Е. С. Болтанова, О. А. Романова, Л. Е. Бандорин

Градостроительное право

Учебник

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.442:711(075.8)

ББК 67.407я73

Б79

Авторы:
Болтанова Е. С., д. ю. н., доцент, заведующая кафедрой гражданского права Национального исследовательского Томского государственного университета (ТГУ) – гл. 1 (кроме § 4), гл. 2, 4, гл. 6 (кроме § 1), § 2 гл. 9, § 3 гл. 9 (совм. с Л. Е. Бандориным);
Романова О. А., к. ю. н., доцент, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – § 4 гл. 1, гл. 3, 5, § 1 гл. 6, гл. 8, § 1 гл. 9 (совм. с Л. Е. Бандориным);
Бандорин Л. Е., к. ю. н., доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова (МГУ) – гл. 7, § 1 гл. 9 (совм. с О. А. Романовой), § 3 гл. 9 (совм. с Е. С. Болтановой), § 4, 5 гл. 9.

Рецензенты:
Боголюбов С. А., д. ю. н., профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, научный руководитель отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;
Анисимов А. П., д. ю. н., профессор, профессор кафедры гражданского и международного частного права Волгоградского государственного университета.

Предлагаемый учебник предназначен прежде всего для студентов, обучающихся по программам магистратуры по направлению подготовки «Юриспруденция», предусматривающим углубленное изучение правового регулирования градостроительной деятельности и применение градостроительного законодательства в Российской Федерации в рамках дисциплины «Градостроительное право», а также смежных дисциплин.

Учебник может быть использован при подготовке бакалавров и специалистов в процессе преподавания дисциплин «Земельное право», «Экологическое право», «Гражданское право», «Предпринимательское право» и др.

Настоящая книга является первым учебным изданием в России, предназначенным для юристов, полноценно и системно раскрывающим все особенности правового регулирования градостроительных отношений в Российской Федерации, теоретические вопросы формирования градостроительного права как отрасли российского права, а также актуальные проблемы применения градостроительного законодательства на практике.

Законодательство приведено по состоянию на 1 января 2020 г.

Учитывая актуальность и новизну предлагаемого для изучения материала, учебник может быть интересен широкому кругу читателей, в том числе студентам, аспирантам, соискателям, преподавателям, практикующим юристам, государственным и муниципальным служащим, работникам правоохранительных органов власти и всем лицам, интересующимся особенностями правового регулирования градостроительных отношений в России.

УДК 349.442:711(075.8)

ББК 67.407я73

© Болтанова Е. С., Романова О. А., Бандорин Л. Е., 2020

© ООО «Проспект», 2020

ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ

Регулирование градостроительной деятельности осуществлялось всегда с момента образования городов; считается, что теория градостроительной деятельности зародилась еще в Древнем Риме, а с ростом городских поселений в ХIХ–ХХ вв. увеличивались проблемы управления этими процессами.

Социально-­экономические реформы последних десятилетий в нашей стране потребовали изменений в правовом обеспечении проживания граждан в населенных пунктах: известны акты 1920-х гг. о создании городов-­садов, 14.07.1992 был принят Закон РФ «Об основах градостроительства в Российской Федерации», 07.05.1998 — первый Градостроительный кодекс РФ, а 29.12.2004 — новый ГрК РФ, действующий с регулярными существенными последующими изменениями и поныне1.

Современные урабанизационные процессы с неизбежностью повышают роль современной теории, а главное — практики градостроительства; можно констатировать, что в России его правовое обеспечение как определенное системное образование возникло относительно недавно, нуждаясь в изучении, преподавании, стимулировании, привлечении повышенного внимания.

Эти задачи осложняются тем, что действующий сегодня Градостроительный кодекс Российской Федерации и соответствующие нормативные правовые акты градостроительного законодательства претерпевают ежегодно значительные изменения: это свидетельствует не только о становлении в нашей стране, но и поступательном развитии специального градостроительного законодательства, приближающегося к полноценной отрасли российского законодательства.

При такой динамике правового регулирования представленный учебник «Градостроительное право» является весьма полезным подспорьем в изучении и осмыслении правовых норм, составляющих содержание законодательства о градостроительной деятельности. В издании показывается развитие законодательства о градостроительной деятельности с использованием действующего российского законодательства, освещаются проблемные, так называемые «реперные точки», наиболее актуальные вопросы его реализации.

В учебнике анализируются градостроительство как основа законодательства о градостроительной деятельности, современное состояние, источники и принципы регулирования отношений в сфере градостроительной деятельности, место градостроительного права и законодательства в правовой, законодательной системе России; новым, теоретически обоснованным и практически значимым, интересным представляется раскрытие понятия, состава, видов градостроительных правоотношений.

Логичным представляется обращение авторов Учебника к истории регулирования градостроительной деятельности в России, поскольку трудно, не зная прошлого, отвергая его, понимать, конструировать настоящее, верить и переходить в будущее; еще в ХIХ в. Козьма Прутков призывал «обращать внимание на зады»; тогда же Салтыков-­Щедрин полагал, что человек не иначе судит о будущем, как по тем задаткам, которые представляются ему в настоящем2.

Объединяющий несколько предметов и методов регулирования, ставящий главной целью соблюдение, восстановление основных факторов благополучия горожан ГрК РФ тяготеет к экологическому законодательству, что видно из его ст. 2 об основных принципах законодательства о градостроительной деятельности, где значительное место занимают нормы, напрямую или косвенно посвященные организации в городских агломерациях охраны окружающей среды, рационального природопользования.

К ним, в частности, относятся:

— обеспечение устойчивого развития, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных факторов при осуществлении градостроительной деятельности;

— осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки; ответственность органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

— осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, ликвидацией их последствий; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды, экологической безопасности.

Среди основных понятий, используемых при градостроительстве, также превалируют термины экологического характера — водоохранные, санитарно-­защитные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения; природные ресурсы и объекты; виды разрешенного использования, размеры, границы, ограничения использования земельных участков; изучение природных условий и факторов техногенного воздействия.

Экологические требования распространяются на различные аспекты градостроительства: в ст. 4 «Отношения, регулируемые законодательством о градостроительной деятельности» гл. 1 «Общие положения» ГрК предусматривается применение земельного, лесного, водного законодательства, законодательства об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности..

Требования законодательства о недрах, о животном мире, об охране атмосферного воздуха имеются в виду далее в разделах градостроительного законодательства о планировании, проектировании, выборе и отводе земельных участков, зонировании территорий, реконструкции объектов капитального строительства.

Конституционный Суд РФ, высказывая позицию о многомерности, комплексности градостроительного законодательства, отметил превалирование в нем природоохранных и природоресурсных норм, то есть эколого-­правовых категорий: таким образом, комплексное законодательство о градостроительной деятельности имеет природоресурсную, природоохранную окраску.

Нельзя игнорировать объективный антагонизм городских агломераций и природы ввиду заметного наступления инфраструктуры населенных пунктов на природную среду и естественные условия проживания, что происходит из-­за плотной жилой (нередко точечной) застройки, развития дорог, транспортных развязок, иных площадей общего пользования, увеличения автомобильного движения, выхлопов вредных газов, бытовых стоков, иных коммунальных отходов производства и потребления.

Необходимость создания благоприятной среды обитания требует усиленных мер в городах по сохранению существующих, расширению прежних зеленых насаждений, пригородных зон, объектов животного мира, обеспечению надлежащего качества атмосферного воздуха и питьевой воды, для чего необходимо сочетание принципов законодательства о градостроительной деятельности и принципов законодательства об охране природы, а главное — их неуклонная реализация с обеспечением права каждого на благоприятную окружающую среду через наведение экологического правопорядка. Может быть, на сегодняшний день нет окончательного ответа на вопрос, к какой отрасли права, законодательства относится крупная группа однородных юридических институтов, категорий, норм о градостроительной деятельности, но попытки его решения намечаются,позволяя делать вывод о его предрасположенности к земельному и комплексному (интегрированному) экологическому законодательству3.

Государственное и муниципальное управление в градостроительной сфере показывается в Учебнике через его цели, задачи, функции, систему, полномочия органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного, общественного самоуправления, их участие (в отдельной главе) в территориальном планировании, где анализируются также его понятие, назначение, виды, содержание документов, порядок подготовки, утверждения, изменения, реализация документов территориального планирования.

Раскрываются место градостроительного зонирования среди существующих видов зонирования, задачи правил землепользования и застройки как его основы, цели создания территориальных зон, градостроительных регламентов, история развития, современное состояние законодательства о разрешенном использовании земельного участка и объекта капитального строительства.

Глава «Планировка территории» включает понятие, назначение планировки территории, ее соотношение с территориальным планированием и градостроительным зонированием, составление проектов планировки и межевания территории, порядок подготовки, утверждения, изменения и отмены документации по планировке территории, особенности подготовки документации применительно к территориям поселения, городского округа, юридическое значение и особенности оспаривания документации по планировке территории в судебном порядке.

Глава «Проектирование, строительство и эксплуатация объектов капитального строительства» содержит интересные материалы об инженерных изысканиях, архитектурно-­строительном проектировании (их понятии и назначении), порядке подготовки экономически эффективной проектной документации, экспертизе проектной документации и результатов инженерных изысканий, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте как видах градостроительной деятельности, правовых условиях (предпосылках) строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, разрешениях на строительство, на ввод объекта в эксплуатацию, эксплуатации зданий, сооружений, строительном контроле и надзоре.

Саморегулирование и саморегулируемые организации в сфере строительной деятельности предполагают членство, документы саморегулируемых организаций в сфере строительной деятельности, статус национальных объединений саморегулируемых организаций: участвующий в создании законодательства о СРО один из авторов Учебника компетентно рассказал об основных рифах, особенностях, присущих этой сфере.

На наш взгляд, в ГрК напрасно уделяется так много предписаний деятельности саморегулируемых организаций, которая подробно регулируется специальным федеральным законом о них; их специфику лучше было отражать в законодательстве о СРО, но это проблема законодателя, а не комментаторов, которым надо просвещать обучающихся по достаточно актуальному вопросу.

Формирование информационного общества, гласности, свободы информации обусловливает информационное обеспечение градостроительной деятельности, его правовое регулирование, развитие, порядок создания, ведения, эксплуатации, предоставления сведений информационных систем обеспечения градостроительной деятельности в РФ, федеральных государственных информационных систем, градостроительных планов земельных участков.

Условия информационной открытости позволяют гражданам самим подключаться к выработке проектов, реализации публичных решений, лично трудиться над благоустройством, выполнением задач в области градостроительства, предлагать пути его улучшения, сообщать о ставших достоверными правонарушениях, способствовать посильными способами их предотвращению и пресечению.

Новизной отличаются также рассмотренные в Учебнике специальные правовые инструменты обеспечения деятельности по комплексному и устойчивому освоению территорий, в том числе застроенных, по реновации жилищного фонда, что не может не привлекать внимание в контексте решения задач пространственного развития.

Учебник соответствует в основном структуре, содержанию ГрК РФ, и состоит из 21 главы, в которых представлены научные, теоретические, практически полезные положения, правовые исследования, авторские позиции, судебная, административная практика, методологически верно адаптированные для обучающихся, предложенные в достаточно краткой, доступной для усвоения, логически последовательной форме.

Правовой характер Учебника предполагает его легальную, юридическую направленность, опору на нормативные правовые, в том числе подзаконные, акты; в отличие от обязательности и категоричности законов учебники обладают рекомендательной, назидательно-­дидактической силой, зависящей от мотивировки и информационного объема написанного, силы аргументации текста, авторитета авторов.

Этим критериям предлагаемый текст Учебника соответствует, поскольку учитывает определенный период применения градостроительного законодательства, дополнений и изменений ГрК РФ, принятие в соответствии с ним других актов, приведение в соответствие с ним других законов, иных актов, их последующее исполнение.

Такая заложенная в учебнике последовательность изложения материала предоставляет возможность получать системные знания о градостроительном законодательстве России. Украшает Учебник также то, что в конце каждой главы содержатся вопросы для самоконтроля, которые помогают дать оценку добросовестности изучения пройденного материала, глубины полученных знаний, усвоению пройденного.

Сфера правового регулирования градостроительной деятельности содержит немало вопросов теоретического, монографического и практического, правоприменительного характера, а прочтение, изучение, высокий уровень Учебника возвращает к их рассмотрению; например: почему такой крупный раздел правовой жизни как градостроительство не получил отражения в Конституции РФ? Каковы перспективы дальнейшего городского строительства и его правового регулирования? Не на все эти вопросы могут быть сразу получены развернутые и категорические ответы, но в учебнике подходы к ним намечаются.

Представляется, что сочетание в градостроительной деятельности множества направлений жизнеобеспечения, а также отсутствие к 1993 г. — времени принятия Конституции РФ — кодифицированного самостоятельного кодекса не предполагали на том этапе вычленения автономной отрасли права; но за прошедшие десятилетия градостроительное законодательство формируется, интегрируется, активно развивается в связи с усилением урбанизации, комплексным развитием территорий, претендуя на свое признание, привлечение большего внимания граждан-­жителей, правоприменителей, исследователей.

В современных условиях трудно отрицать наличие градостроительного законодательства как отрасли российского законодательства, а его отсутствие в Основном Законе не является определяющим для автономного существования: в таком же положении находится законодательство о животном мире, об охране атмосферного воздуха, о растительном мире и др.

Что касается правового регулирования дальнейшего городского строительства, то, во-первых, законодательство должно, как правило, следовать за научно выработанными, мотивированными перспективами, стратегией градостроительства как основы законодательного регулирования и не предрешать их, в крайнем случае, — стимулировать выполнение конструктивных доктрин; а во-вторых, как следует из средств массовой информации, ставка делается на развитие менее крупных городов, на предупреждение роста мегаполисов, поощрение сельских поселений.

Актуальность градостроительного законодательства и учебника «Градостроительное право» возрастает в связи с утверждением Распоряжением Правительства РФ от 13.02.2019 № 207-р Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, в которой содержится раздел VI об обеспечении сбалансированного развития городских территорий

Оно включает способы, в том числе, освоения заброшенных и неэффективно используемых территорий, согласованного и комплексного развития застроенных и планируемых к застройке территорий; улучшения состояния окружающей среды, сохранения и развития зеленого фонда городов, пригородных территорий, стимулирования внедрения инновационных, экологически чистых технологий, направленных на снижение негативного воздействия на окружающую среду; расширения использования экологически безопасного транспорта для обслуживания населения и отраслей экономики, реализации мер по защите от шумового загрязнения.

Среди предусмотренных Стратегией путей сбалансированного развития городских территорий — модернизация системы эффективного обращения с отходами производства и потребления, включая развитие индустрии обработки и утилизации отходов; реализация дополнительных направлений социально-­экономического развития городов, характеризующихся особым статусом монопрофильных муниципальных образований (моногородов), исторических поселений, наукоградов за счет сохранения, воссоздания в поселениях памятников истории, культуры, ценных градоформирующих объектов, что в целом получает отражение в Учебнике.

Составителями Учебника являются преподаватели-­специалисты, принимавшие участие в подготовке, обсуждении проекта, в применении ГрК РФ, именно поэтому удалось подробно и профессионально показывать его новеллы, предписания, требования, проблемы, трудности правореализации.

Авторы старались не критиковать закон, не акцентировать внимание на его дискуссионных вопросах, а конструктивно разъяснять его потенциал в деле наведения правопорядка при осуществлении градостроительной деятельности. Разные главы получились не одинаковыми по объему ввиду разномасштабности рассматриваемых в них задач и вопросов. Хочется надеяться, что Учебник окажет помощь обучающимся и практикам, а возможные замечания и предложения будут содействовать выходу в свет его новых изданий.

В ряде юридических высших учебных заведений градостроительное право вводится в качестве учебной дисциплины как основной предмет на уровне магистратуры, либо как специальный курс по выбору: таким образом, представляемый, квалифицированно созданный Учебник весьма своевременно написан, оказывается актуальным — в фокусе внимания и принесет пользу вузам.

Научный руководитель Отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве Российской Федерации, заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

С. А. Боголюбов

ВВЕДЕНИЕ

Учебник «Градостроительное право» предназначен, прежде всего, для студентов, обучающихся по программам магистратуры по направлению подготовки юриспруденция, предусматривающих углубленное изучение правового регулирования градостроительной деятельности и применение градостроительного законодательства в Российской Федерации в рамках дисциплины «Градостроительное право», а также смежных дисциплин, таких как «Договоры в сфере градостроительной деятельности», «Земельно-­правовые проблемы строительства и реконструкции объектов капитального строительства» и других. Учебник может быть использован при подготовке бакалавров и специалистов в процессе преподавания дисциплин «Земельное право», «Экологическое право», «Гражданское право», «Предпринимательское право» и др.

Актуальность предлагаемого учебного материала обусловлена активным развитием градостроительного законодательства в России и возрастающим его влиянием на регулирование и осуществление различных общественных правоотношений, связанных с использованием земель, развитием и застройкой территорий, строительством, реконструкцией объектов капитального строительства, обеспечением благоприятных условий жизнедеятельности человека.

Настоящий учебник является первым учебным изданием в России, предназначенным для юристов, полноценно раскрывающим все особенности правового регулирования градостроительных отношений в Российской Федерации, теоретические вопросы формирования градостроительного права как отрасли российского права, а также актуальные проблемы применения градостроительного законодательства на практике.

Структура и содержание учебника в целом соответствует структуре Градостроительного кодекса Российской Федерации и состоит из 21 главы, в которых представлен научно-­практический анализ положений действующего градостроительного законодательства, тенденций его развития, соотношения градостроительного законодательства со смежными отраслями, практики его применения. Такой подход и заложенная в учебнике последовательность изложения материала предоставляет возможность получить системные знания о градостроительном праве России.

В конце каждой главы учебника приводятся контрольные вопросы, которые служат средством оценки усвоения знаний студента по каждой теме дисциплины, а также список рекомендуемой для изучения соответствующей темы литературы и нормативных правовых актов.

Учебник «Градостроительное право» направлен на формирование у обучающихся следующих компетенций:

— знание основных понятий и терминологии градостроительного законодательства; объектов, субъектов и содержания градостроительных отношений; способов и особенностей правового регулирования градостроительной деятельности в Российской Федерации; институтов градостроительного права; видов и юридического значения градостроительных документов и документации; особенностей применения градостроительных норм на практике;

— умение квалифицированно толковать и применять нормы градостроительного законодательства; определять вид и юридическое значение градостроительной документации; проводить юридическую экспертизу проектов нормативных правовых актов в сфере градостроительной деятельности, документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территории; воспринимать, анализировать и реализовывать управленческие инновации в градостроительной деятельности;

— владение навыками толкования и применения норм градостроительного законодательства в конкретных ситуациях; навыками работы с информационными системами обеспечения градостроительной деятельности; навыками решения правовых коллизий, навыками анализа градостроительных документов и документации.

Освоение представленного в настоящем учебнике материала позволит обучающимся подготовиться к осуществлению различных видов профессиональной юридической деятельности с участием градостроительных отношений, в том числе правотворческой, правоприменительной, правоохранительной, экспертно-­консультационной, организационно-­управленческой, научно-­исследовательской, педагогической.

Учебник подготовлен специалистами, активно занимающимися теоретическими и практическими вопросами правового регулирования градостроительных отношений в своей научной, педагогической и правоприменительной деятельности, в том числе являются авторами рабочих программ дисциплины «Градостроительное право», изучаемой в рамках магистерских программ «Юрист в сфере градостроительных, земельно-­имущественных и природоресурсных отношений», реализуемой кафедрой Экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), а также «Правовое регулирование использования земель и создания объектов недвижимости», реализуемой кафедрой экологического и земельного права Юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова (МГУ), а также дисциплины «Правовое обеспечение устойчивого развития территорий», изучаемой в магистратуре Юридического института Национального исследовательского университета (НИ ТГУ).

Учитывая актуальность и новизну предлагаемого для изучения материала настоящий учебник может быть интересен широкому кругу читателей, в том числе студентам, аспирантам, соискателям, преподавателям, практикующим юристам, государственным и муниципальным служащим, работникам правоохранительных органов власти.

Глава 1.
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ)

1. Градостроительство как основа законодательства о градостроительной деятельности

Урбанизационные процессы, захватывающие все большие территории4, неизбежно влекут разрушение природного окружения человека и порождают проблемы обеспечения эколого-­комфортного проживания для граждан. Отсюда все большую роль приобретает современная теория градостроительства, которая представляет собой многоотраслевую дисциплину, включающую комплекс знаний, необходимых для принятия проектных решений, а также для градостроительного предвидения на перспективу. За счет междисциплинарных связей градостроительной теории с физической географией, социологией, биологией, демографией и иными дисциплинами (науками) возможно решение не только задач по планированию среды жизнедеятельности человека, но и проблем сохранения и восстановления природной среды.

В ходе развития градостроительства выдвинуто много разнообразных идей, теоретических концепций, проектных предложений, где целевые установки авторов направлены на охрану и улучшение окружающей среды. Этот перечень можно начать с широко известной идеи «город-­сад», выдвинутой в начале века Э. Говардом. Город-­сад — небольшое, компактно организованное поселение, где места приложения труда, общения, отдыха и жилья находятся в пределах пешеходной доступности для каждого жителя. Город, по мысли Э. Говарда, должен иметь мощный лесопарковый пояс. Теоретические проекты и реализация отдельных планировочных принципов городов-­садов обратили внимание на природный фактор и содействовали углублению интереса к проблемам охраны окружающей среды5.

Для городов, имеющих историко-­культурное наследие, не маловажное значение имеет решение вопросов сохранения исторически ценной застройки и проблемы развития таких городов, предполагающих возведение новых зданий, сооружений. Для этих структурных единиц на первый план при реализации градостроительных проектов выходит сохранение их облика, результатов многовековой архитектурной деятельности и гармоничное развитие нового строительства.

Территориально-­пространственная организация окружающей человека среды — цель градостроительной науки. Теория градостроительства зародилась в Древнем Риме. В трудах Витрувия (I в. до н. э.) были сформулированы теории градостроительства и архитектуры. При этом до XIX в. градостроительная теория характеризовалась стихийным характером накопления информации. С сер. XIX в. теория градостроительства уже ориентируется на формирование общих правил, свой­ственных всем изучаемым объектам, отход от пообъектного исследования к исследованию по свой­ствам, разработку единых понятий и моделей. Во второй половине XIX в. формируются научные разделы дисциплины, происходит разделение архитектуры и градостроительства. Градостроительство превращается в сложную, многоотраслевую дисциплину6.

Для современной градостроительной культуры идеалом считается модель устойчивого развития. Помимо экономии ресурсов для будущих поколений, устойчивое развитие предполагает решение следующих задач:

— приоритет общественного транспорта и велосипеда над индивидуальным и велосипеда над автомобилем, внедрение энергосберегающих технологий в коммунальное хозяйство;

— воссоздание социально-­психологического климата доброжелательного соседства;

— реабилитация сложившейся застройки ради формирования разнообразной городской среды, максимальное использование контекста, повышенное внимание к индивидуальным особенностям участка и архитектуре окружающей застройки;

— разработка специальных программ, стимулирующих участие населения в решении проблем городского развития7.

В настоящее время градостроительство — это не только теоретическая база, но и сама комплексная, многосторонняя деятельность по формированию населенных мест и систем расселения. Оно включает связанные со строительством и реконструкцией поселений, законодательное регулирование, социальное и экономическое планирование, архитектурное и инженерное проектирование, научные исследования, организацию строительного производства8. И. А. Иодо и Г. А. Потаев различают узкое и широкое понятие градостроительной деятельности. В первом случае речь идет о планировке и застройке, во втором — о «сфере научной, нормативной, проектной, строительной, управленческой деятельности по преобразованию пространства обитания людей путем формирования и развития городов и других поселений… с учетом требований оптимизации окружающей среды, охраны природы и историко-­культурного наследия»9.

Содержание градостроительной деятельности определено в действующем Градостроительном кодексе РФ путем перечисления (исчерпывающим образом) разнообразных видов антропогенной деятельности (территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территорий, архитектурно-­строительное проектирование, строительство, капитальный ремонт, реконструкция, снос объектов капитального строительства, эксплуатация зданий, сооружений, благоустройство территорий), каждый из которых имеет общую конечную цель.

Итак, градостроительная деятельность осуществляется в целях создания пространственной структуры — благоприятной среды жизнедеятельности человека, обеспечивающей на основе природных предпосылок, демографических, экономических, экологических, культурных и других жизненно важных условий и требований устойчивое развитие определенной территории. Нормативные акты в сфере градостроительства также имеют соответствующие целевые установки. Так, один из специальных сводов правил закрепляет, что «направлен на обеспечение градостроительными средствами безопасности и устойчивости развития поселений, охрану здоровья населения, рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды, сохранение памятников истории и культуры, защиту территорий поселений от неблагоприятных воздействий природного и техногенного характера, а также на создание условий для реализации определенных законодательством социальных гарантий граждан, включая маломобильные группы населения, в части обеспечения объектами социального и культурно-­бытового обслуживания, инженерной и транспортной инфраструктуры и благоустройства»10. Аналогичные положения провозглашены в качестве принципов законодательства о градостроительной деятельности в ст. 2 Градостроительного кодекса РФ.

Содержание нормативных правовых актов свидетельствуют о необходимости развития градостроительства и как особого направления антропогенной деятельности. Так, Концепцией долгосрочного социально-­экономического развития Российской Федерации11 констатируется необходимость формирования градостроительной политики, направленной на создание нового облика российского города и села, архитектурной среды, комфортной для жизни людей, характеризующейся не только функциональными, утилитарными, но и эстетическими особенностями. Это предполагает, в частности, рациональное сочетание разнообразных типов строительства (многоэтажного и малоэтажного строительства), учет при застройке населенных пунктов принципов формирования их архитектурного облика, а также принципов сохранения исторического облика старых населенных пунктов.

Как известно, право развивается наряду с развитием соответствующих общественных отношений и их «критическая масса» — в основе появления комплекса или системы определенных норм. Также происходило и с появлением градостроительного законодательства.

2. Источники правового регулирования отношений в сфере градостроительной деятельности:
история развития и современное состояние

Специалисты отмечают, что Петр I фактически стал основателем специального архитектурно-­строительного регулирования и законодательства и впервые в Санкт-­Петербурге ввел полицейский контроль за обывательскими строениями. Именно с него пошла традиция, так или иначе поддерживаемая всеми монархами, когда полиция не просто имела право, а фактически была обязана контролировать строительство, даже если никаких нарушений еще не было произведено. В 1718 г. указом Петра I была создана главная полицмейстерская канцелярия, регламентирующая городское строительство и благоустройство, городские обывательские повинности. Указ этот требовал соблюдать красные линии при застройке улиц, оставлять удобные проезды, соблюдать пожарную безопасность12.

Градостроительное законодательство в современном понимании — относительно новое правовое образование. Основы федеральной градостроительной политики, правового регулирования градостроительства в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека и общества, эффективного формирования систем расселения и размещения производительных сил, рациональной планировки, застройки и благоустройства городов, других поселений, развития производственной и социальной инфраструктур, бережного природопользования и сохранения историко-­культурного наследия были заложены Законом РФ от 14.07.1992 № 3295-1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации». Этим законом было определено градостроительство в Российской Федерации как деятельность по пространственной организации систем расселения, направленная на развитие городов и других поселений, создание условий для их территориального развития, формирование производственной, социальной, инженерной и транспортной инфраструктур, строительство, реконструкцию, ремонт и реставрацию, переоборудование, модернизацию, иное функциональное изменение зданий, сооружений и их комплексов, объектов благоустройства, озеленение, изменение размеров и границ земельных участков и другой недвижимости.

Нельзя сказать, что до этого закона градостроительная деятельность не попадала в сферу правового воздействия. Но до 1990-х гг. базу правового регулирования градостроительной деятельности составляли во многом подзаконные акты. Например, в целях развития микрорайонов было принято Положение о градостроительном комплексе, утв. Приказом Госгражданстроя СССР от 30.06.1982 № 173. Этим положением устанавливался порядок проектирования, планирования, осуществления строительства и приемки в эксплуатацию жилых домов и общественных зданий в новых жилых микрорайонах в виде законченных градостроительных комплексов. При этом градостроительным комплексом в новом жилом микрорайоне признавалась часть микрорайона, состоящая из группы жилых домов, учреждений и предприятий, связанных с обслуживанием населения, и территории комплекса, обеспеченной необходимыми видами инженерного оборудования и благоустройства.

Знаковым в развитии законодательства о градостроительной деятельности был и Закон от 17.11.1995 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», который продолжает действовать и регулирует отношения, возникающие в процессе профессиональной деятельности архитектора по созданию архитектурных объектов в целях обеспечения безопасной, экологически чистой, социально и духовно полноценной, благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества.

Первый Градостроительный кодекс РФ был принят в 1998 г.13 и регулировал отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки, благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природопользования, сохранения объектов историко-­культурного наследия и охраны окружающей природной среды в целях обеспечения благоприятных условий проживания населения.

Градостроительный кодекс 1998 г. содержал специальную статью, которая называлась «Особое регулирование градостроительной деятельности» (ст. 6), в соответствии с которой допускалось такое регулирование в случаях, если без введения специальных правил использования территории обеспечение частных, общественных или государственных интересов в области градостроительства невозможно или затруднено. К территориям, на которых градостроительная деятельность подлежала особому регулированию, могли относиться, например, территории объектов историко-­культурного наследия; особо охраняемые природные территории; территории традиционного проживания коренных малочисленных народов; территории свободных экономических зон; территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Отдельно были выделены и поселения, которые являлись объектами градостроительной деятельности особого регулирования. К таким поселениям, в частности, могли быть отнесены: Москва, Санкт-­Петербург; города — центры субъектов Российской Федерации; города — курорты; исторические поселения, а также поселения, на территориях которых имеются памятники истории и культуры. Установление особых градостроительных правовых норм для отдельных территорий принято и сегодня, хотя в современном градостроительном кодексе отсутствует общая норма, подобная ст. 6 Градостроительного кодекса РФ 1998 г. Этому способствует и тот факт, что современные градостроительные правила принимаются на различных уровнях и имеют разную юридическую силу.

Хотя общепризнанные принципы, нормы международного права, международные договоры РФ даже не упоминаются в ГрК, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Кроме того, в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ст. 17). Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Общепризнанная норма международного права — правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного14. Содержание таких принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.

Международные договоры — существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства. Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права — принципу добросовестного выполнения международных обязательств (см. Федеральный закон от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»).

Международные договоры Российской Федерации могут заключаться от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (договоры межведомственного характера).

Например, в условиях глобализации и в целях углубления и ускорения интеграционных процессов в Таможенном союзе в рамках Евразийского экономического сообщества и формирования Единого экономического пространства, Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация подписали Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования (заключено в г. Санкт-­Петербурге 18.11.2010)15. В соответствии со ст. 13 названного соглашения были приняты следующие технические регламенты Таможенного союза, опосредующие процесс строительства и реконструкции зданий, сооружений: «О безопасности высокоскоростного железнодорожного транспорта» (ТР ТС 002/2011); «О безопасности инфраструктуры железнодорожного транспорта» (ТР ТС 003/2011); «Безопасность автомобильных дорог» (ТР ТС 014/2011). Так, в соответствии с п. 26 ст. 4 ТР ТС 002/2011 при проектировании и строительстве объектов инфраструктуры высокоскоростного железнодорожного транспорта должны предусматриваться и выполняться мероприятия, обеспечивающие сохранение путей миграции диких животных и мест их постоянного проживания.

Международно-­правовая унификация правил призвана обеспечить единообразие и гармонизацию законодательства государств стран ЕврАзЭС16. В силу п. 3 ст. 5 Соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации со дня вступления в силу технического регламента Таможенного союза соответствующие обязательные требования, установленные законодательствами названных стран, не применяются.

Частью правовой системы Российской Федерации являются также заключенные СССР действующие международные договоры, в отношении которых Российская Федерация продолжает осуществлять международные права и обязательства СССР в качестве государства — продолжателя Союза ССР.

Источником правового регулирования градостроительных отношений выступает Конституция РФ. Непосредственно в тексте Конституции РФ градостроительное законодательство не называется (в отличие от многих иных отраслей законодательства). Но здесь необходимо учитывать следующее. Во-­первых, Основной закон содержит нормы, оказывающие воздействие на градостроительные отношения. Например, в силу ч. 2 ст. 40 органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище, согласно ст. 42 каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Реализация предусмотренных Конституцией РФ основных прав граждан (на образование, жилище, медицинскую помощь, благоприятную окружающую среду) непосредственно связана со строительством соответствующих помещений, грамотным планированием городов и иными градостроительными отношениями. Во-­вторых, Конституционный Суд РФ рассматривая нормы ГрК РФ17 сделал вывод о том, что отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, а их содержание составляют преимущественно предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, перечисленные в ст. 72 Конституции РФ — природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры, а потому законодательство о градостроительной деятельности в своей основе находится, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, несмотря на отсутствие специального указания на него как обособленную отрасль18 в ст. 72 Конституции РФ. Этот вывод суда имеет принципиальное значение для определения источников градостроительного права и коррелирует с положением ч. 3 ст. 3 ГрК РФ.

Значительный массив градостроительных нормативных актов принимается на уровне Российской Федерации. Первичным элементом в системе федеральных нормативных актов является Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ, вступивший в силу с 30.12.2004 (за исключением отдельных положений).

В соответствии с ч. 1 ст. 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса РФ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Тем самым, законодатель заложил широкий подход к определению градостроительного законодательства, включая в него нормативные правовые акты как РФ, так и субъектов РФ. Нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не должны противоречить требованиям ГрК РФ.

Среди федеральных законов, регулирующих градостроительные отношения, можно назвать ФЗ от 17.11.1995 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», ФЗ от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», ФЗ от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», ФЗ от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», ФЗ от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении», ФЗ от 19.07.2011 № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др.

Градостроительные отношения регулируют и отдельные кодифицированные акты, в частности Гражданский кодекс РФ (например, в части правового статуса самовольной постройки), Земельный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ. Необходимо учитывать, что в силу ч. 3 ст. 4 ГрК РФ к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Наличие отдельных законов обеспечивает специализацию и детализацию правового регулирования отношений. Такое юридическое воздействие базируется на известном принципе lex specialis posterior derogate generali (лат. — специальный закон отменяет действие общего закона). Для закрепления и усиления особого воздействия специальных норм на отдельные отношения законодатель деятельность по проектированию, строительству, реконструкции определенных объек-тов недвижимости обозначает как специальный вид деятельности. Такое положение сложилось применительно к определению дорожной деятельности, деятельности в области промышленной безопасности, в области использования атомной энергии. Так, к видам деятельности в области промышленной безопасности относятся проектирование, строительство, эксплуатация, реконструкция опасного производственного объекта. Опасными производственными объектами считаются, например, те, где проводятся горные работы (за исключением добычи общераспространенных полезных ископаемых и разработки россыпных месторождений полезных ископаемых, осуществляемых открытым способом без применения взрывных работ).

Важное значение имеют нормы, предусматривающие ответственность за правонарушения при осуществлении градостроительной деятельности. Это — соответствующие положения Кодекса РФ об административных правонарушениях, Гражданского кодекса РФ, Трудового кодекса РФ, Уголовного кодекса РФ. Нормы об ответственности выполняют обеспечительно-­охранительную функцию в механизме правового регулирования развития территорий. Содержащиеся в административном, гражданском, трудовом, уголовном праве средства воздействия обеспечивают дόлжное поведение субъектов по застройке земель.

Градостроительные нормы также содержатся и в указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации. Например, действуют Постановление Правительства РФ от 13.02.2006 № 83 «Об утверждении Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-­технического обеспечения и Правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-­технического обеспечения», Постановление Правительства РФ от 13.11.2006 № 680 «О составе схем территориального планирования Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 05.03.2007 № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий», Постановление Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию».

Источником правового регулирования градостроительных отношений выступают и ведомственные нормативные правовые акты. Значительная роль в их принятии принадлежит Министерству строительства РФ. Например, действуют приказы Минстроя России от 20.12.2016 № 996/пр «Об утверждении формы проектной декларации», от 24.10.2017 № 1470/пр «Об утверждении Порядка формирования и ведения федерального реестра сметных нормативов», от 23.08.2017 № 1151/пр «Об определении официального сайта для размещения систематизированных сведений об экономически эффективной проектной документации повторного использования», от 25.04.2017 № 741/пр «Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка и порядка ее заполнения», от 25.04.2017 № 740/пр «Об установлении случаев подготовки и требований к подготовке входящей в состав материалов по обоснованию проекта планировки территории схемы вертикальной планировки, инженерной подготовки и инженерной защиты территории».

Для надлежащего эффективного правового регулирования градостроительной деятельности (прежде всего, проектирования и строительства) важное значение приобретают нормативные акты в области технического регулирования. Одним из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности согласно п. 7 ст. 2 ГрК РФ является осуществление градостроительной деятельности с соблюдением положений технических регламентов. Так, ФЗ от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» устанавливает требования к размещению взрывопожароопасных объектов на территориях поселений и городских округов, противопожарные расстояния от зданий и сооружений автозаправочных станций до граничащих с ними объектов защиты, противопожарные расстояния от резервуаров сжиженных углеводородных газов до зданий и сооружений и иные.

Вопрос о правовой природе актов в сфере технического регулирования в юридической литературе спорен. При рассмотрении этого вопроса высказывались прямо противоположные мнения. При анализе соответствующих актов можно сделать вывод, что в них содержатся как технические нормы (правила обращения людей с техникой, орудиями и инструментами труда, с силами и объектами природы), так и нормы права (рассчитанные на неоднократное применение и распространяемые на неограниченный круг лиц правила поведения, регулирующие общественные отношения и обеспеченные принудительной силой государства), поскольку «все нормы взаимосвязаны, взаимодействуют, оказывают постоянное влияние друг на друга»19. Обращает на себя внимание и тот факт, что закрепленные в установленной форме правила адресованы для применения определенным субъектам и их исполнение контролируется уполномоченными органами. Можно говорить о том, что нормы, закрепленные актах технического регулирования, во многих случаях являются социальными и правовыми. Такому пониманию способствует существующая система и законодательно закрепленная конструкция технического регулирования, обязательные требования которого обеспечиваются нормами об административной ответственности (ст. 9.4 КоАП РФ).

Нормативные документы технического регулирования (правила безопасности, руководящие документы, строительные нормы и правила (СНиПы), санитарные, гигиенические, экологические и иные нормативы, национальные стандарты) регламентируют не только процессы проектирования, строительства, но и устанавливают права и обязанности субъектов хозяйственной и иной деятельности. Т. В. Петрова отмечает, что такая ситуация обусловлена, прежде всего неправильным пониманием разработчиками назначения таких документов. Практическое же значение таких нормативных документов иногда оказывается выше, чем нормативных правовых актов, в том числе федеральных законов, нормы которых отсылают к этим документам20.

В соответствии с ФЗ от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» в сферу применения закона включены отношения по применению и исполнению обязательных и добровольно принятых на себя требований к зданиям и сооружениям, к процессам их проектирования (включая изыскания), строительства (ст. 1). ФЗ «О техническом регулировании» предусматривает принятие технических регламентов, документов в области стандартизации, документов, подтверждающих соответствие.

Специально принятый ФЗ от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» распространяется на все этапы жизненного цикла здания или сооружения и устанавливает минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям, а также к связанным со зданиями и с сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства. Утверждаются технические регламенты безопасности и для отдельных объектов. Одной из целей принятия технических регламентов является охрана окружающей среды, жизни и здоровья растений и животных. Так, при проектировании наружных газопроводов и при пересечении ими водных преград предусматриваются мероприятия по предотвращению размыва траншей и защите грунтов от разрушения. В процессе ликвидации сетей газораспределения и газопотребления должны быть обеспечены мероприятия по недопущению загрязнения окружающей среды, по рекультивации нарушенных земель21. Технический регламент о безо-пасности объектов морского транспорта (в том числе регулирующий процессы проектирования и строительства объектов инфраструктуры морского транспорта) определяет требования биологической и экологической безопасности объектов22.

В соответствии со ст. 3 ГрК РФ нормативные правовые акты субъек-тов РФ не могут противоречить Градостроительному кодексу РФ. При этом следует учитывать конституционные положения. Поскольку законодательством о градостроительной деятельности регулируются отношения, определяемые как предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, на него распространяются требования ст. 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Нормативные правовые акты субъектов РФ имеют разную форму. Например, в г. Москва, Архангельской, Орловской, Мурманской, Волгоградской областях, Краснодарском крае действуют градостроительные кодексы соответствующего субъекта РФ. По отдельным аспектам градостроительной деятельности принимаются законы и подзаконные акты. Нормотворческой деятельности субъектов РФ способствуют и положения ГрК РФ. В ряде случаев непосредственно из норм ГрК РФ следует обязанность или право субъекта РФ принять соответствующий нормативный акт. Так, субъекты РФ утверждают документацию по планировке территории, принимают региональные нормативы градостроительного проектирования, определяют случаи, когда не требуется получение разрешения на строительство, в Москве, Санкт-­Петербурге, Севастополе — утверждают правила землепользования и застройки. В силу ч. 1 ст. 167 Жилищного кодекса РФ органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, которые направлены на обеспечение своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории данного субъекта.

На местном уровне на основании и во исполнение ГрК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы градостроительного права. Например, соответствующие органы местного самоуправления утверждают документы территориального планирования муниципального образования, местные нормативы градостроительного проектирования, правила землепользования и застройки, документацию по планировке территории в случаях, предусмотренных ГрК РФ, программы комплексного развития систем коммунальной, транспортной инфраструктуры поселений, программы комплексного развития социальной инфраструктуры поселений.

Градостроительная документация, в том числе генеральные планы городских и сельских поселений, генеральные планы городов федерального значения Москвы и Санкт-­Петербурга, а также правила землепользования и застройки городских и сельских поселений, других муниципальных образований (градостроительные уставы городских и сельских поселений, других муниципальных образований), утвержденная до введения в действие Градостроительного кодекса РФ действует в части, не противоречащей ГрК РФ.

Правила землепользования и застройки и иные региональные и муниципальные нормативно-­правовые акты, регулирующие градостроительные отношения на той территории, на которую они распространяются, определяют параметры, виды допустимого использования земельного участка, зданий, сооружений, предопределяя потенциально-­возможную застройку земель и перспективную экологическую обстановку на соответствующей территории. Безусловно, при выработке перспектив развития территорий должны учитываться законные интересы конкретных частных лиц — правообладателей земельных участков, зданий, сооружений.

3. Место градостроительного права в правовой системе России

Система права России, критерии отраслевой дифференциации — предмет постоянной дискуссии в теории права и отдельных юридических науках. Концептуально критерии выделения отраслей (предмет и метод правового регулирования) были предложены в ходе активных обсуждений системы права перед второй мировой вой­ной (1938–1940 гг.), которые были продолжены в более позднее время (1956–1958 гг.).

В настоящее время появляются предложения о новых отраслях права, выдвигаются и новые критерии их выделения (функции права, принципы права, специфика источников права и др.). В специальных исследованиях делаются попытки и обоснования существования в российской правовой системе самостоятельной отрасли «градостроительное право». Такие предложения не случайны и обусловлены, прежде всего, развитием с 1990-х гг. градостроительного законодательства.

Традиционно выделение самостоятельной отрасли права определяется наличием качественно однородной группы общественных отношений. Такой однородности в предмете градостроительного права не наблюдается. Во-­первых, большое разнообразие и существенную специфику имеют виды градостроительной деятельности, перечисленные в подп. 1 ст. 1 ГрК РФ (и, соответственно, оформляющие их виды градостроительных отношений). Разнообразные виды градостроительной деятельности и соответствующих видов градостроительных отношений не обладают необходимыми внутренними связями и взаимодействиями, чтобы признать за ними системное целое. Любая самостоятельная отрасль права является именно системным правовым образованием. Например, объектом отношений по территориальному планированию является территория РФ, субъекта РФ или муниципального образования, субъект — соответствующий орган государственной власти, орган местного самоуправления, задача — установить функциональные зоны, запланировать размещение объектов (как капитальные, так и некапитальные) федерального, регионального или местного значения. Эта задача определяет и содержание отношений по планированию. Очевидно, что отношения по эксплуатации зданий, сооружений имеют иной объект, отличия субъектного состава и при их развитии решаются иные задачи.

Во-­вторых, градостроительство — определенная сфера жизнедеятельности. При градостроительстве развивается сложная система социальных связей, возникающих между субъектами с различным правовым статусом (правообладатель природного объекта, природного ресурса и орган государственной власти, надзирающий за природопользованием; лицо, осуществляющее строительство, и субъект, контролирующий строительство, или орган государственной власти, осуществляющий строительный надзор; заказчик и подрядчик; работник и работодатель и др.) и по поводу возведения объектов с различным правовым режимом (объектов топливно-­энергетического комплекса, подземных сооружений, линейных сооружений и др.).

Не только социально-­правовой статус субъекта определяет правовую природу возникающих отношений, но и непосредственно характер связи между субъектами отношений и содержание этих отношений. При этом очевидно, что градостроительные отношения — это целый комплекс хотя и тесно связанных между собой и оказывающих взаимное влияние друг на друга отношений, но все же — многообразных. Градостроительные отношения могут быть как частноправовыми, так и публично-­правовыми.

Так, по одному из дел суд, оценивая соглашение между ООО и муниципальным образованием о сотрудничестве при реализации проекта комплексной застройки реконструкции центральной части города, пришел к выводу, что целью данного договора является удовлетворение нужд муниципального образования и по своей правовой природе данное соглашение относится к договору подряда23. При этом наличие договора, подписанного между частным лицом и публичным образованием, не всегда свидетельствует о возникновении именно частноправовых градостроительных отношений. Например, в другом деле спор основывался на заключенном между ЗАО и муниципальным образованием договоре инвестирования в реконструкцию торгово-­рыночного комплекса, и суд подчеркнул, что «для разрешения настоящего спора существенное значение имеет правовая квалификация отношений, сложившихся между сторонами договора инвестирования, заключенного между публичным образованием и частным лицом». Анализ содержания договора привел суд к выводу, что он не породил у муниципального образования каких-либо гражданско-­правовых обязанностей перед ЗАО, поскольку определенные в договоре инвестирования «обязанности являются по своей природе публично-­правовыми, они непосредственно связаны с выполнением органами муниципального образования властно-­распорядительных функций и потому соглашение, в котором муниципальное образование констатировало наличие у него обязанностей исполнять предписания публичного (в данном случае — градостроительного) законодательства, не может квалифицироваться как гражданско-­правовая сделка».Соглашения, предметом которых является констатация наличия у публичного образования определенной компетенции в сфере градостроительства, предоставления земельных участков и т. п., а также выражение публичным образованием готовности исполнять обязанности, установленные градостроительным и земельным законодательством, не являются гражданско-­правовыми сделками24.

Аналогичная правовая позиция сформулирована Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 03.04.2012 № 17043/11, согласно которой споры, связанные с неисполнением (ненадлежащим исполнением) муниципальным образованием обязанностей, предусмотренных публичным законодательством, хотя бы такие обязанности и были упомянуты в соглашениях, заключенных публичным образованием с частными лицами, не имеют частноправовой природы, а вытекают из публично-­правовых отношений.

Частноправовая природа в большей степени характерна отношениям архитектурно-­строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, эксплуатации зданий и сооружений, но это в тех случаях, когда в основе этих отношений есть соответствующие соглашения. Но и даже в этих отношениях, например при возведении здания хозяйственным способом, роль диспозитивного метода может быть минимальна, и возникающие отношения в основном будут публичными. С учетом специфики объекта, особенностей субъектного состава отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий в основном — публичные, они основаны на подчинении одного субъекта другому. В тоже время, например, разработка правил землепользования и застройки производится не самим органом местного самоуправления, а на основании заключаемого им с частным лицом соответствующего договора о выполнении услуг.

Итак, градостроительная деятельность, не зависимо от ее разновидности, опосредуется как публично-­правовыми, так и частноправовыми градостроительными отношениями. В то же время, в целом те общественные отношения, которые непосредственно регулируются законодательством о градостроительной деятельности (собственно градостроительные отношения), несмотря на встречающуюся диспозитивность, по своему характеру являются публично-­правовыми отношениями, направленными на развитие территорий. Эти отношения чаще всего связаны с разработкой, обсуждением, утверждением, принятием публичным образованием в лице компетентного органа, уполномоченного должностного лица25 обеспечивающей гармонизацию публичных и частных интересов26 градостроительной документации. Последняя имеет общеобязательное значение, принимается в интересах неопределенного круга лиц и охраняется мерами государственного принуждения. В целом же

Такая дифференциация видов градостроительной деятельности и возникающих при их осуществлении градостроительных отношений не означает, что эти отношения абсолютно самостоятельны и автономны друг от друга, а регулирующие их нормы — «хаотично» расположены в разнообразных отраслях. Градостроительные отношения представляют собой определенный органичный комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных общественных отношений. Через эти отношения происходит реализация общей объединяющей их цели, которая в законодательстве сформулирована как «развитие территорий», что обеспечивает их взаимную совместимость. Градостроительное право является целостным (суммативным) устойчивым, но не системным образованием. Устойчивость определенной совокупности нормам придают цель правового регулирования и единые принципы градостроительного законодательства.

Градостроительное право — это комплексное правовое образование, состоящее из правовых норм, объединенных единой целью правового регулирования (развитие территорий с использованием специфических средств и форм) определенных групп общественных отношений (градостроительных отношений) и базирующихся на единых принципах (см. ст. 2 ГрК РФ). Градостроительное право также можно рассматривать как формирующуюся юридическую науку — направление научного исследования и как учебную дисциплину. Как самостоятельное научное направление, учебная дисциплина, градостроительное право имеет свой понятийный аппарат. Основные понятия, используемые в градостроительной сфере, законодатель сформулировал в ст. 1 ГрК РФ.

Совокупность нормативно-­правовых актов о градостроительной деятельности, представляет собой объективно обусловленное и научно обоснованное системное правовое явление. В основе современного градостроительного законодательства — Градостроительный кодекс РФ. Самостоятельное значение в системе отраслей законодательства градостроительное законодательство приобрело с принятием закона РФ от 14.07.1992 «Об основах градостроительства в Российской Федерации». С этого момента стало формироваться законодательство о градостроительной деятельности. В ст. 3 ГрК РФ законодатель золожил широкий подход к градостроительному законодательству как совокупности федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ и нормативных правовых актов субъектов РФ.

4. Принципы градостроительного права

Правовые принципы занимают важное место в системе правового регулирования однородных общественных отношений, являясь фундаментальными положениями, исходными началами, выражающими цели и содержание права, отражающими существующие причинно-­следственные социальные связи, как указывал еще С. С. Алексеев27. Изучение принципов права позволяет более глубоко понять сущность и особенности правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Принципы права представляют собой довольно сложное правовое явление, теоретическим и практическим вопросам которого посвящено немало научных исследований, как в общей теории права, так и в отраслевых науках. Принципы градостроительного права и вопросы их реализации в законодательстве и при правоприменении достаточно подробно рассмотрены в монографии А. Я. Рыженкова28, в том числе вопросы их классификации. Поэтому в рамках настоящего учебника представляется целесообразным дать краткую характеристику легально закрепленным принципам градостроительного законодательства с точки зрения их места и значения в системе правового регулирования градостроительных отношений, оценки их регулирующего воздействия.

Основные принципы законодательства о градостроительной деятельности установлены в статье 2 ГрК РФ. Закрепление принципов градостроительного законодательства в базовом отраслевом законе имеет важнейшее значение для развития правового регулирования градостроительных отношений и может служить концептуальной основой формирования соответствующей отрасли права, а на практике необходимо для грамотного толкования и применения норм градостроительного законодательства.

Следует отметить, что российский законодатель впервые в истории правового регулирования градостроительных отношений в России нормативно на уровне федерального закона установил систему принципов, выражающих в определенной степени сущность и особенности правового регулирования отношений в данной сфере. Это свидетельствует о высоком уровне общественной значимости градостроительной деятельности в Российской Федерации на современном этапе, о желании российского государства придать концептуальный и системный подход к развитию градостроительного законодательства.

Законодательно закрепленные принципы являются основой, фундаментом правового обеспечения градостроительной деятельности, от точности их установления и формулирования во многом зависит эффективность формирующегося градостроительного законодательства. Являясь при этом целеполагающими нормами, принципы в определенной степени выражают политику российского государства в сфере развития территорий.

Юридическое значение норм-­принципов состоит в том, что все остальные материальные и процессуальные нормы, устанавливающие конкретные правила поведения субъектов градостроительных отношений, не должны противоречить нормам-­принципам и должны быть направлены на их реализацию. Кроме того, принципы являются нормами прямого действия и применяются судами при разрешении споров в случаях обнаружения пробелов и коллизий действующих норм, регулирующих градостроительные отношения.

Исходя из названия статьи, содержащей принципы, ГрК РФ установлены только основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, что подразумевает возможность наличия и установления других принципов, свой­ственных градостроительной деятельности. Отнесение установленных принципов к основным подчеркивает, по мнению законодателя, их значимость для регулирования и осуществления градостроительной деятельности, а также для дальнейшего развития градостроительного законодательства.

Всего в ГрК РФ установлено 13 принципов, хотя в нумерации статьи их 12. Тринадцатый принцип был добавлен очередным изменяющим Федеральным законом от 20.04.2014 № 80-ФЗ29 под номером 10.1, очевидно, с целью сохранения определенной системности в изложении принципов.

Анализ установленных принципов градостроительного законодательства позволяет сделать вывод, что большая их часть формулирует различные условия осуществления градостроительной деятельности, направленные на обеспечение социально-­экономических и экологических прав граждан и публичных интересов, закрепленных, прежде всего, в Конституции Российской Федерации. И хотя в тексте Конституции РФ не содержится упоминания термина «градостроительная деятельность», а в принципах, изложенных в ГрК РФ, отсутствуют конституционные формулировки30, основные принципы правового регулирования градостроительной деятельности, безусловно, основаны на положениях Конституции Российской Федерации и по-­своему развивают конституционные нормы, реализация которых связана с осуществлением градостроительной деятельности.

Можно выделить конституционные положения, которые непосредственно связаны с осуществлением градостроительной деятельности и которые в той или иной степени отражены в принципах законодательства о градостроительной деятельности. К таковым можно отнести следующие:

— обязательство российского государства по созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ);

— обязанность органов государственной власти и о

...