В. А. Гуреев, И. В. Селионов

Исполнение исполнительных документов в отношении публично-правовых образований и государственных (муниципальных) учреждений:
законодательное регулирование и практика применения

Научно-практическое пособие

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347(075.8)

ББК 67.410я73

Г95

Авторы:

Гуреев В. А. – д-р юрид. наук, доцент, заведующий кафедрой организации службы судебных приставов и исполнительного производства Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России), член научно-консультативного совета при Федеральной службе судебных приставов;

Селионов И. В. – помощник директора Федеральной службы судебных приставов – главного судебного пристава Российской Федерации, государственный советник юстиции Российской Федерации 2 класса.

Рассматриваются порядок исполнения исполнительных документов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе по денежным обязательствам казенных учреждений, а также правовой режим исполнения исполнительных документов в отношении иных государственных (муниципальных) учреждений (бюджетных и автономных учреждений). На основе судебной практики анализируется применение бюджетного законодательства, а также законодательства об исполнительном производстве. 

Законодательство приведено по состоянию на январь 2015 г. 

Адресуется судьям, прокурорам, адвокатам, юрисконсультам, работникам финансовых органов, судебным приставам-исполнителям, а также юристам, практикующим в сфере исполнения исполнительных документов в отношении государства, муниципальных образований и государственных (муниципальных) учреждений, преподавателям, аспирантам, студентам юридических вузов и факультетов.

УДК 347(075.8)

ББК 67.410я73

© Гуреев В. А., Селионов И. В., 2015

© ООО «Проспект», 2015

Предисловие

Установленный действующим законодательством порядок исполнения исполнительных документов по искам к Российской Федерации и ее субъектов о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов или их должностных лиц, а также по искам к государственным (муниципальным) учреждениям имеет определенную специфику. Речь идет прежде всего о нормативно-правовой основе совершаемых действий по исполнению этих актов, а также об уполномоченных государственных органах, обеспечивающих данное исполнение.

Так, ст. 5 Федерального закона «Об исполнительном производстве» возлагает принудительное исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц на Федеральную службу судебных приставов и ее территориальные органы. В то же время ст. 7 названного закона устанавливает, что в случаях, предусмотренных федеральным законом, требования, содержащиеся в указанных актах, могут исполняться в том числе и иными государственными органами и должностными лицами. При этом данные органы исполняют требования исполнительных документов в порядке, который может устанавливаться также и иными федеральными законами. Подобное исключение предусмотрено самим Федеральным законом «Об исполнительном производстве», в ч. 2 ст. 1 которого определено, что условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливаются бюджетным законодательством Российской Федерации.

В настоящее время такой порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации определяется гл. 24.1 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ), которая была введена Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. № 197-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “Об исполнительном производстве”» и является специальной по отношению к законодательству об исполнительном производстве. В качестве же уполномоченных исполняющих органов выступают государственные финансовые органы.

Обозначенная специфика в источниках правового регулирования является лишь следствием различий в существующей процедуре исполнения исполнительных документов.

Представленная вашему вниманию книга содержит детальный юридический анализ проблем, возникающих в рамках исполнения исполнительных документов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям и государственным (муниципальным) учреждениям.

В издании последовательно рассмотрены исторические предпосылки формирования современного механизма исполнения исполнительных документов в отношении государства (муниципальных образований) и организаций, финансируемых за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, проведен анализ действующего, преимущественно бюджетного законодательства и законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве, рассмотрена судебная практика Конституционного Суда РФ, арбитражных судов и судов общей юрисдикции.

Особое внимание уделено совершенно новому для отечественного правопорядка институту исполнения судебных актов, вынесенных в результате нарушения разумных сроков судопроизводства и исполнения судебных актов.

Предлагаемое читателю научно-практическое пособие содержит в себе подходы к решению ряда практических вопросов, имеющих своей целью оптимизацию исполнения исполнительных документов данной категории. Авторы выражают искреннюю надежду на то, что оно окажется полезным как для практикующих юристов, так и для граждан, столкнувшихся с исполнением исполнительных документов по искам к публичным образованиям и государственным (муниципальным) учреждениям.

Глава 1. История правового регулирования исполнения исполнительных документов в отношении Российской Федерации (субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) и государственных (муниципальных) учреждений

§ 1.1. Правовое регулирование порядка взыскания с казны и казенных управлений в дореволюционной России

В результате судебной реформы 1864 года порядок исполнения судебных решений был радикально преобразован. В судебную систему был инкорпорирован институт судебных приставов, правовую основу деятельности которых составили Учреждения судебных установлений и Устав гражданского судопроизводства (далее — Устав)1.

В Уставе были предусмотрены нормы, определявшие правила осуществления приставами принудительного исполнения решений судебных и иных органов. В то же время в Уставе были предусмотрены также изъятия из общего порядка гражданского судопроизводства. В частности, это касалось особенностей порядка исполнения исполнительных листов по делам казенного управления, а также о взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненные распоряжением должностных лиц2. Комментируя положения Устава, например, Е. В. Васьковский3 указал на то, что под делами казны понимаются дела, которые возникают из таких отношений, где одной из сторон являются органы государственной власти, выступающие не в качестве носителей государственного суверенитета, а в качестве представителей казны, как частноправового юридического лица, принимающего участие в гражданском обороте на правах обыкновенного частного лица. С указанной позицией автора можно согласиться, поскольку в Уставе был предусмотрен порядок обращения взыскания не на казну, а на организации, связанные с казной, — казенные управления. Представляется, что в данном случае автор использует понятие «казна» и «казенные управления» как синонимы. Например, Е. В. Васьковский отмечает, что решения, поставленные против казны, не подлежат предварительному исполнению (ст. 1291 Устава) 4. Однако в ст. 1291 Устава говорится о «казенных управлениях».

Согласно ст. 1282 Устава делами казенного управления признавались дела, сопряженные с интересом казны, удельного и придворного ведомства и других правительственных установлений, управлений и ведомств, а также дела монастырей, церквей, архиерейских домов и всех христианских и магометанских духовных учреждений5.

В отношении указанных организаций были установлены определенные изъятия из общего порядка исполнения, осуществляемого судебными приставами. Так, например, в соответствии со ст. 1296 Устава «для исполнения по решению, коим обвинено казенное управление, взыскатель предъявляет исполнительный лист непосредственно в то ведомство, которое по силе решения должно оное исполнить»6.

Решения судебных палат, вынесенные против казенных управлений, подлежат исполнению только по истечении кассационного срока или по оставлении кассационной жалобы без последствий (ст. 1295.1 Устава), за исключением только решений по искам денежным, которые могут быть приводимы в исполнение на общем основании при условии, чтобы истец представил обеспечение на случай отмены решения Сенатом (ст. 1295.1, прим. Устава).

Следует обратить внимание на формулировку, используемую в приложении к ст. 1295.1 Устава, — «в делах по искам о денежных претензиях к казне». В данном случае речь не идет о взыскании с казны, по смыслу государства, поскольку в Уставе отсутствуют нормы, регламентирующие порядок обращения взыскания на казну.

§ 1.2. Опыт правового регулирования порядка исполнения судебных решений в отношении государства, предприятий, учреждений и организаций, состоящих на государственном бюджете, с 1917 по 1991 г.

В советский период органами исполнения судебных решений были судебные исполнители, которые состояли при губернских и народных судах, а также при арбитражных комиссиях7. Исполнение судебных решений и решений земельных комиссий возлагалось также на волостные исполнительные комитеты и органы милиции8.

Наравне с решениями судов РСФСР, то есть народных, губернских или Верховного Суда, подлежали принудительному исполнению решения арбитражных комиссий, создаваемые для разрешения споров, возникающих между государственными предприятиями и организациями.

Арбитражные комиссии сначала были образованы при Высшем Совете Народного Хозяйства (ВСНХ) РСФСР и при его местных органах — промбюро и губсовнархозах, а затем — при Совете Труда и Обороны (СТО) и областных и губернских экономических совещаниях (ЭКОСО).

Процессуальная основа деятельности арбитражных комиссий была закреплена9 Положением о порядке разрешения имущественных споров между государственными учреждениями и предприятиями, утвержденным Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 21 сентября 1922 г.10, и Правилами о производстве дел в Высшей арбитражной комиссии (ВАК) и местных арбитражных комиссиях, утвержденными Постановлением СТО от 14 марта 1923 г.11

Разрешение имущественных споров государственных учреждений и предприятий РСФСР ведали ВАК при Экономическом Совещании РСФСР и арбитражные комиссии при советах народных комиссаров автономных республик, при исполнительных комитетах автономных областей и т. п.12

Решения арбитражных комиссий имели силу судебных решений и приводились в исполнение самими сторонами. По мнению О. В. Исаенковой13, если учитывать, что арбитражные комиссии создавались, как правило, при совнаркомах и областных экономических совещаниях, а ВАК — при Совете труда и обороны, то нет ничего удивительного в том, что деятельность этих комиссий носила больше административный, чем судебный характер.

В случае отказа от добровольного исполнения сторона, в пользу которой решение состоялось (взыскатель), мог просить арбитражную комиссию, вынесшую решение, о принудительном исполнении решения и выдаче исполнительного листа.

Принудительно взыскание не обращалось на имущество государственных предприятий и учреждений, не подлежащих отчуждению в силу закона, на сумму, необходимую для выплаты текущей и за две недели вперед заработной платы рабочим и служащим 14.

Решения арбитражных комиссий исполняются с формальной стороны так же, как и решения обыкновенных судов. Однако, так как и взыскатель, и должник всегда являются органами государства и так как особенности эти уже учтены в решении арбитражной комиссии, то Правила исполнения решений арбитражных комиссий (постановление Совета Труда и Обороны (СТО) от 3 июня 1923 г. Собрание узаконений. № 58, ст. 519) имеют по существу некоторые отличия, дающие право применять такие меры принуждения в отношении должников госпредприятий, которые при обыкновенных взысканиях с них недопустимы (гл. VII, стр. 38).

Решения арбитражных комиссий при Высшем Совете Народного Хозяйства (ВСНХ) СССР и РСФСР исполняются распоряжением Президиума ВСНХ и к судебным исполнителям не поступают (Положение об АК ВСНХ СССР — «Собр. Зак.», 1926 г. № 13, ст. 90) 15.

Для исполнения решений ВАК и СТО и ЭКОСО (но не биржевых), в которых обе стороны — и должник, и взыскатель — принадлежат к гос­органам, действуют особые правила, изложенные в постановлении СТО от 2 июня 1923 г.16 Согласно этим правилам в отношении не только гос­предприятий на хозрасчете, но и госучреждения могут быть употреблены решительные меры воздействия, включительно до перечисления кредита со сметы госоргана-должника в смету госоргана-взыскателя, описи и продажи имущества и т. п. Разница между этими и обычными мерами взыскания, применяемыми по ГПК, в том, что в делах арбитражных комиссий все эти меры взыскания должны быть указаны в самом исполнительном листе, ибо ст. 12 Положения о ВАК при ЭКОСО 12 января 1925 г. предписывает арбитражным комиссиям в самом решении определять и способ его исполнения или устанавливать его дополнительно к решению.

Таким образом, арбитражная комиссия при самом решении дела взвешивает все возможные последствия осуществления взыскания и избирает тот путь, который наиболее соответствует государственным интересам. По тем же соображениям в решении может быть указано и время исполнения, притом немедленно, не выжидая истечения срока на обжалование и рассмотрения жалоб, и, наконец, ввиду того, что принудительное исполнение против госорганов дезорганизует советский аппарат, ст. 37 Правил о производстве дел (Собрание узаконений. 1923 г. № 25, ст. 292) предусматривает, что в первую очередь исполнение должно быть добровольное и что арбитражная комиссия может возбудить против уклоняющихся уголовное или дисциплинарное преследование: следовательно, заведующие — должностные лица госоргана-ответчика обязуются прежде всего сами выполнять все необходимое для того, чтобы решение было осуществлено в том именно виде, как в нем указано, или изыскать средства покрытия взыскания, когда в решении способа исполнения не содержится. При отсутствии добровольного исполнения или при промедлении взыскатель может ощутить необходимость принудительного воздействия на должника; из перечня мер взыскания в ст. 1 постановления СТО от 2 июня 1923 г. видно, что почти все они должны быть конкретно определены арбитражной комиссией, и следовательно, для применения той или иной из них необходимо обратиться к арбитражным комиссиям с просьбой о таком указании17.

Должник, заботясь о наиболее удобном для него способе исполнения, должен не только представить требуемые сведения, но и сам рекомендовать соответствующий способ исполнения. В результате он будет установлен либо решением, либо соглашением, или же при отсутствии того или другого особым дополнительным постановлением арбитражной комиссии.

К нему одинаково применима обязанность добровольного исполнения, но если оно не последует, то приходится обращаться к мерам принуждения, но если оно не последует, то приходится обращаться к мерам принуждения, т. е. к судебному исполнителю. В большинстве случаев — при применении п. «б», «в», «д» и «е» ст. 1 постановления СТО от 2 июня 1923 г., обязанность судебного исполнителя ограничивается посылкой должнику повестки об исполнении и отправкой повестки с соответствующими требованием третьему лицу, каковым является в первом случае финотдел, отпускающий сметные кредиты, во втором — акционерное общество или паевое товарищество, в третьем — кредитное учреждение или вообще третье лицо. Дальнейшее движение взыскания пойдет обычным порядком и с обычными последствиями для неисполнивших предписание третьих лиц18.

В первом ГПК РСФСР 1923 г.19 были предусмотрены особенности взыскания по исполнительным листам с государственных учреждений и государственных предприятий (ч. 5 главы XXXII ГПК РСФСР)20.

Г. Рындзюнский отмечал21, что проблема неисполнения своих обязательств государственными учреждениями в советское время также имело место. Так, например, по утверждению автора, невыплата присужденной зарплаты госбюджетными учреждениями объясняется по большей части отсутствием соответствующих сумм по утвержденному бюджету22. ЦК профсоюза совторгслужащих разъяснил, что в таких случаях профорганы должны добиваться включения специальных ассигнований в следующем бюджетном периоде («Е. С.Ю.» 1926. № 12. Хрон. С. 377).

Взыскание присужденных сумм по искам трудящихся и профессиональных союзов к состоящим на общегосударственном и местном бюджете учреждениям и предприятиям могло быть обращено не только на средства, ассигнуемые по соответствующим главам и параграфам сметы, но и на средства, ассигнованные по всем другим главам и параграфам сметы23.

В соответствии с постановлением ВЦИК и СНК от 27 сентября 1926 г.24 при поступлении по иску о заработной плате заявления взыскателя или судебного исполнителя о том, что по исполнительному листу в срок, назначенный судебным исполнителем на основании ст. 285 ГПК РСФСР, платеж не последовал, трудовые сессии, а где их не учреждено — народный судья (единолично) по месту исполнения посылал госучреждению-должнику требование об указании статей и параграфов сметы, за счет которых производилось взыскание по исполнительному листу, при чем назначался для представления этих сведений срок не более двухнедельного.

В назначенный срок трудовая сессия или народный судья (единолично) в заседании выносил на основании сообщения распорядителя кредита госучреждения-должника определение с указанием в нем статей и параграфов сметы, за счет которых производилось взыскание.

Исполнительный лист с указанной надписью имел силу ассигновки и препровождался в соответствующий местный финансовый орган. В случае недоставления госучреждением-должником затребованных от него сведений суд сообщал прокурору для возбуждения дисциплинарного взыскания против распорядителя кредита.

По заключенным ими сделкам и обязательствам учреждения отвечали как бюджетными ассигнованиями, так и специальными средствами, отпускаемыми и предоставляемыми данному учреждению на операции, для осуществления которых были заключены соответствующие сделки и договор.

На имущество, принадлежащее государственному учреждению, находящемуся на государственном бюджете, взыскание не обращалось, но в случае неплатежа взыскателю было предоставлено право подачи жалобы (ст. 286 ГПК РСФСР 1923 г.)25. По мнению О. В. Исаенковой, в отношении указанных государственных учреждений, находящихся на государственном бюджете, был установлен «исполнительный иммунитет»26.

Впоследствии вышеуказанная норма ГПК РСФСР 1923 г. была дополнена положением о том, что в случае неплатежа взыскателю предоставляется право подачи жалобы в вышестоящее учреждение, а равно право просить подлежащий финансовый орган о внесении задолженности в смету данного государственного учреждения на ближайший бюджетный год27.

Кроме того, ГПК РСФСР 1923 г. также был дополнен новыми положениями, касающимися обращения взыскания на средства государственных учреждений, состоящих на государственном или местном бюджете. В частности, согласно ст. 286 ГПК РСФСР 1923 г. с указанных организаций взыскание по исполнительным листам и другим исполнительным документам, выданным государственным, кооперативным и общественным учреждениям, предприятиям и организациям, а также взыскание по заработной плате производилось за счет ассигнований по смете этих учреждений.

В этих случаях исполнительные документы приравнивались к платежным документам по расходованию ассигнованных по смете сумм и направлялись в подлежащее учреждение Государственного Банка через Народный комиссариат финансов СССР, Народный комиссариат финансов союзной или автономной республики или местный финансовый орган по принадлежности (в зависимости от того, на каком бюджете состояло учреждение-ответчик), для указания ими бюджетного подразделения сметы, за счет которого должно было произведено взыскание по исполнительном документу28.

Установленный ст. 286 ГПК РСФСР 1923 г. порядок взысканий не распространялся на специальные и иные внебюджетные средства учреждений, состоящих на государственном и местном бюджете. Взыскание с бюджетных учреждений за счет этих средств производилось в общем порядке.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 7 сентября 1937 г.29 были утверждены Правила о порядке взыскания с государственных учреждений, состоящих на государственном и местном бюджете, по исполнительным документам, выданным государственным, кооперативным и общественным организациям, и по заработной плате. Исполнительные документы приравнивались к платежным документам по расходованию ассигнований, а на комиссариаты финансов была возложена функция по определению бюджетного подразделения сметы, за счет которого должны быть оплачены исполнительные документы30.

В ст. 13 Основ гражданского законодательства СССР и Союзных Республик 1961 г.31 было предусмотрено, что условия и порядок отпуска средств на покрытие задолженности учреждений и иных государственных организаций, состоящих на государственном бюджете, если эта задолженность не могла быть покрыта за счет их сметы, устанавливалась законодательством Союза ССР и союзных республик 32.

В ГПК РСФСР 1964 г.33, так же как и в ГПК РСФРС 1923 г., была предусмотрена норма о том, что обращение взыскания на имущество учреждений, предприятий и организаций, состоящих на государственном бюджете, не допускается.

По мнению М. К. Юкова, «независимо от того, за счет каких средств приобретено то или иное имущество организации, состоящей на государственном бюджете, взыскание на ее имущество не может быть обращено»34. В то же время, по утверждению М. К. Юкова, относительно предприятий, учреждений и организаций, оперативных и других общественных организаций такого запрета в законодательстве не было. Обращение взыскания на имущество этих организаций было возможно независимо от того, являлась ли данная организация хозрасчетной или состояла на бюджете соответствующей кооперативной или общественной организации35.

Более детальный порядок исполнения судебных решений в отношении государственных учреждений, предприятий, колхозов и иных кооперативных и общественных организаций был предусмотрен в главе III Инструкции о порядке исполнения судебных решений36 (далее — Инструкция). Так, например, согласно п. 130 Инструкции взыскание по исполнительным документам с государственных учреждений, предприятий, колхозов и иных кооперативных и общественных организаций обращалось в первую очередь на денежные средства должника, находившиеся в банке или ином кредитном учреждении. Для производства взыскания судебный исполнитель в соответствии с Инструкцией Госбанка СССР № 35 от 8 января 1971 г. «Об очередности платежей и о порядке бесспорного списания средств со счетов предприятий, организаций и учреждений в Государственном банке СССР» направлял исполнительный документ в учреждение Госбанка для списания средств со счета должника и перечисления их на депозитный счет народного суда37.

Однако судебный исполнитель в исполнительном производстве не участвовал, если взыскателем являлись государственное учреждение, предприятие, колхоз или иная кооперативная либо общественная организация, имевшие счет в кредитном учреждении. В указанном случае исполнительный документ направлялся взыскателем непосредственно в соответствующее кредитное учреждение для перечисления со счета должник на счет взыскателя присужденной суммы (п. 131 Инструкции).

В свою очередь, при отсутствии у государственных учреждений, предприятий и организаций, состоящих на хозяйственном расчете, денежных средств, достаточных для погашения задолженности, взыскание обращалось на принадлежащее должнику имущество, за исключением предприятий, зданий, сооружений, оборудовании и другого имущества, относящегося к основным средствам, семенных и фуражных фондов, а также иных оборотных фондов в пределах, необходимых для нормальной деятельности государственных учреждений, предприятий и организаций (п. 132 Инструкции).

С государственных учреждений, состоящих на государственном бюджете, взыскание по всем исполнительным документам производится за счет ассигнований по смете этих учреждений в порядке, установленном Инструкцией Государственного банка СССР (п. 138 Инструкции)38.

В свою очередь, согласно Инструкции Госбанка СССР № 2 от 31 мая 1979 г. «О безналичных расчетах в народном хозяйстве» списание средств по исполнительным документам со счетов учреждений и организаций, состоящих на государственном бюджете (союзном, союзных республик, автономных республик, местном), производилось за счет свободного остатка кредитов на бюджетном счете или остатка средств на текущем счете должника. Если свободного остатка кредитов или средств на соответствующем счете должника было недостаточно для покрытия всей суммы взыскания, оставшаяся невзысканной сумма подлежала списанию при следующем очередном открытии кредитов или при поступлении других средств со счета должника. В то же время списание средств по исполнительным документам с текущих счетов сельских и поселковых Советов народных депутатов производилось при наличии письменного согласия исполкома сельского (поселкового) Совета народных депутатов на их оплату39.

Взыскание по исполнительным документам с организаций, состоящих на сельском (поселковом) бюджете и имеющих отдельные текущие счета, производилось на общих основаниях40.

По мнению М. И. Брагинского, ст. 410 и 411 ГПК РСФСР позволяют сделать вывод о том, что единственным объектом взыскания по долгам организаций, находящихся на бюджете, служат денежные средства. Это в полном мере относится к государственным образованиям, а также административно-территориальным единицам. Вместе с тем в отличие от бюджетных организаций государственные образования и административно-территориальные единицы устанавливают непосредственную связь с отдельным звеном бюджета, чьи средства составляют основное имущество перечисленных субъектов гражданского права41.

Таким образом, в советском законодательстве предусматривались отдельные нормы, регламентирующие особенности взыскания по исполнительным документам денежных средств с государственных учреждений, состоящих на государственном бюджете (союзном, союзных республик, автономных республик, местном).

Относительно вопроса о правовом регулировании в советском государстве порядка обращения взыскания по исполнительным документам в отношении публично-правового образования, в юридической литературе имеются различные точки зрения. Например, по мнению Д. М. Генкина, советское государство в тех случаях, когда оно выступает как таковое в гражданских правоотношениях, является особым субъектом гражданского права и не может быть признано юридическим лицом, поскольку и в области гражданских правоотношений выступает как субъект властвования, с чем связан весьма существенный вопрос о судебном иммунитете, который принадлежит советскому государству42.

По мнению М. И. Брагинского, процессуальные нормы, имея в виду внутренние отношения, в принципе допускают беспрепятственное предъявление исков в советском суде к Советскому государству (Союзу ССР, союзной и тем более автономной республике, краю, области, району, городу и т. п., от имени которых выступает компетентный орган). Автор считает, что законодательство и ведомственные акты, которые регулируют порядок обращения взыскания на имущество, принадлежащее государству, по претензиям советских граждан и социалистических организаций, также не знают исключительных норм, обеспечивающих иммунитет государственной собственности43. Кроме того, по мнению М. И. Брагинского, существуют специальные правила, которые определяют порядок обращения взыскания на имущество государства. Поскольку государственные образования и административно-территориальные единицы получают для выступления в обороте необходимые средства из бюджета, на них, безусловно, распространяют свое действие нормы, которыми установлен особый порядок взыскания по долгам бюджетных организаций44.

Нормы, на основании которых было возможно возмещать ущерб за счет государственного бюджета, появились в советском законодательстве в 80-х гг. Так, например, в Положении о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда45 предусмотрено, что обязанность по возмещению ущерба в виде заработка и других трудовых доходов, являющихся основным источником средств к существованию гражданина, которых он лишился в результате незаконных действий, штрафов, взысканных во исполнение приговора суда, судебных издержек и иных сумм, выплаченных гражданином в связи с незаконными действиями, а также о возмещении суммы, выплаченной гражданином юридической консультации за оказание юридической помощи, производится за счет средств государственного бюджета.

В 80-х гг. прошлого века Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. было утверждено Положение о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.

Согласно ч. 1 ст. 2 Указа, утвердившего указанное Положение, ущерб, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда46.

Положением был установлен определенный перечень подлежащих возмещению убытков (утраченный заработок и другие трудовые доходы, пенсия или пособие, выплата которых была приостановлена, и т. д.).

Обязанность по возмещению ущерба в виде заработка и других трудовых доходов, являющихся основным источником средств к существованию гражданина, которых он лишился в результате незаконных действий, штрафов, взысканных во исполнение приговора суда, судебных издержек и иных сумм, выплаченных гражданином в связи с незаконными действиями, а также о возмещении суммы, выплаченной гражданином юридической консультации за оказание юридической помощи, производится за счет средств государственного бюджета (ст. 3 Положения) (см. приложение к настоящему научно-практическому пособию).

Порядок реализации данного Положения был установлен Инструкцией по ее применению, утвержденной Минюстом СССР, Прокуратурой СССР, Минфином СССР 2 марта 1982 г. и согласованной с Верховным судом СССР, МВД СССР и КГБ СССР47 (см. приложение).

В декабре 1990 г. был принят Закон РСФСР № 443-1 «О собственности в РСФСР»48, согласно которому ущерб, нанесенный собственнику преступлением, возмещается государством по решению суда. Понесенные при этом государством расходы взыскивались с виновного в судебном порядке в соответствии с законодательством РСФСР (п. 3 ст. 30). Однако действие указанной нормы неоднократно приостанавливалось законами о бюджете (например, ст. 25 Закона РФ от 14 мая 1993 г. № 4966-1 «О республиканском бюджете Российской Федерации на 1993 год»49, ст. 37 Федерального закона от 1 июля 1994 г. № 9-ФЗ «О федеральном бюджете на 1994 год»50). В связи с введением в действие части первой ГК РФ51 Закон РСФСР «О собственности в РСФСР» утратил силу.

В Законе РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»52 отсутствовали нормы прямо или косвенно, связанные с обращением взыскания на средства бюджетов бюджетной системы (республиканский бюджет РСФСР, республиканские бюджеты республик в составе РСФСР, бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований РСФСР).

§ 1.3. Современный этап исполнения судебных актов по обращению взыскания на бюджетные средства: с 1997 г. по настоящее время

Начало реформы системы принудительного исполнения с целью придания ей современного облика, соответствующего современным социально-экономическим реалиям, связано с принятием 21 июля 1997 г. Федеральных законов № 118-ФЗ «О судебных приставах»53 и № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве»54 (далее — Закон об исполнительном производстве).

Сферой действия Федерального закона «Об исполнительном производстве» были условия и порядок принудительного исполнения судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также актов других органов, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества.

Судебные приставы-исполнители, руководствуясь ст. 7 данного Закона, стали возбуждать исполнительное производство по исполнительным листам о взыскании средств с публично-правовых образований. При этом они использовали весь спектр полномочий для обеспечения исполнительных действий, установленных законом: арест счетов бюджета, принудительное списание денежных средств, обращение взыскания на имущество55. Однако, налагая арест на бюджетные средства, судебный пристав-исполнитель вмешивался в процедуру исполнения бюджета, являющуюся частью бюджетного процесса56.

Результат такой деятельности со стороны органов принудительного исполнения привел к негативным последствиям: арест счета бюджета парализовал его исполнение, блокировалось финансирование не только бюджетных программ, государственных контрактов, иных расходов, но и социальных выплат, в том числе заработной платы в бюджетных учреждениях57.

Кроме того, обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации органами принудительного исполнения ставил в неравное положение получателей бюджетных средств и взыскателей, поскольку последние получали приоритет перед другими получателями бюджетных средств.

Указанная проблема обусловлена тем, что, с одной стороны, есть ГК РФ, предусматривающий нормы об ответственности государства, и решение суда о взыскании денежных средств, с другой — нет возможности обратить взыскания на денежные средства бюджета или на какое-либо иное государственное имущество по причине отсутствия соответствующих норм в публичном праве.

В такой ситуации Минфин России попытался защитить федеральный бюджет путем издания приказа от 23 ноября 1998 г. № 236 «О совершенствовании организации работы по возмещению вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов»58. В приказе устанавливалось, что выплата средств для возмещения вреда осуществляется Минфином России на основании письменных заявлений граждан и юридических лиц с указанием платежных реквизитов для перечисления денежных средств и приложением постановлений (определений) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, а также исполнительных листов судебных органов. При этом выплата указанных средств производилась на основании реестров к перечислению бюджетных средств, доводимых Главным управлением федерального казначейства до управлений Федерального казначейства Минфина России по субъектам Федерации (подп. «а», «в», «г» п. 1).

С 1 января 2000 г. вступил в силу Бюджетный кодекс РФ (далее — БК РФ)59, в котором на тот период не предусматривались специальных правил в отношении судебных приставов. Однако БК РФ ввел режим иммунитета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Ранее положения, ограничивающие обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, содержались в Федеральном законе от 22 февраля 1999 г. № 36-ФЗ «О федеральном бюджете на 1999 год»60. Так, согласно ст. 117 этого Закона обращение взыскания на бюджетные средства, находящиеся на счетах органов Главного управления Федерального казначейства Минфина России, осуществляется на основании исполнительных листов судебных органов (см. приложение к данному пособию).

С введением в действие БК РФ арбитражные суды в качестве ответчика по делам о возмещении ущерба, причиненного органами государственной власти и их должностными лицами, стали привлекать соответствующих главных распорядителей бюджетных средств61*.

---

*Статья 6 БК РФ (извлечение)

Главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено БК РФ.

---

В течение следующих лет государство, учитывая прошлый опыт действий судебных приставов-исполнителей по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в рамках Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве», последовательно работало над созданием альтернативной исполнительному производству системы исполнения решений судов о взыскании средств соответствующих бюджетов с публично-правовых образований и бюджетных учреждений62. Поскольку на тот период ни в БК РФ, ни в законодательстве Российской Федерации об исполнительном производстве не был предусмотрен специальный порядок обращения взыскания на средства бюджета, законодатель ежегодно включал отдельные нормы, регламентирующие указанную сферу, в федеральные законы о федеральном бюджете. Так, например, в соответствии со ст. 143 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. № 227-ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год»63 взыскание средств по денежным обязательствам получателей бюджетных средств с лицевых счетов в органах федерального казначейства Минфина России производится этими органами на основании предъявленных им исполнительных листов судебных органов. При этом законодательно было введено ограничение на взыскание исполнительского сбора при принудительном исполнении исполнительных документов за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов, федеральных органов исполнительной власти (см. приложение к настоящему научно-практическому пособию).

С каждым годом федеральный закон о федеральном бюджете «обрастал» новыми положениями, регламентирующими порядок исполнения судебных актов указанной категории. Например, в ст. 109 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год»64 было предусмотрено новое положение, согласно которому в случае недостаточности средств на лицевых счетах должников главный распорядитель средств федерального бюджета, в чьем ведении находится должник, несет субсидиарную ответственность за исполнение судебных решений в пределах установленных ему ассигнований в порядке, установленном Правительством РФ (см. приложение к данному пособию).

Такой порядок был установлен в Правилах взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, утвержденных постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2001 г. № 14365. Названный нормативный правовой акт предусматривает исполнение возникающих обязательств при недостаточности средств для погашения задолженности главным распорядителем средств федерального бюджета, в чьем ведении находится должник, в порядке субсидиарной ответственности.

В вышеназванном Федеральном законе также была предусмотрена важная норма, согласно которой исполнительные листы судебных органов по искам к казне Российской Федерации направляются для исполнения в Минфин России и исполняются им в порядке, установленном Правительством РФ (ст. 110).

Данный порядок был закреплен в Правилах исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, утвержденных постановлением Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. № 66666 (см. приложение к пособию).

Принятие указанных Правил также обусловлено тем, что приказ Минфина России от 23 ноября 1998 г. № 236 не имел достаточной юридической силы для обязания иных главных распорядителей предоставлять в Минфин России информацию о вступлении в силу того или иного судебного решения67. На Минфин России было возложена обязанность по исполнению судебных решений, тогда как в соответствии со ст. 158 БК РФ (в ред. 2000 г.) главный распорядитель средств федерального бюджета выступает в суде от имени казны Российской Федерации по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности, а также по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности.

Согласно указанным Правилам взыскатель должен был представить в Минфин России исполнительный лист о взыскании из казны Российской Федерации денежных средств, заверенную в установленном порядке копию судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист и заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию. Кроме того, в Правилах был уточнен комплект документов, предъявляемых взыскателем в Минфин России, который уже не содержал упоминания о постановлениях, выносимых должностными лицами органов дознания и предварительного следствия (п. 2).

В Федеральном законе от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год»68 уточнено, что Минфин России исполняет исполнительные листы по искам к казне Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (см. приложение).

В Федеральном законе от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год»69 был установлен запрет на исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации службой судебных приставов. Впоследствии в 2004 г.70 в отношении службы судебных приставов был также введен запрет на исполнение судебных актов по взысканию средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета с лицевых счетов, открытых в органах федерального казначейства (см. приложение).

Проблемы совершенствования нормативно-правовой базы исполнения судебных актов по искам к казне, органам государственной власти и органам местного самоуправления были подняты Президентом РФ в Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2005 г. «О бюджетной политике в 2006 году»71. Президент РФ указал, что проблема исполнения судебных решений по искам к органам государственной власти и органам местного самоуправления далеко не полностью урегулирована и это нарушает права и законные интересы граждан, является недопустимым примером неуважения к судебной власти.

Поворотный момент в истории становления и развития законодательства Российской Федерации в сфере исполнения судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Федерации и бюджетным учреждениям связан с постановлением Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и постановления Правительства РФ “О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти”» в связи с жалобами граждан Э. Д. Жуховицкого, И. Г. Пойма, А. В. Понятовского, А. Е. Чеславского и ОАО «Хабаровск­энерго»72 (см. приложение).

Конституционный Суд РФ признал не противоречащими Конституции РФ положения федеральных законов о федеральном бюджете, устанавливающие, что исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, и по взысканию средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета, службой судебных приставов не производится, а также обязывающие Министерство финансов РФ принимать соответствующие исполнительные листы для исполнения, поскольку они направлены на установление механизма исполнения судебных решений данной категории в части определения федерального органа государственной власти, ответственного за их исполнение (резолютивная часть постановления Конституционного Суда РФ).

Вместе с тем Конституционный Суд РФ признал неконституционными ч. 1 ст. 122 Федерального закона от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» в части, возлагающей на Правительство РФ полномочия по регламентации исполнения судебных решений по искам к Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, и п. 3, 5 и 6 Правил исполнения Министерством финансов РФ судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, утвержденных постановлением Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. № 666.

Кроме того, Конституционный Суд РФ указал на то, что включение положений, касающихся порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства федерального бюджета, в специальные законы, каковыми являются федеральные законы о федеральном бюджете на очередной год, приводит к тому, что механизм исполнения соответствующих судебных решений не опирается на стабильную правовую основу, чем нарушается принцип верховенства права, включающий в качестве обязательного элемента правовую определенность.

В связи с этим Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. № 197-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российс

...