С. В. Валов

Следственные органы Следственного комитета Российской Федерации в национальной системе профилактики правонарушений

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК [347.97/.99+351.74](075.8)

ББК 67.71(2Рос)я73

В15

Автор:
Валов С. В., кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник научно-исследовательского отдела Московской академии Следственного комитета Российской Федерации.

Рецензенты:
Меркурьев В. В., доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере федеральной безопасности, межнациональных отношений и противодействия экстремизму Научно-исследовательского института Университета прокуратуры Российской Федерации;
Титушкина Е. Ю., кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника кафедры уголовной политики Академии управления МВД России.

В монографии систематизированы научные знания о функциях следственных органов Следственного комитета Российской Федерации в национальной системе профилактики правонарушений и антисоциального поведения; классифицированы формы их профилактической деятельности; обобщены модели, формы и методы организации руководителями следственных органов деятельности подчиненных в сфере профилактики; раскрыто содержание управленческой деятельности руководителей; изложены рекомендации по решению наиболее типичных проблем в данной сфере.

Все нормативные правовые акты приведены по состоянию на 1 июля 2022 г.

Монография подготовлена для руководителей и сотрудников аппаратов региональных следственных органов Следственного комитета Российской Федерации. Она будет интересна всем тем, кто изучает закономерности управления следственными органами при осуществлении ими профилактической деятельности.

Текст публикуется в авторской редакции.

УДК [347.97/.99+351.74](075.8)

ББК 67.71(2Рос)я73

© Валов С. В., 2022

© ООО «Проспект», 2022

ВВЕДЕНИЕ

Содержание одной из основных задач, возложенных на Следственный комитет Российской Федерации1, составляют организация и осуществление в пределах своих полномочий выявления обстоятельств, способствующих совершению преступлений, а также принятие мер по устранению таких обстоятельств2.

Актуальность и важность определенной в законе задачи для современного этапа развития государства подчеркнул Президент Российской Федерации В. В. Путин, обратив особое внимание сотрудников следственных органов Следственного комитета не только на выявление, но и устранение условий, способствующих совершению преступлений. Он потребовал вести профилактическую работу системно, в координации с другими ведомствами, органами исполнительной и законодательной власти3.

Коллегия Следственного комитета Российской Федерации определила конкретные направления решения поставленной задачи. Указано на необходимость ведения системной работы по предупреждению преступности. При организации работы особое внимание должно быть обращено профилактике преступлений среди несовершеннолетних и пресечению вовлечения их в противоправную деятельность. Руководители следственных органов должны нацелить профилактическую деятельность своих подчиненных на реальное устранение обстоятельств, которые способствовали их совершению и другим нарушениям закона4.

Реализуемые следственными органами Следственного комитета мероприятия по решению задачи, определенной в законе и поставленной главой государства, выступают составной частью совокупности мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение обстоятельств, способствующих совершению правонарушений, а также реализуемых с целью оказания воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения, снижения возможных рисков криминализации общественных отношений.

Интеграция необходимых и достаточных сил и средств для оказания комплексного и системного профилактического воздействия на многокомпонентную совокупность детерминант делинквентного поведения осуществляется в составе единой государственной системы профилактики преступности и иных правонарушений. Российское государство, практически с первых лет нового этапа в своей истории, предпринимало последовательные шаги по созданию и совершенствованию такой системы, разработке и реализации адекватных мер интеграции в ее состав элементов федерального, регионального и местного уровня власти, консолидации их усилий на приоритетных направлениях.

Трансформация общественных отношений на основе различных сочетаний элементов биологических, технических и социальных систем и их взаимодействия ведет к появлению новых форм противоправной деятельности, вовлечения в ее механизмы информационных, коммуникационных и высоких технологий, охватывающих своими возможностями и доступностью различные слои и социальные группы.

В этих условиях стратегическим направлением обеспечения комплексности профилактического воздействия на детерминанты противоправного поведения видится существенное расширение социальной основы профилактической деятельности, разработка и использование новых форм совместных действий органов публичной власти и институтов гражданского общества, переход от единой государственной к национальной системе профилактики правонарушений и антисоциального поведения.

Следственные органы Следственного комитета, действуя в пределах своей юрисдикции, не только выполняют поставленную перед ними задачу, расширяют видовое разнообразие форм и методов своего взаимодействиями с иными федеральными и региональными органами власти и управления, но и активно вовлекают в профилактическую деятельность общественные организации, объединения, юридических и физических лиц, развивают заявленные ими инициативы для формирования социальной среды без обстоятельств, способствующих совершению правонарушений.

Существенная роль в достижении поставленных целей, успешном решении задач и эффективном выполнении возложенных функций отводится руководителям следственных органов Следственного комитета. Реализуя предоставленные им процессуальные и служебные полномочия, они применяют различные модели, формы, методы и средства организации профилактической деятельности подчиненных органов, подразделений и сотрудников для приведения ее в соответствие с криминогенной ситуацией, складывающейся в регионе и ином административно-­территориальном образовании, отрасли или объекте обслуживания. Управленческая деятельность руководителей следственных органов Следственного комитета нацелена на достижение согласованности действий подчиненных и рациональное использование имеющихся сил и средств не только в сфере уголовного судопроизводства, но и в его социальном окружении. Во внешнем контуре они ориентированы на объединение усилий, слаженное взаимодействие и деловое сотрудничество с иными субъектами системы профилактики правонарушений (правоохранительными органами, специальными службами, субъектами системы государственного контроля (надзора) и др.), а также институтами гражданского общества и отдельными лицами, оказывающими ими помощь и содействие в профилактическом воздействии на детерминанты противоправного поведения.

В качестве важнейших ресурсов повышения эффективности управленческой деятельности руководителей следственных органов Следственного комитета на данном направлении рассматриваем:

— совершенствование знаний о формах, методах и средствах упорядочения профилактической деятельности подчиненных подразделений и сотрудников на основе познания ее многокомпонентного состава и видового разнообразия;

— разработку, формирование и применение на их основе новых умений и навыков оказания управляющего воздействия на субъек­тов профилактической деятельности;

— использование научно обоснованных и апробированных на практике способов и средств согласования действий сотрудников следственных органов, направленных на выявление обстоятельств, способствующих совершению преступлений, и принятие мер по их устранению;

— поиск и внедрение новых форм совместной деятельности с субъектами общей системы профилактики, ее отраслевых и административно-­территориальных подсистем, расширение социальной базы профилактической деятельности.

Обозначенные потребности практики должны быть удовлетворены на основе систематизированных знаний о закономерностях управленческой деятельности руководителей следственных органов Следственного комитета; объяснения соответствия применяемых моделей организации профилактической деятельности ее многокомпонентному составу; описания сложной схемы взаимосвязи всех управленческих функций, реализуемых руководителями в целях упорядочения деятельности подчиненных в соответствии с разработанными и нормативно-­закрепленными моделями.

В криминологии в достаточной степени разработаны теоретические и методологические основы профилактической деятельности специализированных субъектов, их взаимодействия с общественными организациями и объединениями, юридическими лицами, определены требования к моделям, применяемым для их правового регулирования5. Однако масштаб рассматриваемых на таком уровне проблем противодействия (борьбы, сдерживания) преступности не позволяет в достаточной степени подробно исследовать закономерности профилактической деятельности отдельных специализированных субъектов, тем более погружаться в вопросы отраслевого управления.

На данной основе специфика научных исследований профилактической деятельности следователей и экспертов получила развитие в содержании криминалистики6, теории уголовного процесса7 и судебно-­экспертной деятельности8.

Система знаний о специфике профилактической деятельности отдельных субъектов досудебного производства дополнена исследованием ведомственных моделей ее организации9. Прежде всего, это касается органов предварительного следствия в системе МВД России10 и органов прокуратуры Российской Федерации11.

Однако, результаты исследования закономерности управленческой деятельности руководителей следственных органов Следственного комитета в настоящее время не получили в науке достаточного освещения. В результате, в специализированных изданиях тематика организации профилактической деятельности не раскрыта12, рекомендации по решению задачи, определенной в федеральном законе, не приведены13. Предложенные руководителям следственных органов Следственного комитета алгоритмы действий являются набором рекомендаций, составленных без учета последовательности выполнения основных управленческих функций14.

В 2021 г. в Московской академии Следственного комитета Российской Федерации проведено специальное исследование закономерностей организации руководителями следственных органов Следственного комитета профилактической деятельности подчиненных подразделений и сотрудников. Результаты исследования эмпирического материала, характеризующего деятельность и объектов, и субъектов управления в сфере профилактики правонарушений и антисоциального поведения, а также совокупность теоретических знаний, полученных в ходе осмысления содержания специальной научной литературы, систематизированы в предлагаемой читателю монографии.

Монография по своему содержанию является междисциплинарным изданием, отражающим современный комплексный подход к разработке и применению отличающихся по своей природе форм, методов, способов, средств и сил для профилактики противоправного и антиобщественного поведения на различных направлениях.

Первая глава посвящена обоснованию перехода от государственной к национальной системе профилактики правонарушений и антисоциального поведения. Переход обусловлен расширением социальной базы субъектов, участвующих в реализации мер, составляющих содержание профилактики, разработкой и применением новых форм и методов взаимодействия государственных органов и институтов гражданского общества. Раскрыто содержание и сформулировано понятие правовой основы национальной системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения, выявлены пробелы и противоречия в моделях правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере профилактики правонарушений и антисоциального поведения, обоснованы предложения по их восполнению и устранению. Представлен анализ организационных основ функционирования системы профилактики, консолидирующих составляющие ее отраслевые и региональные компоненты посредством применения различных видов связей между ними; определены направления их совершенствования, в т. ч. с использованием региональных форм объединения усилий специализированных субъектов профилактики и лиц, оказывающих им помощь и содействие.

Во второй главе систематизированы знания о содержании деятельности следственных органов Следственного комитета в национальной системе профилактики правонарушений. Выделены и обоснованы факторы, определяющие специфику их деятельности в данной системе, на основе деления всех мер профилактики на общие, организационно-­управленческие и специальные. Классифицированы основные функции, направления и организационные формы участия следственных органов Следственного комитета в национальной системе профилактике правонарушений. Раскрыто содержание функций контроля и самоконтроля, выполняемых следственными органами Следственного комитета в целях обеспечения целевой направленности и устойчивости функционирования системы.

Третья глава объединяет знания о видовом разнообразии процессуальных и непроцессуальных форм профилактической деятельности следственных органов Следственного комитета. В целях формирования системного подхода их руководителей к решению задачи, определенной п. 4 ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации», показана необходимость сочетания различных видов процессуальной и непроцессуальной профилактики в отношении различных адресных групп. Раскрыт потенциал иных форм процессуальных профилактических действий и решений в отношении участников уголовного судопроизводства для предупреждения деформации всей системы мер в сторону сужения потенциала до одного из таких средств (внесение представлений). Систематизирован региональный опыт применения непроцессуальных форм профилактического воздействия в отношении различных социальных фокус-­групп. Обоснован вывод о необходимости комплексного подхода к применению подчиненными процессуальных и непроцессуальных форм профилактической деятельности.

В четвертой главе раскрыто содержание и практическое назначение моделирования в организации профилактической деятельности следственных органов Следственного комитета. Обоснованы основания классификации и приведен видовой состав моделей организации профилактической деятельности во всем многообразии составляющих ее компонентов. Разработана авторская модель организации аппаратом управления регионального следственного органа Следственного комитета профилактической деятельности подчиненных подразделений на основе обобщения требований нормативных правовых актов, организационно-­распорядительных документов Следственного комитета, сложившихся схем распределения функций и типовых организационных структур. Изложены методические рекомендации по распределению обязанностей при организации профилактической деятельности, обосновано применение матричной структуры для построения организационной структуры управления данным направлением деятельности.

В пятой главе систематизированы знания о функциях руководителей и аппаратов управления следственными органами Следственного комитета по субъектам Федерации. Показаны роль и значение каждой функции в разработке, оформлении и практическом воплощении модели организации профилактической деятельности. Раскрыто содержание функций применительно к решению задачи упорядочения профилактической деятельности подчиненных следственных органов, подразделений и сотрудников.

Комплексный характер и видовое разнообразие профилактической деятельности объектов управления предопределяет содержание знаний, умений и навыков, необходимых руководителям следственных органов Следственного комитета для разработки моделей организации деятельности подчиненных органов и подразделений, обусловливает логические и процессуальные взаимосвязи между всеми управленческими функциями, выполняемыми руководителями.

В монографии на основе теоретических положений сформулированы рекомендации для оказания содействия руководителям следственных органов Следственного комитета в формировании управленческих компетенций, необходимых и достаточных для применения предоставленных им полномочий в целях упорядочения профилактической деятельности подчиненных подразделений и сотрудников, разработки и внедрения новых моделей организации выявления обстоятельств, способствующих совершению преступлений, и принятия комплексных мер по их устранению.

Издание адресовано руководителям следственных органов Следственного комитета, их заместителям, сотрудникам аппаратов управления, иным должностным лицам, оказывающим помощь руководству в организации профилактической деятельности подчиненных подразделений. Представленная в нем совокупность знаний о формах, методах и средствах организации профилактической деятельности следственных органов Следственного комитета может быть использована в ходе реализации дополнительных образовательных профессиональных программ и при проведении занятий в рамках профессионально-­служебной подготовки руководящего состава, а также лиц, зачисленных в кадровый резерв.

Автор благодарит руководителей и сотрудников следственных органов Следственного комитета по субъектам Российской Федерации, иных специализированных следственных органов Следственного комитета, которые предоставили материалы, характеризующие формы их участия в региональных сегментах национальной системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения, а также коллег из научно-­исследовательского отдела Московской академии Следственного комитета Российской Федерации, которые своими советами, предложениями и критическими замечаниями способствовали совершенствованию выстроенной автором системы знаний о вкладе следственных органов Следственного комитета в функционирование национальной системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения.

Глава 1.
НАЦИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА ПРОФИЛАКТИКИ ПРАВОНАРУШЕНИЙ: ПОНЯТИЕ, ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ, ПРАВОВАЯ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ

1.1. Новая цель: от государственной к национальной системе профилактики правонарушений

Упорядоченность, устойчивость и стабильность взаимодействия индивидов и их групп в обществе обеспечивают различными регулятивными механизмами и средствами. Существенный вклад в достижение названных характеристик общественных отношений вносит система социальных норм и правил. Они содержат в себе унифицированные образцы поведения и стандарты деятельности в определенной сфере общественной жизни. Особая роль в нормативной подсистеме общества отводится правовым нормам, устанавливаемым и поддерживаемым государством.

Весь накопленный объем знаний об обстоятельствах возникновения, существования и изменения деструктивных социальных явлений и процессов15 убедительно доказывает, что их первоисточник нужно искать в видовом разнообразии взаимоотношений человека как основного элемента социума с окружающей внешней средой16. Непреходящий характер присутствующего в этом взаимодействии противоречия между субъективным, личным, индивидуальным (с одной стороны) и коллективно-­значимым, выраженным в выработанных правилах и стандартах общежития, закрепленных в различных социальных регуляторах (с другой стороны), порождает разновидности девиантного (отклоняющегося17) поведения.

Субъект проявляет пренебрежение к общепринятым социокультурным нормам в конкретных актах негативного18 девиантного поведения. Негативные асоциальные деяния, идущие в разрез с правовыми нормами и угрожающие социальному благополучию, выступают формами делинквентного поведения19. Общественно опасной формой такого поведения является преступление. Преступления, отличающиеся от иных видов делинквентного поведения своей повторяемостью до уровня копирования образцов антисоциального поведения, масштабностью причиняемого ими вреда и наступающим последствиям, степенью деформации под их воздействием общественных отношений, потребовали введения от имени государства четких правовых запретов, нарушение которых влекло за собой суровые наказания. Неразрывная связь между запретом, установленным законом, и его нарушением нашла выражение в древнем правиле: «Nullum crimen sine lege»20.

Преступление — основная составляющая преступности. Совокупность всех преступлений, совершенных на определенной территории в тот или иной промежуток времени, обретает новое системное качество. Преступность рассматривается в виде массового, комплексного постоянно изменяющегося негативного социально-­правового явления, наносящего вред или создающего возможность нанесения ущерба объективно значимым потребностям личности, общества и государства.

На основе полученных знаний о природе преступного поведения и преступности государство вырабатывало различные стратегии, определявшие преследуемые цели и приоритеты в выборе оказываемого на них воздействия. В зависимости от своего содержания стратегии государства получали разные терминологические определения («борьба», «противодействие», «контроль над уровнем», «сдерживание»)21.

Государство в соответствии с Конституцией Российской Федерации обязано признавать, соблюдать и защищать права человека и гражданина (ст. 2) на основе развития и совершенствования законодательства, судебной и правоохранительной систем. Одной из форм реализации указанного обязательства является государственная защита прав и свобод человека и гражданина, общественной безопасности и других конституционно значимых ценностей от преступных посягательств.

Исходящая от преступности опасность осознана российским государством на раннем этапе своей современной истории22. В 1994 г. в первом Послании Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина Федеральному Собранию отмечалось, что преступность в своих разрастающихся (за четыре года в 2 раза) размерах, учитываемых официальной статистикой, являлась серьезной угрозой для жизни, здоровья и имущества граждан, государства и общества, национальной безопасности России23.

В последующие периоды даже сквозь призму абсолютных и относительных показателей учтенных преступлений24 (см. диаграмму 1) преступность осознавалась и признавалась угрозой национальным интересам в Концепциях25 и Стратегиях национальной безопасности26.

В 1997 г. отсутствие эффективной системы социальной профилактики правонарушений рассматривалось в качестве одного из факторов, увеличивающих степень воздействия криминализации социальных отношений на личность, общество и государство.

Диаграмма 1. Изменение уровня преступности на 100 тыс. населения в период 1991–2020 гг. на фоне числа зарегистрированных преступлений 27

В 1998 г. по итогам заслушивания докладов и. о. Министра внутренних дел Российской Федерации и директора Федеральной службы безопасности Российской Федерации о криминогенной обстановке в стране Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации рекомендовал Президенту Российской Федерации ускорить утверждение Основ государственной политики в области борьбы с преступностью, предложил Правительству Российской Федерации ускорить принятие Федеральной целевой программы по усилению борьбы с преступностью на 1998–2000 годы, а также воссоздать Межведомственную комиссию по социальной профилактике правонарушений Правительства Российской Федерации28.

Объективная необходимость пересмотра государственной политики в сфере профилактики преступлений, перехода от ведомственного к комплексному подходу, требующему использования потенциала всех ветвей и уровней государственной власти, осознана и озвучена в 2005 г. на заседании Государственного совета в качестве одного из важнейших вопросов внутренней политики. На этапе, когда еще не всегда деятельность государственных органов и общественных организаций образовывала единый механизм, подчиненный общей цели защиты прав и свобод граждан, Президент Российской Федерации В. В. Путин обратился к членам Государственного совета, главам регионов поддержать инициативу МВД России о создании в стране государственной системы профилактики правонарушений29. Спустя год к решению задачи были подключены руководители правоохранительных органов. По мнению главы государства, в создаваемой системе должны быть задействованы все органы власти: от Правительства до местного самоуправления30.

В Стратегии 2009 создание единой государственной системы профилактики преступности (в первую очередь среди несовершеннолетних) и иных правонарушений объявлено стратегической задачей в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности.

В 2016 г. в Российской Федерации принят специальный закон31, определяющий правовую и организационные основы системы профилактики правонарушений, общие правила ее функционирования, основные принципы, направления, виды профилактики правонарушений и формы профилактического воздействия, полномочия, права и обязанности субъектов профилактики правонарушений и лиц, участвующих в профилактике правонарушений.

В последующие пять лет в соответствии со Стратегией 2015 решались задачи совершенствования правовой и организационной основ единой государственной системы профилактики преступности (в первую очередь среди несовершеннолетних) и иных правонарушений; разработки и использования специальных мер, направленных на снижение уровня криминализации общественных отношений.

Базовый документ стратегического планирования ориентировал органы государственной власти на совершенствование механизмов и форм их совместной деятельности с институтами гражданского общества. В качестве основы совместных усилий государства и общества для достижения целей в сфере профилактики правонарушений рассматривалось повышение доверия граждан к правоохранительной и судебной системам.

В Стратегии 2021 отмечены качественные изменения, достигнутые за последнее время. К ним отнесены: усиление сплоченности российского общества, укрепление гражданского самосознания и понимания необходимости защиты традиционных духовно-­нравственных ценностей. Указанные факторы создают основу для проявления социальной активности граждан, способствуют их вовлеченности в решение актуальных задач местного и государственного значения. В этих условиях совершенствование и развитие единой государственной системы профилактики правонарушений, формирование в обществе атмосферы нетерпимости к противоправной деятельности, взаимодействие государственных органов и общественных институтов в решении вопросов, которые могут вызвать рост социальной напряженности (п. 41, пп. 8 п. 47 Стратегии 2021), рассматриваются в качестве мер, способствующих государственной и общественной безопасности.

Полагаем, что обозначенные в Стратегии 2021 способы решения поставленных задач определены в русле отраслевой реализации конституционных положений о создании в Российской Федерации условий для взаимного доверия государства и общества, обеспечения социального партнерства (ст. 75¹ Конституции Российской Федерации).

С учетом внесенных в Основной закон изменений32, полагаем, наметился переход от государственной к национальной системе профилактики правонарушений и антисоциального поведения.

Во-первых, предлагаемое название отражает фактически сложившийся элементный состав системы, функции которой выполняют не только государственные органы, но и действующие в правовом поле общественные организации, объединения и другие институты гражданского общества.

Сотрудничество органов государства и институтов гражданского общества опирается на единый интерес к оказанию воздействия на преступность на основе обоюдного признания ее деструктивного характера и оказываемого ею негативного влияния на уклад и сбалансированное развитие общественных отношений в различных сферах.

На этапе формирования единой государственной системы профилактики правонарушений в 2005 г. министр внутренних дел Р. Г. Нургалиев, анализируя опыт Уральского федерального округа, вел речь о «комплексной профилактике правонарушений, объединяющей усилия государственных органов и общественных организаций»33. Модель единой системы профилактики правонарушений изначально предполагала объединение «усилий органов власти, бизнеса, структур гражданского общества в достижении общей цели — развертывании широкой превентивной борьбы с преступностью»34.

Официальное провозглашение целевой установки на создание национальной системы профилактики правонарушений сформирует дополнительные инструменты для вовлечения и использования разнообразных форм социальной активности, ориентированной на предупреждение делинквентного поведения.

Во-вторых, консолидация усилий государства и гражданского общества должна проводиться на паритетных для них началах вокруг целей, выгодных каждой из сторон. Таковыми выступают национальные интересы. Изменение их содержательного наполнения в период с 1997 по 2021 г. указывает на попытки согласования интересов государства и общества в сфере национальной безопасности. В 1997 г. осуществлялся поиск баланса между обособленными интересами личности, общества и государства. В Стратегии 2009 под национальными интересами понимались исключительно потребности государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и его политической организации. В Стратегии 2015 в качестве национальных интересов признаны объективно значимые потребности личности, общества и государства в обеспечении своей защищенности и устойчивого развития. Безопасность и устойчивость сбалансированного развития трех базовых носителей национальных интересов видится в Стратегии 2021 содержанием таких потребностей в будущем.

Закрепление в документах стратегического планирования и нормативных правовых актах современного состава системы (и в элементарном, и в функциональном аспектах) соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права, уточненным в специальных декларациях и резолюциях Генеральной ассамблеи ООН, программных документах Экономического и Социального Совета, Комиссии по предупреждению преступности и уголовному правосудию35.

Они исходят из того, что борьба с преступностью — общая и совместная обязанность. Компоненты предупреждения преступности должны включаться в национальные стратегии развития, программы содействия социально-­экономическому развитию. Эффективность предупреждения преступности требует участия в ней (наряду с государственными органами) неправительственных организаций и различных сегментов гражданского общества в качестве партнеров и субъектов, признания их соответствующей роли и вклада36. Привлечение институтов гражданского общества к разработке и реализации мероприятий, направленных на профилактику преступности, рассматривается в качестве одного из руководящих принципов, формой сотрудничества и партнерства37. При этом правительственные органы всех уровней несут ответственность за создание, поддержание и улучшение условий, которые позволили бы соответствующим правительственным учреждениям и всем сегментам гражданского общества, включая корпоративный сектор, играть более эффективную роль в предупреждении преступности38.

Термин «национальная» применяется в нормотворческой технике для обозначения различных системных образований с 1998 г.39 В настоящее время статус «национальная» присвоен системным комплексам различной правовой природы: от системы квалификаций, объединяющей в себе документы, государственно-­общественные институты и мероприятия40, до платежной системы, включающей в себя различных субъектов, действующих в данной сфере41. В правоохранительной сфере создана и функционирует национальная система противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма42. В нее входят и органы государственной власти, и институты гражданского общества.

По масштабу решаемых задач, видовому разнообразию и количеству участников, комплексу ежегодно реализуемых мероприятий, достигаемому эффекту и вкладу в социально-­экономическое развитие страны совокупность государственных органов и институтов гражданского общества, совместно решающих задачи профилактики правонарушений и антисоциального поведения, в сравнении с иными образованиями вполне достойна носить название «национальной».

Наличие в наименовании системы термина «национальная» отвечает требованиям логики к содержанию и объему понятий, отражает современную культурно-­политическую дихотомию термина «нация»43, соответствует категориальному аппарату легального права. Российская нация является продуктом длительного исторического процесса межкультурного и межэтнического взаимодействия, сущностной характеристикой которого выступает уникальное культурное многообразие и духовная общность различных народов, приверженных единым принципам и ценностям вне зависимости от их этнической, религиозной, социальной и иной принадлежности44.

Практике знакомы факты нормативного закрепления изменения статуса системы с государственной на национальную. Так, единая государственная система регистрации прав и кадастрового учета недвижимости преобразована в национальную систему пространственных данных45.

Сохранение в определении системы термина «государственная» не в полной мере отвечает совокупности объединенных в нее элементов. Авторы, применяющие указанный термин для наименования системы, вместе с тем выделяют в ее составе наряду с государственными органами институты гражданского общества46.

Кроме того, высказаны аргументы о том, что система функционирует на территории Российской Федерации, а государственные органы составляют организационное ядро системы47. По нашему мнению, территориальные границы функционирования системы не являются определяющим признаком, поскольку в условиях постиндустриального общества благодаря современным средствам коммуникации профилактическое воздействие может оказываться на лиц, пребывающих за границей, но продолжающих находиться под юрисдикцией государства48.

Тезис о том, что система должна носить наименование «государственной», поскольку государственные органы составляют организационное ядро системы, опровергается позицией высказавших его авторов49, согласных с мнением о том, что вклад правоохранительных органов в профилактику преступлений составляет лишь четверть предпринимаемых усилий, «все остальное — это работа образовательных, спортивных учреждений, органов социальной защиты, здравоохранения, общественных организаций и многих других»50.

Придание общенационального характера системе профилактики правонарушений и антисоциального поведения не умаляет в ней ведущую роль государства, поскольку:

1) инициатива и активность государства основаны на его конституционной обязанности (ч. 1 ст. 17, 18 Конституции). Российский народ, движимый целью обеспечения благополучия и процветания страны, определил путем всенародного голосования полномочия Президента Российской Федерации (ч. 2 ст. 80, ч. 1 ст. 82, п. «д¹» — «е¹», «ж» ст. 83 Конституции), Правительства Российской Федерации (п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции), органов правосудия (ст. 118 Конституции), разграничил сферы ответственности федеральных и региональных властей (ст. 71–73 Конституции), установил степень вовлеченности органов местного самоуправления в процесс осуществления публичной власти (ст. 132 Конституции). Совокупность реализуемых государством мер по профилактике делинквентного поведения является проекцией социальных обязательств, возложенных на него Основным законом;

2) только посредством применения форм, методов и средств государственного управления обеспечивается согласованность и координация действий всех субъектов системы профилактики и оказывающих им помощь институтов гражданского общества для эффективного использования имеющихся сил и ресурсов;

3) систематические, целенаправленные управляющие воздействия государства на систему общественных отношений с применением доступных только ему регуляторов и возможностей способны упорядочить организационные и функциональные связи между субъектами разной социальной и правовой природы, существенно дополняя процессы самоорганизации, характерные для институтов гражданского общества;

4) целеустремленность деятельности государства в лице уполномоченных им органов и должностных лиц зафиксирована в нормативных правовых актах. Используемая в них терминология закрепляет инициативу и ответственность государства. Государственные органы и их должностные лица являются субъектами профилактики правонарушений и антиобщественного поведения, а граждане, общественные объединения и иные организации, оказывающие им помощь и содействие, названы лицами, участвующими в профилактике правонарушений51;

5) руководящие принципы для предупреждения преступности исходят из того, что государственные органы всех уровней несут ответственность за создание, поддержание и улучшение условий, которые позволили бы всем сегментам гражданского общества (неправительственным организациям, деловым кругам, частному сектору, профессиональным объединениям) играть более эффективную роль в предупреждении преступности52. С другой стороны, участвующие в профилактике правонарушений лица не вправе своими действиями создавать препятствия для субъектов профилактики правонарушений и их должностных лиц (ч. 3 ст. 14 Закона об основах системы профилактики);

6) функционирование системы профилактики осуществляется на основе государственных программ, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъек­тов Федерации. Их реализация обеспечивается за счет и в пределах средств, выделяемых из соответствующих бюджетов органам публичной власти (ч. 1 ст. 7 и ст. 29 Закона об основах системы профилактики).

Важным атрибутом национальной системы профилактики правонарушений, наряду с элементным составом, является ее функциональная характеристика. Она указывает на состав и видовое разнообразие мер, реализуемых субъектами и лицами, оказывающими им помощь (содействие), в целях воздействия на обстоятельства, способствующие делинквентному поведению.

Все меры, реализуемые субъектами профилактики и лицами, участвующими в этой деятельности, делятся на три группы: 1) общие; 2) организационно-­управленческие и 3) специальные (ч. 2 ст. 6 Закона об основах системы профилактики).

Общие меры поименованы так потому, что законодатель предоставил право применять их и субъектам, и участникам профилактической деятельности на всех шестнадцати направлениях, определенных в ч. 1 ст. 6 Закона об основах системы профилактики. Общие меры профилактики перечислены в п. 5–8 ч. 2 и ч. 4 ст. 6 Закона об основах системы профилактики. Перечень общих мер профилактики правонарушений является открытым и может быть расширен федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Организационно-­управленческие меры реализуются субъектами профилактики правонарушений и антисоциального поведения. Их разработка и реализация обеспечивают функционирование системы и упорядоченность связей между ее элементами. Управленческие решения определяют направления совершенствования системы, а их выполнение нацелено на ее поступательное и гармоничное развитие.

В состав данной группы мер входят:

— правовое регулирование профилактики правонарушений (п. 2 ч. 2 ст. 6; п. 2 ст. 8, п. 2 ст. 11 Закона об основах системы профилактики);

— разработка государственных и муниципальных программ в указанной сфере (п. 3 ч. 2 ст. 6; ст. 7; ст. 29 Закона об основах системы профилактики);

— совершенствование механизмов эффективного взаимодействия институтов государства и гражданского общества в сфере профилактики (п. 3 ч. 2 ст. 6; п. 3, 4 ст. 8; п. 3, 4 ст. 11; ст. 30 Закона об основах системы профилактики);

— мониторинг функционирования системы профилактики правонарушений, который включает в себя выявление, оценку и прогнозирование криминогенных факторов социального характера53.

Специальные меры профилактики правонарушений отличаются от иных мер, перечисленных в ч. 2 ст. 6 Закона об основах системы профилактики, своим характером и направленностью исключительно на предупреждение правонарушений. Их применяют специально уполномоченные государством органы и должностные лица. Право на применение специальных мер профилактики должно быть предоставлено только законодательством Российской Федерации. Специальные меры применяет ограниченный перечень субъектов профилактики исключительно при выявлении правонарушений, их причин и условий. Данная группа мер применяется в отношении: а) лиц, поведение которых носит антисоциальный, в т. ч. противоправный, характер; б) лиц, намеревающихся совершить противоправное деяние; в) лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации; г) лиц, пострадавших от правонарушений или подверженных риску стать таковыми. Они могут применяться в комплексе с иными мерами индивидуальной профилактики правонарушений54.

Таким образом, социальная природа криминогенных детерминант, их видовой состав требуют вовлечения в процесс разработки, реализации и совершенствования комплекса мер по оказанию воздействия на преступность не только органов государственной власти, но и институтов гражданского общества, представляющих прогрессивные и позитивно настроенные силы.

Организационно-­правовой формой объединения усилий субъектов, заинтересованных в оказании воздействия на преступность, является национальная система профилактики правонарушений и антисоциального поведения.

Национальная система профилактики правонарушений и антисоциального поведения — это совокупность постоянно взаимодействующих органов государства и институтов гражданского общества, в своем организационном единстве ориентированных на выработку и реализацию социальных, экономических, правовых, информационных, идеологических и иных мер, направленных на выявление и устранение обстоятельств, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на членов общества в целях недопущения совершения ими правонарушений или антиобщественного поведения.

Использование термина «национальная» в наименовании системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения не только закрепляет уже сложившийся ее элементный состав, но и указывает на совокупность концептуально оформленных идей, объединяющих вокруг себя субъектов профилактической деятельности и лиц, оказывающих им помощь и содействие.

1.2. Правовая основа национальной системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения

Юридическая наука, опираясь на знания закономерностей и комплексного характера преступности, ее взаимосвязей с совокупностью других правонарушений и девиантным поведением, неоднократно ставила перед государством вопрос о необходимости перехода от ведомственных подходов к объединению усилий не только государственных органов, но и институтов гражданского общества в достижении цели профилактики. Одним из инструментов обеспечения такой трансформации в рассматриваемой сфере виделось принятие консолидированного закона55.

Вступление в силу в 2016 г. специального закона, регулирующего (пусть и в общем, рамочном порядке) общественные отношения в сфере профилактики, наряду с организационными решениями (созданием и функционированием координационных56, совещательных57, консультативных и экспертных органов) способствовало достижению цели создания единой государственной системы профилактики правонарушений.

Закон об основах системы профилактики продолжает российские традиции создания и развития отраслевого законодательства58, регулирующего отношения в сфере предупреждения и пресечения правонарушений, устанавливает общие подходы к формированию специализированных сегментов по административно-­территориальному или объектовому принципу59.

Вместе с тем, совокупность правовых норм, объединенных в форме закона, еще на стадии предпроектного обсуждения60 и после вступления в силу нормативного правового акта федерального уровня подвергалась — конструктивной61, а иногда и в определенной степени эмоциональной62 — критике. Весь спектр мнений умещался в диапазоне от «лучшего варианта из заведомо спорных»63 до «набора декларативных и расплывчатых формулировок»64.

Закон об основах системы профилактики, учитывая его рамочный и консолидирующий характер, должен быть органично вписан в уже существующую правовую материю. По мнению Н. И. Клейн, «законодательный акт должен быть логично связан с другими нормативными актами, в среде которых он будет действовать»65. Только при соблюдении данного условия он выполнит возложенную на него функцию (ч. 2 ст. 1 Закона об основах системы профилактики).

В научной литературе нет единого мнения о совокупности правовых норм, являющихся элементами различных отраслей права, но вместе с тем регулирующих сходные по своей природе общественные отношения, объединяемые в функциональные группы по характеру решаемых ими задач. К ним относятся и содержащиеся в различных отраслях права нормы, отражающие образцы (правила) поведения, нацеленные на профилактику правонарушений и антисоциального поведения66. Ранее обоснованы точки зрения о выделении на этой основе новой отрасли права, которой предлагалось дать разные названия: уголовно-­превентивное право67, право противодействия преступности68, криминологическое право69.

Обсуждая дискуссионные положения Закона об основах системы профилактики, ученые оперируют различными терминами: «правовые основы»70, «нормативно-­правовая база»71, «законодательные основы»72, не приводя их дефиниций, видимо, полагая, что они не требуют соответствующих определений в силу общеупотребительного их значения. Вместе с тем, в юридической литературе и нормотворческой технике сложилось два диаметрально противоположных подхода к толкованию содержанию понятий «правовые основы» и «правовая основа».

В соответствии с одним из них использование термина во множественном числе («правовые основы») указывает на неоднородность правовых норм и содержащих их нормативных правовых актов различной юридической силы, которые объединяются в одну группу в связи с общим для них предметом правового регулирования73. Такой подход применялся и в законотворческой технике74.

Согласно другой позиции, термин должен быть изложен в единственном числе: «правовая основа», поскольку «в стране действуют единая (одна) нормативно-­правовая система, единая (одна) законность и устанавливается единый (один) правопорядок»75. На основе данной точки зрения построены ряд нормативных правовых актов, определяющих правовой статус государственных органов76 или регулирующих общественные отношения в определенной сфере77. К ним относятся и Федеральный закон «О Следственном комитете Российской Федерации» (ст. 2), и Закон об основах системы профилактики (ст. 3).

Справедливости ради, заметим, что в законотворческой практике встречаются терминологические неточности, указывающие на одновременное использование в одном нормативном акте обоих словосочетаний78.

Проведенный для разрешения указанной дилеммы анализ содержания норм многочисленных федеральных законов, определяющих их связь с иными нормативными правовыми актами, показывает, что законодатель, применяя термин в единственном или множественном числе, в каждом случае определяет перечень видов источников права, содержащих правовые нормы, регулирующие общественные отношения, образующие единый предмет правового регулирования.

Основной структурной единицей права выступает норма права, отличающаяся от других признанных в социальной среде установлений, своим общеобязательным, всеобщим характером и содержащимся в ней и обращенным к воле и сознанию участников общественных отношений требованием следовать заложенному в ней образцу (эталону, масштабу) поведения, признаваемому и обеспечиваемому государством. В соответствии с методологией системного подхода, норма права выступает элементом правовой основы, ее базисной простейшей единицей. Элементами правовой основы системы профилактики правонарушений выступают нормы, положения, принципы (ст. 3 Закона об основах системы профилактики).

В этой связи, полагаем, целесообразно использовать термин «правовая основа национальной системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения».

Правовая основа национальной системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения — это совокупность взаимосвязанных правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие при разработке и реализации правомочными или уполномоченными субъектами — представителями государства при активном участии институтов гражданского общества комплекса мер, направленных на выявление и устранение обстоятельств, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на членов общества в целях недопущения совершения ими правонарушений или антиобщественных деяний.

Единство правовой основы обусловлено предметом правового регулирования. Правовые нормы регулируют три основные группы общественных отношений.

Первую группу образуют отношения, складывающиеся между субъектами профилактики правонарушений и лицами, участвующими в профилактической деятельности. К ним относятся отношения делового сотрудничества, координации и совместной реализации мер общей профилактики.

Вторую разновидность образуют отношения между субъектами профилактики при разработке и реализации организационно-­управленческих и специальных мер профилактики.

Третья группа отношений возникает между субъектами профилактической деятельности и адресатами (лицами и организациями) мер общей и индивидуальной профилактики. Перечень лиц, в отношении которых реализуются меры индивидуальной профилактики, конкретизирован в законе. К ним отнесены лица: а) намеревающиеся совершить, совершающие или совершившие правонарушения, а также поведение которых носит антисоциальный характер; б) пострадавшие от правонарушений или подверженные риску стать таковыми.

Выявленные в рамках естественно-­правовой концепции правопонимания различия между правом и законом позволяют определить содержание, объем и сферы применения терминов «нормативно-­правовая база» и «законодательные основы», которые используются в соответствии с нормативистской трактовкой права. Под нормативно-­правовой базой (основой) системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения разумно понимать совокупность норм права, которые содержатся во всех действующих нормативных правовых актах различной юридической силы, в той или иной степени регулирующих общественные отношения в сфере профилактики правонарушений и антисоциального поведения.

Положения ч. 2 ст. 3 Закона об основах системы профилактики с учетом предметов ведения Российской Федерации и субъектов Федерации указывают на то, что принятию региональных законов должно предшествовать вступление в силу федеральных законов, регулирующих особенности профилактики правонарушений в отдельных сферах общественных отношений. Исходя из этого определяется объем понятия «законодательные основы». К ним относятся только те нормы права в сфере профилактики, которые содержатся в федеральных законах и законах субъектов Федерации, а не в ­каких-либо других нормативных правовых актах.

Законодатель установил, что правовое регулирование является одной из форм реализации шестнадцати основных направлений профилактики правонарушений. Тем самым признается рамочный характер Закона об основах системы профилактики, в отдельных статьях которого указывается на необходимость принятия на его основе других нормативных правовых актов. Принятием Закона об основах системы профилактики формирование правовой основы не ограничивается.

Полномочия по правовому регулированию общественных отношений в сфере профилактики распределены между органами государственной власти на федеральном и региональном уровнях (п. 2 ч. 2 ст. 6; п. 2 ст. 8, п. 2 ст. 11 Закона об основах системы профилактики).

Правовая основа формируется в результате нормотворческой деятельности органов законодательной власти, Президента Российской Федерации, органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, органов местного самоуправления.

Принятие конкретных нормативных правовых актов осуществляется с соблюдением требований ст. 71–73 Основного закона о разграничении полномочий между Российской Федерации и субъектами Федерации, в соответствии с компетенцией соответствующих высших должностных лиц, органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Правовую основу национальной системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения составляют правовые нормы, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, нормы международных договоров Российской Федерации, нормы уголовного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, других отраслей права, а также содержащиеся в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации в той мере, в которой они регулируют общественные отношения в сфере профилактики правонарушений и антисоциального поведения.

В самом общем виде правовая модель построения и функционирования национальной системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения закреплена в Законе об основах профилактики правонарушений.

В Республике Башкортостан79, Республике Ингушетия80, Республике Тыва, Республике Саха (Якутия)81, Московской области82, городе федерального значения Москва83 и других субъектах Федерации приняты региональные нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в сфере профилактики в целом или в ее отдельных сегментах.

Совокупность правовых норм, образующих в своем единстве правовую основу построения и функционирования системы, пока еще далека от совершенства и подвергается критике со стороны ученых и практиков. Обращается внимание на противоречия между нормами одного закона, межотраслевые противоречия и расхождения норм с потребностями практики.

До настоящего времени для выявления, описания и анализа дефектов правотворчества, допущенных при разработке Закона об основах системы профилактики использовались различные варианты сравнительно-­правового метода: а) сличение с предыдущими нормативными правовыми актами, регулировавшими сходные правоотношения; б) сопоставление с проектами (как положенными в основу принятия закона, так и другими, альтернативными); в) параллели с нормативными правовыми актами других государств; г) а также сравнение различных норм в статьях исследуемого закона.

Применение сравнительно-­правового метода для выявления нор­ма­тивно-­правовых дефектов обусловлено межотраслевыми связями в правовой основе национальной системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения.

Вместе с тем, в науке разработан специальный инструментарий для выявления, описания и объяснения феномена правовых дефектов84. Во всем своем многообразии и единстве он представлен в методологическом разделе правовой дефектологии85.

Особенность применения названной методологии в сфере правового регулирования профилактической деятельности СК России состоит в том, что между собой соотносятся два явления, каждое из которых, противопоставленное другому под иным ракурсом, меняет свой статус с общего на особенное и наоборот. Для системы профилактики правонарушений следственные органы СК России выступают одним из персонифицированных субъектов наряду с органами прокуратуры в отличие, например, от группы субъектов, обозначенных термином «федеральные органы исполнительной власти». Организация и осуществление СК России своих полномочий в сфере профилактики (п. 4 ч. 4 ст. 1 Закона о СК России) являются содержанием одной из его основных задач при реализации следственными органами в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочий в сфере уголовного судопроизводства.

Из этого следует, что две равновесные системы правовых норм (два самодостаточных множества) в точке своего пересечения не должны создавать препятствия в оказании регулирующего воздействия на общественные отношения, возникающие вследствие реализации одним из субъектов (СК России) своих полномочий в сфере профилактики при решении одной из поставленных перед ним задач. Система профилактики должна прирастать результатами деятельности СК России, а Следственный комитет Российской Федерации при решении поставленной перед ним задачи должен раскрывать регулирующий потенциал Закона об основах системы профилактики, используя в данной сфере правового регулирования предоставленные ему полномочия.

Дефекты, выявленные по результатам применения сравнительно-­правового метода при межотраслевом сопоставлении Закона об основах профилактики правонарушений со статутными законами, определяющими правовое положение субъектов профилактики, характеризуют результат нормотворчества. Они выступают разновидностью правовых дефектов. Средой их существования являются принятые в установленном порядке нормативные правовые акты.

Нельзя согласиться с утверждением, что «многие нормативные правовые дефекты могут иметь место только на уровне внутриотраслевых и межотраслевых связей правовых норм и нормативных актов»86. Дефекты на данных уровнях не существуют. Дефекты выявляются, обнаруживаются или проявляются на указанных уровнях. Дефект присутствует в определенной норме, являющейся результатом нормотворческого процесса, в ходе которого не учтены или не в полной мере соблюдены требования системного воздействия права, дифференцированного по отраслям, на взаимосвязанные общественные отношения.

Обозначим существенные дефекты правотворчества, выявленные в Законе об основах системы профилактики, которые влияют на деятельность Следственного комитета Российской Федерации.

Один из дефектов, выявленных при сопоставлении законов, необоснованно сужает в системе СК России видовой состав субъектов профилактики. Согласно статутному закону, задача поставлена перед всеми элементами системы Следственного комитета (ст. 12 Закона о СК России), а не только перед следственными органами, как указано в п. 3 ч. 1 ст. 5 и ст. 10 Закона об основах системы профилактики. Так, образовательные организации Следственного комитета привлекают для проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и мероприятий, направленных на повышение уровня правовой грамотности и развитие правосознания граждан. Воспитательную работу в системе СК России осуществляют руководители всех подразделений, органов и учреждений в целях формирования у сотрудников ценностей и профессионально-­значимых свой­ств личности, необходимых для безупречного исполнения служебных обязанностей и предупреждения профессиональных деформаций. К числу таких свой­ств относятся строгое соблюдение Конституции Российской Федерации, законов и других нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения с участием сотрудников и работников СК России, непримиримое отношение к преступлениям, иным правонарушениям87.

Возможно, в результате строгого следования тексту Закона об основах системы профилактики ведомственным нормативным правовым актом не включены в состав субъектов ФГКУ «Судебно-­экспертный центр Следственного комитета Российской Федерации» и его филиалы88, несмотря на всестороннюю разработанность профилактической составляющей в теории судебно-­экспертной деятельности89 и практику возложения таких обязанностей на аналогичные подразделения в других государственных органах90.

При этом исключительное право реализации и применения специальных мер профилактики целесообразно предоставить следственным органам СК России, поскольку только они из всех элементов системы Следственного комитета непосредственно применяют в своей повседневной деятельности законодательство об уголовном судопроизводстве.

Исходя из вышеизложенного, предлагается норму, содержащуюся в п. 3 ч. 1 ст. 5 Закона № 182-ФЗ, изложить в следующей редакции: «Следственный комитет Российской Федерации и входящие в его систему следственные органы и учреждения».

Не согласованы между собой нормы, определяющие перечень субъектов, уполномоченных осуществлять правовое регулирование в сфере профилактики, и объем установленной для них компетенции (ср.: ч. 1 ст. 3 и п. 2 ч. 2 ст. 6, ст. 9 и 10 Закона об основах системы профилактики). В перечне субъектов правового регулирования указаны только органы исполнительной власти на федеральном и региональном уровне. Однако, органы прокуратуры Российской Федерации и следственные органы Следственного комитета, являющиеся субъектами профилактики и уполномоченные специальными законами осуществлять правотворческую функцию в закрепленных за ними сферах деятельности91, не относятся к органам исполнительной власти. Следственный комитет Российской Федерации является федеральным государственным органом с особым правовым статусом, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации. Следственный комитет не входит в состав системы федеральных органов исполнительной власти92.

Следственный комитет уполномочен принимать нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (ч. 3 ст. 10 Закона о СК России). Отсутствие Следственного комитета в перечне субъектов, правомочных осуществлять в пределах компетенции правовое регулирование профилактической деятельности, следует рассматривать как ограничение его полномочий. Из этого вполне допустим вывод, что правовое регулирование не рассматривается законодателем в качестве средства решения задачи, определенной в п. 4 ч. 4 ст. 1 Закона о СК России, даже в сфере уголовного судопроизводства.

Вместе с тем, порядок применения отдельных форм профилактического воздействия (ч. 2 ст. 19, ч. 2 ст. 20 Закона об основах системы профилактики) и специальных мер профилактики (ч. 3 ст. 6 Закона об основах системы профилактики) определяется нормативными правовыми актами субъектов профилактики. Следственные органы СК России отнесены к субъектам профилактики (п. 3 ч. 1 ст. 5, ч. 2 ст. 10 Закона об основах системы профилактики). Однако, право издания нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, предоставлено не следственным органам, входящим в систему СК России, а непосредственно Следственному комитету Российской Федерации как федеральному государственному органу (ч. 1 ст. 1, ч. 3 ст. 10 Закона о СК России). Исключение Следственного комитета из перечня субъектов правового регулирования в сфере профилактики, замена его территориальными органами препятствуют реализации ч. 2 ст. 17 Закона об основах системы профилактики, согласно которой порядок проведения профилактической беседы определяется специальным нормативным правовым актом субъекта профилактики.

Нарушена не только внутренняя логика Закона об основах системы профилактики, но и межотраслевые связи между нормативными актами, определяющими полномочия государственных органов, отнесенных к субъектам профилактики.

В связи с этим, наряду с изменением нормы, изложенной в п. 3 ч. 1 ст. 5 Закона № 182-ФЗ, предлагается дополнить видовой состав субъектов правового регулирования в сфере профилактики (ч. 1 ст. 3 Закона об основах системы профилактики) федеральными государственными органами. Норма в новой редакции позволит снять неопределенность не только в отношении Следственного комитета, но и других государственных органов с особым правовым статусом, например, органов прокуратуры.

Далее, ч. 1 ст. 10 Закона об основах системы профилактики исключает из правовой основы профилактической деятельности Следственного комитета, его следственных органов и учреждений ­какие-либо иные нормативные правовые акты, кроме федеральных законов. Такая конструкция рассматриваемой нормы, как минимум, входит во внутреннее противоречие с положениями ч. 1 ст. 3 и ч. 4 ст. 16 того же закона, содержащими указание на иные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность субъектов профилактики. Межотраслевой сравнительно-­правовой анализ показывает, что согласно ч. 1 ст. 10 Закона об основах системы профилактики полномочия СК России в сфере профилактики не могут устанавливаться нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, которые статутным законом (ч. 2 и 5 ст. 1 Закона о СК России) отнесены к нормативным источникам, определяющим компетенцию данного федерального государственного органа.

Полагаем, что если Закон об основах системы профилактики определяет полномочия Следственного комитета в регулируемой им сфере, то перечень нормативных источников, указанных в специальной норме, должен быть согласован со статутным законом. В противном случае Закон об основах системы профилактики ограничивает полномочия Президента Российской Федерации по принятию нормативных правовых актов в части установления компетенции подчиненного ему СК России в рассматриваемой сфере.

На основе межотраслевого анализа выявлены правовые дефекты определения формы и порядка реагирования субъектов профилактики на обстоятельства, способствовавшие совершению правонарушения.

Словосочетание «причины и условия, способствующие совершению правонарушения» неоднократно встречается в тексте Закона об основах системы профилактики (п. 2 и п. 7 ст. 2, п. 5 ч. 2 ст. 6, ст. 16, п. 5 ч. 1 ст. 17, ст. 22). Вместе с тем, в криминологии причина и условие различаются по своей связи с правонарушением. Причина неминуемо порождает правонарушение в силу существующей между ними объективной связи. Условие только упрощает его совершение, помогает реализации противоправного деяния, усиливает связь между причиной и следствием93. И причины, и условия образуют состав обстоятельств, способствовавших совершению правонарушения. Только норма в ч. 1 ст. 15 Закона об основах системы профилактики соответствует научным положениям, т. к. в ней различаются причины, порождающие правонарушения, и условия, способствующие их совершению или облегчающие их совершение.

В нормативных правовых актах, регулирующих сходные общественные отношения, применяют разные терминологические определения процессуальных решений, принимаемых правомочными должностными лицами: в ч. 2 ст. 158 УПК — «представление о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступлений»; в ст. 22 Закона об основах системы профилактики — «представление об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения»; в ст. 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях94 — оба термина одновременно.

Орган, правомочный производить предварительное расследование по уголовному делу или административное расследование, не является субъектом устранения выявленных им обстоятельств, способствовавших совершению преступления или административного правонарушения. В связи с этим использование словосочетания «представление о принятии мер к устранению обстоятельств» для наименования правоприменительного акта, принимаемого уполномоченным органом, способно отразить его властный, обязательный характер95. Оно указывает на принуждение иного субъекта к совершению действий или принятию решений, которые входят в его компетенцию, возложении обязанности принять меры к устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления или административного правонарушения.

Закон об основах системы профилактики устанавливает, что порядок внесения представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения, а также перечни категорий должностных лиц, уполномоченных вносить указанное представление, устанавливаются нормативными правовыми актами соответствующего субъекта профилактики правонарушений. Вместе с тем, порядок внесения представлений и состав субъектов, уполномоченных принимать такие процессуальные решения, уже установлен федеральными законами, определяющими ход судопроизводства по уголовным делам о преступлениях и производства по делам об административных правонарушениях. Органы исполнительной власти, являющиеся субъек­тами профилактики, не принимают федеральные законы, регулирующие общественные отношения, возникающие при производстве по уголовным делам и делам об административных правонарушениях.

Существует несколько вариантов решения проблем, обусловленных несовершенством правовой основы профилактической деятельности следственных органов Следственного комитета, выявленных по результатам сравнительно-­правового анализа и в ходе правоприменительной практики.

Первый из них предусмотрен нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность Следственного комитета. Руководитель следственного органа СК России вправе разрабатывать предложения о совершенствовании законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к сфере деятельности, закрепленной за данным федеральным органом власти (п. 4 ч. 4 ст. 1, ч. 2 ст. 10 Закона о СК России). Руководители обязаны периодически (раз в полугодие), а при необходимости и оперативно информировать вышестоящих субъектов управления о проблемах в применении нормативных правовых актов96. В докладной записке излагают описание проблемы, возникшей в правоприменительной практике; анализ обстоятельств, объективно вызывающих внесение изменений и дополнений в нормативные правовые акты, а также предложения по их совершенствованию. Предложения, как правило, включают в раздел 18 докладной записки. Мнения руководителей главных следственных управлений, следственных управлений Следственного комитета по субъектам Федерации97 о способах разрешения проблем правоприменения, выявленных пробелов и противоречий в действующем законодательстве в ряде случаев запрашиваются вышестоящими субъектами управления для обобщения и представления консолидированной позиции в сфере законопроектной работы98.

Второй вариант предусматривает непосредственный контакт с субъектом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации). В регионах он может быть установлен с сенаторами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представляющими интересы конкретного субъекта Федерации, депутатами Государственной Думы, законодательным (представительным) органом субъекта Федерации.

Приведем несколько примеров из практики СУ СК России по Алтайскому краю99. Сотрудники регионального следственного органа принимали участие в работе образованной указом Губернатора края от 15 октября 2020 г. № 182 межведомственной рабочей группы по разработке законопроекта о внедрении жилищных сертификатов в схему обеспечения жильем детей-­сирот.

В связи со снятием 14 сентября 2020 г. с рассмотрения разработанного Министерством просвещения Российской Федерации законопроекта, предусматривающего введение сертификатов на приобретение жилья детьми-­сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, краевое следственное управление подготовило письмо члену Совета Федерации от Алтайского края об изменении действующего законодательства в части перераспределения расходных обязательств в данной сфере. В ответном письме отмечается, что аналитическая информация СУ СК России по Алтайскому краю и основанные на ней предложения об изменении действующих нормативных правовых актов будут использованы Советом по вопросам жилищного строительства и содействия развитию жилищно-­коммунального комплекса при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации при подготовке рекомендаций в адрес Правительства Российской Федерации и профильных органов исполнительной власти100.

По инициативе СУ СК России по Алтайскому краю комитетом регионального Законодательного Собрания по здравоохранению и науке подготовлен проект закона, вводящего в данном субъекте Российской Федерации ограничения в сфере розничной продажи несовершеннолетним товаров, содержащих сжиженный углеводородный газ101.

Аналогичный опыт конструктивного взаимодействия с профильными подразделениями регионального законодательного органа имеется и в Астраханской области. На основе аналитических документов областного СУ СК России и рекомендаций, выданных 14 мая 2019 г. комитетом Думы Астраханской области по образованию, культуре, науке, молодежной политике, спорту и туризму, законодательный орган принял постановление от 16 мая 2019 г. № 166/6, в котором изложены обращенные к Правительству Российской Федерации предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего деятельность в сфере организации детского досуга102.

Инициативные предложения могут быть внесены региональными СУ СК России на рассмотрение координационных (совещательных) органов в сфере профилактики, с одобрения которых сведения будут направлены субъектам законодательной инициативы.

Третий вариант основан на механизмах мониторинга правоприменения в Российской Федерации в целом103 или исключительно в сфере профилактики правонарушений104. Мониторинг правоприменения осуществляют на плановой основе. В 2018 г. целенаправленно изучалась практика применения Закона об основах системы профилактики105, в 2020 г. — правопримение в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних106. Внесенные по итогам мониторинга предложения учитываются в плане законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации.

Полагаем, что руководитель следственного органа СК России обязан в любом случае проинформировать вышестоящих субъектов управления о фактах решения выявленных проблем нормативно-­правового регулирования и правоприменения с использованием второго и третьего вариантов.

Таким образом, правовая основа национальной системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения представлена правовыми нормами различной юридической силы. Системная взаимосвязь компонентов правовой основы обусловлена комплексным характером общественных отношений, возникающих между субъектами профилактики и лицами, оказывающими им помощь и содействие, а также субъектов профилактической деятельности с адресатами мер общей и специальной профилактики.

Вместе с тем, отдельные правовые нормы не в полной мере соответствуют требованиям законотворческой техники и потребностям практики. Дефекты нормотворчества присутствуют в ряде норм Закона об основах системы профилактики, а выявляются и описываются посредством применения межотраслевого сравнительно-­правового метода в совокупности с методами толкования норм права, содержащихся в указанном законе и нормативных правовых актах, закрепляющих организационно-­правовой статус субъектов профилактики.

Дефекты нормотворчества выявлены в правовых моделях: а) определяющих в системе СК России состав субъектов профилактической деятельности; б) закрепляющих виды нормативных источников их полномочий в данной сфере, в) устанавливающих компетенцию следственных органов СК России при реализации специальных мер профилактики и применении форм профилактического воздействия.

Требуется межотраслевая согласованность отдельных норм в сфере профилактики правонарушений. Цель может быть достигнута, если при совершенствовании правового регулирования функционирования национальной системы профилактики правонарушений будет соблюдаться отраслевая принадлежность специальных мер профилактики и общий характер форм профилактического воздействия, определенных Законом об основах системы профилактики.

Устранение юридических коллизий должно осуществляться с использованием механизмов законотворческой инициативы, постоянного мониторинга правоприменения и своевременного информирования вышестоящих субъектов управления о возникающих проблемах в правоприменительной практике.

1.3. Организационные основы функционирования национальной системы профилактики правонарушений

Организационная структура национальной системы профилактики правонарушений и антисоциального поведения — это совокупность устойчивых организационных связей между специализированными координационными (совещательными) органами, субъектами профилактики и лицами, оказывающими им помощь (содействие).

Организационная структура образована только теми связями между элементами системы, которые обеспечивают ее организационное единство, объединяют совокупность государственных органов и представителей гражданского общества в единое функционирующее целое в виде обособленного социального образования. Особенность организационной структуры данной системы в том, что в ее основе лежит развитая сеть координационных и кооперационных (интеграционных) связей между неподчиненными друг другу субъектами профилактической деятельности, дополненная устойчивыми организационными связями органов публичной власти и их территориальных подразделений. Комбинация различных моделей связей в организационной структуре национальной системы профилактики правонарушений представлена на рис. 1.

Органы публичной власти являются основным элементом системы профилактики. Для упорядочения их повседневной деятельности и связей между должностными лицами, подразделениями применяются организационные структуры, характерные для систем управления иерархическими организациями с пирамидальным построением внутренних уровней. В зависимости от модели распределения между элементами организации управленческих, предметных и обеспечительных функций используются линейные, линейно-­функциональные или штабные структуры.

...