автордың кітабын онлайн тегін оқу Международные договоры в области борьбы с допингом и их влияние на российское законодательство
Л.И. Захарова, Орлов А.А., А.А. Гали

Үзіндіні оқу

Кітап туралы Қазір оқып жатыр3 Тегін фрагмент

А. А. Орлов, А. А. Гали, Л. И. Захарова

Международные договоры в области борьбы с допингом и их влияние на российское законодательство

Учебник

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 341.018:796(075.8)

ББК 67.412.1:75.4(2+3)я73

О-66

Авторы:

Орлов А. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры спортивного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), арбитр Национального центра спортивного арбитража при АНО «Спортивная арбитражная палата»;

Гали А. А., адвокат Московской коллегии адвокатов «ГРАД», ведущий научный специалист АНО «Центр спортивного права»;

Захарова Л. И., кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), член Апелляционного комитета Международной федерации футбола (ФИФА), арбитр Национального центра спортивного арбитража при АНО «Спортивная арбитражная палата».

Рецензенты:

Логинова В. В., генеральный директор Ассоциации «Российское антидопинговое агентство “РУСАДА”»;

Овчинникова Н. А., кандидат юридических наук, начальник юридического управления Федерации хоккея России;

Чанышев А. С., кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

В учебнике излагаются основные положения Конвенции Совета Европы против применения допинга 1989 г. и Международной конвенции ЮНЕСКО о борьбе с допингом в спорте 2005 г., а также рассматривается соотношение международных правовых актов с российскими нормативными актами, регулирующими противодействие допингу в спорте и борьбу с ним.

В книге раскрываются вопросы формирования современных нормативных и институционных основ в области международного противодействия допингу в спорте и борьбы с ним, проводится анализ Конвенции Совета Европы 1989 г. и Конвенции ЮНЕСКО 2005 г., освещаются нормативные основы противодействия допингу и борьбы с ним в Российской Федерации, а также механизмы координации антидопинговой деятельности на национальном уровне.

Законодательство приведено по состоянию на 1 ноября 2023 г.

Учебник подготовлен коллективом авторов, которые являются экспертами в области спортивного и международного права, и предназначен для обучающихся по программам высшего образования, юристов, представителей спортивного сообщества, включая спортсменов, тренеров, руководителей спортивных организаций, сотрудников их структурных подразделений по противодействию допингу, а также специалистов смежных со спортом отраслей и всех лиц, интересующихся вопросами противодействия допингу в спорте и борьбы с ним.

УДК 341.018:796(075.8)

ББК 67.412.1:75.4(2+3)я73

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

1. Международные договоры

Страсбургская конвенция — Конвенция против применения допинга, принятая в рамках Совета Европы в Страсбурге 16 ноября 1989 года (ETS № 135);

Дополнительный протокол 2002 года — Дополнительный протокол к Конвенции Совета Европы против применения допинга, принятый в Варшаве 12 сентября 2002 года (ETS № 188);

Конвенция ЮНЕСКО — Международная конвенция о борьбе с допингом в спорте, принятая Генеральной конференцией Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) в Париже 19 октября 2005 года.

2. Нормативные правовые акты Российской Федерации

Закон о спорте — Федеральный закон от 4 декабря 2007 года № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»;

Закон о здравоохранении — Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»;

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая, третья, четвертая): от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ, от 26 января 1996 года № 14-ФЗ, от 26 ноября 2001 года № 146-ФЗ, от 18 декабря 2006 года № 230-ФЗ;

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ;

ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 года № 197-ФЗ;

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ;

Постановление № 248 — Постановление Правительства Российской Федерации от 3 марта 2017 года № 248 «Об утверждении Правил предоставления субсидии из федерального бюджета Ассоциации Российское антидопинговое агентство “РУСАДА” на финансовое обеспечение мероприятий в части антидопингового обеспечения спортивных сборных команд Российской Федерации»;

Приказ № 293 — Приказ Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации от 13 мая 2009 года № 293 «Об утверждении Порядка проведения допинг-контроля».

3. Государства, органы власти, организации

ВАДА — Всемирное антидопинговое агентство;

Минспорт России — Министерство спорта Российской Федерации;

МОК — Международный олимпийский комитет;

МПК — Международный паралимпийский комитет;

НАДО — национальная(-ые) антидопинговая(-ые) организация(-и);

ООН — Организация Объединенных Наций;

РУСАДА — Общероссийская антидопинговая организация, Ассоциация Российское антидопинговое агентство «РУСАДА»;

РФ — Российская Федерация;

СССР — Союз Советских Социалистических Республик;

ЮНЕСКО — Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры.

4. Прочие сокращения

Доклад — Оценочный доклад от 1 декабря 2021 года Мониторинговой группы по вопросу соблюдения Российской Федерацией обязательств, принятых на основании Конвенции Совета Европы;

Кодекс — Всемирный антидопинговый кодекс, принятый Всемирным антидопинговым агентством в 2003 году (в ред. 2021 года);

Общероссийские антидопинговые правила — общероссийские антидопинговые правила, утвержденные Приказом Министерства спорта Российской Федерации от 24 июня 2021 года № 464;

Рекомендация об операционной независимости НАДО» — Рекомендация об операционной независимости национальных антидопинговых организаций T-DO/Rec (2018) 01 от 31 августа 2018 года;

Руководство ВАДА — Руководство ВАДА об операционной независимости национальных антидопинговых организаций, составленное в октябре 2020 года;

Кодекс этики РУСАДА — Кодекс по этике, конфликту интересов и борьбе с коррупцией РУСАДА;

Устав — Устав РУСАДА (в ред. от 16 сентября 2022 года).

ПРЕДИСЛОВИЕ

Комплексное и динамичное развитие спортивного права основывается на тесной связи международного права и национального права в сфере противодействия допингу.

Начиная со второй половины XX века антидопинговое обеспечение занимает особое место в системе спортивного права и позволяет защищать этические ценности спорта, включая принцип честной и справедливой игры. Увеличение масштабов спортивной деятельности и развитие медицинской науки в последние десятилетия обуславливают усложнение нормативного антидопингового регулирования. В подобных условиях именно международное право обеспечивает унификацию процессов, направленных на достижение единообразия антидопинговых правил, а также практик их применения и позволяет упорядочивать нормативную базу, деятельность правоприменительных органов в различных государствах мира.

Знание международных договоров в области антидопинговой деятельности и особенностей их соблюдения Российской Федерацией, а также проистекающих из них обязательств необходимо всем специалистам, занимающимся научными исследованиями и юридической деятельностью в сфере спорта и физической культуры.

Настоящий учебник направлен на систематизацию знаний студентов, аспирантов, практикующих юристов о нормативных и институционных основах борьбы с допингом на международном (межгосударственном) уровне и их влиянии на российский правопорядок.

Учебник основан в том числе на результатах анализа Мониторинговой группы действий Российской Федерации по выполнению обязательств, закрепленных в Страсбургской Конвенции, и содержит развернутый комментарий отдельных выводов Мониторинговой группы, представленных в Докладе.

Структура учебника предполагает последовательное изложение материала — от системообразующих, в том числе международных, аспектов антидопингового обеспечения и истории их развития к конкретным направлениям антидопинговой деятельности и их реализации в Российской Федерации. В соответствии с указанной структурой в учебнике выделены два раздела: международное регулирование, включающее характеристику основных международных актов в области борьбы с допингом в спорте, и национальное регулирование, содержащее описание нормативных основ борьбы с допингом в Российской Федерации, а также анализ принимаемых на национальном уровне мер по борьбе с допингом в спорте.

В учебнике приводится общая характеристика нормативных и институционных основ противодействия допингу, которые оформились в рамках международных спортивных (неправительственных) организаций, Совета Европы, Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки, культуры (ЮНЕСКО); рассматриваются международно-правовые акты (на примере Страсбургской конвенции и Дополнительного протокола к ней 2002 года, Международной конвенции ЮНЕСКО о борьбе с допингом в спорте 2005 года); анализируются российские и иностранные нормативные правовые акты в области борьбы с допингом, а также раскрывается вопрос об их соотношении; освещаются базовые принципы деятельности национальной антидопинговой организации и ее структура, а также полномочия основных органов управления (на примере РУСАДА), финансирование антидопинговых мероприятий, информационные и образовательные программы, реализуемые РУСАДА, Министерством спорта Российской Федерации, российскими образовательными учреждениями.

Учебник предлагает список рекомендованной литературы, как российской, так и иностранной, общий список нормативных актов Российской Федерации и международно-правовых актов как обязательного (конвенционного), так и рекомендательного характера в области борьбы с допингом. Каждая глава завершается дидактическим аппаратом, включающим вопросы для самоконтроля.

В результате ознакомления с материалом, изложенным в учебнике, студенты, аспиранты, практикующие юристы изучат основные международно-правовые акты и национальные нормативные акты, действующие в сфере борьбы с допингом в Российской Федерации, принципы регулирования антидопинговой деятельности на международном уровне, порядок выполнения Российской Федерацией ее международных обязательств по противодействию допингу, а также составят представление об актуальных дискуссиях по различным аспектам антидопингового правотворчества и правоприменения, научатся анализировать и применять нормы, регулирующие деятельность по противодействию применению допинга на международном и национальном уровне.

Раздел I.
МЕЖДУНАРОДНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Глава 1. ФОРМИРОВАНИЕ СОВРЕМЕННЫХ НОРМАТИВНЫХ И ИНСТИТУЦИОННЫХ ОСНОВ В ОБЛАСТИ МЕЖДУНАРОДНОЙ БОРЬБЫ С ДОПИНГОМ

§ 1. Значение национального законодательства в контексте формирования системы борьбы с допингом в спорте

Нормативная и институционная система борьбы с допингом в спорте под эгидой ВАДА приобрела современный вид лишь около 20 лет назад, к моменту принятия Всемирного антидопингового кодекса в 2003 году, и продолжает развиваться и изменяться. Истоками развития борьбы с допингом в спорте является деятельность МОК, иных международных спортивных организаций, а также государств и межгосударственных объединений по постепенному введению нормативных правил в данной области с 1960-х годов1.

Поводом к последовательной организации борьбы с допингом в спорте послужили, как считается, трагические смерти велосипедистов во время велогонок Олимпийских игр 1960 года и «Тур де Франс» 1967 года, которые по итогам посмертных экспертиз были связаны в том числе с употреблением спортсменами стимулирующих веществ.

Причинами же актуализации проблемы допинга в спорте могут быть названы следующие обстоятельства:

— совершенствование науки и медицины, что позволило создавать специальные препараты для изменения физических свойств, которые могли быть опасны для здоровья;

— совершенствование методов тренировок, спортивной деятельности, что приводило к усилению конкуренции между спортсменами и увеличению нагрузок на организм спортсменов;

— коммерциализация спорта, которая побуждала спортсменов и иных лиц достигать высоких результатов любыми средствами;

— «национализация» спорта и восприятие спортивных успехов как национальной гордости, что приводило к повышению интереса государств к высоким достижениям спортсменов на международных соревнованиях и на фоне геополитического противостояния влекло потенциальное внимание государств к медицинским средствам для улучшения результативности спортсменов.

Трагические смерти спортсменов, а также распространение среди населения, в том числе молодежи, опасных препаратов привели к ответным мерам со стороны национальных правительств. В 1965 году Бельгия и Франция приняли первые национальные антидопинговые законы. В 1970-х годах их примеру последовал ряд иных государств, включая Турцию, Италию, Португалию2.

Антидопинговые законы, принимаемые государствами, преимущественно вводили ответственность, сопровождающуюся публично-правовыми санкциями (штраф, лишение свободы, лишение права на занятие определенных должностей и т. д.). В таком случае дела, связанные с использованием допинга в спорте, подлежали рассмотрению в государственных национальных судах по общим правилам национального процессуального законодательства.

Историю развития национального законодательства возможно проследить на примере Франции, как страны с наиболее долгой историей государственного регулирования борьбы с допингом в спорте. Французское законодательство является хорошим примером действий государств в области борьбы с допингом, поскольку оно было аутентичным в том смысле, что вводилось в действие задолго до момента принятия международных унифицирующих актов, включая Всемирный антидопинговый кодекс и Конвенцию ЮНЕСКО 2005 года.

Вероятно, стремление Франции ограничить использование допинга в спорте было связано среди прочего с проведением на ее территории велогонки «Тур де Франс», которая регулярно сопровождалась подозрениями в использовании велогонщиками стимулирующих веществ. Однако во время дебатов в парламенте Франции в 1964 году докладчик в качестве обоснования законопроекта указал на необходимость защиты здоровья молодежи, сообщив следующее: «Серьезным является то, что допинг распространяется по всей Франции. Если бы это происходило только среди взрослых или отдельных профессионалов, то, возможно, имело бы лишь небольшое значение. К сожалению, как вы заметили, господин государственный секретарь, допинг становится распространенным и среди молодежи, и это является основной причиной, по которой был внесен данный законопроект»3.

Так, французский закон № 65-412 от 1 июня 1965 года «О запрете использования стимулирующих средств во время спортивных соревнований» (далее — Закон № 65-412)4, в частности, определял, что:

— если лицо во время спортивного соревнования или с целью участия в нем сознательно использовало определенные органом государственной власти Франции вещества, которые предназначены для искусственного и временного увеличения физических возможностей и могут нанести вред его здоровью, такое лицо могло быть подвергнуто наказанию в виде штрафа;

— если лицо любым способом сознательно способствовало совершению действий, упомянутых выше, или подстрекало к их совершению, оно могло быть подвергнуто наказанию в виде лишения свободы и (или) штрафа;

— должностные лица по представлению врача, утвержденного органом государственной власти, имели право проводить медицинское освидетельствование спортсмена, подозреваемого в совершении нарушения, собирать необходимые медицинские образцы и осуществлять исследования, предназначенные для установления доказательства употребления допингового вещества. При этом лицо, отказывающееся подчиниться требованиям должностных лиц, также подлежало наказанию в виде лишения свободы и (или) штрафа.

Законом № 65-412 также определялось, что в качестве дополнительного наказания на лицо, совершившее одно из предусмотренных данным законом нарушений, мог быть наложен запрет на участие в любых спортивных соревнованиях. Суд также мог лишить нарушителя права выступать организатором спортивных мероприятий или занимать какую-либо должность.

Однако в деле, связанном с обнаружением случая употребления допинга во время велогонок «Тур де Франс» 1966 года, спортсмен обжаловал решение суда первой инстанции о наложении наказания, и в 1969 году вышестоящий суд освободил велогонщика от наказания на основании недоказанности того обстоятельства, что он принимал допинг сознательно. Сложности в доказывании субъективной стороны употребления допинга, обозначенные указанным судебным решением, привели к тому, что Закон № 65-412 в действительности применялся крайне редко5.

Новый закон № 89-432 от 28 июня 1989 года «О предупреждении и пресечении использования допинговых средств во время соревнований и спортивных мероприятий» (далее — Закон № 89-432)6 существенно реформировал прежние антидопинговые положения, действовавшие во Франции. В частности, были детальнее регламентированы процедуры расследования и контроля, определены сферы ответственности и полномочия различных должностных лиц и органов государственной власти в области борьбы с допингом; введены общие правила об осуществлении профилактических и образовательных мер по борьбе с допингом; изменены признаки неправомерных действий в области использования допинга, а также применимые публично-правовые санкции (например, введены квалифицированные составы, то есть составы с отягчающими обстоятельствами, влекущие более строгое наказание, для нарушений, совершенных в отношении несовершеннолетнего или с применением наркотических средств).

Однако одним из основных нововведений Закона № 89-432 стало учреждение Национальной антидопинговой комиссии и создание специальной административной процедуры для рассмотрения антидопинговых дел вне сферы ответственности спортивных федераций с участием Национальной антидопинговой комиссии и при содействии министра, ответственного за спорт.

Национальная антидопинговая комиссия создавалась при министре, ответственном за спорт, под председательством лица, назначаемого им же, и состояла из представителей государства, спортсменов высокого класса, а также лиц, обладающих специальными знаниями, в частности медицинских или научных специалистов по борьбе с допингом.

Национальная антидопинговая комиссия должна была вносить предложения министру о мерах по предотвращению допинга и по обеспечению равенства между всеми спортивными дисциплинами в отношении контрольных процедур, осуществляемых в соответствии Законом № 89-432, а также ежегодно представлять правительству и парламенту доклад об оценке действий, предпринятых в области борьбы с допингом. Ежегодный отчет Национальной антидопинговой комиссии должен был включать как оценку мер и санкций, принятых в этой области спортивными федерациями, так и сведения о применении Закона № 89-432.

В свою очередь министр должен был проводить консультации с Национальной антидопинговой комиссией по любому проекту законодательного или нормативного документа, касающегося допинга.

Административная процедура, проводимая Национальной антидопинговой комиссией, состояла из следующих этапов: 1) возбуждение дела по представлению министра, ответственного за спорт, или спортивной федерации, либо по инициативе Национальной антидопинговой комиссии; 2) рассмотрение дела с участием лица, в отношении которого выдвинуто обвинение, на заседании Национальной антидопинговой комиссии; 3) вынесение Национальной антидопинговой комиссией решения с направлением министру предложения о наложении санкций либо об отказе в наложении санкций; 4) издание министром решения о применении санкций к лицу, нарушившему антидопинговые положения или воспрепятствовавшему расследованию.

Основанием для возбуждения дела являлась поступившая в Национальную антидопинговую комиссию информация о том, что по итогам расследований и контрольных мероприятий, производимых согласно Закону № 89-432, лицо предположительно нарушило антидопинговые положения, или информация о том, что лицо отказалось подчиниться процедурам расследования.

Министр, ответственный за спорт, должен был проинформировать Национальную антидопинговую комиссию, если спортивная федерация по соответствующему виду спорта не приняла никаких санкций или приняла санкцию, которую министр считает недостаточной или которая не является применимой.

Спортивная федерация должна была проинформировать Национальную антидопинговую комиссию, если она хотела, чтобы санкции, наложенные ею на лицо, были обязательными для других федераций.

Национальная антидопинговая комиссия также могла самостоятельно принять решение о рассмотрении дела, если она считала, что санкция, вынесенная компетентной спортивной федерацией, недостаточна или не применяется, либо если спортивная федерация не приняла никаких санкций.

Наряду с передачей дела в Национальную антидопинговую комиссию в компетенцию министра, ответственного за спорт, входила возможность наложения временных ограничительных мер на лицо, нарушившее антидопинговые положения, а также на лицо, отказавшееся подчиниться расследованию, противодействовавшее или пытавшееся противодействовать расследованиям. Временные ограничительные меры включали запрет участвовать в спортивных мероприятиях, а также в организации и проведении спортивных мероприятий и действовали только три месяца после направления лицу уведомления.

Временные ограничительные меры должны были приниматься с учетом права на защиту. Лица, против которых было выдвинуто обвинение, по их просьбе участвовали в слушаниях перед Национальной антидопинговой комиссией.

Законом № 89-432 также определялось, что ни одно лицо не может быть подвергнуто административным мерам в рамках разбирательства в Национальной антидопинговой комиссии, если лицу, против которого выдвинуто обвинение, не было предложено заблаговременно ознакомиться со всеми материалами дела в присутствии одного из своих представителей, а также если ему не была предоставлена возможность представить устную позицию в свою защиту (лично или через своего представителя), а также вызвать свидетелей или экспертов, необходимых для защиты.

Национальная антидопинговая комиссия проводила обсуждение вопроса по существу без присутствия заинтересованных лиц и по итогам обсуждения выносила решение.

Таким образом, на примере Франции можно видеть, что центральной правовой проблемой в области привлечения к ответственности за совершение нарушений, связанных с допингом, на национальном уровне была необходимость ex-post контроля за действиями спортивных федераций по наложению дисциплинарных санкций, а также обеспечение всеобщей силы дисциплинарных решений для всех видов спорта, независимо от того, какой спортивной федерацией было принято решение.

Цель работы Национальной антидопинговой комиссии заключалась именно в том, чтобы спортивные федерации обеспечивали правильное применение антидопинговых положений, а также в распространении обязательной силы решения, принятого одной спортивной федерацией, на все иные спортивные федерации7. Правильное применение антидопинговых положений могло быть осложнено конфликтом интересов и заинтересованностью спортивных федераций в исходе дела. В связи с этим министр, а также Национальная антидопинговая комиссия могли возбудить разбирательство, если они были не удовлетворены действиями спортивной федерации (если она неверно применила санкции либо вовсе их не применила). Общеобязательность санкций обеспечивалась за счет того, что санкции накладывались непосредственно министром по результатам рассмотрения дела Национальной антидопинговой комиссией.

Тем самым за десятилетия до создания Всемирного антидопингового кодекса, предусмотревшего необходимость введения национальных антидопинговых организаций как структур, независимых от спортивных федераций, во Франции были созданы аналогичные институциональные основы в виде Национальной антидопинговой комиссии.

Однако деятельность Национальной антидопинговой комиссии не была эффективной. Хотя министр, ответственный за спорт, или спортивная федерация могли передать дело в Национальную антидопинговую комиссию, и сама Национальная антидопинговая комиссия также могла проявить инициативу, фактически она приняла меры только в одном случае за десять лет, предложив министру наложить санкции. Она также должна была способствовать предотвращению допинга и ежегодно представлять отчет правительству и парламенту, но на самом деле это требование никогда не выполнялось8.

Среди недостатков Закона № 89-432 выделяли также следующие аспекты:

— Нечеткость полномочий государства, Национальной антидопинговой комиссии, спортивных федераций. Закон № 89-432 лишь в самом общем виде обозначал сферу ответственности профильного министерства, не детализировал процедуры рассмотрения дела Национальной антидопинговой комиссией, не содержал положений о полномочиях спортивных федераций.

— Ограничение сферы влияния Национальной антидопинговой комиссии и неэффективные меры контроля. Национальная антидопинговая комиссия имела лишь ревизионные полномочия по отношению к деятельности спортивных федераций, кроме того, не было установлено правил для сбора Национальной антидопинговой комиссией сведений о нарушении спортивными федерациями своих обязанностей по применению антидопинговых правил.

— Сложные и длительные процедуры. Связанное с применением допинга дело должно было пройти стадию рассмотрения в спортивной федерации, потом сведения об этом деле должны были поступить министру, который должен был самостоятельно рассмотреть дело и разрешить вопрос о передаче его в Национальную антидопинговую комиссию для рассмотрения. Наконец, Национальная антидопинговая комиссия должна была провести заседание, при этом никаких предельных сроков для всех этапов процесса не закреплялось.

Впоследствии было установлено, что в 40 % случаев, когда пробы оказались положительными, никаких мер на самом деле предпринято не было9.

Исследование ЮНЕСКО о технических и правовых аспектах целесообразности разработки нового международного документа по борьбе с допингом в спорте, охватывающего вопросы образования, профилактики, сотрудничества и информации, выполненное в 1993 году, также обратило внимание на неэффективность национальных законодательных мер: «Национальные законы в целом не привели к решению проблемы традиционными карательными мерами, поскольку суды неохотно выносят приговоры о лишении свободы, а штрафы не являются достаточным сдерживающим фактором». В данном исследовании было также отмечено, что дисциплинарные меры (например, спортивная дисквалификация) относятся к компетенции спортивных организаций, в то время как государства играют важную роль в профилактике антидопинговых нарушений, образовании и информировании об антидопинговой деятельности, а также в гармонизации антидопинговых правил и дисциплинарных мер10.

Неэффективность национального законодательства в области борьбы с допингом, продемонстрированная на опыте Франции и подчеркнутая также ЮНЕСКО, была обусловлена тем, что спорт характеризуется включением значительного международного элемента, и проблема допинга, как правило, наиболее остро возникала именно на международных соревнованиях.

В то же время публично-правовая ответственность, вводимая государствами за нарушение антидопинговых положений (например, в виде лишения свободы), а также дисциплинарная ответственность, вводимая спортивными организациями для лиц, участвующих в конкретном виде спорта или спортивном мероприятии (например, в виде спортивной дисквалификации), имели весьма ограниченную сферу действия.

Так, в отсутствие специальных международных договоренностей действие публично-правовой ответственности могло ограничиваться территорией государства, применившего наказание.

Дисциплинарная же ответственность ограничивалась юрисдикцией спортивной организации в соответствующем виде спорта или применительно к конкретному спортивному мероприятию (например, юрисдикция международной федерации биатлона действовала только на соревнования по биатлону; юрисдикция МОК действовала только на Олимпийские игры и т. п.). Аналогичным образом санкции, налагаемые спортивной организацией, могли не признаваться и не действовать в иных видах спорта или на иных спортивных мероприятиях, а в случае, если санкция налагалась национальной, а не международной спортивной организацией, то она также могла не действовать и на территории иных государств.

Указанные сложности в реализации антидопинговой политики в спорте с очевидностью требовали введения унифицированного регулирования на международном уровне.

§ 2. Развитие международного регулирования борьбы с допингом в спорте: деятельность Совета Европы и МОК

Развитие международного унифицированного регулирования в области борьбы с допингом осуществлялось во второй половине XX века по трем основным направлениям11.

1) В рамках МОК — в части, касающейся непосредственно материально-правового содержания антидопинговых правил и обеспечения их обязательности для Олимпийского движения (определение нарушений антидопинговых правил и применимых санкций, установление запрещенного списка веществ и методов, разработка процедур допинг-контроля, введение в качестве обязательного условия для включения вида спорта в олимпийскую программу признание и применение антидопинговых правил и др.);

2) В рамках Совета Европы и Европейского союза — в тех вопросах, которые касались подготовки институциональных и организационных основ для реализации антидопинговых правил, разрабатываемых спортивным сообществом в целом, а также МОК и Всемирного антидопингового агентства в частности.

3) В рамках ЮНЕСКО — в тех вопросах, которые касались обеспечения обязательности для государств созданной системы борьбы с допингом в спорте во всем мире. Усилия ЮНЕСКО и ее органов, в том числе Международной конференции министров и высших должностных лиц, ответственных за физическое воспитание и спорт (МИНЕПС), и Межправительственного комитета по физическому воспитанию и спорту (СИГЕПС) с начала 1980-х годов были направлены на осуждение допинга, привлечение внимания государств к значимости информационно-образовательных мероприятий и выработку таких международных актов, которые позволили бы гармонизовать правовые основы деятельности государств в области борьбы с допингом.

Исторически первые шаги по международному регулированию были сделаны именно Советом Европы. В период 1960–1980-х годов Совет Европы издал ряд значимых руководящих и стандартизирующих документов (резолюций и рекомендаций) в области борьбы с допингом, которые заложили основу для современной международной системы антидопингового обеспечения12. Так, были последовательно определены следующие фундаментальные принципы международной антидопинговой политики, в том числе:

— Признание необходимости скоординированной государственной поддержки в борьбе с допингом, особенно в том, что касается обеспечения универсальной обязательной силы антидопинговых правил и идеологии, финансовой поддержки и создания системы лабораторий с разработкой адекватных технических стандартов.

— Четкое разделение полномочий, круга ведения и ответственности в области борьбы с допингом между государственными органами, международными и национальными спортивными организациями. Государства должны были координировать деятельность по борьбе с допингом, создавать условия для разработки антидопинговой политики, убеждать лиц, участвующих в спорте, в необходимости принятия мер по искоренению допинга, признавать обязательную силу антидопинговых правил, принятых спортивным сообществом, и содействовать в их принудительной реализации. На международные спортивные организации была возложена задача обеспечения единообразия в области борьбы с допингом, в том числе путем разработки антидопинговых правил, перечней запрещенных веществ и методов. Национальным спортивным организациям следовало обеспечить непосредственное выполнение антидопинговых правил и создание атмосферы нетерпимости к допингу в спортивном сообществе.

— Взаимное признание государствами антидопинговых процедур, процедур судебного разбирательства, судебных решений и санкций, налагаемых спортивными организациями в случае нарушения антидопинговых правил, в том числе организациями, осуществляющими свою деятельность на

...