О.Е. Артемова, О.В. Романовская

Конституционно-правовой статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.8

ББК 67.400

А86

Авторы:

Артемова О. Е. – старший преподаватель юридического факультета Средне-Волжского института (филиала) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России) в г. Саранске;

Романовская О. В. – доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой «Государственно-правовые дисциплины» Пензенского государственного университета.

Рецензенты:

Астафичев П. А., доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой «Конституционное право» Орловского государственного университета имени И. С. Тургенева;

Толстых В. Л., доктор юридических наук, доцент, зав. кафедрой конституционного и международного права Новосибирского государственного технического университета.

Научная монография имеет целью определить общую концепцию статуса ЦИК РФ в системе субъектов конституционно-правовых отношений, рассмотреть статус аналогичных зарубежных центральных избирательных органов, выделить возможности использования опыта других государств в российской правовой практике.

Самостоятельными объектами исследования являются: исторический аспект институционализации центральных избирательных органов в Российской Федерации и за рубежом, международные избирательные стандарты создания и деятельности центральных избирательных органов, особенности правового статуса члена ЦИК России, полномочия ЦИК России и др.

Законодательство приводится по состоянию на ноябрь 2016 г.

Данная работа рассчитана на преподавателей, студентов, аспирантов юридических учебных заведений, должностных лиц избирательных органов различного уровня, иных государственных органов, а также научных работников и специалистов по организации избирательного процесса.

УДК 342.8

ББК 67.400

© Артемова О. Е., Романовская О. В., 2016

© ООО «Проспект», 2016

Введение

В соответствии с Конституцией Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Данные положения, закрепленные в основах конституционного строя, не только повышают роль избирательных прав граждан в процессе формирования и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, но и обусловливают особое значение органов, основной функцией которых является управление выборами.

Ключевое место в организации и проведении выборов занимает Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (ЦИК РФ, ЦИК России). Европейский суд по правам человека в постановлении от 19 июня 2012 г. по делу «Коммунистическая партия России и другие против Российской Федерации» кратко и емко охарактеризовал ЦИК РФ как орган по управлению избирательным процессом, назвав его «центральным органом, ответственным за организацию избирательной кампании на федеральном уровне и контроль над ней». Российским законодательством ЦИК РФ определяется как государственный орган, одновременно независимый в пределах своей компетенции от органов государственной власти и органов местного самоуправления, и предусматриваются особенности ее формирования и осуществления деятельности, что создает определенные трудности при определении места ЦИК РФ в системе разделения властей и институциональных характеристик данного органа.

Отечественная государственная наука долгое время характеризовалась второстепенным отношением к процессу организации процедуры голосования, считала его малозначительным. В настоящее время развитие демократических институтов, повышение электоральной активности, формирование многопартийной политической системы показывает, что становление истинных принципов демократического государства зависит именно от уровня организации голосования, определения результатов избирательного процесса. Необходимо учитывать, что за последние годы выборы прочно вошли в объективную реальность российского общества в качестве института формирования публичных органов власти.

В то же время налицо постоянный поиск моделей развития современной отечественной избирательной системы. Предпринимаются попытки апробации электронного дистанционного голосования, дифференцируются системы выборов федеральных представительных органов, внедряются институты, направленные на повышение явки избирателей, и фильтрацию кандидатов на выборные должности. Безусловно, центральное место в процессе реформирования отечественного института выборов занимает ЦИК России. Подобные процессы актуализируют научные исследования, направленные на определение правового статуса ЦИК России, установление ее конституционно-правовой природы, выделение ключевых полномочий, определяющих носителя публичной власти.

Авторы надеются, что данное научное исследование решило свою главную задачу — представить базовую концепцию современного статуса центрального избирательного органа с учетом как национального опыта правового регулирования выборов, так и международных избирательных стандартов их организации и проведения, отразить исторический аспект формирования центральных избирательных органов в России и за рубежом.

Отметим, что соавторство почти всегда конкретно. В нашем случае на плечи Артемовой Оксаны Евгеньевны легла основная нагрузка по написанию монографии, научное редактирование которой осуществляла Романовская Ольга Валентиновна, автора главы 2.4, посвященной определению ЦИК России как юридического лица публичного права.

1. Становление и институционализация избирательных органов в России

1.1. Правовая институционализация избирательных органов в России

Конституция Российской Федерации (далее — Конституция РФ), закрепив демократические принципы государственного устройства, установила приоритет прав и свобод человека и гражданина, обязанности государства по их соблюдению, обеспечению и защите. В комплексе законных прав человека одним из приоритетных является право избирать и быть избранным (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ). В Основном законе оговаривается также необходимость проведения регулярных и свободных выборов. Эти положения оказывают прямое воздействие на формирование избирательного права, являются основой для развития федерального и регионального избирательного законодательства1. Кроме того, состояние избирательной системы — один из традиционных показателей института демократии, по которому судят о реальном участии гражданина в избирательном процессе как в целом, так и на каждом его этапе в отдельности.

В то же время еще в начале законодательной практики установления организации выборного процесса было выявлено, что недостаточно единственного провозглашения права избирать и быть избранным с установлением процедуры голосования. В. М. Гессен отмечал: «История избирательного права — особенно избирательной практики — красноречиво свидетельствует о том, к каким поистине чудовищным последствиям нередко приводит административное воздействие на ход выборов. Для того чтобы устранить это воздействие, современные кодексы избирательного права соответствующим образом регламентируют организацию и состав избирательных коллегий, заведующих выборами, порядок составления и хранения избирательных списков, порядок обжалования распоряжений и действий заведующих выборами органов»2. К сожалению, в настоящее время происходит некоторое отступление от анализа некоторых государственных институтов, непосредственно от которых зависит гарантированность избирательных прав и легитимность формирования органов государственной власти, в частности правового статуса Центральной избирательной комиссии РФ (далее — ЦИК РФ, ЦИК России).

Прежде чем исследовать правовой статус ЦИК РФ, необходимо сделать историческую ретроспективу формирования данного органа и аналогичных ему в России и за рубежом. Историко-правовое исследование позволит не только выявить истоки создания подобного государственного института, выделить сущность и периоды его становления, но и определить правовой статус, особенности зарубежных избирательных комиссий.

Демократические институты народовластия существуют в России не одно столетие. Исторический обзор российских выборов и изучение процесса возникновения и развития избирательных органов в России, основной задачей которых является организация, проведение и контроль за ходом выборов, необходимо осуществлять в рамках принятой общеисторической периодизации становления и развития российской государственности. При таком подходе возможно выявить основные закономерности возникновения и развития выборных институтов и избирательных органов, их связь с существовавшим на каждом историческом этапе развития российского государства механизмом организации власти, а также определить степень их влияния на другие общественные институты. Более того, подобный подход к изучению российского избирательного права и процесса используется практически всеми исследователями3.

В период феодальной раздробленности, образования российского централизованного государства (IX — начало XVI века) становление выборных институтов органически связано с ростом влияния княжеской власти, сопровождавшимся в ряде случаев одновременным развитием вечевых институтов4. Традиционно считается, что народное вече (либо община) играло роль представительного (выборного) органа, которое самостоятельно организовывало назначение, проведение и контроль за выборами своего состава, и в этом заключалась одна из отличительных особенностей организации избирательного процесса в названный период. Вече осуществляло избирательные функции для собственного воспроизводства в качестве представительного (выборного) органа. Однако В. П. Алексеев указывал, что «для такой глубокой древности, как первый период русской истории, невозможна современная точность и определенность понятий. Это эпоха господства обычая, когда отдельный факт значит больше, чем какая-либо норма, право еще в зачатке, изменчивая практика руководит всем и часто разрушает даже установившиеся нормы»5. Он же отмечал, что вечевой строй оставался все время в неорганизованном состоянии и возник из «простой вполне естественной потребности народа обсуждать и решать свои дела, и так как дифференциация политическая и социальная не достигла тогда значительной степени, то эта потребность и вылилась в форму непосредственного народного собрания, собрания поголовно, всего народа»6. В. П. Алексеев специально подчеркивает, что невозможно определить, когда именно это произошло: «Давно, очень давно. В этом смысле вече есть общечеловеческое явление».

Участие в вечевых собраниях понималось в древности как право, принадлежащее свободному человеку. Как писал В. К. Никольский, «все свободные новгородцы при звоне вечевого колокола и по зову глашатаев-бирючей сходились “думу думать” на вече, где “едиными устами” единогласно выносили общие постановления: судили, рядили, издавали законы»7. Под свободными людьми, имеющими право участия в народных думах, подразумевалось не все население поголовно, а свободные люди, которые не стоят под отеческой властью и не находятся в какой-либо иной частной зависимости8. Каждый, кто имеет право, участвует непосредственно, а не через представителя.

По мнению В. Сергеевича, порядок созыва вече определялся сущностью данного учреждения. Это форма участия народа в общественных делах в силу присущего ему права, потому вече может быть созвано как народом, так и князем. В. Сергеевич обращает внимание на то, что вече осуществляло, если перейти на современный язык, законодательную, правительственную и судебную власть, но при слабости системы законодательства основная «забота древнего времени составляло не законодательство, а управление»9. Значение работы В. Сергеевича заключается в том, что в ней указывается на демократические традиции, которые издревле существовали на Руси. Автор согласен, что в нашей истории весьма нередки случаи «занятия столов» и против воли народа, в силу военной удачи: «Право избрания уступало здесь более сильному праву победителя. Но победа превозмогающей силы не уничтожала народного обычая. Как только обстоятельства менялись к лучшему, он снова вступал в действие. Именно такой взгляд на отношение народной воли к праву сильного существовал в древности»10.

Показательно в связи с этим приобретение княжеского стола Владимиром Мономахом. В. Сергеевич напоминает, что в 1112 году скончался киевский князь Святополк Изяславич: «У него осталось три сына, и, следовательно, преемство Киевской волости было достаточно обеспечено. Так как все потомки Ярослава были связаны Любецким соглашением, со стороны князей и не возникло никакого вопроса о преемстве в Киеве. Но вопрос подняли киевляне. Они хотели иметь своим князем не кого-либо из сыновей Святополка, а Владимира Мономаха, и послали к нему приглашение. Когда Владимир отказался, они повторили приглашение, предупредив его, что, если он будет настаивать на отказе, в Киеве возникнут беспорядки, за которые ответственность ляжет на него. Владимир вместо того, чтобы помочь своим племянникам, сыновьям Святополка, занять Киев и наказать непокорных, принимает избрание и делается родоначальником новой линии киевских князей (Владимировичей). Воля народная устранила, таким образом, от обладания киевским столом князей, которые должны были занимать этот стол и по завещанию Ярослава, и по единогласному решению Любецкого съезда, и представила его младшей линии»11.

Таким образом, отсутствовала сама потребность в создании особых избирательных органов. Организационно-избирательные функции как специфический атрибут выборной государственности являлись одной из функций вече. Тем более что вечевой строй был характерен только для небольших «государств-городов».

Развитие российской государственности (а самое главное, перерождение Московского княжества в Московское царство) обусловливало построение государственного аппарата. Появляется представительный орган — Боярская дума. Как заметил Л. Тихомиров, это было «высшее учреждение, постоянно находившееся при государе»12, но выполнявшее совещательные функции. Кроме того, сама выборность в него носила условный характер. В первую очередь это был орган сословного представительства, попадание в который определялось происхождением, а не процедурой выборов. В более поздние сроки дума формировалась царским назначением13. «Самостоятельного ведомства дума не имела и самостоятельной роли не играла; она всегда действовала или вместе с государем, или по его почину и уполномочию»14.

В начале XVII века появляется самобытный институт представительства — Земский собор, включавший в себя уже не только бояр, но и представителей новых сословий, а именно: дворян, посадского населения, государственных крестьян, стрельцов, казаков. Его появление было обусловлено не только потребностью государства знать положение дел, мнение народа по тому или иному вопросу, необходимостью объявлять ему свою волю, но и древней, идущей от вечевого строя, традицией участия народа в законодательной власти и в управлении15. Земские соборы «сформировали иную традицию взаимодействия власти и народа: они никогда не составляли конкуренцию монарху, никогда не покушались на его прерогативы, не пытались добиться от него каких-либо уступок, привилегий»16. Считается, что первые соборы были созваны в конце XVI века, но данное мнение многими историками оценивается критически, поскольку не находится абсолютно достоверных сведений данного факта. Упоминание о них в основном связано с попытками оправдать воцарение Шуйских17.

В состав Земских соборов, созывавшихся на нерегулярной основе, входили царь, Боярская дума, верхи духовенства (так называемый Освященный собор), которые составляли верхнюю палату и не избирались в связи со своим общественным положением18. Нижняя палата была представлена выборными лицами от дворян, духовенства, посада (купцов, торговцев)19. Выборы в нижнюю палату проводились, как правило, каждый раз, когда объявлялось о созыве очередного собора. Следует отметить, что во «время смуты» уже существовал и действовал «Совет всея Земли»20. Е. Н. Леонтьева указывала: «Земский собор представлял собой демократический элемент в составе верховной власти, тогда как Дума — элемент аристократический. Через посредство Земского собора народ принимал участие в государственном правлении, но не непосредственно, как на вече, а через представителей, естественных или выборных»21.

Как отмечал Г. Фальборк, «первый собор, созванный во время польской войны 1556 года, состоял из 97 дворян первой статьи, 99 дворян и детей боярских второй статьи, 9 служивых людей из Торопца и Великих Лук, 33 дьяков и приказных людей и 75 гостей, купцов и торговых людей. Все они были призваны не по выбору населения, а по приглашению власти… После призыва князя Н. Пожарского составляется в Ярославле собор, состоявший, главным образом, из “земщины”, который длится до 1612 года, когда объявляются новые выборы; выборные съезжаются в Москву и образуют собор 1613 года, избравший Михаила Федоровича на царство. Собор этот имел в своем составе не менее 200 человек, выбранных городами и уездами. Он заседал 10 лет, сменяясь по трехлетиям, и правил страной совместно с царем»22.

Непосредственную организацию и контроль за проведением выборов осуществляли центральные органы государственного управления — приказы, становление которых происходит в основном к середине XVI века по мере усложнения государственных функций и становления централизованного государства. Уже тогда «предвыборная кампания» не всегда проходила гладко: отмечались низкая активность избирателей, попытки воевод «протолкнуть» в депутаты удобных им кандидатов, шантаж, клевета, грубая сила23. Воеводы играли ключевую роль: от оповещения населения до направления делегатов. Иногда сами выборы не проводились, в частности это касалось некоторых представителей, направленных на Земский собор 1613 года24. С. С. Зенин решил дополнить: «Сегодня неизвестно точное количество участников собора и их территориальная принадлежность, однако с достаточной уверенностью можно констатировать, что не все города представили своих выборных для участия в Земском соборе. Вызвано это в первую очередь сложной политической, экономической, социальной обстановкой, сложившейся к концу Смутного времени. Россия переживала нелегкие времена, и это не могло не отразиться на общественном настроении. Конечно, такая ситуация способствовала подъему патриотического духа в стране, но отнюдь не у абсолютного большинства жителей. Многие ощутили на себе жизненные перипетии, вызванные постоянной сменой власти, и не желали более участвовать в этих процессах»25.

Крупнейшим из всех соборов, которые созывались в России в XVI–XVII веках, был Земский собор 1648–1649 годов: «По совету патриарха и боярскому «приговору» царь дал указание для рассмотрения и утверждения Соборного уложения избрать на Земский собор от стольников, стряпчих, дворян московских и жильцов — по 2 человека, со всех городов от дворян и детей боярских, кроме Новгорода, по 2 человека, а из новгородцев с пятины — по 1 человеку, от гостей — по 3 человека, из гостиной и суконной сотен — по 2 человека и из «черных» сотен и слобод и городов с посадов по 1 человеку, которые должны были наряду с церковными иерархами и Боярской думой обсуждать и принимать новый свод законов России»26. На нем было принято Соборное уложение, являющееся памятником русской правовой культуры.

К 80-м годам XVII века соборы практически перестали созываться, царская власть постепенно переходила в форму абсолютизма. Екатериной II была предпринята попытка создания сословно-представительного учреждения для участия в систематизации законодательства — Комиссии для сочинения проекта Нового уложения27. Порядок выборов депутатов Уложенной комиссии был определен манифестом от 14 декабря 1766 г.28, но и в нем функции по организации выборов выполняли, если быть современным, органы исполнительной власти. Всего было избрано 564 депутата: 28 — от правительственных учреждений, 161 — от дворян, 208 — от городов, 54 — от казаков, 79 — от крестьян, 34 — от инородцев. Все депутаты получали жалованье и находились под охраной Екатерины II, освобождались пожизненно от телесных наказаний, пыток и смертной казни и без доклада императрицы не могли быть подвергнуты судебному приговору29.

Однако в целом абсолютная монархия не нуждалась в выборной системе, что влекло за собой развитие централизованных административных институтов и процедур. Дворянские советы (дворянские собрания) выполняли функцию сословных собраний30. В 1803 году Александр I поручил М. М. Сперанскому подготовить проект реформ, в который был бы введен выборный парламент. Причем государь сам определил основания реформы: «1) законодательное собрание, свободное в своих мнениях, не имея власти утверждать свои постановления, должно быть точным выражением народных желаний; 2) члены судебного сословия должны быть свободно избираемы населением, но на правительстве лежит надзор за соблюдением судебных форм и охранением общественной безопасности; 3) исполнительная власть должна принадлежать правительству, но, чтобы оно не могло исказить или уничтожить закон, необходимо установить ответственность правительства перед законодательным собранием»31. Вскоре М. М. Сперанский потерял доверие царя, и все его предложения были отложены на дальнюю полку.

Великие реформы Александра II затронули центральный государственный аппарат. 1 января 1864 года было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях, закрепившее переход к системе местного цензового (имущественного) представительства посредством курий, формируемых на основе имущественного ценза и введения системы прямого и косвенного избрания в состав выборных (представительных) органов. Как отметил А. Ю. Шутов, «это был довольно радикальный шаг в реформировании государственного управления, утверждавший новую систему легитимации органов местного самоуправления»32. Произошел «переход от сословно-разрозненного самоуправления, которое могло функционировать как единое целое лишь благодаря механическому соединению сословных институтов на основе бюрократического принципа, к всесословному»33. В соответствии с данным положением роль представительных органов выполняли губернские и уездные земские собрания. Была проведена городская реформа. Царь 16 июня 1870 года утвердил «Городское положение», согласно которому создавались органы городского самоуправления (городская дума и городская управа, возглавляемая городской головой), избиравшиеся населением независимо от сословной принадлежности сроком на четыре года. Выборы (земские и городские) организовывали и контролировали аппарат губернатора и полицейские управления34. К тому же глава губернского города утверждался министром внутренних дел, а глава уездного города — губернатором. О формировании избирательных комиссий (тем более в общегосударственном масштабе) ни в одном из документов не упоминалось.

В январе 1881 года мысль о созыве народных представителей была озвучена сформулирована в докладе графа М. Т. Лорис-Меликова, который сделал обзор существующих систем и пришел к выводу, что для России непригодны как европейские модели того времени, так и система древнерусских земских соборов. Суть его предложений заключалась в следующем: «В Петербурге устраиваются подготовительные временные комиссии с тем, чтобы работы этих комиссий рассматривались при участии представителей от населения. Состав комиссий определяется каждый раз Высочайшим указом из «сведущих и благонадежных служащих и не служащих лиц». Председатели комиссий назначаются государем из числа высших государственных деятелей. Круг занятий комиссий: преобразование местного губернского управления, дополнение узаконений по крестьянскому делу, отыскание способов скорейшего прекращения обязательных отношений крестьян к помещикам и облегчение выкупных платежей, пересмотр земского и городового положений, организация продовольственных запасов, меры к сохранению скотоводства; вопросы же податной и паспортный и т.п. подлежали бы рассмотрению комиссий по определению государя. Комиссии должны были бы составлять законопроекты, которые вносились бы на рассмотрение в общую комиссию, состоящую из председателя, назначаемого государем, председателей и членов подготовительных комиссий и выборных от земств и значительнейших городов по два от каждой губернии и города»35.

Мощным толчком для развития парламентаризма послужило принятие Высочайшего Положения о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г.36 Необходимо отметить, что выборность как принцип формирования органов государственной власти не стала характерным для большинства стран того времени. Как писал В. С. Ивановский, «вопрос о том, кому должно быть предоставлено право избирать народных представителей, решается неодинаково; здесь оказывают очень большое влияние исторические условия жизни народа и сложившиеся фактические отношения между различными классами населения... Хотя идея общегражданской и политической равноправности все более и более проникает в народные массы, хотя даже наименее прогрессировавшие конституционные государства, какова, например, та же Австрия, делают уже значительные уступки в пользу этой идеи, вес же далеко, нельзя сказать, чтобы организация народного представительства в Западной Европе всецело была основана на признании этой идеи»37.

Согласно п. 24 Высочайшего Положения о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г. «для проверки правильности выборов и рассмотрения заявлений и жалоб по делам о выборах» учреждались губернские и уездные по делам о выборах комиссии. Их формирование осуществлялось министрами внутренних дел и юстиции «по взаимному соглашению». Уездная по делам о выборах комиссия образовывалась под председательством члена окружного суда по выбору его общего собрания из уездного предводителя дворянства, городского или мирового судьи, председателя уездной земской управы, городского головы и одного из земских начальников по назначению уездного съезда. Губернская по делам о выборах комиссия состояла под председательством председателя окружного суда из предводителя дворянства уезда губернского города, из председателя губернской земской управы, из городского головы губернского города, из члена окружного суда по выбору его общего собрания, из члена губернского присутствия по земским и городским делам, старшего советника губернского правления и из одного из начальников местных губернских управлений по назначению губернатора38.

В соответствии с определениями Правительствующего сената от 25 ноября 1905 г. № 20 и 2139 была выстроена иерархия, когда уездная комиссия со всеми «сомнениями» могла обращаться только в губернскую, а уже та, в свою очередь, в сенат. Общий надзор за правильным производством выборов возлагался под руководством министра внутренних дел на губернаторов и градоначальников по принадлежности: «Им предоставляется право требовать от подлежащих мест и лиц сведения о ходе и порядке выборов, а равно обозревать выборные производства и давать указания к обеспечению правильного хода выборов». Списки лиц, имеющих право участия в выборах, составлялись министерством внутренних дел. Первый опыт формирования законодательного органа обусловил и появление значительного числа работ, посвященных проблемам парламентаризма40. Однако вопросы организации выборов трактовались весьма условно.

В. М. Грибовский указывал: «Выборное русское право вообще отличается крайней сложностью. В губернских и областных округах выборы многостепенны; в особо выделенных городах одностепенны. В губернских и к ним приравненных округах депутаты в Думу избираются «губернскими избирательными собраниями», состоящими из «выборщиков», избранных на особых «избирательных съездах». Эти последние, в свою очередь, составляются: 1) из избирателей по непосредственному праву и 2) «уполномоченных», избранных на различных «предварительных съездах». Избирательные съезды приурочиваются к уездам и им соответствующим делениям и состоят из съездов: 1) уездных землевладельцев, 2) городских избирателей (два особых съезда), 3) уполномоченных от волостей, 4) уполномоченных от казачьих станиц, где они имеются. Особо стоит губернский съезд уполномоченных от рабочих. Число выборщиков от избирательных съездов определяется по губерниям и уездам особым расписанием»41. Сами избирательные собрания были весьма ограничены в своих полномочиях. Руководил выборами на подведомственной территории губернатор, который отчитывался перед Правительствующим сенатом, а результаты выборов направлял в Государственную Думу.

С учетом того, что выборы в Государственную Думу были не равными, прямыми и всеобщими, а сложными, многоступенчатыми, отражающими сословное деление государства, и даже при этом неоднократно менявшимися, наиболее актуальны исследования, которые отражают базовые принципы организации выборов. Так, в 1906 году была опубликована публичная лекция профессора П. Е. Казанского «Избирательные права граждан»42, в которой центральное место в системе организации выборов было уделено понятию «всеобщие выборы». Г. Г. Савич, определивший принципы народовластии в Российской Империи, очертил круг полномочий Государственной Думы, но на организации выборов вообще не остановился43. Примерно в таком же стиле выполнена работа Г. Ф. Шершеневича44, несмотря на ее название: «При том значении, какое имеет для всего государства деятельность народных представителей, весьма важно установить, кто же будет их избирать и как...». М. И. Свешников устанавливал главным условием процедуры выборов, «что признается за избирательный округ»45. А. И. Елистратов, рассмотрев принципы избирательного права, подробно осветил процедуру тайного голосования, при этом привел слова Георга Мейера: «Тайное голосование именно потому и популярно, что оно влияет больше на дурные, чем на хорошие инстинкты человека»46.

Нельзя не сказать, что подобные недостатки были характерены для подавляющего большинства работ, изданных в 1917 году, когда полным ходом шла подготовка к созыву Учредительного собрания. В это время С. Ф. Кечекьян рассматривал исключительно принципы избирательного права, указав, что таковые не нашли своего закрепления в царский период47. Е. Н. Ефимов основной акцент сделал на всеобщность избирательного права48. В. К. Никольский обосновывал важность самого факта выборов. В работах только один раз упоминалась избирательная комиссия как орган, уполномоченный на подсчет голосов, но нигде не было ни слова о порядке ее формирования и деятельности49.

Несмотря на подобную тенденцию, необходимость правильной организации выборов постепенно обосновывалась в юридической науке того периода. Н. Е. Кудрин отмечал: «Организация выборов, хотя и играет лишь техническую роль в проявлении воли державного народа, имеет, однако, громадное значение для конституционной страны, потому что служит материальным орудием осуществления коллективной власти»50. Под «организацией выборов» автор понимал «практические приемы, при помощи которых осуществляется в той или другой стране принцип избрания народных представителей»51. П. И. Люблинский указывал: «Другим условием здорового существования избирательного права является соответствие организации выборов и власти органов представительства»52. В. В. Ивановский, определив четыре ключевых вопроса любой избирательной системы, выделил, «как должны быть организованы выборы»53, но потом отошел от темы, обратившись к порядку, в частности, применительно к порядку составления списков: «принципиально безразлично, кто бы ни составлял списки, лишь бы составлялись правильно»54. Подобный аргумент — главный в логике отсутствия особого внимания к статусу органа, ответственного за организацию выборов.

Созданная в 1905 году система комиссий сохранялась практически неизменной до февральской революции55. В 1917 году, когда избирательное право набирало свою силу, в научных работах не поднимался вопрос о создании единой центральной избирательной комиссии, которая аккумулировала бы в себе главные полномочия по организации выборов в общегосударственном масштабе. М. Д. Загряцков, проанализировав статус уездных и волостных избирательных комиссий, посчитал достаточной систему, при которой функции центральной координации должен выполнять министр внутренних дел, действующий через специально назначенных избирательных комиссаров56. В работе В. М. Гессена содержался важный посыл: «Административное воздействие на ход выборов должно быть устранено. История избирательного права — особенно избирательной практики — красноречиво свидетельствует о том, к каким поистине чудовищным последствиям нередко приводит административное воздействие на ход выборов. Для того чтобы устранить это воздействие, современные кодексы избирательного права соответственным образом регламентируют организацию и состав избирательных коллегий, заведующих выборами, порядок составления и хранения избирательных списков, порядок обжалования распоряжений и действий заведующих выборами органов»57. Однако далее автор, ссылаясь на зарубежный опыт, считает, что избирательные комиссии должны формироваться частично выборными земским органами, частично самими избирателями. Но и в этом случае ученый не указывает на необходимость формирования центрального органа по организации избирательного процесса.

Обжалование результатов выборов также имело определенное свое­образие, поскольку зависело от всей системы организации выборов. Местными учреждениями, в которые подавались жалобы, были уездные и губернские по делам о выборах комиссии58. Жалобы на избрание членов думы подавались через губернаторов в Правительствующий сенат. В последующем порядок обжалования немного изменился. По указу от 3 июня 1907 г. был установлен такой порядок: на выборы уполномоченных и выборщиков жалобы могли приноситься в трехдневный срок со дня закрытия подлежащего съезда в уездную по делам о выборах комиссию. В тот же трехдневный срок постановление уездной комиссии могло быть обжаловано в губернскую, а постановление этой последней в Правительствующий сенат. Рассмотрение жалоб на выборы самих членов думы было оставлено за думою59.

Временное правительство, утвердив Положение о выборах в Учредительное собрание, внесло свои коррективы. Так, «заведование производством выборов» возлагалось на:

1) всероссийскую, окружные, столичные, уездные и городские по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии и участковые избирательные комиссии;

2) городские и поселковые управы и волостные земские управы.

Таким образом, в системе избирательных комиссий появились новые звенья, в том числе центральный избирательный орган — Всероссийская комиссия по делам о выборах, а также окружные и столичные комиссии; последние действовали в Москве и Петрограде.

Окружные, уездные, городские, столичные комиссии создавались, как и их предшественницы в царское время, на смешанной основе; помимо представителей судебного ведомства (окружных и мировых судей), в их состав входили:

1) в состав окружной комиссии — председатель губернского (областного) земского собрания или его заместитель, два члена, избираемых городской управой, и два члена, избираемых земской управой;

2) в состав уездной комиссии — по два члена, избираемых, соответственно, уездной и местной городской управами;

3) в состав городской комиссии (они создавались в городах с численностью населения свыше 50 000 человек) — четыре члена, избираемых местной городской управой.

Участковая комиссия, как и прежде, не включала представителей судебной власти. Теперь она формировалась в составе четырех членов, избираемых городской, поселковой или волостной земской управой. Новшеством явилось введение должности секретаря участковой комиссии. Интересным нововведением стало также закрепление в Положении о выборах института членов комиссий от групп избирателей, заявивших кандидатские списки (т. е. списки кандидатов).

Однако в целом к комиссиям относились как к правоприменительным органам при соответствующих административных органах. Согласно постановлению Временного правительства от 20 июля 1917 г.60 «непосредственные исполнительные действия, необходимые для технической подготовки выборов в Учредительное собрание в целях скорейшего их производства и успешного прохождения» возлагались на Министерство внутренних дел. Глава III «Об учреждениях, заведывающих производством выборов в учредительное собрание» устанавливала перечень указанных комиссий, среди которых следовало указание и на Всероссийскую комиссию, создаваемую при Временном правительстве. Был определен ее состав: «Председатель, по назначению Временного правительства, и пятнадцать членов, назначаемых Временным правительством по представлению Особого совещания для изготовления проекта Положения о выборах в Учредительное собрание». На Всероссийскую комиссию возлагалось решение следующих задач:

— общее наблюдение за ходом выборов в Учредительное собрание и обсуждение мер, необходимых для ускорения этих выборов;

— выработка утверждаемых Временным правительством общих инструкций в дополнение и развитие как настоящего Положения, так и Наказа о применении сего Положения;

— составление списка лиц, избранных в члены Учредительного собрания;

— принятие мер к разработке статистических и иных данных по выборам в Учредительное собрание.

В примечательной для предреволюционного периода работе «Системы избирательного права Западной Европы и Североамериканских Соединенных Штатов (К реформе государственного строя России. Выпуск I)»61 были собраны исследования видных отечественных ученых о зарубежных избирательных системах, которые уделили внимание и порядку организации выборов.

В Германии избирательные списки подготавливались местным общинным или городским управлением. В каждом избирательном участке назначался особый председатель выборов и его заместитель. Уже председатель из числа избирателей своего участка приглашал одного секретаря и трех — шести членов, которые в совокупности составляли «избирательное бюро». На избирательное бюро возлагалась функция подсчета голосов и установления результатов голосования. Централизованная комиссия не создавалась, а проверка мандатов (законности избрания) возлагалась на рейхстаг (процедура определялась регламентом рейхстага). В нем создавались специальные отделения, в которые направлялись все жалобы по выборам. Отделение (не мене чем 10 голосами), если считало, что есть сомнения в законности избрания, передавало документы с мотивированным заключением в особую комиссию для поверки мандатов, решение которой считалось окончательным62. Особые функции выполнял избирательный комиссар, который назначался администрацией для каждого округа. Ему направлялись протоколы выборов и все относящиеся к последним документы. Выборы осуществлялись абсолютным большинством голосов, поданных в избирательном округе; если такового большинства не получилось, то между двумя кандидатами, получившими наибольшее число голосов, производилась перебаллотировка. Срок ее назначался избирательным комиссаром, но он не мог быть отложен более чем на 14 дней. О результате выборов избранное лицо также извещалось избирательным комиссаром. Одновременно к избранному обращалось требование заявить в недельный срок о принятии выборов и представить доказательства, что согласно закону он пользуется правом на избрание63.

В Бадене выборы назначались окружными управлениями (органами исполнительной власти) по распоряжению министерства внутренних дел. Выборы были двухступенчатыми. В каждой общине создавались избирательные комиссии, осуществляющие руководство выборами выборщиков, в которые входили высшее административное лицо, или его заместитель, трех других членов и секретаря. Один член комиссии избирался общинным (или городским) советом из своей среды, двое других — из лиц, имеющих право участия в выборах. Избрание самих депутатов осуществлялось под руководством правительственных комиссаров, назначаемых Великим герцогом. Избирательная комиссия состояла из комиссара, трех наиболее молодых выборщиков, а если последние отказывались от этой функции, то следующих за ними по возрасту, а также из нотариуса избирательного округа или местности, где проходили выборы. На нотариуса возлагалась обязанность вести протокол64.

В Австрии назначение выборов производилось на основании распоряжения министра внутренних дел через представителей правительственной власти на местах. Избирательные списки составлялись главой управления, ему же подавались апелляционные жалобы на решение об отказе во включении в список. Руководство выборами осуществлял избирательный комиссар, назначаемый главой управления (окружным начальником). Формировались избирательные комиссии в составе семи членов, трое из которых назначались комиссаром, трое — выборщиками сельских общин, а уже шесть членов избирали седьмого. Председатель комиссии избирался из их состава. Избирательный комиссар заботился о поддержании порядка и спокойствия на выборах и о соблюдении постановлений избирательного регламента. Избирательной комиссии принадлежало право решать вопрос о допуске к голосованию и о действительности поданных голосов в случае, если: «а) при голосовании появятся сомнения в самоличности избирателя; в) возникнет вопрос о действительности или недействительности отдельных поданных голосов и полномочий или об отмене последних; с) при выборах будет заявлен протест против участия в них лица, внесенного в избирательный список»65.

Аналогичным образом организовывались выборы и в Баварии. Списки избирателей составлялись общинами, ходом выборов руководил комиссар при содействии комитета из семи членов. Избирательный комитет осуществлял подсчет голосов, объявлял итоги выборов. Сами выборы объявлялись министерством внутренних дел. Право поверки полномочий депутатов принадлежало Палате депутатов, которая могла признать мандат или отвергнуть его. Право оспаривания выборов принадлежало правительству и каждому избирателю по отношению к избранному в его округе депутату66.

Для Пруссии также было характерно участие министра внутренних дел в решении целого ряда организационных вопросов в процедуре выборов. Одновременно предусматривалась должность избирательного комиссара, назначаемого исполнительной властью президентом административного округа — Regierungsbezirk. Избирательная комиссия осуществляла непосредственный подсчет голосов, протокол, подписанный ею, вручался избирательному комиссару. Комиссар обязан был «подвергнуть поверке» протокол. Если он находил отдельные избирательные акты недействительными, то должен был представить свои предложения собранию выборщиков для принятия окончательного решения. Исключив тех выборщиков, избрание которых было признано недействительным, собрание тотчас же приступало к выборам депутатов. Собрание само выбирало секретаря и заседателей, но по предложению избирательного комиссара67.

В Нидерландах выборы также назначались министром внутренних дел, списки избирателей формировались общинным правлением. Поправки в списки вносились председателем общинного правления. Общинный совет формировал избирательный комитет, выполнявший функции современной территориальной избирательной комиссии. Проверка выборов предоставлялась всецело палатам парламента: «При этом проверка касается не только прав данных кандидатов на избрание, но и избирательных прав тех, кто принимал участие в выборах, а также и соблюдения при выборах предписанных законом правил». Каждая палата вправе требовать представления себе протоколов избирательных округов, актов о гражданском состоянии, например, тех лиц, политические права которых подвергаются сомнению, и других документов. Решения выражаются в признании или в кассировании выборов»68.

В Испании выборы в Сенат проводились от корпораций (церковные капитулы, экономические общества, университеты). Организацией выборов занимались соответствующие органы управления, но, например, подсчет голосов осуществляли самый младший или самый старший из избирателей. Организацией выборов в конгресс занималась община (глава общины и необходимое число заседателей, избираемых самой общиной), создавались также поверочная, избирательная комиссии и наблюдательная комиссия цензовых списков. Устанавливалась градация полномочий. Председателем поверочной комиссии был судья первой инстанции. Поверочная комиссия фактически выполняла лишь функцию счетчика, она не могла объявить недействительными какие-либо голоса или избирательные акты. Поверкой выборов занимался конгресс, решал вопрос о законности выборов и разрешал доступ в качестве депутатов тем лицам, которые были законным образом избраны и провозглашены депутатами в своих избирательных округах69.

В Швеции руководство выборами в сельских округах осуществлял местный судья, в городах — магистрат наибольшего из входящего в состав округа городов. Старт выборной кампании давал председатель земского суда. Наблюдение за избранием принадлежало общинным управлениям (магистрату или особому городскому управлению). Поверку выборов осуществляли судебные органы, которые могли признать выборы недействительными и назначить новые выборы. Полномочия риксдага в этой части были минимизированы, касались только установ

...