Н. К. Рагимова

Государственное предпринимательство в форме унитарного предприятия: теория и правоприменение в контексте российского гражданского права

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.7

ББК 67.404.91

Р14

Автор:

Рагимова Н. К., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Института технологий управления МИРЭА – Российского технологического университета, адвокат.

Рецензенты:

Джинджолия Р. С., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Института технологий управления МИРЭА – Российского технологического университета;

Новгородцев В. М., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры юридических дисциплин Московского автомобильно-дорожного государственного технического университета (МАДИ).

В монографии рассматриваются проблемы государственного унитарного предприятия как субъекта права, выполнения функций публичного собственника посредством деятельности самостоятельного субъекта права. Автор освещает унитарное предприятие как особый вид юридического лица и характеризует управление им. Значимое место уделяется анализу правового режима имущества унитарного предприятия, в том числе как имущественного комплекса, а также характеристике правомочий унитарного предприятия в отношении переданного имущества.

Законодательство приведено по состоянию на 1 июня 2025 г.

Монография адресована студентам юридических вузов и факультетов, аспирантам, научно-педагогическим и практическим работникам правоохранительных органов, а также широкому кругу читателей, интересующихся проблематикой государственных унитарных предприятий.

УДК 347.7

ББК 67.404.91

© Рагимова Н. К., 2025

© ООО «Проспект», 2025

ПРЕДИСЛОВИЕ

В современных условиях развития экономики и правовой системы государственное предпринимательство занимает особое место, выступая как форма участия государства в хозяйственной деятельности. Эта сфера отличается сложностью правового регулирования, обусловленной сочетанием публичных и частных интересов, а также специфическими формами организации и управления государственным имуществом.

Государственное предпринимательство — это деятельность, осуществляемая государственными органами или специально созданными государственными организациями, направленная на производство товаров и услуг с целью получения прибыли, удовлетворения общественных нужд или реализации стратегических задач государства.

Государственное предпринимательство обычно осуществляется через государственные учреждения, унитарные предприятия, а также государственные корпорации и компании. Помимо получения прибыли может преследовать социальные, экономические и стратегические задачи, такие как обеспечение национальной безопасности, развитие инфраструктуры, поддержка инноваций.

Задействуется гражданское, корпоративное и административное право; в России государственное предпринимательство регулируется, в частности, нормами Гражданского кодекса и специальных законов. Государство может выступать как конкурентом частного сектора, так и партнером по рыночным отношениям.

Таким образом, государственное предпринимательство представляет собой форму хозяйственной деятельности, при которой государство играет роль участника экономических процессов, используя предпринимательские методы для достижения общественно значимых целей.

Настоящая монография посвящена комплексному анализу теоретических аспектов и правоприменительной практики государственного предпринимательства в форме унитарного предприятия. Особенно актуальна тема разграничения права собственности государства и прав хозяйствующих субъектов, действующих от имени государства в предпринимательской деятельности, а также проблемам правового режима имущества, используемого в таких предприятиях. Надеемся, что данное исследование внесет вклад в развитие правовой науки и практики, а также будет способствовать совершенствованию законодательства и обеспечению баланса интересов государства и предпринимателей.

Автор стремится не только раскрыть сущность и правовую природу государственных унитарных предприятий, но и показать особенности их взаимодействия с гражданско-правовыми институтами, что позволяет более полно понять механизмы регулирования и управления государственным бизнесом.

Монография адресована юристам-практикам, ученым, преподавателям и студентам, а также представителям государственных органов и организаций, заинтересованным в эффективном функционировании государственного предпринимательства в условиях современного гражданско-правового пространства.

I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В ФОРМЕ УНИТАРНОГО ПРЕДПРИЯТИЯ

1.1. Понятие и сущность государственного предпринимательства в форме унитарного предприятия

Государственное предпринимательство — деятельность государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также казенных, хозяйственных и иных государственных организаций, направленная на получение прибыли и осуществляемая в условиях гражданско-правового регулирования. Основное отличие — деятельность ведется от имени и в интересах государства, с учетом его публично-правового статуса.

В гражданском праве государственное предпринимательство регулируется прежде всего Гражданским кодексом Российской Федерации (ГК РФ)1 и федеральным законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, а также отраслевыми нормативными актами. Ключевое значение имеет разграничение прав собственности (за государством) и хозяйственного ведения или оперативного управления (за предприятиями).

Имущество в распоряжении казенных и унитарных предприятий принадлежит государству на праве собственности, предприятия же пользуются им на праве оперативного управления или хозяйственного ведения. Это означает ограничение их прав по распоряжению имуществом, а также возможность изъятия излишнего или неправильно используемого имущества самим собственником (государством).

В практике правоприменения основное внимание уделяется следующим аспектам:

— разграничению права собственности и хозяйственного ведения/оперативного управления;

— процедурам и основаниям изъятия имущества у казенных предприятий (согласно п. 2 ст. 296 ГК РФ), где бремя доказывания законности изъятия лежит на собственнике, а не на предприятии;

— контролю за целевым использованием имущества и экономической деятельностью предприятия, обеспечение баланса между интересами государства и эффективностью хозяйствования.

Право хозяйственного ведения и оперативного управления рассматривается как производное от права собственности, являясь формой юридического обособления государственного имущества. Такое понимание позволяет более четко определить статус унитарных предприятий и особенности их правового положения в гражданском обороте.

Государственное предпринимательство в гражданском праве представляет собой сложную систему публично-правовых и частноправовых отношений. Эффективное правоприменение требует точного соблюдения законодательных норм, четкого разграничения прав и обязанностей собственника и хозяйствующего субъекта, а также обеспечения законности изъятия и использования государственного имущества.

Любое государство активно участвует в хозяйственной деятельности. Взаимоотношения между государством и собственностью являются ключевым аспектом осуществления экономической функции государства и оказывают значительное влияние на развитие общества и государственности.

Государственная форма собственности востребована в тех отраслях экономики, где существует объективная необходимость в централизованном управлении, а развитие конкуренции либо нецелесообразно, либо невозможно, поскольку требуется защита государственных интересов. К таким сферам относятся естественные монополии (например, связь, трубопроводный транспорт) и наукоемкие производства (например, космическая отрасль). Кроме того, государственная собственность формируется при необходимости поддержки несостоятельных негосударственных предприятий посредством санации2, то есть финансового оздоровления на базе государственных средств.

Государственная деятельность, связанная с управлением принадлежащим ей имуществом, рассматривается как государственный сектор экономики. Как отмечается в специальной литературе, государство как собственник не ограничивается только установлением «правил игры», а в унитарных предприятиях выступает в роли предпринимателя3. Один из авторов подчеркивал, что государство, будучи коллективным предпринимателем, активно участвует в рыночных отношениях и является полноценным участником рынка4. Другой автор добавляет, что в странах смешанной экономики государство одновременно функционирует как предприниматель и как регулирующий центр общественного производства, что создает особые хозяйственные отношения между государственным центром и всей производственной системой5.

Однако существует и противоположная точка зрения. Так, Г. Ф. Шершеневич в свое время утверждал, что государство не ставит целью получение прибыли, а лишь способствует развитию торговли и промышленности, действуя в интересах общего блага6.

Таким образом, в современной экономической теории государство рассматривается как участник хозяйственного процесса, совмещающий функции предпринимателя и регулятора, хотя часть ученых подчеркивает его социально-обслуживающую роль без стремления к прибыли7.

Как отмечается в литературе, экономика представляет собой систему производственных отношений, основанных на самостоятельной деятельности людей, их интересах и мотивах. Предприниматели, специализируясь на выпуске конкретных товаров, естественным образом вовлекаются в разделение труда под влиянием спроса и предложения. Государство же, организуя общество и его экономическую сферу, становится своего рода предпринимателем, оставаясь при этом политической (публичной) организацией. Однако по своей природе государство не занимается прямой предпринимательской деятельностью: публичные органы и чиновники не производят товары и услуги с целью получения прибыли, что законодательно запрещено. Главная роль государства заключается в организации общественных процессов, включая экономические, с помощью своих властных функций: законодательной (создание законов), исполнительной (реализация законов) и судебной (разрешение конфликтов)8. Данная позиция представляется обоснованной, однако следует подчеркнуть, что юристы не понимают государственное предпринимательство как прямую деятельность самого государства в роли предпринимателя. Государство действует через свои органы и, в частности, через создание специально организованных субъектов — государственных унитарных предприятий.

Государственное предпринимательство есть совокупность отношений, связанных с участием именно государственных предприятий. В то же время стоит отметить, что государство действительно участвует в получении прибыли через такие предприятия, используя эту деятельность для расширения своей имущественной базы и обеспечения выполнения публичных задач с максимальной экономической эффективностью.

Анализ научной литературы показывает, что управленческая деятельность — это реализация функций исполнительной власти. При этом возникает вопрос о разнице между «государственным регулированием» и «государственным управлением». Государственное регулирование охватывает все ветви власти — законодательную, исполнительную и судебную, и поэтому значительно шире понятия государственного управления. Именно поэтому в данной монографии деятельность по управлению государственными унитарными предприятиями рассматривается как часть более широкого процесса государственного регулирования.

Мировой опыт, как свидетельствует анализ специальной литературы, подтверждает эффективность государственной собственности, поскольку она обладает рядом преимуществ по сравнению с другими формами собственности. Эти преимущества обусловлены ее ключевыми функциями, такими как способность формировать стратегию экономического развития всего общества и оптимизировать структуру национальной экономики для достижения максимальной эффективности, ориентированной в первую очередь на социальные цели. Кроме того, имущество, находящееся в публичной собственности, не может использоваться вовсе свободно. Публичные образования ограничены в своей деятельности выполнением возложенных на них публичных функций. Мы же поддерживаем мнение исследователей, подчеркивающих целевое назначение имущества, принадлежащего публичному собственнику.

В научном гражданском праве принято различать участие публично-правовых образований в гражданском обороте как собственников имущества в двух формах — непосредственной и опосредованной9. Основное различие между непосредственной и опосредованной формами участия публично-правовых образований заключается в следующем: при непосредственной форме органы государственной власти и местного самоуправления действуют от имени и в интересах соответствующего публичного собственника, приобретая права и исполняя обязанности для него. В случае опосредованной формы созданные такими собственниками юридические лица приобретают права и выполняют обязанности от своего собственного имени и для себя, однако результаты их деятельности направлены на удовлетворение нужд публично-правового образования, которое при этом сохраняет право собственности на все имущество.

Непосредственное участие таких субъектов гражданского права регламентировано ст. 125 ГК РФ. Согласно ей, Российская Федерация и ее субъекты приобретают и реализуют имущественные и личные неимущественные права через органы государственной власти, выступающие в суде, а муниципальные образования — через органы местного самоуправления.

При опосредованной форме участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях в оборот вступают юридические лица, созданные соответствующим публичным собственником в виде учреждений и государственных унитарных предприятий, которым передано имущество в оперативное управление или хозяйственное ведение.

Управление публичной собственностью имеет ярко выраженную социальную направленность. Достижение реальных социальных и других общественных целей возможно только при ориентированности системы управления на получение значимых социальных результатов. Поэтому основным требованием при использовании публичной собственности является грамотное сочетание принципов экономической эффективности и социальной ответственности органов государственной власти, субъектов федерации и органов местного самоуправления, направленное на обеспечение жизнедеятельности соответствующих территорий и удовлетворение социально-экономических интересов населения.

К этим сферам относятся использование имущества, приватизация которого запрещена, особенно в интересах национальной безопасности и стратегических целей, решение социальных задач, включая предоставление товаров и услуг по минимальным ценам, производство продукции, связанной с национальными интересами, деятельность, предусмотренная для государственных предприятий, а также научно-техническая работа в областях, обеспечивающих безопасность страны.

Все перечисленные направления напрямую связаны с выполнением задач публично-правовых образований. Как отмечается в литературе, деятельность унитарных предприятий и их руководства под контролем государственных органов и является частью государственной политики10. Следовательно, государственные унитарные предприятия сконцентрированы на исполнении функций государства, что подчеркивает их важную роль в реализации государственных и социальных задач.

Однако следует отметить, что законодательные перечни условий для создания предприятий на правах хозяйственного ведения и оперативного управления не имеют строгого разграничения, частично пересекаются и совпадают. Это подтверждает вывод о том, что унитарные предприятия представляют собой особые субъекты, главной задачей которых, согласно законодательству, является выполнение государственных и общественных функций.

Современный отказ от прямого государственного управления экономикой в пользу ее регулирования требует переосмысления роли государственных предприятий — наследия советской административно-командной системы и соответствующего правового порядка. Развитие рыночной экономики и научно-технический прогресс существенно изменили структуру собственности и способы эффективного управления унитарными предприятиями со стороны государства.

Унитарные предприятия давно известны российскому законодательству, а их правовая природа и сущность активно изучалась отечественными цивилистами. В советский период классическую концепцию разработали А. В. Венедиктов и А. С. Братусь. По их мнению, государственные предприятия — это государственные органы (хозорганы), являющиеся частью государства и одновременно юридическими лицами, осуществляющими хозяйственную деятельность. Под государством они понимали организацию всего народа, а органами — коллективы трудящихся, выполняющие функции этих органов11. Таким образом, юридической личностью государственного предприятия по их теории выступают весь народ, организованный в государство, а также коллектив работников, реализующий на деле государственные задачи.

Иными словами, государственные унитарные предприятия — это особые юридические образования, где единственным источником их правоспособности и целей является государство, а коллектив предприятия воплощает в жизнь государственные функции.

Следом за А. В. Венедиктовым и С. Н. Братусем эту теорию активно развивали такие ученые, как О. С. Иоффе, Г. К. Матвеев, В. К. Райхер, В. А. Мусин и другие. А. В. Венедиктов и С. Н. Братусь рассматривали коллектив как основу государственного предприятия и учреждения, признавая государственное предприятие юридическим лицом, в состав которого входит коллектив рабочих и служащих, возглавляемый назначенным государством ответственным руководителем. Государство доверяет им решение конкретных задач и передает в оперативное управление часть государственной собственности12.

По мнению Ю. К. Толстого, каждое государственное юридическое лицо связано с государством как собственником имущества и с руководителем, который, получая в распоряжение средства производства и имущество, не становится их собственником, а выступает как уполномоченный государством управляющий и действует согласно установленным планам. Главная задача наделения предприятий статусом юридического лица — обеспечить возможность участия госорганов в гражданском обороте13.

Существовала и альтернативная точка зрения. Н. Г. Александров определял государственные юридические лица как особые отношения между людьми, при которых определенный имущественный комплекс передается в управление дееспособным лицам (органам юридического лица) для удовлетворения общих интересов14. По утверждению С. И. Асканазия за каждым государственным предприятием стоит собственник имущества — государство15.

В научной литературе представлены различные концепции, раскрывающие понятие и сущность государственных предприятий. Например, С. Н. Ландкоф в 1920-е годы рассматривал государственное юридическое лицо как имущественный комплекс, созданный для выполнения определенной хозяйственной функции16.

Современные исследователи дают разнообразные оценки государственным предприятиям. Многие из них опираются на законодательные признаки этой организационно-правовой формы и характеризуют ее нейтрально. Так, Л. В. Щенникова определяет унитарное предприятие как коммерческую организацию с единоличным руководителем (директором), созданную публичным собственником. Такая организация обладает неделимым имуществом на основе ограниченного вещного права и специальной правоспособностью17. Тем не менее при формировании и обновлении законодательства об унитарных предприятиях в правовой и экономической литературе велись активные дискуссии. Они касались целесообразности и оправданности сохранения данного вида юридического лица в российском законодательстве, отражая разнообразие мнений и подходов к их правовому статусу и роли в экономике.

В. А. Дозорцев придерживался мнения, что сохранение в российской правовой системе государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, способствует неэффективной хозяйственной деятельности. Он предлагал переходить к акционированию, предполагая преобразование существующих государственных предприятий в акционерные общества с полностью государственным участием в капитале18. Таким образом право государственной собственности на предприятия прекратится, и они станут собственностью вновь созданных акционерных обществ. Это устранит разрыв между правом собственности и правосубъектностью, что позволит предприятиям функционировать на равных условиях с другими хозяйствующими субъектами.

Е. А. Суханов в своих работах отмечал устаревший подход российского гражданского законодательства, которое с момента принятия ГК РФ сохраняет архаичные категории и концепции, не соответствующие современным экономическим реалиям. По его мнению, такой консерватизм не приведет к удовлетворительным результатам ни в правоведении, ни в экономике19.

Многие эксперты указывают, что ограничения правоспособности и имущественного статуса государственных юридических лиц — несобственников, оправдываемые необходимостью защиты публичных интересов, противоречат основам рыночной экономики и нормальному имущественному обороту20. Это связано с тем, что несобственник не может распоряжаться имуществом так же свободно, как собственник, что требует дополнительных мер защиты интересов — в первую очередь, интересов государства как собственника. Из-за этого большинство специалистов в области гражданского права относятся скептически к юридической конструкции «предприятия» с правами «хозяйственного ведения» и (или) оперативного управления21.

Авторитетный исследователь, критикуя концепцию государственного унитарного предприятия, приходит к диаметрально противоположному выводу: сохранение этих конструкций в законодательстве, очевидно, на длительный срок, объясняется объективными особенностями организации и исторического развития российской экономики. Попытки резкой и быстрой трансформации этих форм, по его мнению, либо нереальны, либо нецелесообразны22.

Ю. К. Толстой считает, что унитарные предприятия, особенно в сфере военно-промышленного комплекса, имеют перспективу долгосрочного существования. Более того, он предлагает расширить применение этой организационно-правовой формы в тех отраслях и случаях, где сейчас ей путь практически закрыт. Он ставит под вопрос, почему общественные и религиозные организации не могут создавать подсобные унитарные предприятия в качестве юридических лиц, и что вместо этого их вынуждают прибегать к форме хозяйственных товариществ или обществ, которая не всегда соответствует их специфике23.

Схожую точку зрения выражает Д. В. Петров, который отмечает, что право хозяйственного ведения на федеральном уровне стало своего рода «козлом отпущения» за неудачи государственного участия в экономике. По его мнению, некоторые государственные органы перекладывают ответственность за неэффективное управление имуществом на наличие институтов унитарных предприятий, искусственно дискредитируя их в гражданском обороте, ограничивая доступ к кредитованию и ставя в менее выгодное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами24.

В современной цивилистике выделяются три основных научных подхода к проблеме государственного унитарного предприятия. Представители первого направления (В. А. Дозорцев, Е. А. Суханов) считают унитарное предприятие юридическим пережитком административно-командной системы, который еще существует в переходный период, но со временем должен быть устранен законом — путем ликвидации или трансформации в хозяйственные общества, более характерные для развитых правовых систем25.

Второе направление (С. С. Алексеев, Д. В. Петров, Ю. К. Толстой) выступает за расширение применения унитарных предприятий не только в государственном, но и в частном секторе экономики, указывая на перспективы и преимущества данной организационно-правовой формы26.

Третья группа современных ученых (например, И. П. Грешников, И. В. Ершов, Э. В. Талапина) рассматривает унитарное предприятие как важное правовое явление, обусловленное ограниченными вещными правами в хозяйственном ведении и управлении, необходимое для выполнения определенных государственных и общественно значимых задач27.

Мы разделяем позицию о необходимости сохранения унитарного предприятия как уникального с юридической точки зрения субъекта в российской системе права. Однако его правовой режим, по нашему мнению, должен распространяться исключительно на государственные организации, а не на частных правообладателей. Наше мнение разделяют и ряд других авторов, которые считают целесообразным существование в российской правовой системе унитарных предприятий, как юридических лиц особой организационно-правовой формы. По их мнению, необходимо сохранение «уникального с точки зрения традиционной цивилистики субъекта права — унитарного предприятия в российской правовой системе, правовой режим которого может быть распространен только на сугубо государственные организации, но не на частные субъекты права.

Унитарные предприятия на начальном этапе экономических преобразований в современной России представляли собой переходную модель от государственного планового хозяйствования к рыночным конкурентным отношениям. При этом, по мнению авторов, несмотря на сегодняшние конъюнктурные решения по дальнейшей приватизации и созданию рыночной конкурентной среды в отдельных секторах отечественной экономики, сохранение унитарных предприятий в их существующей организационно-правовой форме как разновидности юридических лиц — государственных хозяйствующих субъектов просто необходимо. Унитарные предприятия нужны в отраслях, изначально по своей хозяйственной природе прибыльных — таких как энергетика, газовая и нефтедобывающая промышленность; в наукоемких отраслях, требующих долгосрочных государственных инвестиций28.

Авторы справедливо ссылаются на мировой опыт, отмечая, что «мировой опыт доказывает эффективность государственной собственности, так как по сравнению с другими эта форма собственности имеет определенные преимущества, обусловленные ее функциями: способностью формировать стратегию экономического развития общества в целом, оптимизировать структуру национальной экономики для достижения наивысшей эффективности, ориентированной в конечном счете на социальные цели. Представляется, что в дискуссиях о роли государства в переходной экономике России необходимо уйти от крайних оценок и непредвзято оценить то реальное место, которое занимает и должно занимать публично-правовое образование как участник рынка»29.

Сл

...