Избирательное право Российской Федерации и зарубежных стран

Учебник

Издание третье,
переработанное и дополненное

Под редакцией
кандидата юридических наук, доцента
И. А. Алексеева,
доктора юридических наук, профессора,
академика АМАН
Л. А. Тхабисимовой

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.8

ББК 67.400.5

И32

Авторы:

Алексеев И. А., кандидат юридических наук, доцент;

Арутюнян Р. Э., кандидат юридических наук;

Белявский Д. С., кандидат юридических наук, доцент;

Берлявский Л. Г., доктор исторических наук, кандидат юридических наук, доцент;

Нудненко Л. А., доктор юридических наук, профессор;

Трофимов М. С., кандидат юридических наук, доцент;

Тхабисимова Л. А., доктор юридических наук, профессор академик АМАН;

Цапко М. И., кандидат юридических наук, кандидат политических наук.

Рецензенты:

Астафичев П. А., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета Министерства внутренних дел Российской Федерации;

Несмеянова С. Э., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета, директор Института дополнительного образования.

Формирование государственных органов в Российской Федерации и зарубежных странах, порядок организации и проведения выборов привлекают пристальное внимание со стороны современного общества.

Учебник предназначен для обучающихся в магистратуре, а также студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, специалистов в сфере избирательного права, работников избирательных комиссий, государственных и муниципальных служащих, а также всех интересующихся вопросами избирательного права.

В первом разделе рассматривается содержание избирательных прав, показаны основные стадии избирательного процесса с учетом новейшего отечественного и зарубежного законодательства, а также практика их применения. Второй раздел содержит анализ избирательного права зарубежных стран, государств западной демократии.

Законодательство приведено по состоянию на март 2019 г.

УДК 342.8

ББК 67.400.5

© Коллектив авторов, 2014

© Коллектив авторов, 2019, с изменениями

© ООО «Проспект», 2019

ВВЕДЕНИЕ

Выборы являются важнейшим элементом демократического политического режима. Посредством выборов происходит формирование избираемых государственных и муниципальных органов. Выборы являются надежным барометром социально-политической жизни в стране, конституционным средством отбора политических лидеров. Избирательные права входят в каталог политических прав личности. Участие в избирательных кампаниях стало показателем политической активности либо пассивности населения, его отношения к существующей публичной власти.

В общем виде избирательное право можно охарактеризовать как совокупность правовых норм, регламентирующих организацию и проведение выборов в России. Изучение избирательного права необходимо с профессиональной точки зрения для юристов, управленцев, политологов, историков, представителей многих других специальностей, а с точки зрения необходимости повышения уровня политической и правовой культуры — для всех граждан нашей страны.

Нельзя не отметить, что избирательное право — это очень бурно и динамично развивающийся в России институт, поэтому требуется постоянно следить за изменениями в законодательстве и правоприменительной практике, появлением новых нормативных актов, регламентирующих организацию и проведение выборов.

В любом случае необходимые знания и навыки относительно любой правовой отрасли и института невозможно получить без самостоятельного изучения соответствующих нормативно-правовых актов, судебных решений и т. д. Поэтому при изучении избирательного права необходимо обращаться к положениям Конституции РФ, международных актов, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, являющихся источниками избирательного права, и т. д.

65-летие Нюрнбергского процесса над главными военными преступниками вновь заставляет нас обратиться к непреходящим ценностям демократии, значимости института выборов как гарантий прогрессивного и мирного развития человечества1. Исследование и осуждение системы нацистского права, осуществленное на Нюрнбергском процессе, полностью подтверждает определение фашизма, данное Российской академией наук в 1995 г.: элементами его являются обоснование дискриминации в отношении представителей иных народов; отрицание демократии, установление культа вождя; применение насилия, террора для подавления политических противников и любых форм инакомыслия; оправдание войны как средства разрешения международных проблем2.

В одной из первых отечественных обобщающих работ по сравнительному избирательному праву указывается, что зарубежное избирательное право изучает существующие в отдельных странах мира избирательные системы, т. е. порядок организации и проведения выборов в конкретных государствах, порядок подсчета голосов и обнародования результатов выборов, осуществление контроля за ходом голосования при выборах представительных органов власти, некоторых органов власти и должностных лиц, органов местного самоуправления3. Вместе с тем, как нам представляется, в предмет сравнительного избирательного права следует также включать сравнение с избирательной системой Российской Федерации, а также выработку предложений по ее совершенствованию с учетом международных избирательных стандартов и опыта зарубежных стран.

Кроме того, для нашей страны продолжает оставаться актуальной проблема преодоления тяжелого наследия авторитарного прошлого, в котором был законодательно закреплен институт лишения избирательных прав, выборы осуществлялись по классовому признаку, зачастую были фиктивны4. Как справедливо заключает Л. Ю. Грудцына, в России в силу исторических особенностей ее государственно-политического и общественного развития институты гражданского общества на протяжении многих столетий либо существовали в зачаточном, недостаточно развитом для полноценного осуществления ими своих функций и назначения состоянии (например, новгородское вече), либо были подавляемы самим государством (например, сталинский режим)5. Вместе с тем представляется необоснованной идея данного автора о невозможности (с учетом конкретных политических и социально-экономических реалий) существования и развития в нашей стране институтов гражданского общества без целенаправленной государственной поддержки. Опыт других стран свидетельствует, что государство должно создавать эффективную законодательную основу функционирования институтов гражданского общества. В противном случае они становятся придатками государственного аппарата.

Избирательное право в сравнительном аспекте рассматривалось и учеными-правоведами советского времени6. В этом плане сложность представляет советский период развития науки государственного права, который неоднозначно оценивается учеными как с точки зрения определения временных рамок, так и по своей сути7. Наиболее резкая оценка принадлежит М. В. Баглаю, утверждавшему, что в тоталитарном обществе наука государственного права являет собой поистине печальное зрелище. Ее удел — обоснование «демократизма» очевидной диктатуры и разгула насилия8. С ним не согласились А. А. Безуглов и С. А. Солдатов, уверенные в том, что после развенчания культа личности Сталина и наступления хрущевской оттепели формируется тенденция к глубокой разработке теорий, понятий, категорий, правовых институтов советского государственного права9. В споре по данному вопросу актуален вывод И. М. Степанова о том, что наша новая конституционно-правовая мысль никак не может выбрать взвешенный тон в оценочных суждениях относительно советской науки государственного права: то ли ее вообще не было, то ли все-таки была и не во всем исключительно тоталитарная10.

В любом случае такие авторы советского времени, как А. А. Мишин, Г. В. Барабашев, В. Е. Чиркин, И. Е. Фарбер, Е. В. Колесников, действуя в рамках парадигмы социалистического правоведения, находили возможности для объективного исследования, демонстрации государственно-правового опыта зарубежных стран.

Если говорить об особенностях современного этапа развития российской науки конституционного права, то их обобщающая характеристика дана В. Т. Кабышевым: иная мировоззренческая направленность, освобождение ее от идеологизмов марксизма-ленинизма; формирование изменения государственного и общественного строя России, предопределяющего сущность конституционного строя и социальную роль конституционного права; расширение методологического инструментария науки конституционного права; существенное расширение круга источников науки; институционализация всех сфер жизни государства, укоренение в обществе духа конституционализма11.

Современные отечественные публикации по сравнительному избирательному праву пополнились в последние годы учебниками и исследованиями, написанными как в проблемном плане, так и с точки зрения изучения избирательных систем отдельных зарубежных стран. В работе В. И. Лафитского рассмотрены вопросы правового регулирования выборов в Европейский парламент на двух уровнях: права Европейского союза и законодательства стран — участниц Европейского союза12.

При изучении сравнительного избирательного права следует обратить внимание на его источники, в число которых входят международные стандарты избирательных прав, конституции государств и иные нормативно-правовые акты зарубежного избирательного законодательства13. Большую значимость имеет анализ источников избирательного права Российской Федерации, их классификация и сравнительно-правовое изучение. На протяжении 18 лет действия Конституции РФ (1993) законодательство о выборах и референдумах неоднократно обновлялось.

Проблемы избирательного права рассматривались в трудах таких отечественных ученых-конституционалистов, как С. А. Авакьян, А. С. Автономов, П. А. Астафичев, Н. С. Бондарь, Ю. А. Веденеев, А. А. Вешняков, Н. В. Витрук, И. В. Выдрин, Г. А. Гаджиев, В.Д. Зорькин, А. В. Иванченко, В. Т. Кабышев, С. Д. Князев, А. И. Ковлер, Е. И. Колюшин, Л. В. Лазарев, В. И. Лысенко, В. О. Лучин, М. С. Матейкович, Л. А. Нудненко, А. Е. Постников, Б. С. Эбзеев и др. Соглашаясь с Е. И. Козловой и А. Г. Головиным, следует констатировать, что избирательное законодательство в современной России находится в непрерывном развитии. Определенный пересмотр положений федеральных законов о выборах происходит после каждого федерального электорального цикла14. Cравнительно-правовое изучение типологии избирательных систем находилось также в центре внимания международной исследовательской группы под руководством А. Рейнолдса, Б. Рейли, Э. Эллиса.

В предисловии к подготовленному данным коллективом руководству Electoral System Design директор подразделения ООН по содействию выборам К. Перелли указала, что избирательные системы должны разрабатываться не только для того, чтобы приспособить их к текущей ситуации, но и для того, чтобы будущие изменения данных систем соответствовали позициям и поведению избирателей как стимулам подобных изменений. Данные реформы могут внести вклад в развитие стабильной демократии либо стать помехой на ее пути15. Помимо обзора избирательных систем, критериев их разработки для различных видов и уровней выборов в данное руководство включен справочник по действующим избирательным системам 213 суверенных государств и зависимых территорий, а также анализ 18 конкретных случаев реформирования избирательного законодательства.

Подробные данные по избирательным системам каждой из стран Евросоюза, а также основам выборов в Европарламент содержит издание, вышедшее в 2011 г. под эгидой органа содействия развитию парламентской демократии Европарламента16.

Позитивные и негативные черты каждой из ныне действующих избирательных систем представлены департаментом парламентских исследований парламента Австралии17, а также чешским исследователем П. Навратом18. Содержанию принципов свободных и справедливых выборов, их имплементации в избирательном законодательстве и практике выборов конкретных стран посвящены обзоры и исследования Межпарламентского союза.

В настоящее время принцип национального и международного наблюдения за процедурой выборов вошел в число международных избирательных стандартов. Основная роль наблюдателя — как национального, так и международного — заключается во внешнем контроле деятельности избирательного органа (избирательной комиссии) с точки зрения соответствия ее национальному избирательному законодательству, а также международным стандартам избирательных прав19.

В ст. 14 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ (2002), принятие которой было инициировано Российской Федерацией, установлено, что за каждым кандидатом, политической партией, общественным объединением, группой избирателей, иным субъектом избирательных правоотношений предусмотрено право назначать национальных наблюдателей, которые в день голосования, в том числе в день проведения досрочного голосования, имеют право осуществлять наблюдение в помещении для голосования20. В данной норме конвенции установлен основной минимальный набор прав наблюдателей как участников избирательного процесса. При этом указано, что полный комплекс прав и обязанностей, составляющих правовой статус наблюдателя, определяется национальным избирательным законодательством.

Важность соблюдения международных стандартов демократических выборов отмечается в трудах отечественных и зарубежных специалистов в области конституционного и избирательного права: А. А. Вешнякова, А. Г. Головина, С. В. Юсова и ряда других21. Как отмечал заместитель Председателя ЦИК России С. В. Вавилов, «главным направлением совершенствования института наблюдения за выборами должна стать модернизация его правовой основы»22.

Избирательное право Соединенных Штатов Америки, Великобритании, Федеративной Республики Германия, Итальянской Республики, Японии, стран Ближнего и Среднего Востока отобраны для настоящего сравнительного исследования, во-первых, в связи с тем, что их правовые системы относятся к ведущим правовым семьям современности: англосаксонской, романо-германской, дальневосточной, семьям религиозного права (мусульманского, иудейского). Во-вторых, избирательное право этих стран регулирует различные избирательные системы, связанные с ними институты, что позволяет подвергнуть их сравнительно-правовому изучению с целью выделения общего и особенного в нормировании электоральных правоотношений.

В целях полноты изучения избирательного права и проверки и самопроверки знаний, изучающих данный правовой институт в пособии имеется общий список источников и литературы (предназначается для всех тем).

РАЗДЕЛ I. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Тема 1. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО: ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ, МЕТОД, ПРИНЦИПЫ И СИСТЕМА ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА

1.1. Понятие и значение избирательного права

«Избирательное право» — достаточно сложное политико-правовое понятие, достаточно неоднозначно трактуемое в науке и практике.

Особенностью русскоязычной юридической лексики является наличие у понятия «право» всегда как минимум двух основных смыслов: 1) объективный — как один из видов регуляторов общественных отношений — совокупность правил поведения, определенным образом формализованных и подкрепленных силой государственного принуждения; 2) субъективный — индивидуальная возможность субъекта общественного отношения действовать по своему усмотрению (в определенных рамках).

Эта особенность касается и понятия «избирательное право». При большом количестве существующих в общественных науках определений оно используется в двух основных смыслах:

1) в первом смысле — как объективное избирательное право — это один из важнейших институтов (подотраслей) российского конституционного права, представляющий собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с организацией и проведением выборов в Российской Федерации на основе комплексного метода правового регулирования (сочетание императивного, диспозитивного методов и метода правового гарантирования)23.

Однако поскольку избирательное право является институтом конституционного права, несколько преобладает использование императивного метода.

Для правильного понимания данного определения и предмета избирательного права необходимо, естественно, прояснить и понятие выборов. В соответствии с определением, закрепленным в п. 9 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»24 (далее также — Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан России), выборы — форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица (в соответствии с российским избирательным и муниципальным законодательством в муниципальных выборах может участвовать строго определенная категория иностранных граждан; подробнее об этом — при рассмотрении правового статуса избирателя).

Вообще, «выборы» — это не менее дискуссионное понятие, нежели понятие «избирательное право». Так, например, известный французский ученый М. Прело понятием «выборы» обозначал состязание юридически квалифицируемых воль с целью провести назначение25.

В любом случае выборы отличаются от референдума, который в законодательстве России определяется как «форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме» (та же категория иностранных граждан, которая может участвовать в муниципальных выборах, может участвовать и в местном референдуме). Таким образом, «избирательное право» и «референдумное право» — хотя и близкие и тесно связанные понятия, однако не совпадающие полностью по смыслу и содержанию26.

В этой же связи выборы следует отличать от иных форм непосредственной демократии — отзыва выборных должностных лиц, собраний, митингов и т. д.;

2) во втором смысле — как субъективное избирательное право — это право граждан Российской Федерации:

а) избирать (активное избирательное право) в органы государственной власти и местного самоуправления;

б) быть избранными (пассивное избирательное право) в органы государственной власти и местного самоуправления.

В этом смысле избирательное право — это свобода действий отдельного гражданина в определенных законом рамках при участии в выборах (выше уже говорилось о том, что для некоторых иностранцев в законодательстве делается исключение в отношении возможности участвовать в муниципальных выборах). Избирательное право относится к числу политических конституционных прав российских граждан.

Необходимо подчеркнуть, что в отличие от ряда государств (Бельгия, Люксембург, Австрия, Греция, Турция, Бразилия, Венесуэла, Австралия и т. д.) в России участие в выборах является именно правом, а не обязанностью гражданина, т. е. за неучастие в выборах на него не налагаются санкции юридического характера. Разные специалисты неоднозначно оценивают этот факт, так как свобода участия или неучастия в выборах может повлечь такое негативное явление, как абсентеизм — равнодушное или отрицательное отношение избирателей к политическому процессу вообще, и в том числе к выборам.

Между тем, как отмечают Ю. А. Веденеев и В. И. Лысенко, «социальная ценность выборов в том и состоит, что они являются одним из существенных моментов политического самоутверждения граждан, политической самоорганизации гражданского общества, обеспечивающим его автономию, юридически признанной за гражданами и их политическими объединениями возможностью быть субъектами политической власти»27.

К этому можно добавить, что выборы должны выступать механизмом обеспечения обратной связи между народом и органами публичной власти (государственными органами и органами местного самоуправления), т. е. управляющий импульс идет не только от властных органов к гражданам, но и в обратном направлении. Также выборы оформляют политическую ответственность выборных должностных лиц и органов перед избирателями: те из них, кто действовал неэффективно и не выполнил своих предвыборных обещаний, могут быть не переизбраны на очередной срок.

Нельзя не отметить и значение выборов как самого легитимного из способов формирования персонального состава должностей и публично-властных органов.

С другой стороны, некоторые ученые (особенно политологи, философы и социологи) начинают отмечать некоторый кризис реализации демократических институтов, выражающийся, например, в западных странах в их некоторой театрализации, вышеупомянутом абсентеизме и т. д.28 Однако это не означает отрицания ценности самого института выборов и избирательного права. Возможно, выход следует искать на путях обновления теории и адекватной оптимизации избирательного законодательства.

1.2. Принципы избирательного права

Принципы избирательного права — это основополагающие идеи, закрепленные в универсальных императивных нормах Конституции РФ и федеральном законодательстве, выражающие наиболее важные, объективные закономерности формирования представительных учреждений и реализации одной из важнейших форм непосредственной демократии — выборов. В основе принципов избирательного права лежат идеи, объединяющие основные начала непосредственной и представительной демократии, идеи, объединяющие все человечество или его значительную часть.

В советской юридической литературе начиная с 1936 г. в соответствии с нормами советских конституций, как правило, выдвигали четыре принципа избирательного права: всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании29. Но уже в тот исторический период делались попытки отойти от классической системы принципов, расширить круг принципов избирательного права. Так, А. И. Ким впервые в юридической литературе предложил включить в число принципов избирательного права принцип ответственности депутатов перед избирателями, а также делить принципы избирательного права на внутренние и внешние30.

С развитием избирательного законодательства, его демократизацией в период с 1989 г. появляются новые концепции системы принципов избирательного права. Этому способствует правовая регламентация выборов. В Конституции Российской Федерации (1993) отсутствует глава или даже отдельная статья, в которой детально были бы расписаны принципы избирательного права, а следовательно, и принципы пассивного избирательного права. Лишь в ст. 81 применительно к институту Президента Российской Федерации упоминается, что Президент Российской Федерации избирается на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан России кроме четырех конституционных принципов дополнительно называет принципы свободного и добровольного участия в выборах (п. 3 ст. 3), открытости и гласности (п. 5 ст. 3), обязательности и периодичности проведения выборов (ст. 9)31. Эти принципы являются общепризнанными, упоминаемыми во всех классификациях, во всех учебниках.

Авторы ряда учебников придерживаются только тех принципов, которые прямо сформулированы в Конституции России и Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав граждан России 32.

Вместе с тем многие российские ученые, исходя из анализа норм избирательного законодательства, расширяют круг принципов избирательного права и избирательной системы.

Так, С. А. Авакьян, кроме вышеназванных принципов, выделяет принцип сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных систем при выборах депутатов, принцип состязательности, принцип сочетания государственного финансирования избирательной кампании с возможностями использования негосударственных средств, принцип проведения выборов избирательными комиссиями33.

В учебнике «Конституционное право» под редакцией В. И. Фадеева кроме конституционных принципов избирательного права выделены принципы свободных и добровольных выборов, обязательности, периодичности, альтернативности, открытости и гласности34.

Коллектив авторов учебника под редакцией А. Н. Кокотова и М. И. Кукушкина в качестве дополнительных к конституционным принципам относят добровольность участия в выборах, обязательность выборов, периодичность выборов, альтернативность выборов, независимость избирательных комиссий, гласность, территориальную основу организации и проведения выборов35.

Г. Н. Андреева и И. А. Старостина подразделяют принципы:

— на принципы избирательного права: всеобщее избирательное право, равное избирательное право, прямые и непрямые выборы, свобода выборов, тайное и открытое голосование;

— принципы избирательного права, составляющие качественные особенности организации выборов: обязательность и периодичность выборов, открытые и гласные выборы, подлинность и справедливость выборов, альтернативность, применение конституционно и законодательно установленной избирательной системы, проведение выборов официально установленными избирательными органами, государственное и негосударственное финансирование выборов36.

А. Х. Руппель классифицирует принципы избирательного права на основные и дополнительные37.

С. Д. Князев, исходя из целевого предназначения в механизме правового регулирования избирательных отношений, предлагает две группы принципов. Первая группа принципов организации и проведения выборов: обязательность, периодичность, свобода, альтернативность выборов, допустимость различных избирательных систем, независимость органов, обеспечивающих организацию и проведение выборов, открытость и гласность. Вторая группа принципов определяет участие российских граждан в выборах. В их числе всеобщее равное и прямое избирательное право, а также добровольность реализации субъективных избирательных прав на основе личного и тайного голосования38.

М. С. Матейкович выделяет две группы принципов. Первая группа принципов — основные начала обеспечения реализации избирательных прав граждан. Вторая группа принципов — основные начала индивидуального участия гражданина в осуществлении избирательных действий39.

Н. С. Бондарь и А. А. Джагарян классифицируют принципы избирательного права на классические и новые. К числу классических принципов они относят всеобщее равное и прямое избирательное право, тайное голосование, добровольность участия в выборах. В качестве новых принципов избирательного права авторы называют принцип периодической сменяемости состава выборных органов публичной власти и избираемых должностных лиц, принцип альтернативности выборов, светский характер избирательного процесса и пассивного избирательного права, принцип транспарентности выборов40.

Авторы учебника «Избирательное право России» под редакцией В. О. Лучина выделяют принципы выборов (альтернативность, периодичность, добровольность)41 и принципы избирательного права, которыми они полагают общие, межотраслевые, отраслевые принципы, а также специфические принципы, характерные только для этой подотрасли конституционного права и совокупность действий которых определяет параметры предмета избирательного права, обу­словливает его метод правового регулирования42. Однако перечень специфических принципов в названном учебнике обнаружить, к сожалению, не удалось.

А. С. Кучин в автореферате кандидатской диссертации выносит на защиту такие принципы избирательной кампании кандидата, избирательного объединения: принципы законности, уважения прав и свобод иных участников выборов, добровольности участия, состязательности и равноправия, финансовой прозрачности43.

Предлагаемая нами система принципов реализации пассивного избирательного права во многом совпадает с концепцией принципов, предложенной С. Д. Князевым.

Руководствуясь критерием целевого предназначения, в механизме правового регулирования электоральных отношений можно выделить политические принципы реализации гражданами избирательного права и организационные принципы реализации гражданами избирательного права. К числу первых следует отнести всеобщее равное и прямое избирательное право, тайное голосование, свободу участия в выборах, добровольность. К числу организационных принципов, способствующих реализации гражданами пассивного избирательного права, относятся обязательность, периодичность выборов, альтернативность (cостязательность), гласность и открытость выборов44.

Кроме того, принципы избирательного права, в зависимости от времени их появления и закрепления в российском законодательстве, можно подразделить на принципы избирательного права первого поколения и принципы избирательного права второго поколения.

Принципы избирательного права первого поколения — это классические принципы избирательного права, закрепляемые советскими конституциями до 1989 г.: всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании.

Принципы избирательного права второго поколения — это относительно новые для российского избирательного права принципы, появившиеся и закрепленные нормами российского избирательного права начиная с 1989 г.: свобода участия в выборах, добровольность, обязательность, периодичность выборов, альтернативность (состязательность), открытость и гласность45.

Принципы избирательного права неразрывно взаимосвязаны. Так, по смыслу ст. 3, 19, 20 и 32 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст. 71 (п. «в»), 72 (п. «б» ч. 1) и 76 (ч. 1, 2) федеральный законодатель исходит из того, что свободные выборы как один из принципов избирательного права Российской Федерации предполагают необходимость их проведения с разумной периодичностью, при обеспечении свободного волеизъявления граждан, в условиях состязательности и открытости, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Свободные выборы в условиях идеологического и политического плюрализма предполагают законодательное регулирование, при котором гражданам обеспечиваются равные возможности в реализации пассивного избирательного права.

Кроме того, Конституция Российской Федерации, провозглашая, что выборы являются свободными (ч. 3 ст. 3), при этом применительно к выборам Президента Российской Федерации прямо закрепляет, что они проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 1 ст. 81). В этой специальной норме о порядке выборов Президента Российской Федерации в то же время — по смыслу ст. 1, 2, 3, 17, 19, 60 и 81 Конституции Российской Федерации — выражены общие принципы, лежащие в основе реализации конституционного права гражданина Российской Федерации избирать и быть избранным на подлинных свободных выборах. Соответственно и образуемые в Российской Федерации путем свободных выборов органы народного представительства должны формироваться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Принципы избирательного права — как первого, так и второго поколения — тесно, неразрывно связаны между собой. Ни один из них не может быть признан приоритетным по сравнению с другим. Несоблюдение любого из перечисленных принципов избирательного права ставит под сомнение результаты выборов.

Так, ограничение всеобщего избирательного права посредством закрепления ограничений для граждан по признаку классовой, имущественной, национальной, религиозной принадлежности ведет к нарушению принципов равного избирательного права, альтернативности (состязательности), свободы волеизъявления, добровольности участия в выборах.

Отсутствие альтернативности при реализации избирательного права также нарушает принципы равного избирательного права, свободы волеизъявления.

Изъятия из принципа периодических выборов ведут к нарушению права граждан избирать и быть избранными в представительные органы государственной власти и местного самоуправления, на выборные государственные и муниципальные должности.

Неразрывность, взаимосвязь принципов содержания и реализации избирательного права подтверждается анализом норм международных документов.

Так, Всеобщая декларация прав человека устанавливает, что каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей и воля народа должна находить свое выражение на периодических и нефальсифицированных выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права (п. 1 и 3 ст. 21).

Международный пакт о гражданских и политических правах в п. «b» ст. 25 закрепляет, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод закрепляет, что каждый имеет право на свободу выражения мнений, которое включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны органов публичной власти и независимо от государственных границ (п. 1 ст. 10).

Названные нормы, как следует из ч. 4 ст. 15 во взаимосвязи с ч. 1 ст. 55 Конституции Российской Федерации, являются составной частью правовой системы Российской Федерации, а закрепленные в них принципы избирательного права признаются и гарантируются Российской Федерацией в качестве конституционных прав и свобод.

Принципы избирательного права тесно связаны с реализацией конституционных прав и свобод российских граждан.

Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как демократическом правовом государстве народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3). Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 1 и 2 ст. 32). Свободные выборы как способ выявления действительной воли народа и формирования легитимных выборных органов публичной власти тесно связаны с гарантируемыми Конституцией Российской Федерации (ч. 1, 4 и 5 ст. 29) свободой мысли и слова, правом каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, а также со свободой массовой информации.

Предпосылкой реализации избирательного права на основе принципов как первого, так и второго поколения является конституционное право на объединение, свобода деятельности общественных объединений граждан (ч. 1 ст. 30 Конституции Российской Федерации). Основной целью избирательного объединения как политического общественного объединения является участие в выборах в органы государственной власти. В частности, политические партии как избирательные объединения, согласно ст. 39 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», вправе выдвигать свой федеральный список кандидатов в депутаты.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно в своих постановлениях подчеркивал, что по смыслу ст. 3, 19, 29 и 32 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст. 71 (п. «в»), 72 (п. «б» ч. 1) и 76 (ч. 1 и 2) свободные выборы как одна из основ конституционного строя Российской Федерации предполагают необходимость их проведения с разумной периодичностью, при обеспечении свободного волеизъявления граждан, в условиях альтернативности и открытости.

1. Принцип всеобщего избирательного права означает, что все граждане Российской Федерации, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, достигшие возраста 18 лет, имеют право избирать и быть избранными.

Предоставление пассивного избирательного права во всех государствах обставляется рядом цензов, которым должно отвечать лицо, претендующее на выполнение функции представителя народа в публичной власти46. Целями установления избирательных цензов являются защита прав избирателей, отбор представителей, способных обеспечивать осуществление государственной власти и местного самоуправления в интересах народа, местного сообщества47.

Общим требованием, предъявляемым к лицам, претендующим на реализацию пассивного избирательного права, является ценз гражданства, т. е. наличие гражданства Российской Федерации. При этом в России пассивное избирательное право принадлежит гражданам Российской Федерации независимо от срока получения гражданства.

Однако из вышеназванного общего правила имеется исключение, предусмотренное п. 10 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Оно гласит: «На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации».

Данное правило является следствием глобализации, влияния на российское законодательство норм международного права, гуманизации международного и национального законодательства и имеет своей целью сблизить правовой статус иностранных граждан с гражданами страны постоянного или преимущественного проживания.

В 1990-е гг. нередки были ситуации, когда депутатами законодательных органов государственной власти России, высшими должностными лицами Российской Федерации были лица с двойным гражданством, имеющие обязательства не только перед Россией, но и перед второй страной своего гражданства, т. е. они были потенциально нелояльными к России гражданами. Это обусловило внесение в действующее законодательство норм, призванных исправить подобную ситуацию.

Так, ст. 3 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (далее — Федеральный закон о выборах Президента Российской Федерации) 25 июля 2006 г. была дополнена ч. 5.1, согласно которой не имеет права быть избранным Президентом Российской Федерации гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Аналогичные изменения были внесены и в другие законы о выборах.

Другим избирательным цензом является возрастной. Так, депутатом Государственной Думы может стать гражданин, достигший 21 года, а депутатом представительного органа местного самоуправления — 18 лет.

Возрастной ценз для депутатов законодательного органа государственной власти субъектов Российской Федерации федеральным законом не установлен. Законодательство субъектов Российской Федерации в своих основных законах закрепляют возрастной ценз в 21 год.

Согласно ч. 2 ст. 81 Конституции РФ кандидат на должность президента должен быть не моложе 35 лет. Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации может быть избран гражданин России, достигший возраста 30 лет. Тридцатилетний возраст установлен и для избрания членом Совета Федерации от законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов Российской Федерации.

Федеральные законы не определяют возрастной ценз для избрания на выборные муниципальные должности. Уставы муниципальных образований, как правило, устанавливают, что главой муниципального образования может быть избран гражданин не моложе 21 года.

Установление максимального возраста кандидата не допускается. Введению последнего правила способствовало постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1998 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан».

Конституция РФ определяет две категории граждан, не участвующих в выборах. Прежде всего, согласно ч. 3 ст. 32 Конституции России не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными. Условно это правило можно назвать цензом здоровья. Участие в выборах — акт проявления сознательной воли граждан, и вполне естественно, что лица, не отдающие отчет в своих поступках, не могут участвовать в выборах.

Часть 3 ст. 32 Конституции РФ устанавливает, что не имеют права избирать и быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, вступившему в законную силу. В отношении этой категории граждан следует иметь в виду, что речь идет не о лишении, а о приостановлении их избирательных прав48.

Следует отметить позицию Парламентской ассамблеи Совета Европы, которая в резолюции 1459 от 24 июня 2005 г. «Об устранении ограничений на право голоса» предлагает государствам — членам Совета Европы и государствам — наблюдателям Совета Европы пересмотреть все существующие ограничения избирательных прав и отменить те из них, которые более не являются необходимыми и пропорциональными для достижения законной цели.

В соответствии с судебной практикой Европейского суда по правам человека любые изъятия из права на участие в выборах должны быть оговорены законом, преследовать законную цель и не являться произвольными или непропорциональными. В связи с этим в юридической литературе отмечается позиция Европейского суда, по мнению которого, хотя свобода усмотрения государства широка, она не может быть неограниченной. В связи с этим подвергается сомнению абсолютный запрет на право голоса в отношении всех осужденных, находящихся в тюремном заключении, который автоматически применяется к таким заключенным, независимо от срока их наказания и тяжести или характера совершенного преступления49.

Высказывается мнение, что более современный подход должен заключаться в том, чтобы лишение права голоса происходило лишь за преступления, совершенные в отношении демократического процесса (например, фальсификация выборов, противоправный нажим на избирателей или кандидатов, участие в военном путче, участие в террористической деятельности, установленное решением суда). В любом случае, по мнению ряда авторов, принимая во внимание решение Европейского суда по правам человека по делу «Херст против Соединенного Королевства» (30 июня 2004 г.), национальным парламентам следует пересмотреть существующие ограничения и определить, действительно ли они все еще направлены на достижение законной цели и не являются ли произвольными или непропорциональными50.

В Российской Федерации перечень лиц, ограниченных в реализации пассивного избирательного права, предусмотренных ст. 32 Конституции Российской Федерации, был дополнен путем внесения п. 3.2 в ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 25 июля 2011 г.).

Содержание данной нормы можно определить как ценз несовместимости реализации пассивного избирательного права с совершением преступлений экстремистской направленности.

В соответствии с данной нормой не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации:

а) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

б) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких преступлений, судимость которых снята или погашена, — до истечения десяти лет со дня снятия или погашения судимости;

в) осужденные к лишению свободы за совершение особо тяжких преступлений, судимость которых снята или погашена, — до истечения пятнадцати лет со дня снятия или погашения судимости;

г) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления, если на таких лиц не распространяется действие «а.1» и «а.2» настоящего пункта;

д) подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.3 («Пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики») и ст. 20.29 («Производство и распространение экстремистских материалов») Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;

е) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 (ограничения при проведении предвыборной агитации — запрет агитации экстремистского содержания) Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан России, либо совершения действий, предусмотренных подп. «ж» п. 7 и подп. «ж» п. 8 ст. 76 названного федерального закона, если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы.

Целями лишения пассивного избирательного права вышеперечисленных категорий лиц по признаку судимости является исключение возможности криминального влияния на формирование органов народного представительства, недопущение правонарушителей в выборные органы государственной власти и местного самоуправления.

Cледует отметить наличие особого мнения Н. В. Витрука к постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 19 марта 2003 г. № 3-П51, в котором он изложил собственное понимание данной научной категории: «Судимость как явление “объективного” и “субъективного” уголовного права, заменившее “неблагонадежность” времен царизма и “контрреволюционность” времен красного террора и гражданской войны, аморальна (безнравственна), противоречит принципам права, справедливости и гуманизма и представляет собой рудимент прошлого, тоталитарного режима»52.

Вполне обоснованной и аргументированной является норма закона, согласно которой не может быть зарегистрирован в качестве кандидата гражданин Российской Федерации, в отношении которого имеется вступившее в силу решение суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определенного срока, если голосование на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления состоится до истечения указанного срока.

Ценз оседлости. Распространенным цензом для приобретения пассивного избирательного права во всем мире является ценз постоянного или преимущественного проживания гражданина на соответствующей территории для получения пассивного избирательного права. Смысл ценза оседлости заключается в том, что избиратель должен быть знаком хотя бы с минимальными проблемами местности, где он собирается баллотироваться в депутаты или на выборные государственные, муниципальные должности53.

Конституция Российской Федерации устанавливает ценз оседлости применительно к выборам Президента Российской Федерации. Так, Президентом Российской Федерации может быть любой гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий в России не менее 10 лет.

Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет, непосредственно предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации, либо в совокупности в течение двадцати лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» требование о постоянном проживании на территории субъекта Российской Федерации не распространяется на кандидата для наделения полномочиями члена Совета Федерации, который:

1) на день голосования на выборах соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации является:

а) членом Совета Федерации;

б) депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

2) в совокупности в течение 5 лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации:

а) проходит или проходил военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органах, налоговых органах, Следственном комитете Российской Федерации, органах прокуратуры Российской Федерации на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

б) проходит или проходил дипломатическую службу и имеет дипломатический ранг Чрезвычайного и Полномочного Посла;

в) замещает или замещал должности федеральной государственной гражданской службы на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

г) замещает или замещал государственные должности или должности государственной гражданской службы соответствующего субъекта Российской Федерации;

д) замещает или замещал муниципальные должности или должности муниципальной службы соответствующего субъекта Российской Федерации.

В истории развития избирательного законодательства России 2013 год ознаменовался появлением нового ценза, связанного с установлением в п. 3.3 ст. 33 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан России в качестве условия реализации пассивного избирательного права при проведении выборов всех представительных органов государственной власти и выборных должностных лиц обязанности кандидата к моменту своей регистрации закрыть счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, и (или) осуществить отчуждение иностранных финансовых инструментов. В политологической литературе этот ценз был условно назван цензом национализации элит.

Порядок проверки выполнения этого условия определен утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 6 июня 2013 г. № 546 Положением «О проверке достоверности сведений об имуществе и обязательствах имущественного характера за пределами территории Российской Федерации, о расходах по каждой сделке по приобретению объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг и акций, представляемых кандидатами на выборах в органы государственной власти, выборах глав муниципальных районов и глав городских округов, а также политическими партиями в связи с внесением Президенту Российской Федерации предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации»54.

Активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа. Пребывание гражданина Российской Федерации вне его места жительства во время проведения выборов в округе, в котором расположено данное место жительства, не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления. Законом субъекта Федерации активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа.

2. Принцип равного избирательного права при реализации активного избирательного права состоит в принадлежности гражданам Российской Федерации на выборах в один орган государственной власти или местного само­управления одинакового числа голосов и в равном весе голосов избирателей.

Первый элемент равного избирательного права — наличие у каждого избирателя только одного голоса — обеспечивается тем, что избиратель может быть включен не более чем в один список избирателей на выборах в определенный орган государственной власти или местного самоуправления. Для получения избирательного бюллетеня требуется предъявление документа, удостоверяющего личность избирателя, а в списке избирателей делается отметка о выдаче бюллетеня.

Второй элемент равного избирательного права — участие в выборах на равных основаниях — обеспечивается тем, что ни один избиратель не имеет каких-либо преимуществ перед другим избирателем. Это должно гарантироваться образованием примерно равных по численности избирателей избирательных округов. Отклонения в численности избирателей в округах допустимы от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%. Основаниями для отклонения от средней нормы представительства могут являться, например, труднодоступность и отдаленность местности, некомпактное проживание населения на территории избирательного округа.

Принцип равного избирательного права применительно к содержанию и реализации пассивного избирательного права предполагает равные требования к кандидатам в депутаты. Условия реализации избирательного права гражданами Российской Федерации должны быть едиными на всей ее территории. Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 22 января 2002 г. № 2-П указал, что субъект Федерации, устанавливая своими нормативными актами расходящиеся с федеральным регулированием дополнительные условия осуществления пассивного избирательного права, нарушает равенство избирательных прав граждан Российской Федерации. Поэтому, например, недопустимы имевшие ранее место требования в законодательстве отдельных республик Федерации о свободном владении государственным языком как ограничительном условии приобретения пассивного избирательного права55.

Равное избирательное право означает равенство избирательных цензов для обладателей пассивного избирательного права на выборах в один представительный орган государственной власти, представительный орган местного самоуправления или на выборную государственную, муниципальную должность. Вместе с тем совокупность избирательных цензов на выборах в различные представительные органы государственной власти, местного самоуправления, на выборные государственные и муниципальные должности могут различаться. Так, возрастной ценз для депутатов органов местного самоуправления составляет, как правило, 18 лет, для депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации — 21 год, для высших должностных лиц субъектов Российской Федерации — 30 лет, для Президента Российской Федерации — 35 лет.

Суть равного избирательного права применительно к содержанию и реализации пассивного избирательного права состоит в равных правах и обязанностях, а также равных возможностях для реализации права быть избранными в выборные органы государственной власти, местного самоуправления и на выборные государственные и муниципальные должности. Соблюдение принципа равенства, гарантирующего от всех форм дискриминации при осуществлении пассивного избирательного права, означает также запрет вводить такие различия в правах обладателей пассивного избирательного права, которые не имеют объективного и разумного оправдания.

Принцип равного избирательного права предполагает равные условия выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты и на выборные государственные и муниципальные должности.

Субъект пассивного избирательного права может баллотироваться только по одному избирательному округу на выборах в представительный орган государственной власти и местного самоуправления. Он не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам. Данное правило не применяется при выдвижении кандидата одним и тем же избирательным объединением одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному (или многомандатному) избирательному округу и в составе списка кандидатов. Нарушает ли данная возможность равное избирательное право для обладателей пассивного избирательного права? Полагаем, что да, так как член избирательного объединения получает две возможности баллотироваться в один представительный орган государственной власти.

Принцип равного избирательного права применительно к содержанию и реализации пассивного избирательного права предполагает равные гарантии деятельности зарегистрированных кандидатов.

Приобретение гражданином официального статуса кандидата в депутаты означает публично-правовое признание того, что процесс реализации пассивного избирательного права вступил в стадию возникновения юридически значимых связей с избирателями, избирательными комиссиями, доверенными лицами, средствами массовой информации и иными участниками избирательного процесса. Именно с данного момента у зарегистрированного кандидата возникает ряд гарантий, призванных обеспечить успешную реализацию пассивного избирательного права, возможности стать депутатом, выборным должностным лицом.

Равное избирательное право применительно к реализации пассивного избирательного права граждан России характеризуется равными условиями финансирования предвыборной кампании.

Закон содержит общую норму об обязанности кандидатов создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании. Избирательный фонд представляет собой совокупность денежных средств кандидата, политической партии, которые собирают и используют для финансирования избирательной кампании. Закон устанавливает предельные размеры перечисляемых в избирательные фонды собственных средств кандидата, избирательного объединения, средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, добровольных пожертвований граждан и юридических лиц, а также предельных размеров расходования средств избирательных фондов.

Обеспечению равенства осуществления пассивного избирательного права кандидатами, избирательными объединениями, их доверенными лицами и уполномоченными представителями, а также иными лицами и организациями при проведении предвыборной агитации способствует запрет осуществлять подкуп избирателей.

К числу гарантий равного избирательного права при реализации пассивного избирательного права можно отнести условия выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов. Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан России гарантирует кандидатам, зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям равные условия проведения предвыборной агитации на телевидении, радио, в периодических печатных изданиях56.

Принцип равного избирательного права применительно к содержанию и реализации пассивного избирательного права предполагает равные требования к доверенным лицам и уполномоченным представителям кандидатов в депутаты и на выборные государственные и муниципальные должности.

От имени кандидатов вправе выступать исключительно их уполномоченные представители по финансовым вопросам, доверенные лица, а в случае выдвижения кандидата в составе списка кандидатов — также уполномоченные представители, доверенные лица избирательного объединения, выдвинувшего этот список.

3. Принцип прямого избирательного права предполагает избрание депутатов и выборных должностных лиц непосредственно избирателями.

Прямое избирательное право на выборах во все представительные учреждения в России впервые было закреплено Конституцией РСФСР (1937). До этого в РСФСР сочетались прямое голосование на выборах в городские и сельские советы с многостепенными выборами на съезды советов. При многостепенных выборах делегатов вышестоящих съездов советов избирали делегаты нижестоящих съездов советов или депутаты городских и сельских советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов.

К числу преимуществ прямых выборов относится более высокий уровень участия в демократических процессах, вовлеченность в выборы со стороны местного населения, что отражается и на более высокой явке на выборы. Этот вид выборов является более простым, легким в организации и менее дорогостоящим.

Однако прямые выборы, несмотря на большую демократичность, не являются обязательными. Так, в международных документах принцип прямых выборов упоминается довольно редко. Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах не упоминают прямые выборы57.

Одним из немногих документов, в котором упоминаются прямые выборы, является отчет «Существующие обязательства по проведению демократических выборов в государствах — участниках ОБСЕ» (2003), где сказано, что состав первичных законодательных органов на всех уровнях правительства должен определяться путем прямых выборов58.

Современное российское законодательство предусматривает многостепенные и косвенные выборы в двух случаях:

1) избрание половины членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации.

Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации — представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации может быть только депутат этого органа. Решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации — представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов этого органа и оформляется постановлением.

Анализ порядка избрания представителя законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в Совет Федерации дает основание для вывода о наличии многостепенных выборов (две ступени), так как депутат, избранный избирателями в представительный орган (федеральный, региональный, муниципальный), впоследствии депутатами законодательного органа государственной власти избирается в состав Совета Федерации.

Порядок наделения полномочиями члена Совета Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации зависит от порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта Федерации. Если он избирался гражданами соответствующего субъекта Федерации, то каждый кандидат на данную должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых в случае избрания представившего его кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В случае если конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации предусмотрено избрание высшего должностного лица субъекта Российской Федерации депутатами законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, то кандидат на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации три кандидатуры, отвечающие требованиям, предусмотренным законом. Одна из этих кандидатур в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» было внесено изменение в ст. 95 Конституции России, согласно которой Президент Российской Федерации наделен правом назначать в Совет Федерации представителей Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации — представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Полагаем, что установленный законом порядок определения членов Совета Федерации от исполнительной власти субъекта Федерации и Президента Российской Федерации к выборам отношения не имеет. Его можно охарактеризовать как назначение;

2) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускает возможность не только прямых выборов депутатов, но и формирования представительного органа муниципального района из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства (ч. 4 ст. 35). Норма представительства в такой ситуации определяется в порядке, установленном ст. 35 анализируемого закона. Таким образом, действующее законодательство впервые с 1936 г. предусматривает возможность многостепенных выборов депутатов представительного органа местного самоуправления муниципального района.

Согласно ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образов

...