Правовые и управленческие меры борьбы с пандемией в России:
ретроспективный взгляд в 2020 год

Монография

Под общей редакцией 
профессора 
О. В. Зайцева

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9:614.4

ББК 67.401:51.9

П68

Рецензенты:
Комкова Г. Н., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Саратовского национального исследовательского государственного университета;
Масленникова Е. В., кандидат социологических наук, доцент, заведующая кафедрой государственного и муниципального управления Государственного университета управления.

Под общей редакцией профессора О. В. Зайцева.

Основная идея монографии – дать возможность читателям ретроспективным взглядом оценить эффективность правовых и управленческих мер, принятых в период борьбы с коронавирусной инфекцией в 2020 году. Монография представляет собой коллективный научный труд, в котором представлен анализ изменений российского законодательства во вторую волну пандемии, приведены аргументы достаточности и своевременности принятых правовых мер в тот период. Проанализировано действие международных конвенций в условиях пандемии, показаны состояние и динамика коррупции в условиях особых ограничительных режимов. Более тщательному правовому анализу подвергнуты принятые государством управленческие и правовые меры, направленные на обеспечение и защиту конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь в условиях пандемии в 2020 году. Книга подготовлена непосредственно в период первоначального введения новых правовых и управленческих мер поддержки граждан и ограничений их прав в ситуации масштабного распространения коронавирусной инфекции в 2020 году. Таким образом, ценность данного исследования заключается в возможности оценить эффективность мер борьбы с пандемией, учитывая опыт современной ситуации и практику их применения.

Законодательство приведено по состоянию на 1 июня 2021 года.

Книга адресована научным работникам, студентам юридических направлений подготовки, аспирантам, магистрантам, а также всем лицам, интересующимся вопросами правового регулирования отношений в условиях пандемии.

Текст публикуется в авторской редакции.

УДК 342.9:614.4

ББК 67.401:51.9

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Антропцева Ирина Олеговна — кандидат юридических наук, доцент Высшей школы правоведения ИГСУ РАНХиГС (§ 4, раздел 2)

Зайцев Олег Владимирович — доктор юридических наук, декан Высшей школы правоведения ИГСУ РАНХиГС (введение)

Зайцева Наталья Викторовна — кандидат юридических наук, доцент Высшей школы правоведения ИГСУ РАНХиГС (§ 1 раздел 2)

Конджакулян Карен Манвелович — кандидат юридических наук, доцент Высшей школы правоведения ИГСУ РАНХиГС (§ 4, раздел 3)

Куров Сергей Владимирович — кандидат юридических наук, доцент Высшей школы правоведения ИГСУ РАНХиГС (§ 2 раздела 1; § 2 раздела 2)

Лебедь Мария Владимировна — кандидат педагогических наук, доцент РАНХиГС (§ 3 раздел 3)

Липчанская Мария Александровна — доктор юридических наук, профессор Высшей школы правоведения ИГСУ РАНХиГС (§ 1 раздела 3, заключение)

Пищулин Александр Владимирович — кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права и политологии юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, доцент Высшей школы правоведения ИГСУ РАНХиГС (§ 1 раздела 1)

Трунцевский Юрий Владимирович — доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела методологии противодействия коррупции ИЗиСП (§ 3 раздел 1)

Ушанков Илья Владимирович — кандидат юридических наук, доцент Высшей школы правоведения ИГСУ РАНХиГС (§ 3 раздела 2; § 2 раздела 3)

Выражаю глубокую признательность рецензентам: профессору, доктору юридических наук Г. Н. Комковой и профессору, кандидату социологических наук Е. В. Масленниковой за ценные советы и полезные замечания по содержанию монографии. Искренне благодарю всех авторов, подготовивших свои материалы на высоком профессиональном и научном уровне, без которых это исследование не состоялось бы.

Руководитель проекта, автор
концепции и редактор монографии,
д. ю. н. О. В. Зайцев

ВВЕДЕНИЕ

Пандемию творят вирусы,
а последствия несут люди.

В 2020 году мир, столкнувшийся с пандемией, не был готов к такому явлению не только с точки зрения практических действий, но и с позиции правового регулирования.

Особый правовой режим, обусловивший, с одной стороны, введение ограничительных мер для обеспечения здоровья нации и каждого гражданина, а с другой — необходимость социальной и экономической поддержки лиц, оказавшихся в сложной ситуации, объективно вызвал масштабные изменения законодательства и принятие управленческих мер для его реализации. Разумеется, среди ученых, правоприменителей и простых граждан комплекс методов борьбы с пандемией вызвал неоднозначные суждения, что вполне обосновано отсутствием опыта правового регулирования и оперативностью принятых мер.

Авторы коллективной монографии предприняли попытку проанализировать правовые и управленческие меры, предпринятые государством в 2020 году в период второй волны новой коронавирусной инфекции, что называется, по горячим следам. По прошествии некоторого времени есть возможность оценить необходимость и достаточность используемых методов, понять их эффективность и спрогнозировать дальнейшую оптимизацию законодательства в условиях новых пандемических вызовов, исключая фрагментарность, избыточность и коллизионность.

Как и в любом научном труде в монографии представлен теоретико-­правовой и философско-­правовой анализ понятия «пандемия», поскольку до настоящего времени нет единой общепризнанной трактовки данного явления. Авторами предложено его определение, приемлемое для правовой науки и различных отраслей права, что в перспективе можно использовать в нормотворчестве.

Авторами осуществлен анализ правового регулирования конс­титуционно-­правовых, гражданско-­правовых, финансово-­пра­вовых, трудовых, семейных и наследственных отношений в условиях пандемии 2020 года. Особое внимание уделено правовым и управленческим мерам, реализованным в Москве в условиях пандемии в целях обеспечения и защиты основных прав российских граждан.

Безусловно, мы отдаем себе отчет, что преобразование законодательства и введение новых управленческих мер в условиях пандемии, это, скорее всего, — перманентный процесс. Однако, наиболее масштабные преобразования произошли именно во вторую волну пандемии в 2020 году, что актуализирует данный труд и делает его интересным для широкого круга читателей.

Ретроспективность представленных суждений дает возможность оценить опыт правового регулирования и правоприменительной практики, создает широкое поле для его обсуждения на конференциях и на страницах научных изданий.

В то время пока рукопись находилась в издательстве, произошли существенные изменения в эпидемиологической обстановке и геополитической ситуации. Столь существенные изменения подталкивают нас, ученых-­правоведов, к исследованию новых социальных реалий с точки зрения юриспруденции, прежде всего. Фактически это приглашение к новому научному сотрудничеству!

Раздел 1.
ТЕОРЕТИКО-­ПРАВОВЫЕ И СОЦИАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ПАНДЕМИИ

§ 1. Пандемия: теоретико-­правовой и философско-­правовой аспект

Текущую экстраординарную ситуацию комментируют уже представители многих наук. Однако дать теоретико-­правовой комментарий или теоретико-­правовое осмысление происходящего весьма сложно. Возможно, несколько проще представителям отраслевых правовых наук. И, пожалуй, это неслучайно в том смысле, что, прежде всего, юрист-­отраслевик настроен на некий отраслевой комментарий в рамках конкретной отрасли, в рамках, возможно, догматического осмысления или комментирования уже существующего законодательства. Но на самом деле здесь есть и серьезная философско-­правовая и теоретико-­правовая проблема. Но, тем не менее, как мне кажется, теория права или философия права в этом смысле находится в наиболее сложной ситуации. У них, скорее всего, нет задачи комментировать конкретный правовой акт или комментировать правоприменение. Но перед теорией права здесь стоят серьезные вопросы. С одной стороны, теория в ее нынешнем интеллектуальном состоянии в России — не побоюсь этого утверждать — в ее таком среднем постсоветском формате, скорее всего, просто не способна комментировать подобные ситуации. Классические словосочетания типа «правоотношения», «источники права» и прочие как будто не проливают свет на то, что с нами начало происходить и происходит сейчас. Таким образом, теория и философия права здесь по сравнению с другими отраслями права находится в особом затруднении. Но все же я попробую дать некий свой комментарий.

Первое, что хотелось бы сказать, конечно, перед нами встает в этой ситуации проблема научности. Мир оказался в довольно причудливой ситуации. И естественные, и точные, и гуманитарные науки должны вроде как молниеносно реагировать на то, что происходит и попытаться это осмыслить. На самом деле в экстренной ситуации зачастую мы видим, как устанавливаются или не устанавливаются научные факты. Что признавать на самом деле в этом смысле научным или ненаучным? Идут исследования, делаются прогнозы, строятся модели. Насколько эти модели вообще оправдывают себя? Некоторые аналитические компании строили модели, потом даже их удаляли, говоря о том, что прогноз о дальнейшем развитии событий не точен. Даже в начале пандемии с точки зрения естественных наук, в которых, безусловно, теоретики права не являются никоими специалистами, мы видели заявления одного немецкого вирусолога, например, который утверждал, что через поверхности, возможно, вирус не передается1. И точно установить, что он передается ­как-либо, кроме как воздушно-­капельным путем, не представляется возможным. В этом смысле мы жили, и, может быть, продолжаем жить в эпоху некого информационного хаоса, где мы с трудом можем отличить факт от не факта, системы научной верификации и установления фактов еще раз поставлены под вопрос и в естественном, и в гуманитарном смысле. Как я уже упомянул, теория права в ее нынешнем состоянии как будто бы вообще не имеет дела с такой проблематикой, в которой мы сейчас все оказались. Для меня стало большим удивлением (нетактичным было бы сказать), радостью, но на самом деле в этой ситуации интеллектуально всплывают имена авторов, которые традиционно оказывались на обочине теоретического и философско-­правового осмысления реальности.

Конечно же, первый, кто приходит на ум, это, безусловно, Мишель Фуко. Проблема биовласти, которая многим в научном теоретико-­правовом сообществе России казалась неважной или в лучшем случае маргинальной, высветилась в полной мере. Является ли власть государства проблемой властвования над телом? Можно ли говорить о том, что еще Фуко рассуждал о либерализме в своих лекциях 70-х годов, «жить опасно»2 и современный либерализм и вся современная капиталистическая система находится под давлением постоянно возникающих опасностей. И главный механизм управления — это, конечно, механизм управления телами. И сейчас мы увидели это в полной мере. Мы видим при таком подходе, конечно, существенный ценностный конфликт. Существенный ценностный конфликт в том смысле, что есть права человека, к которым мы все привыкли, но есть и некое разумное их ограничение в определенных ситуациях. Суть государственного управления в таком случае оказывается контролем, прежде всего, медицинским, прежде всего биологическим. И мы должны постоянно наблюдать за обществом как за неким цельным организмом. Здесь вспоминается паноптикум И. Бентама, когда мы видим, что контакты между людьми должны быть постоянно фиксируемыми, мы видим, что нужно ­все-таки добровольно, но, тем не менее, создавать некие мобильные приложения, которые фиксируют единичные контакты между людьми. Общество взаимного наблюдения, общество взаимного надзора в такой ситуации как нельзя лучше проявляет себя. Но в этом смысле перед нами, безусловно, встает серьезная проблема пределов ограничения прав. С одной стороны, перед нами, конечно, ценность человеческой жизни. С другой стороны, перед нами стоит проблема соразмерного ограничения человеческих свобод. Нашли ли многие государства разумный баланс в эти месяцы между этими двумя явлениями — это еще, может быть, предстоит нам оценить. Проблема заключается в том, что отчасти можно и согласиться с тезисом в лекции Михаила Ямпольского «Дистанцирование и изоляция», где он утверждал, что, находясь в центре ­какого-то события, мы не можем его проанализировать3. Возможно, даже предположить, что ­какие-либо выводы делать рано. И все это, возможно, можно будет оценить по прошествии времени.

Российское государство очевидным образом тоже не было готово к данной ситуации. Правовое регулирование все же не было ­каким-либо образом заранее запланировано или установлено. Мы можем вид, что так называемый режим или правила повышенной готовности, на которые теперь ссылается российская исполнительная власть, и эти полномочия, которые были даны правительству, ­все-таки были введены поправкой от 1 апреля 2020 года4. Это ­все-таки для нас означает, что мы стали жить в неком новом экстремальном режиме, конечно, совсем неподготовленными. Нормативная база, которая здесь применяется, по сути, не была апробирована, по сути, это все, если позволить себе разговорное выражение, стало происходить «методом научного тыка».

Следующее. Выявили ли мы здесь все изъяны социальных практик и права, и государства, как утверждает Гиренок5, я бы позволил себе, наверное, не вполне согласиться с тезисом известного оригинального, безусловно, российского философа. Все процессы, как мне кажется, которые начались в пандемию, — и дистант, и неотчетливое правовое регулирование, в принципе, уже были заранее даны нам как реальность. Пандемия, возможно, ускорила некоторые тенденции, которые существовали уже и в России, и, в целом, западной модели государственно-­правового регулирования.

Еще одной проблемой, которая возникает и которая приходит на ум в связи с происходящим, это, конечно, тоже одна из самых неразработанных философско-­правовых проблем, это, конечно, природа и суть чрезвычайного положения. Выявляется ли в чрезвычайном положении, если вспоминать Карла Шмитта, некая суть государства, где исключительный случай выявляет сущность государственного авторитета сильнее всего, где, как он утверждает право отходит на задний план6. Здесь есть некое состояние крайней необходимости, которое нужно закрепить, чтобы в целом сохранить порядок. И в этом смысле некая чрезвычайная ситуация и чрезвычайное регулирование оправдывается целями того, чтобы сохранять и стабилизировать государственно-­правовой порядок в целом. Или шире сказать, вообще всю социальную ткань. Другое дело, вроде бы мы можем сказать, что в основном общество в широком смысле или конкретные социальные группы в государствах в основном одобряли все те практики, которые были введены и в России, и в Европе. Но природа чрезвычайного положения, если вспоминать, конечно, еще одного из самых, на мой вкус, современных оригинальных мыслителей Джорджо Агамбена, состояние чрезвычайного положения как некая неясная зона используется исторически довольно давно. И мы видим, как он исследует историю чрезвычайного положения, начиная от XIX века, заканчивая фактически Третьим рейхом, где вот это чрезвычайное положение длилось 12 лет, или мысли Агамбена о Патриотическом акте в США после 11 сентября7. И Агамбен в связи с этим утверждает, что чрезвычайное положение или чрезвычайная ситуация превращаются в некую управленческую технологию, а не в вынужденную меру, как пытаются утверждать некие государства8. И проблема выбора и ограничения свобод действительно здесь серьезно заострена. Статья Агамбена, переведенная в России, одна из его последних в этот период статей, переведенных в России, где он заостряет и нравственный аспект происходящего9. Его рассуждения о том, что власти некоторых стран в связи с пандемией не дали людям выбор хоронить или не хоронить своих близких очно, несмотря на ситуацию, конечно, как мне представляется, одно из самых серьезных современных актуальных осмыслений, которые действительно остро ставят проблему. Может быть, он несколько преувеличивает или наигрывает, когда говорит, что со времен Антигоны не было такого, чтобы людям не давали права хоронить своих близких. Но, тем не менее, здесь возникает действительно серьезная нравственная проблема с точки зрения правового регулирования и с точки зрения вообще понимания естественных прав. А могли ли государства в нормативном плане принять подобные решения за людей? Здесь действительно возникает серьезный вопрос между ценностью жизни и вообще нравственным ощущением людей себя как части общества и, прежде всего, малой социальной группы, тесно связанной со своими, прежде всего, родственниками. И, конечно, проблема некого культа ценности жизни и вот этого поступательного шествия идеологии прав человека, которую мы видели уже давно, и в этой кризисной ситуации она загнала государство в серьезную нравственную проблему, которая, пожалуй, не может иметь однозначного решения. И как искать выход и решения в таких экстремальных условиях и тяжелых ситуациях, и какой вариант регулирования здесь является верным, сказать очень трудно. С одной стороны, эпидемиологическое благополучие и ношение масок, например, на улице и установление штрафов этого, с одной стороны, может быть понятным. С другой стороны, например, приложение «Социальный мониторинг»10, которое использовалось или до сих пор используется в Москве, где нужно периодически посылать фотографии на некий портал, который собирает эту информацию, что подтверждает, видимо, состояние здоровья человека, уже изолированного, вызывает, конечно, вопрос. Законодательство Российской Федерации ­все-таки исходит из права на лечение, а не из обязанности лечиться. И здесь, может быть, возникают проблемы и с принципом презумпции невиновности, когда мы говорим, что есть некое приложение, которому ты обязан ­что-то постоянно доказывать, находясь у себя дома. Мы имеем в виду здесь ­какое-то предварительное состояние виновности. И такой социальный мониторинг внутри своего собственного жилища вызывает большие вопросы и тем более с позитивно-­правовой и с естественно-­правовой точки зрения. В этом смысле, пожалуй, можно согласиться с философом Пресьядо, который говорит о том, что квартира превратилась в некую камеру бионадзора, где люди стали объектом постоянного наблюдения11. И в этом смысле нам, конечно, нужно думать о возможных пределах ограничения прав даже в таких экстремальных ситуациях.

Возможно, государственно-­правовая практика находилась в неком режиме цейтнота, где решения принимались в экстремальной ситуации и разумность тех или иных мер просто не всегда может быть оценена адекватно. Это еще раз показывает нам хрупкость правового регулирования, как ни странно, в целом неуниверсальность права как способа правового регулирования, как вообще некой модели, которая способна справляться с критическими ситуациями. В теоретико- и философско-­правовом смысле пандемия показывает нам ­все-таки условность веры в правовое регулирование. Несмотря на то, что мейнстримом в правовой научной среде являются утверждения о растущем правовом регулировании, об эффективности правовых норм, и мы не раз все об этом читали, но как раз, как мне представляется, критические ситуации показывают нам совершенно обратное.

Еще раз нужно отметить, что может быть спустя несколько лет комментарий к данной ситуации может быть совсем иным. Возможно, мы увидим некие новые данные, мы увидим и установим некоторые новые зависимости и в естественнонаучном и в социальном смысле. И весьма возможно, те, кто будут думать об этой ситуации спустя время и не будут активными участниками этой ситуации, воспримут ее совершенно по-иному, будучи представителями совершенно разных наук.

Очень сложно подводить некий итог рассуждению. Но в конце я бы сказал, что здесь речь идет просто о некоторых предварительных мыслях о ситуации, которая даже, возможно, будет еще продолжаться после выхода этого доклада в свет.

§ 2. Пандемия как социальное и правовое явление

Пандемия в правовом аспекте может рассматриваться как совокупность специфических (особенных) общественных отношений, характеризующихся определенными признаками, имеющими определяющее значение для целей правового регулирования.

В российском законодательстве отсутствует понятие «пандемия». Пандемия в международных документах, прежде всего, в документах Всемирной Организации здравоохранения (ВОЗ), признается как заболевание, влекущее угрозу жизни, здоровью человека и распространяющееся на территории целого ряда государств. Именно ВОЗ применительно к конкретному заболеванию вводит режим пандемии в мире. Отметим, что все решения ВОЗ носят рекомендательный характер. Меры, вводимые ВОЗ, обусловлены характером самого заболевания. В рассматриваемой ныне ситуации — это пандемия, вызванная коронавирусной инфекцией (COVID-19).

Таким образом, в правовом аспекте пандемия характеризуется: во-первых, распространенностью заболевания на территории многих стран, то есть масштабами заболевания; во-вторых, повышенным (высоким) уровнем причинения прямого и косвенного вреда, прежде всего, жизни, здоровью населения; в-третьих, особенностями путей распространения заболевания (воздушно-­капельный, соприкосновение и т. п.) и самой инфекции, спецификой протекания болезни, вызываемой вирусом; в-четвертых, скрытостью этиологии (происхождения) самого возбудителя болезни — вируса, что обуславливает степень потенциальной готовности системы здравоохранения государств вводить и обеспечивать меры охраны и защиты от заболевания. Так, если возбудителем является неизвестный вирус, то, возможно, в первый момент отсутствуют средства предотвращения и лечения болезни; в-пятых, внезапностью и скоростью распространения инфекции; в-шестых, общими чертами возникновения и распространения болезни, с одной стороны, и спецификой проявления, обуславливаемой национальными особенностями (фенотипом) населения и принимаемыми властями соответствующего государства мерами по предотвращению заболевания.

Как свидетельствует история возникновения и распространения пандемий, в том числе, коронавирусов различных модификаций, и практика их предотвращения (профилактика) и ликвидации, в основе принимаемых мер лежит (в правовом аспекте) определенное ограничение прав и свобод граждан, в частности, передвижения, личного

...