодательством всякий раз показывает слабость традиционных электоральных механизмов перед изобретательностью участников коррупционных комбинаций. Избирательный процесс, в котором разыгрываются крупные государственные посты, позволяющие принимать решения, имеющие большую экономическую ценность, оказывается если не безоружным, то весьма уязвимым перед коррупцией. Поэтому активизировавшийся в послевоенное время общемировой этический дискурс не мог не привести к постепенной актуализации антикоррупционных мер как во внутренней политике, так и в международных отношениях. В результате продолжающееся развитие электоральной культуры все больше начинает переплетаться с ростом общественной озабоченности проблемами коррупции в обществе.

...