Муниципальное правотворчество в IT-мерах антикоррупционной транспарентности

Монография

Под редакцией 
кандидата юридических наук, доцента 
И. А. Дамм, 
кандидата юридических наук 
И. А. Дамм, 
доктора юридических наук, профессора 
Н. В. Щедрина

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.552

ББК 67.0

М90

Исследование выполнено при поддержке краевого государственного автономного учреждения «Красноярский краевой фонд поддержки научной и научно-технической деятельности» в рамках реализации проекта «Открытость и доступность муниципальных нормативных правовых актов: состояние и способы обеспечения».

Рецензенты:
Астанин В. В., доктор юридических наук, профессор, вице-президент Российской криминологической ассоциации;
Талапина Э. В., доктор юридических наук, доктор права (Франция), главный научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук.

Под редакцией кандидата юридических наук, доцента И. А. Дамм, кандидата юридических наук О. В. Роньжиной, доктора юридических наук, профессора Н. В. Щедрина.

Монография посвящена изучению открытости и доступности муниципальных правовых актов. В работе рассматривается открытость как научно-правовая категория, анализируется ее антикоррупционный потенциал, исследуется состояние открытости и доступности муниципальных нормативных правовых актов в Российской Федерации (на примере Красноярского края и иных субъектов Федерации), а также в Германии, Австрии, Канаде и Великобритании. Авторы вносят предложение о создании электронной системы учета, хранения, систематизации и актуализации муниципальных правовых актов. Внедрение данной системы в деятельность муниципальных образований позволит гражданам, организациям и экспертному сообществу с помощью удобного интерфейса и поискового рубрикатора получать оперативный доступ к муниципальным нормативным правовым актам в едином виде на официальном сайте муниципального образования (внешнее использование системы), а работникам муниципального образования – размещать, хранить, систематизировать и актуализировать не только нормативные, но и иные муниципальные правовые акты (внутреннее использование системы).

Законодательство приведено по состоянию на 1 июля 2019 г.

Издание предназначено для лиц, замещающих муниципальные должности, муниципальных служащих, педагогических и научных работников, аспирантов и студентов, а также для всех интересующихся исследуемой проблематикой.

УДК 342.552

ББК 67.0

© Коллектив авторов, 2019

© ООО «Проспект», 2019

Авторский коллектив

Акунченко Е. А. — старший научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук — введение (в соавторстве), гл. 1 (в соавторстве), § 1 гл. 3 (в соавторстве), § 2 гл. 5 (в соавторстве), заключение (в соавторстве);

Волкова М. А. — младший научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета — § 2 гл. 3 (в соавторстве);

Вырва П. А. — старший преподаватель кафедры деликтологии и криминологии Юридического института Сибирского федерального университета — § 2 гл. 4;

Гершанов Д. В. — заместитель министра — начальник управления законопроектных работ и ведения регистра Министерства юстиции Новосибирской области — § 1 гл. 5 (в соавторстве);

Гутник С. И. — доцент кафедры деликтологии и криминологии Юридического института Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук — § 3 гл. 2;

Дамм И. А. — директор Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук, доцент — введение (в соавторстве), гл. 1 (в соавторстве), § 1 гл. 3 (в соавторстве), § 2 гл. 5 (в соавторстве), заключение (в соавторстве);

Корхов А. В. — заведующий Лабораторией перспективных систем компьютерного зрения Сибирского федерального университета — § 2 гл. 5 (в соавторстве);

Кострыкина В. В. — младший научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета — § 2 гл. 3 (в соавторстве);

Красовская Н. С. — ассистент кафедры теории и истории государства и права Юридического института Сибирского федерального университета — § 1 гл. 4 (в соавторстве);

Мешкова Н. Д. — младший научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета — § 2 гл. 3 (в соавторстве);

Михайлова М. М. — сотрудник кафедры публичного права Института правовой дидактики Университета Пассау, LL.M. (Германия) — § 1 гл. 4 (в соавторстве);

Петров А. А. — доцент кафедры теории и истории государства и права Юридического института Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук — п. 1.4 § 1 гл. 2, § 2 гл. 2;

Попов А. В. — заместитель начальника управления — начальник отдела по профилактике коррупционных и иных правонарушений управления Губернатора Красноярского края по безопасности, профилактике коррупционных и иных правонарушений — § 2 гл. 5 (в соавторстве);

Роньжина О. В. — доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права Юридического института Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук — введение (в соавторстве), § 1 гл. 2 (кроме п.1.4), § 2 гл. 3 (в соавторстве), гл. 5 (в соавторстве), заключение (в соавторстве);

Сухарева К. С. — старший преподаватель кафедры деликтологии и криминологии Юридического института Сибирского федерального университета — § 3 и 4 гл. 4 (в соавторстве);

Табакова И. Н. — старший научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета — § 2 гл. 3 (в соавторстве), § 2 гл. 5 (в соавторстве);

Толстикова И. Н. — доцент кафедры деликтологии и криминологии Юридического института Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук — § 2 гл. 1 (в соавторстве);

Федорова М. А. — младший научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета § 2 гл. 3 (в соавторстве);

Щедрин Н. В. — главный научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета, доктор юридических наук, профессор — гл. 1 (в соавторстве);

Янов О. А. — старший преподаватель кафедры иностранного права и сравнительного правоведения Юридического института Сибирского федерального университета — § 3 и 4 гл. 4 (в соавторстве).

Предисловие

Представляемую вниманию читателей, подготовленную коллективом ученых и практиков монографию следует охарактеризовать как крупную исследовательскую, научно-практическую работу, посвященную редкой в юридическом познании и осмыслении теме. Ее актуальность продиктована заметным веянием времени — наступающей эпохой цифрового общества и отношений, которые зиждутся на условиях автоматизации, открытости и доступности процессов принятия и реализации нормативно определенных правовых решений и задач. Примечательно, что авторы, одни из первых среди юристов, предложили начальное видение проблем муниципального правотворчества в IT-мерах антикоррупционной транспарентности.

Базовые вопросы обеспечения задач открытости и доступности результатов муниципального нормотворчества с точки зрения профилактики коррупции, как это следует из названия монографии, сами по себе отражают новый компонент знаний, стоящий на стыке теории, практики, разных отраслей правовой науки, регионального и зарубежного опыта. Весь этот набор актуальных вопросов получил оригинальное выражение в архитектонике разделов и содержания монографии, что предопределяет теоретическую и практическую ценность труда.

Во-первых, удачным представляется подбор авторов, признанных ученых и известных своими трудами специалистов в области муниципального, административного, информационного права, криминологии. Вне предмета названных отраслей юридической науки невозможно было бы представить ни глубину проработки темы, ни определение ее результатов в том названии, которое дано монографии.

Во-вторых, примечательно, что коллектив авторов обладает не только высокой научной квалификацией, но и уместным включением практиков как из числа аспирантов, привлеченных к выполнению поиска информации и ее обработке, так и «чистых» эмпириков, занятых в сфере муниципального нормотворчества. Такой подход дал возможность не просто оперировать на страницах монографии практически значимыми категориями, но и представить конкретные примеры качества: подготовки нормативных правовых актов (глава 2); обеспечения открытости и доступности как в региональном (глава 3), так и в зарубежном разрезе опыта (глава 4); учета, хранения и актуализации муниципальных нормативных правовых актов в контексте информационных систем (глава 5).

Безусловной оригинальностью монографии является отказ от повествования и оценки предыдущих научных изысканий, по тематике близко стоящих к вопросам, освещенным авторами. Гармоничное сочетание теоретических положений о юридической природе муниципальных правовых актов, требованиях к ним, в практическом ракурсе предлагаемой методики мониторинга их открытости и доступности, позволяет рекомендовать при определении рубрикатора издания не ограничиваться указанием его формы (монография), но и предусмотреть его предназначение как многофункционального труда — научного, методического, учебного, практического содержания — для той категории читателей, которым он рекомендован в преамбуле.

Данное положение находит дополнительную аргументацию при внимании к тем имеющимся разделам монографии, которые принято считать факультативными или обеспечительными для любого серьезного, претендующего на фундаментальность и новизну научно-практического труда. Это разделы указания источниковой базы исследования, результатом проработки которых явилась монография. В частности, компоненты прилагаемых ссылок на «судебную практику», «диссертации и авторефераты», «электронные источники» могут быть представлены не только в значении используемых источников, которые послужили в подготовке монографии, но и иметь самостоятельный отдельный функционал ее практической части. Указанные компоненты ссылок в качестве Приложения образуют методические основы для читателей, которые будут использовать сей труд в решении практических, учебных, научных задач в продолжение развития темы и исследования проблем, которые рассмотрены в монографии, но имеют неограниченный потенциал дальнейшего изучения.

Особенностью монографии является содержащийся в ней элемент апробации представленных теоретических положений, гипотез, задач, который находится в разделе, посвященном модели информационной системы, позволяющий обеспечить открытость и доступность информации: о нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, ее результатах, а также о возможностях актуализации, классификации, рубрикации муниципальных нормативных правовых актов.

Неискушенному в познании коррупции и борьбы с ней специалисту на первый взгляд представится, что сугубо прикладные вопросы информационного обеспечения муниципального нормотворчества отвлечены, если не сказать иначе — далеки, от задач профилактики коррупции. Между тем криминологическая составляющая, изначально — в авторском составе, и в воплощении их идей в разделах всего труда, безапелляционно свидетельствует, что исключение недоступности информации о муниципальном нормотворчестве образует антикоррупционный потенциал. Таковой выражен в категориях профилактики и предупреждения, имеющих две задачи. Первая — исключение монополии на создание норм права путем формирования технических условий доступности новелл для проведения их антикоррупционной и правовой экспертизы или общественного обсуждения. Вторая — недопущение причин и условий, ограничивающих открытость принятых муниципальных правовых актов, что благоприятствует коррупционным притязаниям лиц, применяющих их в дискреционных полномочиях.

Эти криминологически значимые задачи имеют опосредованное, но пронизывающее все содержание монографии значение (как пример — при освещении вопросов признаков, видов муниципальных правовых актов, порядка и правил их официального опубликования). Поэтому внешне кажущееся отсутствие антикоррупционного назначения разделов, посвященных общим и специальным вопросам муниципального нормотворчества, является основным, а не факультативным в задачах профилактики коррупции.

Представляемый вниманию читателей научно-практический труд обладает неординарным содержанием и набором предлагаемых решений многоотраслевых проблем. Их воплощением, следует надеяться, займутся те, кто не равнодушен к профессиональным задачам развития государственных информационных правовых систем, разработки новых исследовательских аспектов, как самостоятельных, так и стоящих на стыке муниципального права, административного права, информационного права, криминологии, теории нормотворчества.

Доктор юридических наук, профессор
Виктор Викторович Астанин

Введение

В Конституции РФ1 закрепляется, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130). Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132).

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее также — ФЗ-131) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (ч. 1 ст. 7). Муниципальный правовой акт — это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер (абз. 21 ст. 2). При этом муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ (ч. 4 ст. 7).

Муниципальное правотворчество — важнейшая форма осуществления местного самоуправления, поскольку без института муниципальных правовых актов практически невозможно решать вопросы местного значения3. Увеличение полномочий органов местного самоуправления требует принятия значительного количества качественных правовых актов, в связи с чем в последнее время все больше внимания уделяется реализации их правотворческой деятельности4. Согласно аналитическому отчету Министерства юстиции РФ в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов включено более 7 млн актов, из них действующих 5 млн 606 тыс5. При ежегодном приросте муниципальных нормативных правовых актов около 1 млн, в справочно-правовых системах представлено менее 1/3. Свыше 40 тыс. актов РСФСР и СССР не инкорпорированы в систему российского законодательства6.

Статистика свидетельствует о преобладающей удельной доле муниципальных правовых актов над всей совокупностью нормативной базы, что «косвенно порождает проблему низкого качества муниципальных нормативных правовых актов, а также вопрос технической возможности мониторинга их актуальности и эффективного обеспечения реализации данных норм»7. В условиях «правовой инфляции», когда нормативных правовых актов принимается множество, но их исполнение не гарантировано, качество правовой информации приобретает особое значение8.

Изучение мнений экспертов, проведенное в 2016 году В. В. Астаниным и А. В. Роговой, показало, что качество издаваемых нормативных правовых актов муниципальных образований остается достаточно низким. К основным причинам такого положения опрошенные эксперты отнесли увеличение количества нормативных правовых актов и нормативные коллизии, возникающие в связи с этим (39%), а также слабые юридические кадры (29%)9. В числе основных проблем в организации работы по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и их проектов экспертами названы: большой объем нормативных правовых актов и изменений к ним и, как следствие, снижение возможностей для детальной экспертизы правовых актов; загруженность юристов муниципального образования не нормотворческой работой; «сжатые» сроки нормотворческих задач; размещение на сайте неполного текста проекта правового акта; отсутствие информации о дате размещения проекта на сайте и др.10

В сложившейся ситуации возрастает роль открытости деятельности органов местного самоуправления и доступности содержания муниципальных правовых актов для любых заинтересованных лиц. Необходимость принятия органами местного самоуправления и их должностными лицами значительного количества правовых актов в сжатые сроки, нехватка квалифицированных юридических кадров для обеспечения муниципального правотворчества, не всегда качественная правовая и антикоррупционная экспертиза, а также отсутствие возможности осуществления полноценного контроля за содержанием муниципальных правовых актов со стороны заинтересованных лиц создают благоприятные условия для коррупционных и иных правонарушений. В свою очередь, беспрепятственный доступ общественности к информации о деятельности органов власти является фактором, который, с одной стороны, затрудняет целенаправленное противоправное поведение должностных лиц, а с другой — способствует повышению качества принимаемых управленцами решений.

В Конвенции ООН против коррупции11 неоднократно указывается на необходимость обеспечения государствами-участниками прозрачности в деятельности государственных органов. Как отмечают российские и зарубежные исследователи, открытость публичной власти имеет важное социальное значение, поскольку повышает доверие граждан к принимаемым политическим решениям, снижает уровень коррупции и обеспечивает бо́льшую легитимность государственного аппарата12. Сообразно данному подходу в Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»13 к числу основных принципов противодействия коррупции справедливо отнесены публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (п. 3 ст. 3). В свою очередь, одним из ключевых направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции признается обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (п. 7 ст. 7).

Как отмечает Э. В. Талапина, «рассмотрение открытости информации как превентивной антикоррупционной меры обусловлено тем, что посредством этого обеспечивается контроль общества за функционированием государственного аппарата, выполнением запретов и ограничений для государственных и муниципальных служащих, участие гражданского общества в принятии управленческих решений. <…> Обеспечение открытости информации в целом делает сам процесс государственного управления более прозрачным, а в конкретных правоотношениях государственных и негосударственных субъектов — еще и устраняет возможности коррупционных сделок по поводу информации (если информация доступна всем, нет смысла ее “продавать”)»14. Однако реализация принципа публичности и открытости деятельности органов местного самоуправления, закрепленного в Федеральном законе «О противодействии коррупции», на сегодняшний день затруднена в силу различных причин.

Во-первых, приходится констатировать отсутствие научно обоснованной концепции открытости государственного управления. Внимательный читатель мог заметить, что авторы во введении уже неоднократно употребили несколько близких по содержанию, но, как видится, разных по прикладному значению терминов, которые в том или ином аспекте обозначают нахождение органов власти в центре общественного внимания. В доктрине не сформирован общепризнанный подход к пониманию и соотношению категорий «открытость», «доступность», «прозрачность», «гласность», «публичность», «транспарентность» и пр. Более того, исследователи лишь недавно приступили к изучению предупредительного потенциала открытости государственного управления в аспекте снижения коррупционных рисков в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Вместе с тем антикоррупционная транспарентность как одна из ключевых категорий государственной политики противодействия коррупции в настоящий момент также не разработана и не определена.

Отсутствие развитой системы «понятийных координат» является причиной формирования противоречивого правового регулирования и создает препятствия в применении законодательства в сфере обеспечения открытости государственного управления. Полагаем, что подобный гордиев узел может быть разрублен только путем унификации в рамках так называемой терминологической конвенции, скромный вклад в формирование которой предложен авторским коллективом на страницах данного монографического исследования.

Во-вторых, на сегодня существуют значительные трудности в доступе любых заинтересованных лиц ко всей совокупности муниципальных правовых актов в актуальной редакции. Конституция РФ гарантирует право граждан на доступ к информации о нормотворческой деятельности органов публичной власти, провозглашая, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15). На практике возможность ознакомления с содержанием муниципальных правовых актов может быть реализована посредством пяти каналов информации:

– официальные печатные издания органов местного самоуправления;

– официальные сайты органов местного самоуправления;

– федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов;

– справочно-правовые системы;

– личный запрос, направленный в органы местного самоуправления.

Вместе с тем каждый из приведенных способов обладает существенными недостатками15.

Получение и обработка правовой информации посредством официальных печатных изданий органов местного самоуправления осложнены необходимостью обращения к фондам библиотеки и отсутствием в них какой-либо систематизации источников официального опубликования муниципальных правовых актов. Поиск первоначальной редакции и ее сопоставление с принятыми впоследствии поправками в большинстве своем не представляет сложности только для лиц, которые имеют высшее или среднее профессиональное юридическое образование. Более того, территориальное расположение библиотек вызывает сложности для граждан, проживающих на отдаленной территории (например, в Таймырском Долгано-Ненецком или Эвенкийском муниципальных районах Красноярского края).

Официальные сайты органов местного самоуправления не содержат полной базы правовых актов. В федеральном законодательстве отсутствуют требования о порядке и условиях размещения муниципальных правовых актов в сети Интернет. Кроме того, муниципальное образование может иметь несколько официальных сайтов, поскольку обязанность обеспечивать опубликование (обнародование) информации в сети Интернет возлагается на орган местного самоуправления. Соответственно, часть муниципальных правовых актов, принятая представительным органом, может быть размещена на официальном сайте представительного органа, другая часть — на сайте местной администрации. Обязанность размещать муниципальные нормативные правовые акты, принятые до учреждения официального сайта органа местного самоуправления, также не установлена. В свою очередь, инициативные действия работников местной администрации, направленные на формирование полной и актуальной базы данных муниципальных нормативных правовых актов на официальном сайте соответствующего муниципалитета, встречаются исключительно редко. Как показывают социально-правовые исследования, это в том числе обусловлено тем, что специалисты администраций, ответственные за ведение сайтов, и специалисты центров правовой информации на базе муниципальных библиотек «считают информирование населения о деятельности органов местного самоуправления через сайты наименее эффективным способом»16.

Как показало проведенное нами исследование, несмотря на значительный объем информации о муниципальном правотворчестве, размещенной в сети Интернет, при ее получении возникают существенные трудности. Это обусловлено рядом факторов, снижающих степень открытости и доступности муниципальных правовых актов: наличие в муниципальном образовании нескольких сайтов органов местного самоуправления; отсутствие единообразия в структуре размещения муниципальных правовых актов (место нахождения на сайте, название раздела (подраздела) и способ размещения актов в разделе (подразделе)); размещение частичной, а не полной системы принятых муниципальных правовых актов; отсутствие на сайте навигационных механизмов, позволяющих проводить поиск только по правовым актам, и др. Кроме того, у некоторых муниципальных образований официальный сайт отсутствует в принципе17.

Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов обладает рядом недостатков, которые не позволяют осуществлять полноценный поиск правовых актов органов местного самоуправления. Несмотря на непрерывное развитие рассматриваемых информационных систем, работа посредством них с базами данных муниципальных нормативных правовых актов осложнена рядом причин. На сегодняшний день на портале «Нормативные правовые акты в Российской Федерации»18 реализованы современные подходы к хранению и поиску информации, в результате чего поиск любого акта занимает не более 2–3 секунд, обеспечена возможность поиска по наименованиям и текстам актов, создан удобный интерфейс19. Вместе с тем использование портала, с одной стороны, осложнено различными подходами региональных властей к определению объема муниципальных нормативных правовых актов, подлежащих включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ.

Помимо формальных и содержательных аспектов, о которых мы упоминали выше, к ним также следует отнести в некоторой степени «халатное» отношение муниципальных образований к предоставлению социально значимой информации о своей правотворческой деятельности. Как отмечает В. В. Астанин, de jure и de facto Министерство юстиции РФ лишено возможности требовать от органов местного самоуправления своевременного предоставления в регистр изданных муниципальных нормативных правовых актов, а «привлечение к административной ответственности виновных должностных лиц муниципальных образований за непредставление (несвоевременное представление) муниципальных правовых актов в регистр становится возможным только после актов прокурорского реагирования»20.

Справочно-правовые системы по типу «КонсультантПлюс», «Гарант» или «Кодекс» не формируют полноценную базу муниципальных правовых актов. Следует признать, что проблемы поиска по массиву муниципальных правовых актов, характерные для официальных сайтов органов местного самоуправления в сети Интернет и федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, отчасти нашли разрешение в существующих справочных правовых системах. Однако даже наиболее популярные из них, в которых имеется возможность специализированного, более или менее удобного поиска по системе правовых актов, во-первых, не всегда доступны для всех граждан на безвозмездной основе, а во-вторых, пользователю всегда нужно иметь в виду, что такая база данных не является полной, а найденная в ней информация не может гарантировать принятие правильного и исчерпывающего юридически значимого решения. Например, в наиболее популярной справочно-правовой системе «КонсультантПлюс» размещено 611 актов ЗАТО г. Зеленогорска Красноярского края, в то время как на официальном сайте данного муниципального образования21 содержится 1365 актов22.

Необходимость личного обращения в органы или к должностным лицам местного самоуправления с целью получения соответствующего муниципального правового акта фактически противоречит принципам публичности и общедоступности правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан. По мнению Э. В. Талапиной, в условиях современного государственного управления информационная открытость характеризуется смещением акцента в сторону обязанности органов власти и «обеспечивается не только и не столько за счет запросного доступа граждан к информации, а путем опережающего распространения информации органами власти»23. Поскольку данный способ доступа к муниципальному правому акту предполагает наличие информации о его основных атрибутах (названии, номере, действующей редакции и т. д.), поиск и получение которых в заданных условиях также может быть значительно затруднен, его практическая реализация представляется малоэффективной.

Таким образом, каждый из рассмотренных способов не обеспечивает полноценного доступа граждан, организаций и экспертного сообщества ко всей системе муниципальных правовых актов, несмотря на гарантированное в Конституции РФ право на получение правовой информации через институт официального опубликования нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. Кроме того, ни одна из действующих справочных и регистрирующих систем не обеспечивает органы местного самоуправления возможностью проводить на основе разрешительного доступа работу по редактированию измененных и (или) отмененных муниципальных правовых актов.

Недостаточная открытость информации о правотворческой деятельности органов местного самоуправления, ее полная или частичная недоступность и неактуальность несут в себе большой коррупциогенный потенциал, так как в условиях закрытости «чиновник может с минимальным риском руководствоваться в своей работе личной выгодой, а не социально-политическими или экономическими интересами»24. Вместе с тем современный уровень развития информационных технологий позволяет обеспечить достаточный уровень открытости органов местного самоуправления и доступности содержания муниципальных правовых актов через формирование общедоступных электронных баз данных в сфере муниципального правотворчества. В связи с чем поиск оптимальных технологических решений, создающих полноценный доступ к массиву всех муниципальных правовых актов, а также позволяющих своевременно выявлять и устранять коррупциогенные факторы в их содержании, является одним из перспективных направлений теоретических и прикладных исследований в сфере противодействия коррупции на муниципальном уровне.

Полагаем, что возможным вариантом решения указанных проблем является разработка и внедрение в практику муниципалитетов электронной информационной системы, которая позволит проводить учет, хранение и актуализацию муниципальных правовых актов в едином виде, а также потенциально выступит в качестве источника официального опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов. Вопрос о необходимости создания подобной системы в целях кодификации и инкорпорации муниципальных правовых актов не раз поднимался в научной литературе25, а попытки ее практического воплощения неоднократно предпринимались как на федеральном26, так и на региональном уровне.

Коллектив авторов предлагает ознакомиться с результатами исследования, выполненного при поддержке краевого государственного автономного учреждения «Красноярский краевой фонд поддержки научной и научно-технической деятельности» в рамках реализации проекта «Открытость и доступность муниципальных нормативных правовых актов: состояние и способы обеспечения». В работе последовательно рассматриваются вопросы, которые затрагивают: концептуально-теоретические основы открытости государственного управления, антикоррупционный потенциал данного института в сфере муниципального правотворчество; понятие, признаки и виды муниципальных правовых актов; порядок официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов; особенности режима открытости муниципальных правовых актов с индивидуальным содержанием; состояние открытости муниципальных правовых актов в России и за рубежом; правовые и организационные основы внедрения электронных информационных систем учета, хранения и актуализации муниципальных правовых актов, а также проблемы проектирования подобных систем.

Кроме того, в работе описана Электронная информационная система «Муниципальные правовые акты Красноярского края», разработанная соавторами настоящей монографии (свидетельство о государственной регистрации программы для ЭВМ № 2018662364). В ее структуре выделены два пользовательских интерфейса, первый из которых предназначен для доступа населения муниципального образования и иных заинтересованных лиц к базе данных муниципальных правовых актов, а второй — для муниципальных служащих, формирующих указанную базу данных. Функциональные особенности электронной информационной системы и логика построения базы данных позволяют пользователям наблюдать актуальную редакцию муниципального правового акта, просматривать историю внесенных в него изменений, а также отслеживать связи, возникающие между актами в процессе правотворческой деятельности органов местного самоуправления. В отличие от большинства аналогов, данная система позволяет хранить и обнародовать правовые акты с индивидуальным содержанием, а также, в случае необходимости, обеспечивать их конфиденциальность.

Глава 1.
Транспарентность правотворческой деятельности органов местного самоуправления как мера предупреждения коррупции

§ 1. Открытость государственного управления как политико-правовая категория

В Окинавской хартии глобального информационного общества27 провозглашается, что информационно-коммуникационные технологии (далее также — IT) являются одним из наиболее важных факторов, влияющих на формирование общества XXI в. В связи с чем усилия мирового сообщества должны быть направлены на то, чтобы они служили достижению взаимодополняющих целей: обеспечению устойчивого экономического роста, повышению общественного благосостояния, стимулированию социального согласия и полной реализации их потенциала в области укрепления демократии, транспарентного и ответственного управления, прав человека, развития культурного многообразия и укрепления международного мира и стабильности.

Стремительное развитие и повсеместное применение IT — реалии современной жизни, которые обусловливают не только технический, но и социальный прогресс. И. Л. Бачило справедливо указывала на то, что сегодня «наступила эра электронных, цифровых технологий сбора, обработки, анализа, обращения информации, которая уже получила аттестацию информационной революции. Системное рассмотрение проблем информатизации, развития информационного общества существенно повлияло на понимание принципов развития современного миропорядка в масштабах как всей планеты, так и отдельных государств и их объединений»28.

Степень влияния процессов информатизации общественной жизни на модернизацию системы государственного управления сложно переоценить. Формирование в России информационного общества, в котором информация и уровень ее применения и доступности кардинальным образом влияют на экономические и социокультурные условия жизни граждан29, предопределяет «изменение механизмов прямой и обратной связи между государством и обществом»30. При этом трансформация базового демократического постулата о подконтрольности публичной власти обществу в условиях появления новых (цифровых) средств социальной и политической коммуникации приобретает эволюционный характер.

Видный российский государствовед второй половины XIX в. Б. Н. Чичерин писал: «Законы, составляемые в канцеляриях, обсуждаемые собраниями сановников, нередко отзываются бюрократическим формализмом и совершенной непрактичностью. Подвергнуть их осуждению общества всегда полезно, и лучшим для этого средством служит представительное собрание, в котором сосредотачивается цвет общественной мысли»31. Приведенное суждение не потеряло своей актуальности и сегодня. Более того, теперь общественный контроль за деятельностью публичной власти не ограничен одним лишь участием граждан в органах народного представительства, поскольку информатизация властных отношений расширяет социальную среду и все больше открывает публичный сектор для внешнего наблюдения. При этом, как отмечается, увеличение возможностей электронного участия населения в государственном управлении имеет глобальный характер32.

Отношения, возникающие в связи с доведением до общественности социально значимой информации о деятельности органов власти, в широком смысле являются следствием реализации права на информацию. Фактически нормы Конституции РФ33 определяют содержание публичных информационных правоотношений, устанавливая право на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом (ч. 4 ст. 29) и обязывая органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24). Реализация права на информацию как субъективного публичного права обуславливает существование корреспондирующих ему обязанностей со стороны государства, которые, по мнению Э. В. Талапиной, могут быть сведены к следующим обязательствам:

– создание четкого законодательного регулирования информационных прав граждан и категорий информации;

– систематизация информации по категориям доступа;

– обеспечение открытости общественно значимой социальной информации;

– обеспечение доступности общественно значимой и необходимой для всех информации (в том числе благодаря использованию Интернета);

– организация предоставления административной информации (затрагивающей интересы гражданина);

– обеспечение возможности судебной защиты нарушенного права на информацию34.

Принимая на себя указанные обязательства, государство создает основу для практического воплощения одного из базовых демократических принципов — открытости государственного управления35. Доверие общества к органам государственной власти и органам местного самоуправления не может быть сформировано без общедоступной и достоверной информации об их деятельности. Полноценная реализация идеи народовластия возможна только при наличии у граждан действительной возможности оценивать и реагировать на качество публичных решений. В доктрине подчеркивается, что «общественный контроль может и должен стать той внешней опорой, рычагом и системой обратной связи, который обеспечит целостность, сбалансированность процессов преобразования и конечный успех проводимых государством реформ»36.

Переустройство системы государственного управления, проходящее на протяжении последних лет, оказало ощутимое влияние на развитие открытости публичной власти. В процессе него произошел «концептуальный пересмотр схемы взаимоотношений субъектов при реализации права на информацию, а именно переход от традиционной реализации права гражданина на получение информации к активности самих органов государственной власти в раскрытии информации о своей деятельности»37. Благодаря подобной инверсии открытость информации о государственном управлении, имеющей общественное значение и не ограниченной в обороте специальным правовым режимом, приобрела характер правовой презумпции38.

Как верно замечает Т. А. Полякова, «наряду с возрастанием роли информации в жизни общества происходит переосмысление связанных с ней отношений и понятий, что получает отражение в правовом регулировании и, соответственно, в нормативной деятельности»39. Вместе с тем на сегодняшний день ни в доктрине, ни в законодательстве не выработан универсальный, общепризнанный подход к пониманию открытости и ее соотношению с другими близкими по содержанию категориями: «доступность», «прозрачность», «публичность», «гласность» и «транспарентность».

В научной литературе единство мнений по данному вопросу отсутствует. Вклад в исследование названных научных категорий внесли С. А. Авакьян40, М. О. Акопджанова41, О. В. Афанасьева42, Ф. И. Белозор43,
Е. В. Бердникова44, И. Л. Бачило45, К. Беше-Головко46, А. Н. Бумагин47, Е. В. Буянова48, Г. А. Василевич49, З. Р. Гаджиева50, В. В. Гриб51, В. В. Елистратова52, А. Р. Зарипов53, Т. В. Захарова54, С. В. Кабы­шев55, Д. В. Карпухин56, Т. В. Касаева57, А. А. Коробов58,
А. В. Кузь­мин59, М. А. Лапина60, Д. А. Липинский61, Д. В. Лохманов62, О. В. Макарова63, Д. С. Михеев64, А. В. Нестеров65, С. А. Ов­­чинников66, О. М. Полиева67, Ю. В. Пятковская68, А. В. Рос­сошанский69, О. С. Соколова70, Ю. И. Стецовский71,
Е. Г. Стреб­кова72, Э. В. Талапина73, Л. К. Терещенко74, А. Е. Чуклинов75, С. Н. Шевердяев76 и др.

В различных аспектах указанные выше категории стали предметом диссертационных исследований представителей философии (Н. А. Пономарева77), педагогики (И. А. Вальдман78), политологии (Н. В. Власова79, Е. А. Каменская80, Е. В. Ковалева81, Л. А. Лепихова82, Г. В. Пызина83,
Е. Н. Тованчова84), социологии (М. Ю. Ивонин85, Е. А. Клейменов86), экономики (И. А. Журавлева87, Л. В. Логинова88, Р. К. Хубиев89) и юриспруденции (О. А. Александрова90, Л. И. Валитова91, Ю. И. Гришаева92, Д. И. Гунин93, С. Ю. Лапин94, К. К. Магомедова95, П. А. Манченко96, С. В. Праскова97, И. Н. Спицин98, Р. Р. Хайруллин99, А. В. Чежидова100).

Изучение научных трудов позволило сделать вывод о том, что выстраивать терминологические соотношения внутри категории «транспарентность» преимущественно предпочитают представители политологии и социологии, тогда как «открытость» используют в качестве общего знаменателя в основном представители юридической науки. Однако практически в каждом конкретном исследовании можно встретить элементы научной новизны, интерпретация и систематизация которых заслуживает отдельного изучения.

Исследуя информационное взаимодействие в процессе государственного управления с позиций социологической науки, М. Ю. Ивонин приходит к выводу о том, что «транспарентность — это обязательное свойство (атрибут) государственного управления, поскольку без наличия сведений о контрагенте не сможет осуществиться ни одна из составляющих управленческой коммуникации — ни прямая, ни обратная связь субъекта и объекта»101. В качестве типов транспарентности автор выделяет транспарентность объекта управления и транспарентность субъекта управления. Последняя, в свою очередь, подразделяется на «внутреннюю (доступность информации о субъекте государственного управления для него самого) и внешнюю (доступность информации о субъекте государственного управления для граждан)»102. Транспарентность как необходимое свойство управленческой коммуникации обладает разными институциональными воплощениями, которые не всегда адекватны базовому явлению. При этом «институциональная сторона транспарентности лучше всего фиксируется терминами “открытость” (“прозрачность”)»103.

Политолог Г. В. Пызина рассматривает транспарентность как базовую характеристику исполнительной власти, которая обеспечивает «развитие демократии, гражданского общества путем открытости исполнительной власти, процедуры принятия политических решений и активизации общественного контроля над деятельностью органов власти и управления»104. Следуя авторской концепции, понятия «открытость», «прозрачность» и «гласность» не тождественны, но взаимозависимы в контексте транспарентности исполнительной власти и органично сочетаются как ее атрибутивные характеристики. В рамках данного подхода открытость понимается как «готовность субъектов исполнительной власти к обмену информацией; прозрачность — как доступность информации; гласность — как распределение информации, сотрудничество субъектов и объектов исполнительной власти»105. Как видно, структурно транспарентность исполнительной власти включает в себя два относительно самостоятельных элемента: доступность информации о деятельности органов власти (процедурах принятия политических решений) и общественный контроль в рассматриваемой сфере (сотрудничество субъектов и объектов государственной власти).

По мнению Е. Н. Тованчовой, транспарентность органов государственного управления следует рассматривать как многогранную характеристику эффективного функционирования власти, которая базируется на трех основополагающих элементах: открытость, прозрачность и доступность. Указанные элементы определяют «интегративное содержание изучаемого понятия»106. Обращая внимание на их содержательные отличия, автор отмечает, что открытость власти подразумевает не только возможность наблюдения гражданами процессов принятия управленческого решения на любой стадии его создания и на любом уровне власти, но и возможность влиять на содержательное наполнение проектов решений. Напротив, основой прозрачности власти является возможность оперативного получения гражданами достоверных и понятных сведений о деятельности органов власти. В свою очередь, доступность раскрывается как гарантированный правовыми средствами доступ к полной, достаточной и достоверной информации о тех или иных действиях каждого заинтересованного в этом субъекта управления107. Таким образом, несмотря на некоторые расхождения, мы также видим две грани транспарентности власти: обеспечение оперативного доступа к полной, достоверной и достаточной информации об органах власти и их управленческой деятельности, а также возможность содержательного наполнения проектируемых управленческих решений со стороны граждан.

Н. В. Власова выделяет аналогичные элементы в структуре транспарентности и рассматривает данную категорию как «открытость или прозрачность процедур формирования политической власти, а также возможность контроля осуществляемой государством политики со стороны общества»108.

Подобное представление о транспарентности государственного управления получило широкое распространение не только в политологии, но и в юридической науке. Как отмечает Э. В. Талапина, термин «транспарентность» предполагает «не просто доступность информации, но и возможности контроля публичной деятельности со стороны общества, и даже участие граждан в управлении. В этом значении транспарентность более всего отвечает целям исследования нового государственного управления в информационном обществе»109.

Транспарентность публичного управления понимается О. С. Соколовой как совокупность информационной открытости и участия населения в публичном управлении, поскольку «информационная открытость органов власти является не самоцелью, а ключевым средством обеспечения участия в публичном управлении и граждан, и социальных групп, по-разному консолидирующих свои интересы, и имеющих опыт участия в публичном управлении институтов гражданского общества»110. Вместе с тем в юридической среде встречаются и иные трактовки транспарентности.

Правовые исследования транспарентности и других взаимосвязанных категорий в большей степени имеют инструментальный характер. Как отмечает Д. И. Гунин, категории «транспарентность» и «тайна информации» в социальном смысле «характеризуют одно и то же явление — степень информированности субъекта», а в правовом — «служат средствами ее изменения с той или иной целью»111. Автор отмечает, что термин «транспарентность» до сих пор употребляется не в едином специально-юридическом значении, а лишь как синоним прозрачности, открытости, доступности, гласности, ясности, понятности. Но «он соединяет в себе все смысловые оттенки указанных синонимов: прозрачности и открытости — как характеристик, выражающих уровень доверия к осуществляемой деятельности; доступности — как возможность получения интересующей информации об этой деятельности; гласности — как возможности ее публичного обсуждения; ясности и понятности — как характеристик, выражающих уровень понимания содержания какой-либо деятельности»112. По мнению Д. И. Гунина, «транспарентность в праве может рассматриваться как правовой институт и возникающий на его основе правовой режим, складывающийся из совокупности правоотношений по поводу доступа различных субъектов к интересующей их информации с должной полнотой, достаточностью и достоверностью»113.

В трактовке П. А. Манченко, «транспарентность (открытость) публичной власти» в демократических государствах в настоящее время представляет собой не только политическое или социальное явление, но и конституционно-правовой феномен, суть которого не сводится только лишь к информированности граждан о деятельности государства и местного самоуправления или к реализации конституционного права на информацию о деятельности государственных или муниципальных органов, но в полной мере раскрывается: 1) как организационно-правовая гарантия народовластия; 2) как основа конституционного строя современного демократического государства; 3) как конституционно-правовой принцип организации деятельности органов публичной власти; 4) как социальное благо, пользование которым необходимо каждому в современном демократическом государстве114.

По мнению Р. Р. Хайруллина, содержательно конституционный принцип открытости органов государственной власти представляет собой совокупность таких структурных элементов, как информационная открытость (гласность), организационная открытость (доступность) и подконтрольность. Автор отмечает, что информационная открытость (гласность) выражается в создании и движении информации от органов государственной власти к гражданам и их объединениям, организационная открытость (доступность) — в движении информации от граждан и их объединений к органам государственной власти, а подконтрольность — в создании новой информации о деятельности органов государственной власти. При этом конституционный принцип открытости можно считать синонимом транспарентности только в том случае, если в содержание транспарентности включить все три вышеназванных элемента115.

Исследуя развитие принципа гласности в России, который традиционно сводится к обеспечению для граждан доступа к информации о деятельности органов власти, К. Беше-Головко делает вывод, что в последнее время складывается переход от «пассивной гласности» к «активной транспарентности», которая берет начало в принципе открытости, чтобы затем преобразовать процесс раскрытия информации в участие представителей гражданского общества в ее получении116.

Д. В. Лохманов отождествляет понятия «транспарентность» и «открытость». По его мнению, без открытости (транспарентности) вообще невозможен контроль над коррупцией. Очевидно, что между открытостью государства для гражданского общества и его способностью обеспечить высокий уровень благосостояния есть прямая причинно-следственная связь117.

М. А. Лапина и Д. В. Карпухин приходят к заключению, что сопоставительный анализ дефиниций «транспарентность» и «открытость» иллюстрирует, с одной стороны, типологическое сходство двух категорий, а с другой — более широкую смысловую трактовку термина «транспарентность», который используется в нескольких контекстах118. При этом П. А. Манченко отмечает, что понятие «транспарентность»исследуется в научной литературе преимущественно как политическое или социальное явление119.

Отмечая, что «транспарентность в рамках действующего российского законодательства является одним из антикоррупционных стандартов государственного управления», М. О. Акопджанова указывает на конституционное закрепление данного принципа, но в дальнейшем использует термины «открытость» и «гласность»120.

Как видим, в приведенных работах термин «транспарентность» употребляется при рассмотрении различных вопросов практически во всех сферах жизнедеятельности общества. При этом его содержание также трактуется неоднозначно. Авторы под транспарентностью понимают состояние (правовой режим) государственного управления либо атрибут (неотъемлемое свойство, качественная характеристика) публичной власти. Некоторые авторы определяют транспарентность как принцип (гарантия, конституционная основа) ее организации. Исследователи преимущественно приходят к выводу, что термин «транспарентность» является общим и включает в себя такие термины, как «открытость», «прозрачность», «доступность». Реже к нему относят также и «гласность». Несмотря на различные трактовки, в научной литературе преобладает позиция о выделении в структуре транспарентности элементов, выражающих, с одной стороны, доступ к информации об органах государственной власти и местного самоуправления, с другой — участие граждан в принятии публичных решений.

Из приведенных суждений касательно транспарентности следует, что данную категорию нередко отождествляют или различным образом соотносят с другими, не менее распространенными в данной предметной области понятиями: «открытость», «прозрачность» и «доступность». Рассмотрим наиболее характерные подходы к их осмыслению.

В социологическом аспекте А. Е. Чуклинов отмечает, что «саму категорию прозрачности нередко подменяют в литературе понятием открытости. Допустима ли подобная синонимия? По всей вероятности, не совсем, поскольку открытость подразумевает наличие в системе правоотношений широких каналов взаимопроникновения для всего спектра социальных, экономических и политических сил. Прозрачность же характеризуется максимально возможной доступностью информации о деятельности управленческого аппарата и формированием жесткого механизма общественного воздействия на сферу частного и государственного администрирования посредством представительских институтов, что, в свою очередь, служит залогом нейтрализации коррупционных тенденций в этих областях. Исходя из вышесказанного, мы можем констатировать, что если явление открытости носит скорее социально-коммуникативный характер, то прозрачность — величина прежде всего функциональная, способствующая оптимизации регулятивных процессов в стране»121.

Под открытостью деятельности органов государственного управления Е. А. Клейменов понимает «системное свойство государственного аппарата, являющееся основой его функциональной деятельности в рамках правового поля по достижению социально необходимых целей, выраженное в процессном плане в двунаправленном проникновении информационных и кадровых потоков, наличии высокого уровня оказываемых управленческих услуг, позволяющее институтам гражданского общества осуществлять эффективные контролирующие воздействия в отношении бюрократии, а также способствующее формированию и развитию доверительных (гармонизированных) отношений между гражданским обществом и государственной службой»122. Несмотря на некоторые формально-юридические упущения, приведенное определение в значительной степени раскрывает социально-коммуникативный потенциал открытости государственного управления, который выражается в активизации информационного и ресурсного взаимодействия органов власти и гражданского общества. Кроме того, подчеркивается, что открытость и прозрачность не являются синонимами. Присоединяясь к приведенному выше мнению А. Е. Чуклинова, автор полагает, что прозрачность является составной частью открытости и предшествует ее конечному формированию123.

Ф. И. Белозор рассматривает открытость государственного управления как демократическую форму взаимодействия государства и общества, «суть которого заключается в наличии правовой и фактической возможности у граждан и их объединений участвовать в формировании государственной политики, государственных и муниципальных управленческих решений и в контроле их исполнения», в то время как прозрачность государственного управления представляет собой максимально возможную, законодательно закрепленную и гарантированную «доступность для граждан и их объединений достоверной информации о деятельности институтов государственного и муниципального управления»124.

А. В. Нестеров понимает открытость органов власти как «их юридическое свойство, характеризующее реординационное взаимодействие с субъектами гражданского общества, в частности, юридическую и фактическую возможность правового воздействия этих субъектов на политические, законодательные и/или административные решения таких органов»125. В свою очередь, прозрачность органов власти, по мнению данного автора, — «это информационное свойство открытости, характеризующее максимально возможную, законодательно закрепленную и гарантированную доступность для субъектов гражданского общества к достоверной информации о деятельности органов власти, в частности, органов государственного и муниципального администрирования»126.

Как видно, в рамках рассмотренных подходов прозрачность раскрывается через доступность социально значимой информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и в данном аспекте предстает как элемент открытости наряду с партисипативным потенциалом институтов гражданского общества.

В развитие теоретических представлений об открытости О. В. Александрова вводит в научный оборот понятие «информационная открытость», которое определяется как правовой режим информации, содержащейся в информационных системах, предусматривающий обязанность государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивать реализацию конституционного права каждого на информацию127. Проводя соотношение информационной открытости и информационного обеспечения, автор предлагает понимать под последним деятельность по поиску, сбору, хранению, обработке, предоставлению, распространению информации, т. е. деятельность, направленную на обеспечение информационной открытости128.

Несколько иную трактовку предлагает Л. К. Терещенко: «Информационная открытость органов государственной власти — это такая организация их деятельности, при которой гражданам, их объединениям, коммерческим структурам, другим государственным и муниципальным органам обеспечивается возможность получать необходимую и достаточную информацию об их деятельности, принимаемых решениях и другую общественно значимую информацию при соблюдении установленных федеральным законодательством ограничений»129. Разграничивать понятия «открытость» и «информационная открытость» предлагают и другие авторы130.

Представленные подходы к определению и соотношению понятий «открытость», «прозрачность» и «доступность» позволяют сделать вывод, что авторы разграничивают «открытость» и «прозрачность» по различным основаниям: с одной стороны, как самостоятельные научные категории, обладающие различными свойствами, с другой — как «часть» и «целое». При этом «открытость» чаще раскрывается в нескольких аспектах (получение информации о деятельности органов власти, участие граждан и иных субъектов в процессе принятия решений и пр.). В свою очередь, «прозрачность» определяется как свойство открытости, доступность информации. В отличие от открытости в широком смысле, «информационная открытость» — это обеспеченная возможность получения достоверной информации заинтересованными субъектами (гражданами, их объединениями и пр.) о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Возможность участия граждан в процессе выработки и принятия государственными и муниципальными органами решений в объем понятия «информационная открытость» не включается.

В рассматриваемый понятийный ряд авторы нередко добавляют категории «гласность» и «публичность».

По мнению Д. С. Михеева, «одним из ключевых принципов организации работы органов местного самоуправления является гласность. Она предполагает открытость и публичность деятельности органов местного самоуправления, широкую информированность населения об этой деятельности, отчеты муниципальных органов власти перед населением, возможность общественного контроля со стороны населения за функционированием органов местного самоуправления, выявление и учет мнения населения при принятии наиболее важных решений по вопросам местного значения, а также возможность граждан влиять на выработку решений властных органов на местном уровне»131. Иными словами, автор отождествляет гласность деятельности органов местного самоуправления с открытостью в ее широком значении.

О. А. Воробьева и И. Р. Шарафутдинов, анализируя такие принципы публичной власти, как «гласность» и «прозрачность», приходят к выводу, что «принцип гласности является одним из основополагающих принципов и означает обеспечение открытости и доступности информации о решениях и действиях субъектов публичной власти (деятельности органов представительной и исполнительной власти, судов, органов местного самоуправления, порядка избрания или формирования соответствующих органов, обсуждения законопроектов, разрешения различных споров и т. д.)». В свою очередь, «принцип прозрачности представляет собой одно из важнейших демократических начал, без практической реализации которого невозможно создание подлинно демократического, правового государства. Реализация принципа прозрачности позволяет обеспечить должную “открытость” органов государственной власти и местного самоуправления, поставить их деятельность под контроль общества, дает возможность гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы»132. Таким образом, по мнению данных авторов, гласность сопоставима с открытость в ее узком значении (информационная открытость), а прозрачность — в широком.

В отечественной правовой литературе термин «гласность» чаще всего используют при характеристике правосудия, деятельности судебной системы. Как отмечает Т. В. Сахнова, «принцип гласности означает, что разбирательство гражданского дела происходит в открытом судебном заседании, а решения суда объявляются публично»133. При этом публичное оглашение судебного решения не сводится лишь к его объявлению в зале судебного заседания — это предполагает информирование граждан по решениям, принятым судами, публично, в том числе посредством информационно-телекоммуникационных сетей: «Доступ к информации о деятельности судов — важная гарантия гласности правосудия»134.

Как отмечает Е. В. Буянова, принцип гласности гражданского процесса чаще всего рассматривают как такой порядок рассмотрения гражданских дел, при котором доступ в зал судебного заседания свободен для всех граждан, представителей прессы и т. д. Однако в настоящее время этот принцип раскрывается на практике и с иной стороны: это не только освещение процесса в средствах массовой информации, но и обязательное использование государственной автоматизированной системы «Правосудие», с помощью которой ознакомиться с итоговыми документами гражданского дела может абсолютно любой человек135.

Н. Г. Деменкова, М. С. Игнатова и А. В. Минбалеев указывают, что к принципам административного судопроизводства отнесены гласность и открытость судебного разбирательства. Названные принципы предполагают право лиц, участвующих в деле, заинтересованных лиц получать информацию о дате, времени и месте рассмотрения административного дела, о результатах рассмотрения административного дела и принятых по нему судебных актах. Лица, участвующие в деле, и иные лица, присутствующие в открытом судебном заседании, имеют право фиксировать ход судебного разбирательства письменно и с помощью средств аудиозаписи. Фотосъемка судебного заседания, его видеозапись, радио- и телетрансляция, трансляция с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет допускаются с разрешения суда. Авторы отмечают, что судебные органы регулярно предоставляют информацию о своей деятельности средствам массовой информации, размещают на своих официальных сайтах отчеты о проделанной работе, а также судебные решения и иную информацию. Таким образом, открытость судебного разбирательства предполагает в том числе общедоступность информации о судебной деятельности, а также информированность общества о ее результатах136.

Е. Н. Воронов делает вывод, что проведение открытых судебных заседаний положительно воздействует как на суд, так и на других участников процесса. Благодаря открытости судебного заседания процесс становится публичным, его можно контролировать, тем самым у участников возникает заинтересованность в соблюдении норм процессуального законодательства. Этот принцип способствует вынесению судами законных и обоснованных решений137.

В условиях проводимой судебной реформы особую значимость приобретает транспарентность судебной власти, т. е. доступность информации о судебной власти и информационная открытость всех ее органов, — отмечают Т. И. Отческая и И. В. Яковлева. По их мнению, «транспарентность судебной власти заключается в возможности получения, обработки и передачи своевременной достоверной информации о судебной власти в целом (о процессе назначения на должность судей, прекращения их полномочий, судебных разбирательствах и их результатах, судебной статистике, нагрузке на судей и др.), которая позволяет осуществлять гражданский контроль за эффективностью деятельности судебной власти в пределах, ограниченных законом»138.

К. К. Магомедова рассматривает транспарентность судебной власти как «свойство цивилистической процессуальной формы, организующее и оформляющее цивилистическое судопроизводство в направлении обеспечения его информационной открытости, общедоступности и гласности, что обусловлено публично-правовыми началами цивилистического процесса»139. Указанный автор также акцентирует внимание на соотношении категории «транспарентность» с понятиями «гласность», «открытость», «публичность» правосудия. В частности, подчеркивается многозначный характер публичности, которая, с одной стороны, понимается как гласность и открытости судебной процедуры, а с другой — как императивное (государственно-властное) начало судебного процесса в отличие от его диспозитивности140. Поэтому, как отмечает К. К. Магомедова, следует признать, что термин «публичность» в значении гласности и открытости судебной процедуры соотносится, но не отождествляется и не смешивается с понятием «транспарентность»141.

По мнению В. Э. Согомоняна, «публичность власти» нужно определять как комплекс действий власти, осуществляемых в рамках следующих двух процессов: перманентного информативного процесса распространения кодов управления, то есть всеобщих приказов, и процесса совершения ритуальных и церемониальных действий, которые имеют целью создание или подтверждение экзистенции/легитимности власти142. Публичность судебной власти закрепляется в таких принципах процессуального права, как открытость, гласность, транспарентность судопроизводства143.

Таким образом, в научной литературе, посвященной открытости (транспарентности, гласности, публичности) судебной системы, также отсутствует терминологическое единство.

Кратко резюмируя изученные доктринальные подходы, можно сделать вывод, что применительно к системе государственного управления представителями юридической науки чаще всего используется «открытость», наполняемая различными атрибутами в зависимости от исполняемых государственными органами функций и занимаемой автором позиции. При этом «информационная открытость» является лишь составляющей «открытости». Как более общая категория, «открытость» включает в себя, помимо информационной открытости, также и вовлеченность граждан в деятельность органов власти. «Доступность» используется для обозначения возможности беспрепятственного получения и ознакомления гражданами и иными лицами с информацией о деятельности органов власти. «Прозрачность» авторы преимущественно приравнивают либо к информационной открытости органов власти, либо к доступности информации об их деятельности. «Гласность» в значении информационной открытости в большей степени используется применительно к деятельности органов судебной власти. В свою очередь, «публичность» может использоваться в двух значениях: как информационная открытость (гласность) органов власти либо как полномочие органов власти действовать от лица государства.

По мнению представителей политологии и социологии, наиболее общей является категория «транспарентность», которая объединяет под собой «открытость», «прозрачность» и «доступность» (некоторые авторы относят сюда также и «гласность»). Но с учетом того, что данный термин дословно переводится с английского языка как «прозрачность», следует различать «транспарентность» в узком (как доступность информации о деятельности органов власти) и широком (как социально-политический эквивалент категории «открытость») смыслах144.

Как и в доктрине, в отечественном законодательстве также не прослеживается единство понятийно-категориального аппарата.

В действующих правовых актах термин «открытость» встречается чаще других. Это, в первую очередь, связано с принятием в России документов стратегического планирования, посвященных формированию информационного общества. Первым подобным документом стала Стратегия развития информационного общества в РФ от 07.02.2008145, явившаяся основой для подготовки и уточнения доктринальных, концептуальных, программных и иных документов, определяющих цели и направления деятельности органов государственной власти, а также принципы и механизмы их взаимодействия с организациями и гражданами в области развития информационного общества в РФ146.

Особый интерес с точки зрения понятийно-категориального аппарата в рассматриваемой сфере представляет Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 30.01.2014 № 93-р147 (далее — Концепция) и разработанная в развитие Стратегии развития информационного общества в РФ от 07.02.2008. В данном документе справедливо отмечается, что одной из проблем обеспечения системного подхода к повышению открытости государственного управления является тот факт, что «правовые понятия, используемые в различных нормативных правовых актах, регулирующих вопросы информационной открытости, зачастую противоречат друг другу, предлагая различные подходы к организации деятельности федерального органа исполнительной власти по обеспечению открытости».

В целях унификации понятийно-категориального аппарата в Концепции предложено понимать под открытостью федеральных органов исполнительной власти последовательное и неукоснительное соблюдение при реализации государственных полномочий и функций принципов информационной открытости, понятности, вовлеченности гражданского общества, подотчетности. В свою очередь, указанные принципы определяются в тексте Концепции следующим образом:

– принцип информационной открытости — своевременное предоставление информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, доступ к которой специально не ограничен федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, которая является открытой, общедоступной и достоверной, в формате, удобном для ее поиска, обработки и дальнейшего использования, в том числе в форме открытых данных;

– принцип понятности — представление целей, задач, планов и результатов деятельности федеральных органов исполнительной власти в форме, обеспечивающей простое и доступное восприятие обществом информации о деятельности указанных органов власти;

– принцип вовлеченности гражданского общества — обеспечение возможности участия граждан РФ, общественных объединений и предпринимательского сообщества в разработке и реализации управленческих решений с целью учета их мнений и приоритетов, а также создания системы постоянного информирования и диалога;

– принцип подотчетности — раскрытие федеральными органами исполнительной власти информации о своей деятельности с учетом запросов и приоритетов гражданского общества, обеспечивая возможность осуществления гражданами, общественными объединениями и предпринимательским сообществом контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.

Содержание данных принципов наглядно свидетельствует о том, что в Концепции категория «открытость» использована в широком смысле и включает в себя, с одной стороны, критерии применительно к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, а с другой — критерии применительно к участию граждан в осуществлении государственного управления. Указанный подход к понимаю открытости, безусловно, имеет прогрессивный характер, поскольку отражает важное качество информационного общества — его глобальный характер, основанный на сотрудничестве между органами государственного управления, частным сектором, гражданским обществом и другими заинтересованными сторонами, включая международные финансовые учреждения148.

В Концепции справедливо отмечается, что «сформировать информационное общество невозможно силами одних только органов государственной власти, а также исключительно путем создания информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, развивая соответствующие сервисы в различных областях общественной жизни». Это возможно только путем активного вовлечения граждан и общественных объединений в процесс реализации государственной политики. Таким образом, в рамках предложенного в Концепции легального понимания открытости указанная категория предстает как атрибут государственного управления в условиях информационного общества.

Несмотря на положения Концепции, вносящие определенную понятийно-категориальную ясность в рассматриваемый вопрос, анализ положений действующего законодательства, а также подзаконных нормативных правовых актов позволяет выделить иные подходы к пониманию открытости. В зависимости от сферы правового регулирования в него вкладывается разное содержание. Как и в научной литературе, «открытость» упоминается наряду категориями«доступность», «гласность», «публичность», «прозрачность» и «транспарентность», однозначно соотнести которые также затруднительно.

Термины «открытость» и «доступность» употребляются совместно для обозначения качества определенной социально значимой информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом нередко подобной конструкции придается значение принципа. Так, открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом, является одним из принципов правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации (п. 3 ст. 3 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»149). Аналогичные положения содержатся и во многих других нормативных правовых актах150.

Также открытость и доступность информации выступает в качестве критерия качества публичных услуг в рамках независимой оценки деятельности организации. Например, независимая оценка качества условий осуществления образовательной деятельности организациями проводится по таким общим критериям, как открытость и доступность информации об организациях, осуществляющих образовательную деятельность; комфортность условий, в которых осуществляется образовательная деятельность; доброжелательность, вежливость работников; удовлетворенность условиями ведения образовательной деятельности организаций, а также доступность услуг для инвалидов (ч. 4 ст. 95.2 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»151). Аналогичные положения также содержатся и в других нормативных правовых актах152.

Вместе с тем, как отмечается в Концепции, значительная часть нормативных правовых актов, регулирующих вопросы открытости, посвящена преимущественно вопросам доступа к информации о деятельности органов государственной власти, или информационной открытости, что является лишь одним из элементов открытости системы государственного управления. Принцип информационной открытости, как уже отмечалось, представляет собой своевременное предоставление информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, которая является открытой, общедоступной и достоверной, в формате, удобном для ее поиска, обработки и дальнейшего использования, в том числе в форме открытых данных. Полагаем, что в приведенных выше примерах речь идет именно об информационной открытости органов власти в соответствующих сферах правового регулирования. В связи с чем термины «открытость и доступность информации» и «информационная открытость» следует рассматривать как синонимы. Аргументом в пользу приведенного тезиса также является то, что в положениях ряда федеральных законов информационная открытость объединяет под собою два требования:

– о формировании открытых и общедоступных информационных ресурсов, содержащих информацию о деятельности организации, и обеспечении доступа к таким ресурсам посредством размещения их в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном сайте организации в сети Интернет;

– о размещении конкретной информации (дата создания организации, ее учредитель, место нахождения организации, режим, график работы, контактные телефоны и адреса электронной почты; структура и органы управления организации; виды предоставляемых услуг и пр.)153.

Особый интерес в рамках понимания открытости государственного управления, предложенного в Концепции, представляют положения об информационной открытости организаций культуры. В частности, помимо требований к формированию открытых и общедоступных информационных ресурсов и размещению на них определенной информации в ч. 3 ст. 36.2 Основ законодательства Российской Федерации о культуре154 особо подчеркивается, что уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и организации культуры обеспечивают на своих официальных сайтах в сети Интернет техническую возможность выражения мнений получателями услуг о качестве условий оказания услуг организациями культуры. Таким образом, правовое регулирование информационной открытости организаций культуры включает в себя не только распространение открытой, общедоступной и достоверной информации об их деятельности, но и обеспечение участия граждан в разработке и реализации управленческих решений с целью учета их мнений и приоритетов. Тем самым происходит смешение двух разных принципов открытости государственного управления: информационной открытости и вовлеченности гражданского общества. Это, в свою очередь, еще раз подчеркивает неразвитость инструментов обеспечения открытости в отраслевом законодательстве.

Помимо открытости (информационной открытости) для обозначения требований, предъявляемых в действующем законодательстве к информации о деятельности органов власти, также зачастую используются термины «гласность», «публичность» и «прозрачность».

Взаимозаменяемое употребление терминов «открытость» и «гласность» в большей степени характерно для судебной системы. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»155 одним из принципов конституционного судопроизводства является гласность, которая предполагает открытое рассмотрение дел, назначенных к слушанию в заседании Конституционного Суда РФ, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным конституционным законом (ст. 9). Аналогичные положения содержатся в Федеральном конституционном законе от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»156 и кодифицированных процессуальных актах157. Заслуживает внимания тот факт, что в наиболее позднем по дате принятия Кодексе административного судопроизводства РФ158 в названии соответствующей статьи гласность судебного разбирательства упоминается наряду с открытостью. Вместе с тем сравнительный анализ положений иных процессуальных кодексов не дает оснований сделать вывод о том, что гласность в рамках административного судопроизводства имеет какие-либо видовые особенности.

Как следует из преамбулы к Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 13.12.2012 № 35 «Об открытости и гласности судопроизводства и о доступе к информации о деятельности судов»159, открытость и гласность судопроизводства, наравне с правом граждан на получение информации о деятельности судов, призваны способствовать повышению уровня правовой осведомленности о судоустройстве и судопроизводстве, являются гарантией справедливого судебного разбирательства, а также обеспечивают общественный контроль за функционированием судебной власти. При этом особо подчеркивается, что открытость и гласность судопроизводства, доступ к информации о деятельности судов «не должны приводить к какому-либо вмешательству в судебную деятельность» (п. 3).

Указанное Постановление Пленума Верховного Суда РФ содержит некоторые положения, позволяющие соотнести рассматриваемые категории. В частности, гласность судопроизводства «обеспечивается возможностью присутствия в открытом судебном заседании лиц, не являющихся участниками процесса, представителей редакций средств массовой информации (журналистов)» (п. 4). В свою очередь, доступ к информации о деятельности судов «обеспечивается также посредством предоставления лицам, присутствующим в отрытом судебном заседании, как участникам процесса, так и лицам, не являющимся участниками процесса, представителям редакций средств массовой информации (журналистам), права фиксировать ход судебного разбирательства» в установленных законом формах и пределах (п. 12). Таким образом, реализация принципа гласности основана лишь на непосредственном вербальном и визуальном восприятии сведений о ходе судебного разбирательства, в то время как право граждан на доступ к информации о деятельности судов предполагает более широкие возможности, в частности, не только право на получение интересующей информации, но и право на ее цифровое воспроизведение.

Вопросы обеспечения открытости судопроизводства в содержании данного Постановления Пленума Верховного Суда РФ отдельно не рассматриваются. Вместе с тем отмечается, что суды инициативно или в связи с поступившим запросом предоставляют пользователям информацию о своей деятельности (п. 24), которая является открытой и доступной в пределах, установленных федеральным законом (п. 25). В подобном аспекте гласность также употребляется в нормативных правовых актах, регламентирующих порядок организации выборов и референдумов160, применительно к деятельности избирательных комиссий и комиссий референдума при проведении заседаний, а также при работе с избирательными документами (документами референдума).

Для обозначения соответствующего принципа «открытость» иногда употребляется совместно с термином «публичность». Исходя из содержания ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции»161, деятельность полиции является открытой для общества в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ. Анализ указанной нормы не позволяет сделать вывод о соотношении открытости и публичности в деятельности полиции, поскольку единственной формой взаимодействия с обществом в рамках реализации данного принципа, по мысли законодателя, является предоставление гражданам по инициативе органов полиции или в связи с поступившим запросом достоверной информации о деятельности полиции, а также информации, непосредственно затрагивающей права граждан, за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральным законом.

Публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относится к числу основных принципов противодействия коррупции (п. 3 ст. 3 Федерального закона «О противодействии коррупции»), однако его содержание в тексте названного федерального закона предметно не раскрывается. Вывод о мерах, направленных на реализацию данного принципа противодействия коррупции, можно сделать лишь косвенно. В частности, к основным направлениям деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции относятся: совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью (п. 4 ст. 7); обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (п. 7 ст. 7).

Нередко в нормативных правовых актах упоминаются «открытость» и «прозрачность». В подавляющем большинстве нормативных правовых актов прозрачность «сопровождает» открытость как синонимичный, взаимозаменяемый термин, но иногда употребляется самостоятельно.

Например, принципы открытости и прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок закреплены в Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»162. Содержание данных принципов заключается в обеспечении свободного и безвозмездного доступа к информации о контрактной системе в сфере закупок (ч. 1 ст. 7). При этом «открытость и прозрачность» информации предполагает ее размещение в единой информационной системе (ч. 2 ст. 7) в полном и достоверном виде (ч. 3 ст. 7). В иных нормативных актах также присутствует указание на принципы открытости и прозрачности, однако их содержание каким-либо образом не раскрывается163. По всей видимости, законодатель полагает, что значение данных терминов является общеизвестным и не требует разъяснений.

«Принцип прозрачности (открытости)» закрепляется в Бюджетном кодексе РФ164. Следует отметить, что в его первоначальной редакции в числе принципов бюджетной системы фигурировал «принцип гласности» (ст. 28), который означал:

– обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также иную информацию о бюджетах по решению органов власти;

– обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов (ст. 36).

С течением времени принцип гласности бюджетной системы «эволюционировал» до принципа прозрачности (открытости), а его содержание было дополнено требованием о стабильности и (или) преемственности бюджетной классификации РФ, а также об обеспечении сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода)165. Как отмечает Ю. В. Пятковская, прозрачность (открытость) предусматривается не только как реализация идей гласности в бюджетном процессе, но и как закрепление правил бюджетной классификации, что, в свою очередь, упрощает восприятие бюджета, способствует возможности сравнивать бюджетные показатели по годам и по уровням бюджетов. Все это делает бюджет и запланированные бюджетные расходы, более открытыми для рядовых российских граждан166.

Таким образом, мы видим принципиально иное требование к деятельности органов власти. Несмотря на синонимичное употребление терминов «открытость» и «прозрачность», в содержание данного принципа включены не только необходимость раскрытия информации о бюджетном процессе для всеобщего обозрения и обеспечения доступа к ней посредством различных каналов связи, но также требования к организации бюджетного процесса.

Категории «стабильность», «преемственность» и «сопоставимость» выражают не столько качество информации о б

...