Административная реформа

Учебное пособие

Под редакцией
доктора юридических наук,
профессора С. А. Старостина

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9(075.8)

ББК 67.401я73

А31

Авторы:

Андрюхина Э. П., к. ю. н., доц. - гл. 3, § 3; Бакурова Н. Н., к. ю. н., доц. - гл. 4, § 1; Ведяшкин С. В., к. ю. н., доц. - гл. 2, § 1; Васюхно И. О., к. ю. н. - гл. 4, § 2; Зайцев Д. И. - гл. 2, § 8; заключение; Зубарев С. М., д. ю. н., проф. - гл. 2, § 3; Зубач А. В., к. ю. н., доц. -гл. 3, § 1; гл. 3, § 2; Комовкина Л. С., к. ю. н., доц. - гл. 3, § 1; гл. 3, § 2; Лебедева Е. А., к. ю. н., доц. - гл. 2, § 7; Матюшенков Д. М. - гл. 4, § 3; Мигачев А. Ю., к. ю. н. - гл. 1, § 6; Петров М. П., к. ю. н., доц. - гл. 1, § 2; гл. 1, § 5; Поляков М. М., к. ю. н., доц. - гл. 2, § 4; Попов Л. Л., д. ю. н., проф. - гл. 1, § 1; Россинский Б. В., д. ю. н., проф. - гл. 1, § 3; Сабаева С. В., к. ю. н., доц. - гл. 2, § 6; Сладкова А. В., к. ю. н., доц. - гл. 2, § 5; Спиридонов П. Е., к. ю. н., доц. - гл. 4, § 4; Старостин С. А., д. ю. н., проф. - введение; Стахов А. И., д. ю. н., проф. - гл. 2, § 2; Студеникина М. С., к. ю. н., проф. - гл. 1, § 4.

В учебном пособии рассматриваются современные проблемы административной реформы, в том числе реформы органов исполнительной власти, реформы государственной службы, влияние административной реформы на административное законодательство. Авторы ставили перед собой задачу рассмотреть не только вопросы формирования единой эффективной системы исполнительной власти, способной оперативно принимать решения высокого качества, но и проанализировать происходящие в последние годы преобразования в исполнительной власти, которые существенно влияют на содержание и методы государственного управления.

Пособие предназначено для студентов профильных программ магистратуры юридических и экономических специальностей, слушателей программ повышения квалификации, а также тех, кто занимается самообразованием и интересуется проблемами административной реформы, проводимой в нашей стране.

Законодательство приведено по состоянию на 10 января 2021 г.

Учебное пособие соответствует требованиям ФГОС ВО по направлению подготовки 40.04.01 (030900) «Юриспруденция» (квалификация (степень) «магистр»).

УДК 342.9(075.8)

ББК 67.401я73

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

Учебное пособие посвящено анализу реформ государственного управления и в том числе органов исполнительной власти, проводимых в последние годы в России. Формирование и совершенствование функций и системы исполнительной власти, повышение ее эффективности, открытости и доступности, реформа государственной службы — вот те направления административной реформы, которые рассматриваются в пособии.

В результате освоения дисциплины студенты должны овладеть знаниями об административной реформе, ее причинах, предпосылках, целях и задачах. Студенты должны получить еще и новые знания и умения оценивать результаты административной реформы, без чего невозможно эффективно исполнять профессиональные обязанности на должностях государственной службы всех ее видов. Полученные знания будут необходимы для формирования у студентов мировоззрения и развития их творческого мышления в условиях интенсивного развития и совершенствования законодательства в рамках проводимой административной реформы.

У студентов должно быть сформировано целостное и глубокое представление о реформе государственного управления, в том числе о реформе исполнительной власти.

В результате изучения дисциплины «Административная реформа» студент должен:

Знать:

– сущность и содержание административных реформ в России и в зарубежных странах;

– понятие «система исполнительной власти» и направления оптимизации ее функционирования, содержание избыточных и несвойственных функций органов исполнительной власти;

– основные направления совершенствования административного законодательства;

– полномочия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в формировании системы федеральных органов исполнительной власти.

Уметь:

– анализировать и оценивать направления административной реформы;

– правильно устанавливать направления оптимизации функционирования органов исполнительной власти;

– оценивать реформу государственной службы;

– применять полученные знания на практике;

– осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов.

Владеть:

– терминологией по проблемам административной реформы;

– навыками работы с нормативными правовыми актами, правовыми актами управления;

– полученными знаниями для оптимизации функционирования органов исполнительной власти;

– теоретическими источниками по административной реформе;

– основными формами и методами взаимодействия органов исполнительной власти с саморегулируемыми организациями, институтами гражданского общества.

Глава 1. СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

§ 1. Современные проблемы административных реформ в России

Прежде всего нам нужно выяснить причины, вызывающие необходимость административных (управленческих) реформ, их назначение (почему они необходимы) и их цели (какие результаты мы стремимся получить). При этом управленческие реформы различаются своим территориальным и временным масштабом. В частности, они могут быть общегосударственными, региональными или местными, продолжаться постоянно, в рамках намеченного периода или завершаться по достижении запланированного результата.

Итак, причины, инициирующие административные реформы.

Во-первых, это революции, т.е. организованные или стихийные действия народных масс. Великая Октябрьская социалистическая революция привела к слому государственного механизма управления и появлению нового управленческого аппарата. События начала 90-х гг. XX в., похожие на революцию, также привели к смене политического режима, замене тоталитарного строя демократическим (ст. 2 Конституции Российской Федерации), появлению рыночных отношений. В результате данных коренных изменений появились частная, муниципальная, акционерная и другие виды собственности, что привело к ликвидации многих государственных органов управления, основанных на социалистической собственности, таких как Госплан, Госснаб, ряда отраслевых министерств и мучительному, на годы затянувшемуся созданию новой системы и структуры органов государственного управления, органов исполнительной власти, новых форм и методов управленческой деятельности.

Во-вторых, ведущей причиной административных реформ является появление объективных обстоятельств, связанных со стремительно развивающимися глобализацией, постиндустриальным, информационным обществом, появлением общества знания, электронного управления (электронного правительства), цифровой экономики и др.

В-третьих, причиной административных реформ может быть наступление важных исторических событий. Например, к таким событиям относится завершение к концу XV в. собирания русских земель в новое централизованное Московское государство, когда московский великий князь Василий II стал прижизненно титуловаться царем. Поводом к такому величанию послужила Флорентийская уния, означавшая фактическую капитуляцию Византии (гибель Византии в 1453 г.) перед латинским Западом. Превращение великого княжества в Московское царство, а его владыки — в самодержца (царя), завершилось при Иване III, которого народ и историки хотели назвать Великим, освободившим Русь от монгольского ига, при котором Москва летописцами была названа Третьим Римом (а четвертому не бывать). Суверенитет престола (царства) самодержца (самодержавия) практически распространялся теперь на всю православную ойкумену. Естественно, эти эпохальные события коренным образом изменяли сущность государственной власти и весь управленческий механизм.

Эпоха Петра Великого — реформатора России — сопровождалась постоянными реформами, в том числе и в области государственного управления: была упразднена Боярская дума и появился Сенат, ликвидирована патриархия и появился, по сути, государственный орган — Священный синод, ушли в прошлое приказы и появились по основным направлениям управленческой деятельности двенадцать коллегий, для которых на берегу Невы было построено здание Двенадцати коллегий (сейчас в нем расположен Санкт-Петербургский государственный университет). Вся государственная служба, включая армию и флот, руководствовалась одним актом — Табелем о рангах, который дошел до наших времен, как и многие другие акты Петра I.

Хотелось бы отметить еще одну административную реформу — Александра I, который вместо петровских коллегий ввел впервые появившиеся в нашей стране восемь министерств, а в наказе, например, первому министру внутренних дел повелел «печись о благополучии населения, тишине и спокойствии в империи».

В-четвертых, вызывали административные реформы решения высших органов государственной власти, руководителей государства. Так, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию в 2002 г. отмечалась необходимость проведения административной реформы в стране; Распоряжением Правительства РФ от 28 октября 2005 г., в редакции от 9 февраля 2008 г., принято решение «одобрить Концепцию административной реформы в РФ в 2006–2010 гг.»; Распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. утверждена Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 гг.; в 2017 г. Министерством экономического развития утверждена (рекомендована) Актуальная версия перечня государственных услуг и контрольно-надзорных функций по состоянию на 18 сентября 2017 г., при этом предоставление госуслуг предписывалось осуществлять по принципу «одного окна» в многофункциональных центрах по обслуживанию населения, созданных в стране.

В-пятых, к сожалению, некоторыми руководителями принимаются волюнтаристские, объективно не обоснованные решения о проведении тех или иных административных реформ, которые обычно приводят к их краху, причем с тяжелыми последствиями для населения и в целом для государства. Так, во времена правления Н.С. Хрущева по его решению управление народным хозяйством было переведено с отраслевого на территориальный лад через созданные в регионах совнархозы. В результате отраслевые министерства в таких сферах, как авиастроение, автостроение, станкостроение и другие, заводы которых находились в разных регионах страны, потеряли отраслевое управление, техническую и технологическую унификацию, что привело к потере качества выпускаемой продукции. Другой пример, тоже из деятельности этого руководителя. Постановлением Правительства СССР было запрещено содержание в пригородах городов коров, в результате чего города остались без молока. Колхозы не смогли компенсировать эти потери из-за плохих дорог и отсутствия специализированного транспорта.

Еще один яркий пример проведения административной реформы — из практики М.С. Горбачева. Он возглавил общегосударственную кампанию борьбы с пьянством вместо воспитания и пропаганды среди населения культуры потребления качественных спиртных напитков. В результате — массовое среди населения самогоноварение, огромные очереди в винные магазины и даже вырубка виноградников.

Далее нам следует выяснить назначение административных реформ: почему, зачем они необходимы. Думается, основное назначение административных реформ заключается в повышении эффективности государственной власти, всех органов государственного управления, органов исполнительной власти, всех государственных служащих и всех чиновников.

Эффективность — это всеобщая категория, определяющая степень достижения поставленной цели. А эта степень выясняется через конкретные показатели соотношения поставленной цели и достигнутого результата. Те или иные цели формулируются политическим руководством страны, иногда населением (например, при выборах) перед государством, обществом, всем народом, в том числе и перед государственным управлением, исполнительной властью.

Так, ставятся цели победить бедность, решить жилищную проблему, создать «умную» цифровую экономику. Вполне очевидно, эти проблемы невозможно решить разовыми или ограниченными временными рамками административными реформами. Для решения этих архисложных и трудных, причем запущенных проблем требуется колоссальное напряжение всех сил государства, всех органов государственной власти и прежде всего органов публичного управления, исполнительной власти и значительный временной период. И от того, насколько успешно государственное управление сможет достигать поставленные цели, будет зависеть его эффективность, повышению которой будут служить в том числе и административные реформы.

Между тем зарубежные и отечественные консалтинговые компании, экспертное сообщество, выстраивая рейтинги эффективности правительств разных стран, а значит, и всего государственного управления, отводят нашей стране унизительно низкие места. В чем тут дело? Вот некоторые из причин: а) у государственной (чиновничьей) элиты и бизнеса нет желания что-либо менять, внедрять инновации, как правило, цифровые, современные технологии, у них все есть, благополучие, в отличие от населения, более чем достигнуто; б) пассивность граждан, которые являются «молчаливым большинством», будучи зашоренными еще советскими догмами: кто-то решит; не сами, а кто-то сделает; кто-то — небесные силы или заграница — поможет; в) острая нехватка современных подготовленных управленцев, тогда как еще Сократ говорил, что «править должны знающие».

Вполне справедливо в последние годы большое значение в повышении эффективности государственного управления отводится административным реформам. Они, конечно, нужны, их необходимо если не завершить, то активно продолжать: надо повышать управляемость во всех отраслях и сферах — экономических, социально-культурных, административно-политических, надо совершенствовать государственную службу, организацию местного самоуправления, устранять административные барьеры, прежде всего перед малым и средним предпринимательством, частными инвесторами, ликвидировать излишние, дублирующие функции органов исполнительной власти (федеральных и региональных), смелее передавать исполнение ряда государственных полномочий коммерческим и саморегулируемым организациям. Все это обязательно необходимо довести, как говорится, «до ума», если, конечно, подобная деятельность не превратится в «административную суету».

Вместе с тем теория государственного управления на основе многочисленных исследований делает вывод: хорошо отлаженный, структурированный, обеспеченный всем необходимым, дисциплинированный, имеющий необходимую правовую основу госаппарат в общей управленческой эффективности занимает лишь 17–20%. Все остальное зависит от характера и содержания работы каждого государственного (муниципального) служащего, каждого чиновника, от их отношения к людям, физическим и юридическим лицам, которым они призваны служить, их обслуживать, создавать условия для реализации ими своих прав, свобод и законных интересов1.

Для того чтобы это стало реальностью, необходимо всем государственным и муниципальным служащим, всем работникам госаппарата хорошо помнить и проводить в жизнь ст. 2 Конституции Российской Федерации, в которой впервые в истории России записано: человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение, и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанностью государства. Вместе с тем очень часто здесь, как говорил один из классиков, по форме все правильно, а по существу — издевательство.

Именно поэтому Президент Российской Федерации в каждом своем выступлении говорит о правах и свободах граждан, о благополучии людей, необходимости создания им удобной, комфортной жизни в собственной стране. Выступая перед мэрами муниципальных городов, он предупреждал их не доводить людей своим бездушием до крайности, иначе «вас же они и подымут на вилы».

Наконец, цели административных реформ, то есть какие в итоге результаты мы хотим получить. Здесь следует заметить, что заявленные выше цели (победить бедность, решить жилищную проблему, построить «умную» цифровую экономику) только с помощью административных (управленческих) реформ достичь невозможно, их роль огромна, но они не всемогущи.

Для достижения названных и иных целей необходима эффективная и концентрированная на результате государственная власть при условии, что она устремляет за собой все государство, все гражданское общество. И здесь должна выстраиваться некая новая парадигма, в рамках которой народ как главный производитель энергии развития может стать полноправным, активным субъектом управления делами государства (ст. 33 Конституции Российской Федерации).

Как же подвигнуть народ и в целом гражданское общество к активной государственной жизни? Вековой опыт и историческая память, к несчастью, не создали такой социальной основы. Вспомним свою историю: межудельные распри, убийство не только смердов, но и князей в Киевской и во Владимиро-Суздальской Руси, бунты и смуты в Московском царстве, почти два с половиной века монгольского ига, крепостное право, в советский период люди — винтики и колесики, то есть средства достижения партийных и государственных интересов, в 90-е гг. XX в. — развал страны и обнищание населения. И чему здесь удивляться после такой истории страны пассивности населения, нежелания граждан активно участвовать в государственных делах?

Отсюда основная, главная, центральная цель административных реформ состоит не только в повышении эффективности государственной власти, государственного управления, но и в вовлечении, приучении народа как источника власти к активному участию в управлении делами государства и общества. Не стоит забывать фразу В.И. Ленина о том, что «и кухарка должна участвовать в управлении государством». Многие посмеиваются над этими словами, а зря, если вдуматься в их смысл. А этот смысл заключается в том, что все слои и социальные группы общества, весь народ должны принимать участие в управлении государством. И только таким путем можно преодолеть господство бюрократии, бюрократической олигархии, от которой, как говорил автор приведенных слов, и может погибнуть социализм.

Из сказанного можно сделать очень важный вывод: не только бюрократия, чиновничество, но и народ, граждане должны хотеть и уметь управлять делами государства, и вся система органов государственной власти обязана снять административные барьеры на этом пути и открыть дорогу полезным гражданским инициативам, создать необходимые условия для их реализации.

Одну из ведущих позиций при этом занимают юридические установления (нормы, правила), с помощью которых обеспечиваются упорядоченность, согласованность общественных связей, без чего практически невозможно существование и прогрессивное развитие общества, каким бы то ни было образом организованного. На это всегда нацелен механизм государственной власти, в распоряжении которого имеются необходимые юридические средства.

Конечно, вся действующая правовая система, используя рычаги государственной власти, всегда выполняла и выполняет в наши дни свое назначение — выступает в качестве организатора государственной и общественной жизни.

В связи с этим огромное значение имеют не только глобальные названные выше цели, но и цели чисто управленческого характера, достижению которых служат административные реформы. Назовем некоторые из них, которые обеспечивают:

целенаправленное управленческое воздействие органов исполнительной власти, государственного управления на те или иные объекты или процессы в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах с целью приведения их в упорядоченное состояние в противоположность хаосу, дикости, невежеству;

создание системы и структуры федеральных и иных органов исполнительной власти с установлением сферы их деятельности, задач, функций, полномочий, прав, внутренней организации, имея в виду повышение их эффективности, устранение дублирующих, излишних, коррупционных элементов компетенции;

рамки правовых стандартов, внутри которых должно осуществляться управление государством и обществом. Это значит, что органы исполнительной власти и их должностные лица осуществляют свою деятельность только в рамках установленных законом общих правил, полномочий, и выход за их пределы недопустим;

оптимальный уровень управления государством и обществом с использованием административно-правовых институтов, например, государственной службы, административной ответственности. Это значит, что хорошее администрирование должно осуществляться эффективно и экономно. Оно достижимо только при открытости, прозрачности, обоснованности, участии сторон, создании механизма подотчетности, возможности обжалования при принятии и исполнении принимаемых решений;

законное и справедливое обращение с гражданами, создание необходимых условий для реализации прав, свобод и законных интересов личности в управлении, создание условий для правомерного поведения, для того чтобы граждане не становились правонарушителями. Органы исполнительной власти и их должностные лица обладают большой властью в отношении граждан. Получение многих благ (лицензии, социальные льготы, компенсации, пенсии, право заняться бизнесом и т.д.) зависит от администрации. Основная здесь цель — государство, органы исполнительной власти, должностные лица должны обращаться с людьми справедливо, уважать их права, свободы и законные интересы;

административные реформы должны играть позитивную роль в создании современного административно-процессуального законодательства, без которого невозможно эффективно бороться с управленческой коррупцией, укреплять законность в деятельности органов государственного управления, исполнительной власти. Давно назрела необходимость в подготовке Административно-процессуального кодекса, который бы помог законному и справедливому рассмотрению управленческих дел позитивной направленности в рамках административных процедур, обеспечивающих жизненные потребности граждан, законные интересы организаций2;

чрезвычайно остро в стране отмечается нехватка профессионально подготовленных молодых кадров в федеральных, региональных и местных органах публичной власти. Административные реформы и решения должны помочь в открытой, конкурентной, понятной для молодых людей форме привлечь их на работу в органы государственного управления и исполнительной власти, дать возможность понять, почувствовать и увидеть, что социальные лифты работают вне зависимости от каких-либо сил и связей и что их профессиональный рост зависит прежде всего от личных деловых качеств, уровня подготовки, желания и умения работать в интересах людей. И сейчас отбираемая на основе конкурса Администрацией Президента Российской Федерации из многих тысяч подготовленных, перспективных, молодых кандидатов «президентская тысяча», а также реализация программы «Лидеры России» в какой-то мере позволят уменьшить кадровый «голод» умеющих работать будущих руководителей в разных отраслях и сферах государственного управления и органов исполнительной власти.

Итак, мы рассмотрели причины, назначение и цели проводимых и тех, которые только должны состояться в нашей стране, административных реформ. Хотелось бы надеяться, что последующие исследования этих очень важных для теории, законодательства и практики проблем будут способствовать проведению административных реформ только на основе назревших объективных причин, вовремя и без волокиты, которые позволят принести ощутимую пользу нашему государству, обществу и гражданам.

§ 2. Административная реформа и новые тенденции развития системы государственного управления

Административная реформа — исторически повторяющееся явление, признаки которого присутствуют в каждой эпохе, на каждом временном отрезке эволюции государственности3. Однако современная административная реформа характеризуется особыми признаками, в отличие от предшествующих трансформаций административной власти4.

Проводимая административная реформа по своим последствиям и скорости изменений беспрецедентна. Поэтому можно согласиться с такими определениями, которые данную реформу соотносят с реформой государства, называют самой трудной реформой в современной истории России. Административной же данная реформа становится благодаря своему основному объекту: административным институтам государства, а если взять шире — институтам публичного управления, которые охватываются понятием public administration (англ.). В дальнейшем изложении понятие «государственное управление» как основная сфера и объект административной реформы будет рассматриваться в непосредственной взаимосвязи с публичным управлением, включая реализацию административных полномочий децентрализованных государственных органов и организаций, а также органов местного самоуправления.

Общая идея административного реформирования всегда опиралась на стратегию сделать государственное (публичное) управление более эффективным, то есть адекватным состоянию всех окружающих общество процессов. Методы реформирования, как правило, сводились к точечным, эволюционным преобразованиям.

Современная административная реформа наполнена другим смыслом. Построение государственной административной машины происходит, по выражению одного из реформаторов, с изобретения, нового открытия правительства (пересмотрите все, что вы делаете!). Меняются не детали и узлы и даже не тип двигателя, а совершенствуется принцип перемещения в пространстве.

Процесс реформирования государственной администрации берет свое начало в 80-е гг. XX в. и связан с характерными изменениями систем публичного управления Великобритании, Новой Зеландии, Австралии, Канады, США, Франции, Сингапура и других стран. Например, правительство М. Тэтчер стало одним из первых, кто предложил и реализовал новые идеи по реформированию государственного сектора. Успехи и неудачи реформ 80-х гг. стали примером для многих стран, вставших в очередь за новым рецептом государственного капитализма. Очень скоро выяснились недостатки бизнес-ориентированных моделей управления в публичной сфере, и в 90-е гг. вторая волна реформы поменяла акценты в сторону усиления гуманитарной составляющей, поиска симбиоза рынка и демократии.

В самом начале следует отметить выдающуюся роль экспертного сообщества, которое генерировало и пропагандировало новые идеи государственного управления, рассеивало по миру споры лучших практик в сфере управления. В Великобритании и Франции ассоциации экспертов и консалтинговые фирмы целенаправленно изучали результаты реформирования и разрабатывали предложения для продолжения преобразований. В их числе, например, известная своими разработками для государственного сектора фирма Price Waterhouse Copers. Распространение идей реформирования также активно проводилось специалистами таких структур, как Всемирный Банк и ООН. В научной литературе появился термин «консультантократия».

Первоначально концепция административной реформы ассоциировалась с совокупностью методов «нового государственного менеджмента» (new public management). Менеджмент как понятие связан с экономически обусловленным управлением, которое имеет под собой рациональное научное обоснование, в противовес стихийному процессу. Идеи нового государственного управления и их критика представлены в работах К. и Э. Пинчотт, Л. Джонсона, Ф. Томсона, О. Хьюс, Д. Осборна, Т. Гэблера, К. Худа, Н. Парисона, Н. Мэннинга, И. Шихата, Дж. Куймена, П. Ходжет, Т. Дифенбах, Дж. Олсена, К. Поллит, Дж. Бокарт, Т. Кристенсен, Б. Питерс, В. Райт, Э. Ферли и многих других.

К. Худ называет несколько принципиальных черт идеологии нового государственного менеджмента:

1. Повышение значимости профессиональных навыков в области управления, расширение компетенции и увеличение уровня свободы управленцев.

2. Оценка эффективности субъектов управления, в том числе стандартизация функций, подлежащих оцениванию.

3. Применение контроля результатов вместо контроля процесса текущей деятельности администрации.

4. Расширение области контракта с образуемыми за пределами государственного аппарата исполнительными структурами и разукрупнение госсектора.

5. Конкуренция в публичном секторе, появление квазирынков.

6. Использование в публичной сфере методов управления, свойственных управлению корпорацией, частной компанией.

7. Рост заботы о дисциплине в государственном секторе.

Далее произошла трансформация идей нового государственного менеджмента, общее движение в сторону концепции «хорошего управления» (good governance), появление теории сетевого управления (network management), модели электронного правительства (e-government) и других современных подходов к организации публичного управления.

Небезынтересно, что на поиск лучших административных практик реформаторов подтолкнула ситуация отставания государственного сектора от развития частных корпораций, демонстрировавших стремление к активному переходу к новым управленческим механизмам. Современные вызовы, возникшие в системе государственного управления, усугубили положение тем, что к ним прибавились традиционные пороки государственной машины в виде субъективности, коррупции, непрофессионализма, провалов и ошибок в работе, общей неразберихи и несистемности работы, утраты легитимности в глазах населения. Самих по себе дисциплины и лояльности государственных служащих оказалось недостаточно для выживания прежней административной модели.

Если описывать общую ситуацию к началу 80-х гг. XX в., то возникла прямая угроза государственным системам управления, которые вынуждены были во избежание очень существенных издержек расстаться с частью своей власти, открыть доступ обществу к публичному администрированию, освободить дорогу профессионалам-управленцам, радикально улучшить клиентоориентированность, сформировать менеджмент результативности по всем направлениям.

Постепенно сформировался новый механизм, отслеживающий принятие решений, их эффективность, профессионализм участников управления, качество администрирования. Жертвуя традиционным укладом, государство озаботилось созданием подлинной свободы управления в противовес тотальному теневому усмотрению бюрократического аппарата, фиксируя лишь принципиальные для себя моменты. Децентрализация власти и открытость управления, внешний контроль — первый шаг на этом пути.

Если проанализировать правовое регулирование до и после административной реформы, то мы увидим, что правовые средства во многом стали в подчиненное положение по отношению к сверхцели: управлять эффективно. Для этого в правовой системе, прежде всего в административном праве, приняты сотни правовых актов, изменивших функциональную сторону государственной администрации. Установлен порядок разработки административных регламентов, приняты документы стратегического планирования, определены стандарты государственных услуг, сформированы их перечни, а также перечни осуществляемых органами функций, функции разделены на группы, закреплен порядок взаимодействия органов и должностных лиц, утверждены правила раскрытия и общественного обсуждения правовой информации и др.

Традиционная цепочка правоотношений — административное нормотворчество, административное правоприменение, административная юрисдикция — теперь выглядит несколько иначе. Она разбавлена обширной областью внутреннего регулирования государственной службы и организации процесса управления, областью предоставления государственных услуг, кодифицированным законодательством о государственном контроле, законодательством о стратегическом планировании и быстро растущей сферой правового обеспечения участия гражданского общества в управлении. В этом ряду находится также регуляция работы органов и функционирования организаций, наделенных публичными полномочиями, например, публично-правовых компаний.

Исполнение закона в процессе публичного управления воспринимается не только в контексте создания подзаконных правовых норм, обеспечения надлежащей правоприменительной практики, осуществления контроля, применения мер юридической ответственности и мер стимулирующего назначения. Исполнение закона под углом зрения административной реформы следует понимать в русле обеспечения качества реализации правовых норм на основе созданного формального механизма, связывающего цели, средства и результаты. Поэтому получили распространение государственные программы, концепции, установки, дающие ценностное и целевое измерение принимаемым правовым решениям и направляющие исполнение правовых норм. Принятие управленческих решений обусловлено не столько правом или решением вышестоящих должностных лиц, сколько личной ответственностью, опирающейся на совокупность правовых, политических и экономических стимулов.

Сами по себе документы стратегического управления (планирования), к которым относятся планы, программы и т.п., выступают разновидностью индивидуальных правовых актов или, точнее, промежуточных правовых инструментов наднормативного характера, которые не содержат нормы права, но имеют ярко выраженный характер ориентирующих политико-правовых актов, актов мягкого права, которые предназначены для подготовки правовых норм и для заполнения вакуума между правовой нормой и предписанием на ее основе, а в конечном итоге акты стратегического планирования — обязательный компонент системы обеспечения эффективности государственной администрации, осуществляющей принцип управления, ориентированного на результат (управление качеством). Этот вид правовых актов еще предстоит изучать науке. Однако величайшая опасность заключается в подмене актами стратегического планирования правовых норм. Такая перспектива способна нарушить незыблемость принципа законности и поколебать верховенство права.

Эффективность управления определяется на современном этапе не набором форм или методов управления, хотя они подверглись значительным изменениям, а способом связи его субъектов. Новая структура института управления похожа на новую молекулярную решетку, определяющую свойства веществ, которых прежде не было. Эта структура нацелена на согласование интересов и механизмы, исключающие пассивное поведение участников отношений.

Роль управления заключается в том, чтобы обеспечивать взаимодействие субъектов, достигать желаемого результата, а не просто выполнять команды. В достижении желаемого эффекта большую роль играет, прежде всего, отказ от прежней иерархической конструкции власти, применение договорного (частного) метода в публичных отношениях, изменение концепции ответственности.

Немаловажная деталь — решение вопроса о степени регуляции внутренней подсистемы управления, повышение прозрачности прежде достаточно закрытой области, которая отвечает за организацию работы самой администрации. Здесь тоже появилось немало нововведений. Внутренняя жизнь государственного аппарата значительно формализована, ограничена административными процедурами, внешним и внутренним контролем, системой доступа на госслужбу по результатам конкурса, правилом предупреждения конфликтов интересов, системой мониторингов административной деятельности, обязательными случаями раскрытия информации и другими средствами. Вопрос о том, как обеспечить надлежащее управление, теперь решается на дальних подступах к непосредственному осуществлению распорядительных полномочий.

Все это на первых порах вызывает отторжение, сомнение и удивление. Как такой механизм может работать в условиях государственного управления, заведомо исключающего частный подход? Как измерить количественно результат социального взаимодействия, который, как правило, выражен в абстрактных духовных ценностях? Чем будет руководствоваться служащий, над которым нет иерархии начальников? Как право будет конкурировать с политической составляющей управления, которая все больше приобретает влияние? Не обернется ли конкуренция в государственном секторе провалом? Является ли гражданин клиентом государства и потребителем публичных услуг, или публичные отношения не удовлетворяют этой констатации?

Речь, конечно, не идет в прямом смысле о «приватизации» функций власти, хотя этот феномен тоже получил распространение в форме дерегулирования. Разгосударствление охватывает больше процесс реализации функций управления (иногда отдельных аспектов функций), но не затрагивает их публичную сущность. Так, часть неспециальных для органа власти вопросов — например, в сферах охраны, уборки, информационного обслуживания и т.п. — передается сторонним организациям, а сотрудники, осуществляющие подобные функции, принимаются на работу не в статусе государственных служащих. Появляются рейтинговые агентства, учреждения с публичными полномочиями, субъекты государственно-частного партнерства, центры предоставления государственных услуг и большая инфраструктура, обеспечивающая государственное управление, действующая заодно с субъектами государственного управления.

В результате целенаправленно формируется менее затратная, децентрализованная модель государственного управления, провозглашающая идею освобождения государственного сектора от многих второстепенных, обременяющих задач. Вместе с этим растет объем таких сфер государственной деятельности, как стратегическое планирование и контроль.

Если в области охраны государственной границы или обеспечения безопасности дорожного движения, а также всех других традиционных видов охраны правопорядка и обеспечения безопасности трудно представить проводимые преобразования, то в остальной части государственного сектора значение административных преобразований получило видимый эффект.

Принятие и исполнение управленческих решений можно описать как создание административных продуктов, которые имеют индивидуальные характеристики, способные удовлетворить ожидания конкретного субъекта управления.

Административная реформа не просто текущее преобразование. В процессе трансформации управленческих структур и методов управления происходит изменение объема государственной власти. Поэтому перестройка государственных институтов управления — самая значительная реформа со времен появления республиканских форм правления, разделения властей и парламентаризма.

В настоящее время благодаря административной реформе предпринята попытка выстроить систему отношений власти и общества, для которой свойственна оперативная восприимчивость социально значимых тенденций в связке с постоянной нацеленностью на эффективность принятия управленческих решений.

Это означает, что современная административная реформа по своему характеру — перманентное состояние государственного управления, которое уже не может быть названо реформой. Своеобразие ситуации в том, что реформирование теперь представляет собой явление, находящееся в области реализации разросшейся специальной функции государства по организации системы публичного управления (внутренняя функция). Реформа приобретает черты специфического активатора постоянно перестраивающегося процесса управления в условиях возрастающей потребности в самоорганизации общества. И в этом значении административная реформа выходит за традиционное понятие реформы как таковой: этим понятием можно описать довольно длительный период существования современной сферы публичного управления. Оно как будто «застыло» на скоростном режиме реформы. Стало привычным наличие в управлении экспериментов, проектов, инвариантных моделей, «дорожных карт», исключений, кризисного менеджмента, временных схем и т.п.

Новые подходы заключаются не просто в создании надежных инструментов прогнозирования и планирования, возведении целеполагания во главу угла государственной политики. Прогнозирование и планирование, таким образом, гораздо более плотнее интегрируются в повседневный поток управленческих команд, выступают частью так называемого управления эффективностью, которое также тесно связано со стратегическим планированием, ориентировано на программный метод и сквозные инструменты проектирования во всей системе публичного управления5.

Если распределение ресурсов ранее осуществлялось в зависимости от потребностей в расходах, то на современном этапе стоит задача учета в управлении целей, прогнозируемых результатов, а в последнее время акцент делается все больше на процессе управления, что позволяет отслеживать желаемые результаты в моменте текущего управления.

Концепция публичной администрации предполагает изменение всего контекста управления. Стационарные институты сменяют гибкие организационные формы, несменяемость госслужбы сочетается с контрактной системой, жесткие нормы права конкурируют с «мягким правом» и договорными формами.

Иерархическая администрация признана неэффективной и теперь конструируется как децентрализованная модель управления, типовые решения уступают место индивидуальным проектам, возникает конкуренция юрисдикций.

Роль права существенно снижается на традиционных направлениях регулирования, например, при закреплении материальных статусов субъектов, а в сфере юридического процесса она, напротив, возрастает; право отходит от статичной функции фиксации политики и управленческой формы, распространяясь со стремительной скоростью в новом неосвоенном и творческом пространстве децентрализованного управления. Административная система эволюционирует как составляющая всего комплекса общественных отношений, которые претерпевают глубокие изменения.

Обеспечивать надлежащий контроль за реализацией направлений публичной политики при сохранении высоких показателей эффективности своих действий государство в таких условиях может, концентрируясь лишь на ключевых направлениях, а его работа напоминает работу ледокола. Государство как пусковой менеджер налаживает бизнес-процессы, его штабные структуры создают условия жизнедеятельности аффилированных полевых структур, а сама работа состоит в придании необходимого импульса, как при заводе часового механизма.

Публичное управление выступает за края триады властей и за границы функций собственно исполнительной власти. Разделение управленческого труда проявляется в разделении управленческих функций государства и общества. У государства остается обязанность сообщать импульс всей конструкции, диагностировать проблемы, осуществлять контроль и предлагать правила поведения в виде правовых норм.

Административная реформа стала нормальной объективно заданной реакцией на постиндустриальные изменения. Государство, оказавшись перед выбором, еще в 70-е гг. XX в. интуитивно стало искать возможности для интенсивного развития и банального снижения государственных расходов. Отметим, что оригинальным оказалось и решение задачи на первом этапе: квазирыночная организация публичного управления.

Одно из необходимых преобразований административной реформы коснется инструментов и природы правового регулирования. Например, в современный период все очевиднее переход к безбумажным технологиям и автоматизации многих процессов. Указом Президента РФ от 14 октября 2014 г. № 668 «О совершенствовании порядка опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» официальным опубликованием нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти признано первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru)6.

В свое время переход от переписывания документов гусиным пером к использованию альтернативных средств отмечен в истории революционным изменением технологии делопроизводства. В середине XVIII в. в России начинает использоваться типографский набор, а через столетие появляются металлические перья и гладкая бумага, а в 1890-х гг. — пишущая машинка7. Такое же изменение вызвали средства электрической связи и развитие печати. Стали возможны крупнейшие индустриальные события XX в., научные открытия и другие достижения цивилизации. В современный период технологические инновации столь радикальны, что способны не только стимулировать развитие управления, но и видоизменить его содержание.

Причина такого вывода заключается в трансформации ожиданий рядового субъекта и, возможно, самой природы человека под воздействием информационных технологий. Возникают проблемы использования новых подходов в организации управленческого труда, к решению которых пока мы не готовы, например, правильное использование и установление управленческих и правовых ограничений в сфере взаимодействия человека и искусственного интеллекта.

Описание общей роли государства в новых условиях было предпринято Всемирным банком в докладе о мировом развитии за 2007 г. «Государство в меняющемся мире». Из доклада следует, что эффективное государство — это государство, способное оптимально отвечать на внутренние и внешние вызовы, удерживая общество в координатах его устойчивого социально-экономического развития. В названном докладе особо подчеркивалось, что государство — катализатор и помощник, стимулирующий и дополняющий деятельность частного бизнеса и отдельных лиц. Роль государства должна соответствовать его фактическим ресурсам, а дисбаланс ресурсов и активности часто приводит правительства к негативным последствиям агрессивной политики. Государство призвано выполнять некоторые ключевые задачи: создавать правовую основу; сохранять устойчивую макроэкономическую ситуацию, включая эффективно функционирующие финансовые учреждения; осуществлять капиталовложения в развитие инфраструктуры и сферы насущных социальных услуг; оказывать комплексную поддержку социально не защищенным членам общества; охранять окружающую среду. Эффективность деятельности государства должна обеспечиваться за счет переориентации на те основные государственные задачи, которые не в состоянии решить рыночные силы или добровольные объединения граждан. Кроме того, расширение возможностей государства следует осуществлять путем придания новых стимулов работе государственных учреждений8. То есть провозглашается курс на воплощение концепции минимального государства, государства, создающего условия для бизнеса, для гражданского общества, а также явно прослеживается заинтересованность в реформировании государственной администрации.

В то же время, если исходить из возможных альтернатив, то государству необязательно перестраиваться, а достаточно искусственно поддерживать неспособность общества к развитию, стимулировать деградацию, ориентироваться на упрощение всех социальных отношений и примитивную экономику потребления. Однако понимая, к чему приведет игнорирование стремительного падения спроса на въевшиеся в плоть и кровь, но уже не актуальные практики, лица, принимающие решения, озабочены включением в повестку дня создания условий для инноваций и интеграции государственных институтов с негосударственным

...