Правовые позиции коллегиальных органов ФАС России

Книга вторая

Сборник

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347

ББК 67.404

П68

Авторский коллектив:

Абрамов Д. Д., член Ассоциации антимонопольных экспертов, руководитель практики по антимонопольному праву ПАО «МегаФон»; Абрамова М. В., член Ассоциации антимонопольных экспертов, партнер, руководитель практики «Антимонопольное регулирование» АБ «Андрей Городисский и Партнеры»; Акимова И. В., руководитель антимонопольной практики юридической фирмы BGP Litigation; Гавриленко Д. А., член Ассоциации антимонопольных экспертов, старший юрист антимонопольной практики юридической фирмы ART DE LEX; Горшкова Е. А., член Ассоциации антимонопольных экспертов, руководитель антимонопольного направления и правового сопровождения функции GR, юридическая поддержка OOO «СИБУР», управляющая компания ПАО «СИБУР Холдинг»; Жарский И. П., член Ассоциации антимонопольных экспертов, управляющий партнер экспертной группы VETA; Матяшевская М. И., начальник отдела административной апелляции и методологии Правового управления ФАС России; Молчанов А. В., начальник Правового управления ФАС России; Москвитин О. А., член Генерального совета Ассоциации антимонопольных экспертов, партнер, руководитель антимонопольной и тарифной практик КА «Муранов, Черняков и партнеры»; Патракеев С. С., член Ассоциации антимонопольных экспертов, партнер КА «Ковалев, Тугуши и партнеры»; Пружанский В. Е., д.э.н. (PhD), член Ассоциации антимонопольных экспертов, партнер RBB Economics; Пузыревский С. А., к.ю.н., доцент, заместитель руководителя ФАС России, заведующий кафедрой конкурентного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА); Рего А. В., к.ю.н., председатель Генерального совета Ассоциации антимонопольных экспертов; Родионов А. Е., член Ассоциации антимонопольных экспертов, старший юрист АБ «Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры»; Шлычков А. А., заместитель начальника Правового управления ФАС России.

Ответственные редакторы:

Пузыревский С. А., к.ю.н., доцент, заместитель руководителя ФАС России, заведующий кафедрой конкурентного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА); 

Москвитин О. А., член Генерального совета Ассоциации антимонопольных экспертов, партнер, руководитель антимонопольной и тарифной практик КА «Муранов, Черняков и партнеры».

Настоящий сборник подготовлен ведущими юристами и экономистами, профессионально занимающимися вопросами антимонопольного регулирования.

Законодательство приведено по состоянию на 1 сентября 2018 г.

Для студентов и аспирантов образовательных учреждений высшего профессионального образования, практикующих юристов и экономистов, предпринимателей.

УДК 347

ББК 67.404

© Коллектив авторов, 2018

© ООО «Проспект», 2018

Уважаемые коллеги!

Пузыревский С. А.

Содействие развитию конкуренции определено Президентом Российской Федерации в Указе от 21.12.2017 № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» в качестве приоритетного направления деятельности всех органов власти и местного самоуправления.

Для решения задач по развитию и защите конкуренции как одной из основ конституционного строя Российской Федерации необходима консолидация всех институтов государства и гражданского общества.

В основе такой государственной политики должно быть эффективное и современное антимонопольное законодательство и не менее эффективная практика его применения.

Представленные в настоящем сборнике правовые позиции коллегиальных органов ФАС России способствуют формированию единых подходов к применению антимонопольного законодательства, направлены на повышение прозрачности и открытости антимонопольного регулирования.

Настоящий сборник является продолжением совместной работы по изучению и обобщению антимонопольной практики ФАС России, Ассоциации антимонопольных экспертов и представителей иных организаций экспертов.

Мы выражаем благодарность нашим коллегам за совместную работу и надеемся на ее продолжение в интересах развития конкурентного права и антимонопольного законодательства.

С уважением,
С.А. ПУЗЫРЕВСКИЙ,
Заместитель руководителя ФАС России,
к.ю.н., доцент, заведующий кафедрой
конкурентного права «Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»

Уважаемые коллеги и друзья!

Рего А.В.

Реализация единой конкурентной политики на территории нашего государства невозможна без формирования единообразия практики применения антимонопольного законодательства.

В этих целях два года назад в российской правовой системе появился институт внутриведомственной апелляции антимонопольных органов, с помощью которого участники разбирательств получили дополнительную возможность обжалования решений и предписаний территориальных органов. В свою очередь, у Президиума ФАС России появилось право давать разъяснения по вопросам толкования и применения норм антимонопольного законодательства.

Начиная с 2016 г., члены Ассоциации антимонопольных экспертов представляют независимые заключения по делам, рассматриваемым во внутриведомственной апелляции, а также принимают непосредственное участие в подготовке и обсуждении разъяснений Президиума ФАС России.

Мы рады представить вам второй сборник (первая книга была издана в 2017 г.), подготовленный совместно коллегами из антимонопольного ведомства и ведущими экспертами рынка. Он включает в себя последние разъяснения и решения Президиума ФАС России, а также раздел с проектом подробного Обзора практики коллегиальных органов антимонопольной службы, после каждого из которых размещены комментарии экспертов.

Искренне надеюсь, что выпуск подобных сборников станет доброй традицией сотрудничества ФАС России и Ассоциации антимонопольных экспертов.

С уважением и признательностью,
А.В. РЕГО,
председатель Генерального совета Ассоциации антимонопольных экспертов,
кандидат юридических наук

I. Единообразие практики применения антимонопольного законодательства: правовые подходы

Молчанов А.В.

Артем Владимирович Молчанов,
начальник Правового управления ФАС России

За достаточно короткий период времени относительно мирового опыта российская экономика достигла существенных результатов по созданию рыночных отношений, практически с нуля созданы основные товарные рынки, сформировано экономическое законодательство.

Одним из основных элементов такого законодательства, регулирующего экономические отношения на современном этапе, выступает антимонопольное законодательство.

Активные процессы по созданию рыночной экономики сами по себе, а также глобальные экономически вызовы, которые в последнее время свидетельствуют о перестройке всей мировой экономики, являются вызовами и для антимонопольного регулирования, требуют постоянной его модернизации, позволяющей создавать эффективные барьеры для тенденций монополизации рынков и устранению конкуренции.

Эти факторы создают самостоятельные сложности и проблемы, одна из которых связана с высокими темпами обновления антимонопольного законодательства.

Это в свою очередь создает угрозу возникновения ситуации, когда совершенство законодательства может нивелироваться практикой его применения.

Еще одна не менее опасная угроза заключается в том, что разная практика и подходы применения федерального законодательства в зависимости от тех или иных региональных условий создают опасность для территориальной целостности и единства экономического пространства, что противоречит конституционным основам российского государства.

Эти угрозы своевременно определены ФАС России и именно они стали важнейшими причинами формирования и включения в антимонопольное законодательство института пересмотра решений и предписаний территориальных антимонопольных органов федеральным антимонопольным органом в случае, если такие решения и (или) предписания нарушают единообразие практики применения антимонопольного законодательства (внутриведомственная апелляция).

Можно точно утверждать, что в соответствии с положениями Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) в редакции «четвертого антимонопольного пакета» в настоящее время сложилась организационная структура внутриведомственной антимонопольной апелляции: полномочия по пересмотру решений и предписаний территориальных антимонопольных органов возложены на Президиум Федеральной антимонопольной службы в соответствии с приказом ФАС России от 07.04.2016 № 422/16, а также на Апелляционные коллегии, которые созданы приказом ФАС России от 13.07.2017 № 922/17.

За два с половиной года применения данного института он показал свою эффективность и актуальность.

Так, с даты вступления в силу «четвертого антимонопольного пакета» по 1 июля 2018 года ФАС России рассмотрено по существу 103 жалобы на решения и (или) предписания территориальных антимонопольных органов.

Из них в 35 случаях принято решение об отмене или изменении решения и (или) предписания территориального антимонопольного органа, в остальных случаях жалобы оставлены без удовлетворения.

Но самое главное заключается в том, что механизм внутриведомственной апелляции ФАС России действительно позволяет формировать единообразные подходы к применению нового развивающегося российского антимонопольного законодательства на всей территории нашей страны.

Сейчас уже можно говорить о том, насколько созданный механизм отвечает поставленным задачам, какое место он занимает в правовой системе, а самое главное – что необходимо понимать под единообразием применения антимонопольного законодательства, нарушение которого единственное является основанием для отмены или изменения решений и предписаний территориальных органов при рассмотрении соответствующих жалоб в ФАС России.

Сам принцип единообразия применения и толкования права закреплен в российском праве в качестве основополагающего.

Он означает, что нормы права должны применяться одинаково на территории всей страны и не могут быть истолкованы по-разному в тех или иных субъектах Российской Федерации.

Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 15.07.1999 № 11-П указывается, что

«Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит – к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона».

Принцип единства практики применения права является одной из гарантий правового государства и стабильности правоотношений: толкование правовых норм должно быть предсказуемым для участников, законы должны действовать равно и одинаково для всех.

Основное значение механизмов, направленных на создание единообразия правоприменения, заключается в обеспечении основных конституционных принципов российского государства. Именно с таких позиций в настоящее время рассматривается и действует институт внутриведомственной апелляции ФАС России.

Таким образом, значение института внутриведомственной антимонопольной апелляции существенно.

Следующий важный вопрос, который поставлен перед институтом антимонопольной апелляции и не менее важен для определения его места в системе правового регулирования, заключается в необходимости выработки четких критериев самого понятия «единообразия применения антимонопольного законодательства».

Опыт рассмотрения коллегиальными органами ФАС России жалоб в порядке внутриведомственной апелляции свидетельствует о том, что при оценке наличия или отсутствия единообразия применения антимонопольного законодательства антимонопольным органами в качестве источников единообразного толкования и применения рассматриваются как разъяснения самих коллегиальных органов, так и анализ принятых решений по схожим фактическим обстоятельствам, позволяющий сделать вывод о единстве толкования, и материалы судебной практики, в которых делается вывод о правильности применения норм права антимонопольными органами.

Так, в настоящее время Президиум ФАС России, действующий в качестве коллегиального органа, наделенного полномочиями в соответствии со статьей 23 Закона о защите конкуренции по разъяснению антимонопольного законодательства по итогам обобщения практики его применения, издал 14 разъяснений по самым разным, но наиболее актуальным проблемам применения норм конкурентного права и антимонопольного законодательства.

В основе каждого такого разъяснения анализ практики принятия решений по делам о нарушении антимонопольного законодательства, оценки таких решений судебными инстанциями.

Разъяснения являются важной методической базой рассмотрения жалоб коллегиальными органами ФАС России.

Апелляционные органы ФАС России все чаще в своей практике обосновывают выводы о соответствии или несоответствии единообразию решений территориальных антимонопольных органов соответствующим анализом применения разъяснений Президиума ФАС России.

В качестве примера таких дел можно привести решение апелляционной коллегии от 21.03.2018 по жалобе ООО «Металекс» на решение Оренбургского УФАС России, где оценивалось решение на предмет соответствии сделанных в нем выводов обобщающим практику позициям, содержащимся в разъяснении Президиума ФАС России от 07.06.2017 № 8 «О применении положений статьи 10 Закона о защите конкуренции», утвержденном протоколом Президиума ФАС России от 07.06.2017 № 11; решение апелляционной коллегии от 09.06.2018 по жалобам АО «Минерально-химическая компания «ЕвроХим» и ООО «ГеолХимПроект» на решение и предписание Комиссии Астраханского УФАС России по делу № 23-К-03-17, где оценка была дана соответствию решения тому толкованию норм Закона о защите конкуренции, которое отражено в разъяснении Президиума ФАС России «О квалификации соглашений хозяйствующих субъектов, участвующих в торгах», утвержденном протоколом Президиума ФАС России № 14 от 30.05.2018.

Вместе с тем, не только разъяснения непосредственно Президиума ФАС России, но и позиция федерального антимонопольного органа по отдельным вопросам применения антимонопольного законодательства, доведенная до территориальных органов в качестве рекомендаций, также рассматривается апелляционными органами как основание для оценки соблюдения единообразия при толковании положений законодательства и, соответственно, принятии территориальным органом решения.

В качестве примера можно привести решение апелляционной коллегии от 18.07.2018 по жалобе ООО «Частная пивоварня «Афанасий» на предписание Санкт-Петербургского УФАС России от 16.03.2018 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 1-14.6-247/78-01-16, в котором оценка применения территориальным органом законодательства была дана с учетом толкования, изложенного в разъяснении ФАС России от 08.07.2016 № ИА/46433/16, направленном в территориальные органы в целях определения конкретной меры ответственности в отношении лица, нарушившего антимонопольное законодательство (применение штрафных санкций в виде «оборотного штрафа» или выдача предписания о перечислении в федеральный бюджет незаконно полученного дохода).

Из этих примеров четко видна взаимосвязь правовых позиций, изложенных в разъяснениях коллегиальных органов ФАС России, и решений коллегиальных апелляционных органов по пересмотру решений и предписаний территориальных антимонопольных органов. Суть ее заключается не в создании новых источников права и не в придании нормативности и обязательности разъяснениям коллегиальных органов, а в создании возможности сопоставления толкования правоприменителем в лице коллегиального органа и в лице конкретного территориального управления одних и тех же норм антимонопольного законодательства.

Иное толкование, отличное от официальной позиции ФАС России и создает нарушение единообразия практики.

Не менее важное значение, как показывает практика антимонопольной апелляции, имеют разъяснения высших судебных инстанций по вопросам применения антимонопольного законодательства.

Так, в решении апелляционной коллегии от 24.07.2018 по жалобе ПАО «Мосэнергосбыт» на решение Комиссии Московского УФАС России по делу № 1-10-2747/77-17, оценка соответствия решения территориального органа единообразию применения антимонопольного законодательства была дана на основе позиций, сформулированных в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства».

Анализ практики внутриведомственной апелляции ФАС России свидетельствует о том, что для определения единообразия практики применения антимонопольными органами антимонопольного законодательства были восприняты принципиальные подходы и позиции относительно единства судебной практики.

Несмотря на то, что понятие «единство судебной практики» до сих пор остается дискуссионным, в целом многие исследователи сходятся в том, что единство судебной практики есть не что иное, как законность судебных актов, основой которой является правильное применение норм материального и процессуального права, единообразие квалификации схожих юридических дел, единообразие в толковании норм права судами всех инстанций1.

Именно единообразное толкование и единообразная квалификация схожих по фактическим обстоятельствам дел о нарушении антимонопольного законодательства является целью внутриведомственной апелляции ФАС России.

В этой связи, безусловно, сами решения апелляции являются актами толкования и разъяснения норм конкурентного права и антимонопольного законодательства.

Их задача – формировать единообразное правоприменение не только антимонопольными органами, но и иными участниками конкурентных отношений. И в этой связи сам институт внутриведомственной апелляции имеет существенное превентивное и профилактическое значение, поскольку направлен с одной стороны на повышение качества принимаемых решений антимонопольными органами, а с другой – формирует единообразное представление о возможных последствиях нарушения антимонопольных правил и запретов, повышает уровень прозрачности принимаемых антимонопольными органами решений.

Вместе с тем, не следует как недооценивать, так и переоценивать правовое значение решений апелляционных антимонопольных органов.

Формирование единообразных правовых подходов к толкованию норм антимонопольного законодательства не приводит и не должно приводить к подмене апелляционными органами непосредственно комиссий территориальных антимонопольных органов по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства.

Решения внутриведомственной апелляции не создают правовой прецедент и не являются источником права.

Оценка наличия нарушений антимонопольного законодательства дается и должна даваться в рамках рассмотрения конкретного дела с учетом наличия необходимой совокупности доказательств, полученных антимонопольным органом.

Четкое разделение целей и задач комиссий антимонопольных органов по рассмотрению конкретных дел и апелляционных органов ФАС России, отсутствие подмены апелляционными органами функций территориальных органов, принятие апелляционными органами решений исключительно в целях формирования единообразного толкования правовых норм являются одним из условий повышения эффективности применения антимонопольного законодательства.

Представленная в настоящем сборнике практика рассмотрения конкретных дел апелляционными органами ФАС России, правовые позиции Президиума ФАС России, а также обзор практики коллегиальных органов по вопросам пересмотра решений и предписаний территориальных антимонопольных органов, комментарии специалистов в сфере конкурентного права свидетельствуют о высокой востребованности данного правового механизма, а также о его реальной ценности для формирования эффективного и современного антимонопольного регулирования в нашей стране.

II. Разъяснения Президиума ФАС России

Разъяснение № 10 Президиума ФАС России «О применении антимонопольными органами антимонопольного законодательства в целях выявления и пресечения нарушений порядка ценообразования»

Утверждено протоколом
Президиума ФАС России
от 29.08.2017 № 17

Настоящие разъяснения направлены на создание единообразной практики применения антимонопольными органами антимонопольного законодательства, связанной с нарушением порядка ценообразования, а также применения мер административной ответственности, предусмотренных статьями 9.21, 14.6 и 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП).

Государственное регулирование цен (тарифов) осуществляется в сферах экономики, имеющих важное социальное значение (электроэнергетика, газ, нефть, железнодорожный транспорт, аэропорты и транспортные терминалы, услуги связи, лекарственные препараты, алкогольная и табачная продукция, медицинские изделия, перевозка пассажиров транспортом общего пользования и др.). При этом регулирование таких цен осуществляется в соответствии с порядком, установленным соответствующими отраслевыми нормативными правовыми актами.

В соответствии с пунктом 81 Приложения № 19 к Договору о Евразийском экономическом союзе, подписанному в г. Астане 29.05.2014 (далее – Приложение № 19), введение государствами-членами государственного ценового регулирования на товарных рынках, не находящихся в состоянии естественной монополии, осуществляется в исключительных случаях, к которым относятся в том числе чрезвычайные ситуации, стихийные бедствия, соображения национальной безопасности, при условии, что возникшие проблемы невозможно решить способом, имеющим меньшие негативные последствия для состояния конкуренции.

При этом пункты 82, 83 и 85 Приложения № 19 уточняют перечень сфер, в которых может быть введено государственное ценовое регулирование.

1. Понятие порядка ценообразования.

Исходя из нормативных правовых актов, регламентирующих порядок ценообразования в отдельных отраслях экономической деятельности, а также сложившейся судебной практики, под порядком ценообразования следует понимать формирование и/или расчет и/или установления и/или применение цен (тарифов) на продукцию, товары либо услуги.

Кроме того, поскольку регулируемые цены (тарифы), надбавки могут устанавливаться как в числовом выражении, так и в виде предельных уровней цен (тарифов), формул или порядка определения таких цен (тарифов) и надбавок, то порядок ценообразования также включает в себя применение предельных уровней цен (тарифов), формул или порядка определения таких цен (тарифов) и надбавок, установленных в соответствии с нормативными правовыми актами.

Например, в соответствии с п. 7 постановления Правительства Российской Федерации от 23.04.2008 № 293 «О государственном регулировании цен (тарифов, сборов) на услуги субъектов естественных монополий в транспортных терминалах, портах, аэропортах и услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей» тарифы устанавливаются в виде фиксированных (предельных максимальных или минимальных) ценовых ставок тарифов. Фиксированные (предельные максимальные или минимальные) ставки тарифов могут устанавливаться как в виде абсолютных значений, так и в виде индексов к действующему уровню тарифов.

2. Составы правонарушений, ответственность за которые предусмотрена статьей 14.31 КоАП (в случае нарушения п. 10 ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», далее – Закон о защите конкуренции) и статьей 14.6 КоАП.

Пунктом 10 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции установлен запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением, результатом которого являются и (или) могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей, в том числе нарушение установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования.

Исходя из положений ч. 2 ст. 28.1 КоАП, принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения п. 10 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, является поводом к возбуждению дела об административном правонарушении и основанием для привлечения хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение на товарном рынке, к административной ответственности, предусмотренной положениями ст. 14.31 КоАП.

Объектом данного правонарушения являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение на рынке, предпринимательской деятельности, при осуществлении которой обязательным является, в том числе соблюдение таких конституционных принципов, как единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, свобода экономической деятельности, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. При этом объектами защиты, охраняемыми мерами административной ответственности, являются конкуренция, интересы хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности, а также интересы неопределенного круга потребителей.

Субъектом данного правонарушения является хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение на товарном рынке.

Объективная сторона данного правонарушения состоит в совершении незаконных действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством.

Следовательно, при квалификации действий хозяйствующего субъекта по данному составу правонарушения необходимо, чтобы на соответствующем товарном рынке он занимал доминирующее положение и совершил действие (бездействие) в сфере установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования, характеризующееся как злоупотребление этим положением.

Следует обратить внимание, что если завышение регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок и т.п.), в том числе их предельных уровней, а также самостоятельное определение (без обращения в установленном порядке в регулирующий орган) таких цен (тарифов, расценок, ставок, надбавок и т.п.) хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение на товарном рынке, приводит или может привести к ущемлению интересов других хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности или неопределенного круга потребителей, то занижение указанных цен (тарифов, расценок, ставок и т.п.), как правило, не приводит к ущемлению интересов хозяйствующих субъектов либо неопределенного круга потребителей, в отношении которых применяются заниженные цены (тарифы), в связи с чем не может рассматриваться как нарушение ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции.

Субъективная сторона рассматриваемого правонарушения состоит в наличии вины. При этом следует обратить внимание, что в силу ч. 2 ст. 2.1 КоАП юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Статьей 14.6 КоАП предусмотрена административная ответственность за нарушение порядка ценообразования.

Объектом данного правонарушения являются отношения, складывающиеся в предпринимательской деятельности по поводу продажи (поставки) отдельной продукции или товаров, оказания отдельных видов услуг, цены (тарифы) на которые подлежат государственному регулированию. Государственное регулирование цен (тарифов) осуществляется в сферах экономики, имеющих важное социальное значение (электроэнергетика, газ, нефть, железнодорожный транспорт, аэропорты и транспортные терминалы, услуги связи, лекарственные препараты, алкогольная и табачная продукция, медицинские изделия, перевозка пассажиров транспортом общего пользования и др.).

Субъектами административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена статьей 14.6 КоАП, являются граждане, должностные лица, юридические лица, осуществляющие продажу (поставку) продукции или товаров, оказание услуг, цены (тарифы) на которые подлежат государственному регулированию.

Объективная сторона данного правонарушения состоит в совершении незаконных действий, признаваемых нарушением порядка ценообразования, а именно:

1) завышение регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного) на продукцию, товары либо услуги, предельных цен (тарифов, расценок, ставок, платы и тому подобного), завышение установленных надбавок (наценок) к ценам (тарифам, расценкам, ставкам и тому подобному), по табачным изделиям завышение максимальной розничной цены, указанной производителем на каждой потребительской упаковке (пачке);

2) занижение регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного) на продукцию, товары либо услуги, предельных цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного), занижение установленных надбавок (наценок) к ценам (тарифам, расценкам, ставкам и тому подобному);

3) нарушение установленного порядка регулирования цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного);

4) иное нарушение установленного порядка ценообразования.

Таким образом, с учетом изложенного выше, в качестве нарушения, квалифицируемого по п. 10 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, ответственность за которое предусмотрена ст. 14.31 КоАП, следует рассматривать действия (бездействие) хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение на товарном рынке, выразившиеся в завышении регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок и т.п.), в том числе их предельных уровней, и (или) в самостоятельном определении (без обращения в установленном порядке в регулирующий орган) таких цен (тарифов, расценок, ставок, надбавок и т.п.), которые привели или могут привести к ущемлению интересов других хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности или неопределенного круга потребителей.

В качестве нарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 14.6 КоАП, рассматриваются:

1) действия хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение на товарном рынке, выразившиеся в занижении регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок и т.п.), в том числе их предельных уровней;

2) действия (бездействие) хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение на товарном рынке, которые не привели и не могут привести к ущемлению интересов других хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности или неопределенного круга потребителей, в частности, если такие действия (бездействие) привели к ущемлению интересов отдельного физического лица;

3) действия (бездействие) хозяйствующих субъектов, не занимающих доминирующее положение на товарном рынке, которые предусмотрены статьей 14.6 КоАП;

4) действия (бездействие) органов власти (их должностных лиц), уполномоченных на осуществление государственного регулирования цен (тарифов), выразившиеся в нарушениях установленного порядка ценообразования, ответственность за которые предусмотрена ст. 14.6 КоАП.

Субъективная сторона административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена статьей 14.6 КоАП, состоит в наличии вины.

3. Специальный характер норм статьи 14.31 КоАП при установлении нарушения п. 10 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции.

Ответственность за нарушение п. 10 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции установлена статьей 14.31 КоАП.

Статьи 14.6 и 14.31 КоАП содержатся в одной главе КоАП – Глава 14. «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций».

Вместе с тем объективную сторону правонарушения, предусмотренного статьей 14.31 КоАП образуют деяния, выразившиеся в злоупотреблении доминирующим положением, которое может быть установлено, в том числе в случаях нарушения п. 10 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции. При этом ст. 14.31 КоАП предусматривает специальный субъектный состав – хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение на рынке.

Таким образом, положения ст. 14.31 КоАП являются специальными по отношению к ст. 14.6 КоАП.

Следовательно, действия хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение на рынке и злоупотребившего таким положением, выразившиеся в нарушении установленного порядка ценообразования, в том числе в случаях завышения регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок, и т.п.), их предельных уровней, квалифицированные в качестве нарушения п. 10 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, не могут быть квалифицированы в качестве нарушения ст. 14.6 КоАП, а должны быть квалифицированы в качестве нарушения ст. 14.31 КоАП.

Изложенная позиция о приоритете норм ст. 14.31 КоАП над ст. 14.6 КоАП в случаях злоупотребления доминирующим положением путем нарушения установленного порядка ценообразования подтверждается сложившейся судебной практикой (например: постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 20.02.2014 по делу № А58-2490/2013; постановление ФАС Московского округа от 24.02.2012 по делу № А40-34990/11-139-245).

4. Соотношение норм статей 9.21, 14.6 и 14.31 КоАП.

Рассматриваемые статьи КоАП содержатся в разных главах КоАП: ст. 9.21 – в Главе 9 «Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике»; ст. 14.6 и ст. 14.31 – в Главе 14. «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций».

В соответствии со статьей 9.21 КоАП административным правонарушением является нарушение субъектом естественной монополии правил (порядка обеспечения) недискриминационного доступа или установленного порядка подключения (технологического присоединения) к магистральным нефтепроводам и (или) магистральным нефтепродуктопроводам, электрическим сетям, тепловым сетям, газораспределительным сетям или централизованным системам горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения, либо нарушение собственником или иным законным владельцем объекта электросетевого хозяйства правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, либо препятствование собственником или иным законным владельцем водопроводных и (или) канализационных сетей транспортировке воды по их водопроводным сетям и (или) транспортировке сточных вод по их канализационным сетям.

Диспозиция ст. 9.21 КоАП предусматривает специальную объективную сторону и специальный субъектный состав по отношению к объективной стороне и субъектному составу, предусмотренным ст. 14.6 и 14.31 КоАП. При этом следует обратить внимание на то, что Порядок применения Закона о защите конкуренции с учетом Правил технологического присоединения, Правил недискриминационного доступа, Правил подключения и законодательства о теплоснабжении утвержден решением Президиума ФАС России от 30.11.2016 (разъяснения № 7).

4.1. Правила (порядок обеспечения) недискриминационного доступа, порядок подключения (технологическое присоединения), утвержденные постановлениями Правительства Российской Федерации от 27.12.2004 № 861, от 29.03.2011 № 218, от 17.02.2011 № 90, от 21.12.2009 № 1039, от 13.02.2006 № 83, от 30.12.2013 № 1314, от 24.11.1998 № 1370, от 16.04.2012 № 307, от 29.07.2013 № 644, от 29.07.2013 № 642, предусматривают, что ими определяются, в том числе: процедуры подключения (технологического присоединения) к указанным выше объектам; порядок направления технических условий на подключение (технологическое присоединение) и требования к содержанию указанных документов; существенные условия договора о подключении (технологическом присоединении), к которым относится, в том числе размер платы за подключение (технологическое присоединение); порядок исполнения сторонами договора о подключении (технологическом присоединении) мероприятий и обязательств по договору, в том числе по внесению платы за подключение (технологическое присоединение).

При этом, с учетом положений законодательства Российской Федерации определение субъектом естественной монополии, к объектам которого осуществляется подключение (технологическое присоединение) размера платы за подключение (технологическое присоединение) является составной частью процедуры подключения (технологического присоединения) к соответствующим магистральным нефтепроводам и (или) магистральным нефтепродуктопроводам, электрическим сетям, тепловым сетям, газораспределительным сетям или централизованным системам горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения, поскольку в ответ на заявку о подключении (технологическом присоединении) указанным субъектом должны быть направлены технические условия и (или) проект договора, в котором размер платы за подключение (технологическое присоединение) должен соответствовать требованиям, установленным нормативными правовыми актами.

Так, например, согласно п. 6 Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2004 № 861 (далее – Правила технологического присоединения), технологическое присоединение осуществляется на основании договора, заключаемого между сетевой организацией и юридическим или физическим лицом, в сроки, установленные настоящими Правилами.

В пункте 7 Правил технологического присоединения прямо предусмотрено, что заключение договора является одним из этапов процедуры технологического присоединения.

Согласно п. 15 Правил технологического присоединения сетевая организация направляет в адрес заявителей для подписания заполненный и подписанный проект договора в 2 экземплярах и технические условия как неотъемлемое приложение к договору. При этом сетевая организация направляет проект договора, составленный в соответствии с типовым договором для соответствующей категории заявителей по формам согласно Приложениям № 8–12 к Правилам технологического присоединения.

Кроме того, в соответствии с п. 16 Правил технологического присоединения договор об осуществлении технологического присоединения должен содержать, в том числе следующее существенное условие: размер платы за технологическое присоединение, определяемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере электроэнергетики (при осуществлении технологического присоединения по индивидуальному проекту размер платы за технологическое присоединение определяется с учетом особенностей, установленных разделом III настоящих Правил).

Порядок подключения объектов к сетям газораспределения урегулирован Правилами подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2013 № 1314 (далее – Правила подключения).

Согласно пунктам 3, 59 Правил подключения одним из этапов процедуры подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сети газораспределения является заключение договора о подключении; подключение объектов капитального строительства к сети газораспределения осуществляется на основании договора о подключении.

Согласно пунктам 62, 74 Правил подключения договор о подключении является публичным и заключается в порядке, установленном ГК РФ, с соблюдением особенностей, определенных Правилами подключения. При представлении заявителем сведений и документов в полном объеме, исполнитель в течение 30 дней со дня получения заявки о подключении (технологическом присоединении) направляет заявителю подписанный со своей стороны проект договора о подключении в 2-х экземплярах.

При этом в соответствии с п. 83 Правил подключения договор о подключении содержит, в том числе следующее существенное условие: размер платы за технологическое присоединение, определяемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере газоснабжения.

С учетом изложенного, нарушение субъектами естественных монополий, к объектам которых осуществляется подключение (технологическое присоединение), установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования, в частности, завышение или занижение размера платы за подключение (технологическое присоединение), а равно иное нарушение порядка ценообразования при осуществлении процедур подключения (технологического присоединения) к соответствующим магистральным нефтепроводам и (или) магистральным нефтепродуктопроводам, электрическим сетям, тепловым сетям, газораспределительным сетям или централизованным системам горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения, составляет объективную сторону правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 9.21 КоАП.

Данная позиция основывается, в том числе на выводах судебных органов, отраженных во вступивших в силу постановлении Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.09.2016 по делу № А64-2612/2016, определении АС Северо-Кавказского округа от 05.04.2017 по делу № А53-13160/2016.

4.2. Согласно п. 6 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2004 № 861 (далее – Правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии), собственники и иные законные владельцы объектов электросетевого хозяйства, через которые опосредованно присоединено к электрическим сетям сетевой организации энергопринимающее устройство потребителя, не вправе препятствовать перетоку через их объекты электрической энергии для такого потребителя и требовать за это оплату. Указанные собственники и иные законные владельцы объектов электросетевого хозяйства, через которые опосредованно присоединено к электрическим сетям сетевой организации энергопринимающее устройство потребителя, вправе оказывать услуги по передаче электрической энергии с использованием принадлежащих им объектов электросетевого хозяйства после установления для них тарифа на услуги по передаче электрической энергии. В этом случае к их отношениям по передаче электрической энергии применяются положения настоящих Правил, предусмотренные для сетевых организаций.

В соответствии с ч. 3 ст. 11 Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (далее – Закон о водоснабжении) собственники и иные законные владельцы водопроводных и (или) канализационных сетей не вправе препятствовать транспортировке по их водопроводным и (или) канализационным сетям воды (сточных вод) в целях обеспечения горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения абонентов, объекты капитального строительства которых подключены (технологически присоединены) к таким сетям, а также до установления тарифов на транспортировку воды по таким водопроводным сетям и (или) на транспортировку сточных вод по таким канализационным сетям требовать возмещения затрат на эксплуатацию этих водопроводных и (или) канализационных сетей.

При этом взимание платы за переток (транспортировку) ресурсов является нарушением правил (порядка обеспечения) недискриминационного доступа, если такой запрет прямо предусмотрен соответствующими правилами недискриминационного доступа (например, п. 6 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии), либо нарушением соответствующего федерального закона, если запрет прямо предусмотрен таким законом (например, ч. 3 ст. 11 Закона о водоснабжении) и составляет объективную сторону правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 9.21 КоАП.

Данная позиция находит подтверждение в складывающейся судебной практике (например, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 27.10.2016 по делу № А46-7561/2016, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.02.2017 по делу № А53-27309/2016, решение Арбитражного суда города Москвы от 11.11.2016 по делу № А40-186642/16-79-1609, решение Арбитражного суда Тюменской области от 29.08.2016 по делу № А70-7858/2016).

Разъяснение № 10

С учетом изложенного, в случае если действия привлекаемого к ответственности лица отвечают признакам диспозиции статьи 9.21 КоАП, то дело об административном правонарушении надлежит возбуждать и рассматривать по статье 9.21 КоАП, а не по статьям 14.6, 14.31 КоАП.

5. Квалификация антимонопольным органом заявления о нарушении антимонопольного законодательства как заявления, содержащего данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, предусмотренного статьей 14.6 КоАП.

5.1. В случае получения антимонопольным органом сообщений, заявлений, обращений о нарушении установленного порядка ценообразования, ответственность за которое предусмотрена статьей 9.21 КоАП, антимонопольный орган, в силу ч. 1 ст. 28.1, ч. 1 ст. 28.5 КоАП, обязан немедленно составить протокол об административном правонарушении или принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. В случае проведения административного расследования протокол в соответствии с ч. 3 ст. 28.5 КоАП составляется немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения или соответственно по окончании расследования в сроки, предусмотренные статьей 28.7 КоАП.

5.2. В случае отсутствия в рассматриваемых действиях (бездействии) признаков нарушения ст. 9.21 КоАП (с учетом Разъяснений Президиума ФАС России от 30.11.2016 № 7 и настоящих Разъяснений), а также признаков п. 10 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции (к примеру, нарушение установленного порядка ценообразования субъектом, не занимающим доминирующее положение на рынке, или занижение хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение на рынке регулируемых государством цен), следует учесть возможность наличия в таких действиях (бездействии) признаков нарушения ст. 14.6 КоАП.

Исходя из положений законодательства Российской Федерации, контроль за применением регулируемых государством цен (тарифов) организациями, осуществляющими деятельность в сфере регулируемого порядка ценообразования, в части обоснованности величины и правильности применения этих цен (тарифов) относится к полномочиям органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов).

К ответственности за нарушения ст. 14.6 КоАП виновные лица привлекаются, в том числе органами, осуществляющими государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов).

Срок давности привлечения к ответственности за нарушения, предусмотренные статьей 14.6 КоАП, составляет один год со дня совершения административного правонарушения. При длящемся административном правонарушении указанный срок начинает исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Указанные положения означают, что в случае получения антимонопольным органом сообщений, заявлений, обращений о нарушении порядка ценообразования в отношении регулируемых государством цен (тарифов), не отвечающего признакам диспозиции ст. 9.21 КоАП, а также п. 10 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, но ответственность за которое предусмотрена статьей 14.6 КоАП, антимонопольный орган обязан немедленно направить соответствующие материалы в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на осуществление государственного регулирования цен (тарифов) или в центральный аппарат ФАС России.

Комментарии эксперта

...