ИНФОРМАЦИЯ О КНИГЕ

УДК УДК 349.24

ББК 65.247я723

Л82

Авторы:

А. М. Лушников, доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор — гл. 1, 2;

М. В. Лушникова, доктор юридических наук, профессор — гл. 3.

Предлагаемое читателю научно-практическое пособие посвящено объемному и сложному в применении законодательству об охране труда и контроле (надзоре) за соблюдением трудового законодательства. Отечественное трудовое законодательство оценивается в свете международных стандартов охраны труда, трудоправового контроля и зарубежного опыта правового регулирования. Особое внимание уделено изменениям и дополнениям в Трудовой кодекс РФ в связи с принятием Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда».

Исследование выполнено при поддержке проекта № 1127 в рамках базовой части государственного задания НИР Ярославского государственного университета им. П. Г. Демидова.

УДК УДК 349.24

ББК 65.247я723

 

© Лушников А. М., Лушникова М. В., 2014

© ООО «Проспект», 2014

ВВЕДЕНИЕ

Охрана труда тесно и органически связана с контролем и надзором за соблюдением трудового законодательства. Эту связь можно определить в следующих основных аспектах. Во-первых, в историческом аспекте, так как контроль и надзор в качестве отдельного института выделился именно для обеспечения соблюдения законодательства по охране труда и, соответственно, после его появления. Во-вторых, в аксиологическом, так как законодательство об охране труда, как и все трудовое законодательство, становится собранием благих пожеланий в случае отсутствия эффективного контроля и надзора за их исполнением. Как писал Ф. Бланшар, Генеральный директор Международного бюро труда (МБТ) в 1974—1989 гг., «Трудовое законодательство без инспекции — это упражнение в этике, но не обязательный элемент социальной дисциплины»[1]. Его предшественник на посту Генерального директора МБТ в 1948—1970 гг. Д. Морс выразился в том же духе: «Без такой инспекции трудовое законодательство является скорее теоретическим времяпровождением, чем совокупностью обязательных социальных правил»[2]. Вместе с тем институт охраны труда обеспечивает основополагающие права на жизнь и здоровье в процессе трудовой деятельности. В-третьих, структурно контроль за охраной труда, как и в целом контроль и надзор за соблюдением трудового законодательства, осуществляют одни и те же органы и организации. Естественно, что контроль и надзор за охраной труда были и будут важнейшими направлениями надзора и контроля в трудоправовой сфере (трудоправового надзора и контроля). В этой связи выглядит вполне закономерным то, что традиционно в публикациях, посвященных охране труда, содержался обширный раздел, посвященный контролю и надзору. Соответственно, в публикациях о контроле и надзоре существенное место уделялось охране труда[3].

В 50-х — начале 80-х гг. ХХ в. некоторые ученые (Н. Г. Александров, А. А. Абрамова, С. А. Голощапов, А. И. Процевский, В. И. Семенков, А. В. Ярхо и др.) относили нормы по контролю и надзору за соблюдением законодательства о труде к институту охраны труда[4].

Отдельные авторы и в постсоветский период констатировали, что в институт «охрана труда» включается подинститут «контроль и надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права»[5]. Такой вывод кажется нам излишне категоричным, но органическая связь охраны труда с контролем и надзором за соблюдением трудового законодательства несомненна.

Дополнительным аргументом в пользу данного положения является выделение, среди иных непосредственно связанных с трудовыми отношений, отношений по государственному контролю (надзору), профсоюзному контролю за соблюдением трудового законодательства (включая законодательство по охране труда) и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (ст. 1 ТК РФ). Все вышеизложенное позволило нам объединить в рамках единого научно-практического пособия материалы по охране труда, а также по трудоправовому надзору и контролю, в том числе за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

Отметим, что отношения по охране труда традиционно включаются в структуру сложного длящегося трудового отношения[6]. Как уже указывалось, согласно ст. 1 ТК РФ к непосредственно связанным с трудовыми относятся отношения по контролю и надзору (в том числе профсоюзному контролю) за соблюдением трудового законодательства (включая законодательство по охране труда). Такая конструкция кажется нам достаточно искусственной, так как объединяет государственный контроль и надзор с профсоюзным контролем. В связи с терминологической неопределенностью законодатель легализует профсоюзный контроль, что затрудняет формализацию контроля в сфере труда в контексте общетеоретического разграничения надзора и контроля, о чем будет сказано ниже. Это делает необходимым проведение анализа соотношения контроля и надзора в отраслевом аспекте. В то же время в советский период профсоюзы осуществляли функции контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства, в том числе в сфере охраны труда. Однако после упразднения Наркомата труда (НКТ) СССР в 1933 г. к Всесоюзному центральному совету профессиональных союзов (ВЦСПС) перешли функции этого ведомства, в том числе контрольно-надзорные, и об общественном (профсоюзном) контроле и надзоре в советский период можно говорить с известной долей условности.

При этом от внимания исследователей обычно уходит международный контроль и нормоконтроль. Их наличие позволило нам вывести в качестве родового понятия «трудоправовой контроль и надзор». Оно включает в себя все виды надзора и контроля в трудоправовой сфере (нормоконтроль, государственный, ведомственный и муниципальный контроль и надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, социально-партнерский (в т. ч. профсоюзный) контроль, международный контроль). Отметим, что данная проблематика нами фрагментарно уже затрагивалась в предыдущих исследованиях[7].

Глава 1.
ОХРАНА ТРУДА, ТРУДОПРАВОВОЙ
КОНТРОЛЬ (НАДЗОР):
ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ ОЧЕРК

1.1. Международный и зарубежный опыт правового регулирования охраны труда и контроля (надзора) за соблюдением трудового законодательства: история вопроса

Исторически вопрос охраны труда лично свободных лиц до конца Средних веков не был достаточно острым. Он сглаживался природно-климатическими, демографическими и религиозными ограничениями[8]. Это касается сокращения продолжительности рабочего времени из-за холодов и слабого искусственного освещения, недостатка рабочих рук в условиях постоянных демографических кризисов, запрета работы в дни религиозных праздников и в воскресные дни и др.

Впрочем, понимание возможных рисков для здоровья, связанных с трудом, пришло уже в Древнем мире. Гиппократ, «отец» медицины, констатировал связь между скальной пылью и легочными заболеваниями у работающих в каменоломнях. К концу Средневековья были достаточно хорошо известны неблагоприятные для здоровья последствия занятия отдельными ремеслами. Не являлись тайной и пагубное последствия переутомления от непрерывной и монотонной работы, необходимость минимального физического отдыха и сна, вредное влияние на человека целого ряда веществ (Я.-А. Коменский, Парацельс и др.)[9].

Вопрос об охране труда в XVIII в. приобрел новое звучание и стал действительно актуальным. Это было связано с экономическим рывком, совершенным западной цивилизацией в это время. Паровые двигатели, новые ткацкие станки и другие технические усовершенствования постепенно превратили работника в придаток машины. Новая техника стоила дорого, а стремление к ее быстрой окупаемости привело к введению практически круглосуточной работы. Простейшие операции, прежде всего в ткацком производстве, требовали уже не высокой квалификации или даже большой физической силы, а только «эффекта присутствия» человека. Секуляризация общественного сознания и устаревание патриархальных начал общественной жизни привели к ослаблению сдерживающих моральных факторов: работа в религиозные праздники и ночное время, за оплату ниже уровня физического выживания стали скорее не исключением, а правилом. Одновременно улучшилась демографическая ситуация и ускорился процесс урбанизации, что способствовало притоку новых рабочих и превышению предложения рабочих рук над их спросом. В этих условиях существовавшие ранее законы о минимальном рабочем дне и максимальной заработной плате только ухудшали положение работника. Подчеркнем, что А. Смит и часть его последователей были сторонниками улучшения жизни рабочих, ибо это было экономически выгодно для страны и делало производство более эффективным. По мнению большинства исследователей, замена административного регулирования свободой труда, которой требовали А. Тюрго и А. Смит, была именно в интересах рабочих[10].

Но свобода труда, выражающаяся в свободе договора личного найма, при полном отсутствии правовых регуляторов почти немедленно привела к ухудшению положения работников. При этом охрана труда, как таковая, практически отсутствовала. В литературе были упомянуты следующие печальные «рекорды», которые дают возможность в полном объеме оценить состояние охраны труда в конце XVIII — середине XIX в.

Так, в машинном производстве кружев в Англии был зафиксирован случай, когда ребенок в возрасте двух лет имел постоянное занятие, а в подмастерья трубочистов нередко отдавали мальчиков с четырех лет. В Голландии некоторые дети также начинали работать с четырех лет. Трудовая деятельность в пять-семь лет была скорее правилом, а не исключением для выходцев из беднейших слоев населения. Средняя продолжительность жизни рабочих не доходила до 20 лет при среднем трудовом стаже до 10 лет. Даже в Англии, этой «мастерской мира», только четверть рабочих составляли взрослые мужчины, а остальное приходилось на женщин и детей.

При этом женский труд первоначально начал использоваться в кустарной промышленности с XV в., но постепенно начал вытеснять из многих отраслей мужской. Женщинам и детям за одинаковую с мужчинами работу часто платили в два-три раза меньше. Производственный травматизм вообще не поддается подсчету. Свою роль играли усталость и утрата внимательности, так как продолжительность рабочего дня составляла обычно 14—16 часов. Иногда она доходила до 20 часов, а некоторые «рационализаторы» из числа промышленников вводили так называемый полуторасменок, доводя непрерывную работу до 30 часов. Естественно, что в этом случае спали и ели рабочие, не отходя от станков. При этом пища была крайне скудной из-за нищенской зарплаты, а условия жизни — антисанитарными. Труд женщин и детей постепенно из-за экономической выгоды стал использоваться и на физически тяжелых производствах, в том числе в шахтах, при перегоне вагонеток с углем и др. При этом беременные женщины переносили тяжести практически до дня родов, а малолетних детей «нагружали» без всяких ограничений. В результате профессиональные заболевания носили повальный характер. Для шахтеров это была астма, для рабочих бумажных и линолеумных заводов — отравление свинцом, работниц хлопкопрядильных фабрик — туберкулез. Работа на спичечном производстве с белым фосфором вызывала некроз челюсти и делала рабочих за несколько лет полными инвалидами[11]. Все это создавало угрозу вырождения не только «рабочего люда», но и всех наций экономических развитых стран.

Первые попытки организовать инспекцию труда были предприняты в Великобритании в 1802 г., сразу после издания акта об охране здоровья, этике поведения подмастерьев на ткацких и других фабриках, который можно считать первым трудоправовым законом в современном его понимании. Надзор за исполнением этого закона осуществлялся комитетами на добровольной основе, но они показали свою полную неэффективность. В 1833 г. новым фабричным актом надзор был возложен на «лиц, занимающих высокое положение». Так зародился именно государственный надзор за соблюдением трудового законодательства. Назначение первых четырех инспекторов во главе с А. Редгрейвом знаменует рождение современной инспекции труда, которая начала функционировать в 1834 г. Инспектора в своей деятельности пользовались полной независимостью, имели высокий оклад и не подчинялись местной администрации. Они имели право в любое время проверять документы и функционирование производства, знакомиться с положением рабочих. Впоследствии по закону 1902 г. Главному фабричному инспектору подчинялись пять окружных инспекторов, а им, в свою очередь, подчинялись инспекторы (трех классов) и ассистенты. Это была строго централизованная система. Примечательно, что в Великобритании впервые, причем без соответствующей правовой базы, стали культивироваться формы социально-партнерского контроля с участием тред-юнионов, с привлечением примирительных камер и др.

Отметим, что аналогичную идею многими годами ранее выдвигал британский промышленник и гуманист Р. Оуэн. С идеей об учреждении государственного органа, осуществляющего контроль за охраной труда, почти одновременно в конце 30-х гг. XIX в. выступили немец А. Шухарт и француз Д. Легран. Создавая фабричные инспекции и принимая законы об охране труда, правительства западных стран руководствовались не только гуманистическими побуждениями. В промышленно развитых районах налицо (даже в прямом смысле из-за некроза челюсти работников спичечных фабрик) было вырождение рабочей молодежи. Солдаты из числа горожан резко уступали по физическим параметрам и состоянию здоровья своим сельским сверстникам. Это неудивительно, если учесть, что их матери практически до дня рождения детей работали, а порой и жили в пыльных цехах, а сами они к моменту призыва имели часто более чем десятилетний стаж работы в антисанитарных условиях.

Видный русский цивилист и теоретик права Г. Ф. Шершеневич среди важнейших предпосылок возникновения трудового (фабричного) законодательства выделил то, что скученность рабочих, антисанитарные условия труда на фабриках и заводах создавали опасность распространения эпидемических болезней, способных создать угрозу и для обеспеченных слоев городского населения. Кроме того, непосильный труд, поставленный в неблагоприятные для организма условия, вызвал серьезную опасность физического вырождения народа, угрожающего государству военного типа ослаблением его военной силы. Это относится особенно к детям, работающим на фабриках и заводах. Ночная совместная работа обоих полов, оставление женщинами домашней обстановки на целые сутки представляли опасность для нравов огромной части населения, которая, распространяясь, могла угрожать всему обществу, построенному доныне на семейной основе. Он подчеркнул, что защита рабочих началась с детей и женщин и постепенно, с ослаблением идеи экономического либерализма, была перенесена на взрослых[12].

Важное значение для изучения проблем охраны труда имело учреждение в Эльзасе (Франция) по инициативе фабриканта Ф. Доллфуса в 1867 г. Мюльгаузенского общества (ассоциации) по предупреждению несчастных случаев на фабриках. Его целью была выработка мер по обеспечению жизни рабочих в процессе трудовой деятельности. Сеть аналогичных учреждений непрерывно увеличивалась (Музей по предупреждению несчастных случаев в Париже, Музей гигиены труда в Мюнхене и др.).

Со второй половины XIX в. инспекции труда стали создаваться практически во всех странах Запада (Пруссия (1853 г.), объединенная Германия (1878 г.), Дания (1873 г.), Франция (1874 г.), Швейцария (1877 г.), Австро-Венгрия (1883 г.), Бельгия, Нидерланды, Финляндия, Швеция (1889 г.) и др.). Фабричные, промышленные, горные инспектора были независимы от местных властей, надзирали за исполнением фабричных законов и могли преследовать в административном или судебном порядке их нарушителей. Кроме этого, инспекции выполняли функции посредника между работниками и работодателями и должны были принимать превентивные меры по недопущению нарушений трудового законодательства и предотвращению трудовых споров. Инспектора нередко занимались научными исследованиями, должны были следить за новыми достижениями науки и техники. В начале XX в. инспекции труда были созданы во многих европейских государствах (Болгария, Италия, Румыния, Испания, Греция). После создания Международной организации труда (МОТ) в 1919 г. этот процесс интенсифицировался (Польша, Чехословакия, Югославия и др.). Таким образом, в большинстве развитых стран инспекции труда были созданы уже к концу первой четверти XX в.

Во Франции и Бельгии впервые, в рамках установленного законом порядка, к содействию надзору за безопасностью горных промыслов были привлечены рабочие, что стало зачатком социально-партнерских форм контроля. Так, французский закон 1903 г. учреждал особую должность делегатов от рабочих, в обязанности которых входило наблюдение за безопасностью в подземных разработках. Делегаты избирались самими рабочими из числа наиболее опытных специалистов или бывших рабочих.

Отметим, что предприниматели шли на проведение охранительных мероприятий прежде всего в тех случаях, когда это было необходимо для самого предприятия и сохранности имущества. Это касается охраны паровых котлов от взрывов, техники безопасности в шахтах и др. Затем стали проводиться мероприятия, непосредственно ограждающие работников от несчастных случаев при работе с машинами и направленные на оздоровление производственной среды. Этому способствовало возросшее давление самих рабочих, а также активизация деятельности государственных органов. Так, в 1869 г. в США был издан закон об обязательном устройстве запасных выходов из шахт и необходимой вентиляции. В этой стране меры по охране труда поддерживались и общественным мнением после пожара на швейной фабрике «Трайэнгл» в Нью-Йорке в 1911 г., когда погибли 146 работниц. Это был случай наиболее массовой гибели людей в XX в. на территории США до нападения японцев на Перл-Харбор 7 декабря 1941 г., а на континентальной части страны — до террористической атаки 11 сентября 2001 г.

Французские законы 1892 и 1893 гг. содержали ряд правил по поводу ограждения машин, колодцев и люков. Они касались также вентиляции и освещения мастерских, очистки их от пыли. Закон 1904 г. обобщил эти требования.

В Англии закон 1878 г. установил общие требования по охране труда: чистый воздух, вентиляция, отсутствие тесноты в производственных помещениях и др. В 1891 г. введено требование об обязательном получении удостоверения на предмет противопожарной безопасности для каждой открывающейся фабрики с численностью работников более 20. Закон 1895 г. обязал предпринимателей ограждать движущиеся части машин, установил определенную кубатуру воздуха на каждого рабочего и др. В 1910 г. было законодательно запрещено использовать белый фосфор в производстве спичек.

В Германском уставе о промышленности (вступил в силу в 1891 г.) в ст. 120 а) прямо закреплялось, что жизнь и здоровье рабочих должны ограждаться от технических опасностей настолько, насколько это возможно при существующем производстве. С 1900 г. на общегерманском уровне был введен целый ряд специальных правил для заводов свинцовых красок, свинцово-плавильных заводов, типографий, цинковых заводов, цикорных фабрик и др. С 1907 г. было запрещено использовать белый фосфор при производстве спичек. Общей тенденцией являлся запрет или ограничение работы с целым рядом вредных веществ (свинцовые белила, швейнфуртская зелень, цинк и др.)[13].

В целом нормативная база охраны труда в большинстве стран Запада сформировалась в начале XX в. и менялась до середины века не очень значительно. В частности, английский фабричный закон 1937 г. во многом дублировал предшествующий 1895 г. (с доп. 1897 и 1902 гг.), а новый закон 1937 г. действовал более 10 лет. Итальянское постановление о предотвращении несчастных случаев 1899 г. и Общий регламент по промышленной санитарии 1927 г. действовали до конца 50-х гг. Французский декрет 1913 г. о безопасности работников и гигиене труда с изменениями действовал более полувека.

В то же время внутри инспекций в западных странах наметилась своеобразная специализация. Первый медицинский инспектор фабрик был назначен в Великобритании в 1898 г. К 1899 г. в штате появился первый советник-специалист по техническим вопросам. В 1901 г. в Германии была назначена инспектором фабрик и первая женщина. Стимулирующее влияние на охранные мероприятия работодателей оказало введение материальной ответственности за вред, причиненный здоровью работника, а затем и легализация социального страхования, прежде всего от несчастных случаев на производстве. Это же можно сказать и об организации фабричной медицины, истоки формирования которой в России восходят еще к закону 1866 г. Об этом мы уже упоминали в своих предшествующих публикациях[14].

Отметим, что именно со второй половины XIX в., параллельно с формированием законодательства об охране труда и легализацией трудоправового надзора, произошли существенные изменения в продолжительности жизни и имущественном положении рабочих. Если в первой половине этого века стоял вопрос просто об их физическом выживании в условиях полуголодного и полунищенского существования, массовых эпидемий и профессиональных заболеваний, то теперь ситуация в экономически развитых странах начала меняться. Массовая бедность (но уже не нищета) значительной части работников никуда не делась, но рабочая неделя в среднем снизилась с 80 до 60 часов, зарплата позволяла сносно питаться, а уровень производственного травматизма и профессиональных заболеваний медленно, но верно уменьшался. Почти повсеместно был запрещен труд детей до 12 лет, женщины и дети освобождались от ночных и наиболее вредных и тяжелых работ. Конечно, экономические, политические, социальные факторы оказывали на этот процесс активное влияние. Однако не стоит преуменьшать прямое воздействие законодательства об охране труда и появления государственного надзора за соблюдением трудового законодательства.

Таким образом, в начале ХХ в. сложилась относительно целостная концепция охраны труда. Она сводилась преимущественно к трем составляющим:

1) система мероприятий, направленных на обеспечение безопасности анатомической целостности и физиологических функций организма работника от угрозы неблагоприятного (механического, термического, химического и др.) воздействия машин, оборудования, инструментов и др. технических средств. Впоследствии она именовалась техникой безопасности (ограждение движущихся частей оборудования, выдача специальных средств и защитной одежды, предотвращающих химическое и термическое воздействие на работников, оснащение противопожарными средствами и др.);

2) санитария и гигиена труда как система мероприятий, направленных на предотвращение или уменьшение воздействия на организм работников влияния вредных производственных факторов. Предусматривалась периодичность уборки и дезинфекции производственных помещений, выдача предметов личной гигиены, установление предельно допустимых уровней загазованности и концентрации вредных веществ и др.;

3) запрет или ограничение применения труда женщин и детей на наиболее вредных производствах.

Это была так называемая узкая трактовка охраны труда, но она сочеталась и с широким подходом. Так, известный немецкий экономист и социолог В. Зомбарт определял охрану труда как законодательство, ставящее границы произволу договаривающихся сторон, что позволяло отождествить охрану труда со всем фабричным законодательством[15].

Одновременно утвердилась идеология, согласно которой охрана труда является обязанностью работодателя, а контроль за ее осуществлением возлагается на государственную инспекцию труда. Из этого делался ряд очевидных выводов, отказ от которых наметился только в последние десятилетия:

1. Опасный труд выбирается работником добровольно в условиях свободы труда. Риск, которому подвергается работник, компенсируется увеличенным размером заработной платы, иными гарантиями и компенсациями. Соответственно, работник сам вправе выбирать работу с определенным набором вредных факторов, соотнося их с возможными экономическими выгодами. Работник таким образом добровольно соглашается подвергнуться риску, свободно заключая трудовой договор с конкретным работодателем на выполнение определенной трудовой функции.

2. При этом государство должно контролировать наиболее опасные рабочие места и защищать рабочих от наиболее серьезных рисков. Это в какой-то степени ограничивает свободу предпринимательства, в связи с чем нормы по охране труда должны быть четкими, недвусмысленными и обязательными для всех работодателей. Эти нормы должны касаться только конкретных видов рисков, оставляя остальные вопросы на усмотрение сторон трудового договора. Вследствие этого не будет нарушен принцип свободной конкуренции.

3. Проблемы охраны труда имеют в значительной степени научный и технический характер, поэтому в этой сфере первостепенное значение имеют знания и заключения экспертов. Участие работников в этом процессе либо не предполагается, либо должно быть сведено к минимуму.

Начало принципиальных изменений в правовой регламентации охраны труда в экономически развитых странах Запада пришлось на 60—70-е гг. XX в., когда был принят целый ряд законов комплексного характера: Фабричный закон 1961 г. и Закон о технике безопасности и гигиене труда 1963 г. (Великобритания), Федеральный закон Вильямса-Штайгера «О безопасности труда и охране здоровья на производстве» 1970 г. (США), Закон о технике безопасности и производственной санитарии 1972 г. (Япония) и др.

Принципиально новым явилось то, что они защищали работников от новых рисков техногенного характера (ионизирующего и радиоактивного излучения, шума и вибрации и др.). Данные законы были призваны обеспечить комплексный подход ко всей совокупности неблагоприятных производственных факторов. Это затрагивало состояние воздушной среды, посторонние запахи и цветовой режим рабочего места, питьевой режим, эргономические аспекты труда, психологические последствия влияния производственных факторов, санитарно-бытовое обслуживание и др. Требования по технике безопасности и производственной санитарии стали более строгими и определенными, а охрана труда несовершеннолетних и женщин стала одним из главных приоритетов. В большинстве развитых государств в обязательном порядке стали создаваться службы здравоохранения по месту работы.

Очевидны и недостатки законодательства и мероприятий по охране труда того периода: небольшой штат и узость полномочий фабричной (трудовой) инспекции, достаточно большое количество «каучуковых» норм, ставящих мероприятия по охране труда в зависимость от «возможности», «экономического состояния» и др. работодателя, недостаточная ответственность за нарушение норм по охране труда. Законодательство по охране труда охватывало не все категории работников. Представители рабочих и профсоюзы по-прежнему не допускались к контролю за охраной труда. Исключения были крайне редкими. Так, английский Закон о шахтах 1954 г. допускал избранных работниками лиц к контролю за соблюдением техники безопасности и производственной санитарии в угледобывающей промышленности. Аналогичные права по контролю за соблюдением техники безопасности и производственной санитарии в шахтах во Франции имели избираемые работниками инспектора. В этой стране на промышленных предприятиях с числом работников более 50 создавались комитеты безопасности и гигиены труда, но они имели совещательный характер и работники не составляли в них большинство.

Крупной вехой в развитии трудового законодательства стало появление в 70—80-х гг. прошлого века в Великобритании (1974 г.), Швеции, Норвегии (1977/1978 гг.), Нидерландах (1982 г.) актов, осуществивших комплексное регулирование охраны производственной среды. Они содержали ряд новых принципиальных положений. Суть их заключается в следующем:

1) провозглашается, что производственная среда должна быть приспособлена к физическим и умственным потребностям человека, его возрасту, умениям и сноровке;

2) работа организуется так, чтобы человек сам мог оказывать воздействие на условия своего труда;

3) должны быть учтены особые проблемы и трудности лиц, работающих в изоляции;

4) предприниматель обязан принимать во внимание личные наклонности каждого работника, развивать его инициативу;

5) должны быть предприняты усилия для сокращения повторяющихся операций и работ, развития контактов между работниками;

6) труд должен носить осмысленный характер и создавать возможности для самовыражения каждого работника;

7) сдельная система заработной платы в тех случаях, когда она негативно влияет на безопасность труда, не допускается. Например, это касается работы в шахтах, когда норма выработки может быть не выполнена вследствие остановки работы по требованиям условий техники безопасности (например, из-за повышенной концентрации метана);

8) работник вправе прекратить работу, если считает, что ее нельзя продолжать без риска для жизни или здоровья. В этом случае он должен немедленно информировать администрацию, делегата по безопасности труда и других подвергающихся опасности работников.

Эти акты знаменовали отход от относительно узкого, запрещающего и предписывающего законодательства к более гибкому, активному созидающему законодательству, позволяющему работодателю принимать те меры, которые будут максимально соответствовать опасностям, относящимся к конкретным предприятиям. Этот тип законодательства часто называют «основанным на целевой установке», так как он задает цели по охране труда и определяет желаемые и требуемые в конце результаты, но предоставляет работодателям значительную свободу для их достижения[16].

В этом контексте достоин внимания опыт Японии, где за последнюю треть XX в. при бурном росте производства степень производственного травматизма снизилась на порядок. Этому способствовали следующие факторы:

1) проведение политики в области охраны труда с опорой на данные научных исследований. В стране была создана целая сеть научных учреждений, занимающихся проблемами охраны труда;

2) развитая законодательная база охраны труда (Закон о технике безопасности и производственной санитарии 1972 г., Закон о контроле за рабочей средой 1975 г. и др.);

3) централизованная система руководства охраной труда во главе с Бюро трудовых стандартов с префектурными подразделениями;

4) плановый характер предупреждения производственного травматизма. Планирование проводится по пятилеткам начиная с 1958 г.;

5) налаженная система инспекторского контроля;

6) участие в системе охраны труда предпринимателей и профсоюзов;

7) идеологическое обеспечение проводимых мероприятий, проведение общественных компаний «Нет несчастным случаям», Недель профессиональной безопасности и др.[17]

В Германии на рубеже XX—XXI вв. охрана труда понималась минимум в трех аспектах. Во-первых, как обязанность работодателя перед государством по защите работника (работополучателя). Это касается, например, публичных предписаний о максимальном числе часов вождения транспортного средства для водителя, предписаний относительно рабочей одежды. Данные императивные нормы не могут быть изменены соглашением сторон, а их нарушение работодателем может стать основанием публично-правовой (уголовной и административной) ответственности.

Во-вторых, под охраной труда подразумевалась техническая охрана труда, направленная на предотвращение опасностей для жизни и здоровья работника. Это собственно безопасность и защита от несчастных случаев на рабочем месте. Особое значение при этом имеют положения по предотвращению несчастных случаев на производстве и по упреждению иных опасностей, могущих исходить от технического оборудования или производственного процесса. Роль государства в данном случае более многообразна: оно не только издает соответствующие законы и административные распоряжения, контроль за соблюдением которых возложен на органы земель (субъектов Федерации), но и предоставляет особые полномочия отраслевым объединениям. Они не только издают особые распоряжения, но также осуществляют и контроль за их исполнением. В результате создается комплексная многоуровневая система охраны труда на уровне от работодателя до государства в целом.

В-третьих, охрана труда как социальная охрана труда заключается в противодействии чрезмерному использованию рабочей силы и обеспечении защиты работника от опасностей, угрожающих его социальному положению. В частности, речь идет о соблюдении режимов рабочего времени, обеспечении времени отдыха и др. Сюда же относится защита работников от необоснованного увольнения, обеспечение гарантий работников при расторжении трудового договора, выплата причитающейся заработной платы и больничного пособия. К социальной охране труда относится особая охрана труда женщин, детей, несовершеннолетних и инвалидов. В этой связи приняты отдельные законы об охране материнства, об охране труда несовершеннолетних, о лицах, получивших тяжкое телесное повреждение и др.[18] Таким образом, в законодательстве ФРГ сочетается узкий подход к охране труда с элементами широкого подхода.

У истоков международной охраны труда. Первыми к международной охране труда начали призывать еще в первой половине XIX в. Р. Оуэн и Д. Легран, о которых мы уже упоминали выше. Британский фабричный инспектор и один из первых ученых-трудовиков Л. Xорнер в своей работе о детском труде (1840 г.) утверждал, что английские фабриканты будут меньше противиться дальнейшему развитию британского законодательства об охране труда, если они увидят, что примеру Великобритании последовали другие нации. О необходимости наднациональной охраны труда говорилось на рабочих конгрессах в 80-х гг. XIX в. Первая попытка установить основы международной охраны труда была предпринята в 1890 г., когда по инициативе германского правительства в Берлине состоялась первая международная конференция по охране труда. В резолюции, принятой на конференции, были намечены отдельные мероприятия по охране труда, но они имели рекомендательный характер.

Вторая международная конференция состоялась в 1905 г. в Берне (Швейцария) и вынесла два основных постановления: 1) о запрещении ночной работы женщин; 2) о запрещении употребления белого (желтого) фосфора в спичечной промышленности. Указанные постановления в 1906 г. были оформлены путем составления международных соглашений, ратифицированных 13 государствами. В 1913 г. в Берне состоялась третья международная конференция по охране труда, принявшая две основных резолюции: 1) о запрещении ночной работы подростков; 2) об ограничении рабочего дня для женщин и подростков 10 часами. Впрочем, эти резолюции из-за начавшейся Первой мировой войны так и не были ратифицированы. В 1912 г. состоялся Международный технический конгресс по предупреждению несчастных случаев и промышленной гигиене, где нашу страну представлял фабричный инспектор Л. Н. Игнатов[19].

В годы войны примерно однородные программы по охране труда выдвинули конгрессы государств Антанты в Лидсе (1916 г.), а также государств Тройственного союза (с участием некоторых нейтральных держав) в Берне (1917 г.). Эти программы легли в основу единой программы по международной охране труда, выработанной на международном конгрессе профсоюзов в феврале 1919 г. Наконец, Версальский мирный договор, заключенный 28 июня 1919 г., включал в себя XIII раздел, посвященный вопросам охраны труда, преимущественно организационного характера. Этот раздел предусматривал, в частности, создание Международной организации труда (МОТ). В свою очередь, в преамбуле к уставу МОТ, принятому в том же 1919 г., указывалось на необходимость улучшения условий труда, в том числе путем защиты трудящихся от болезней, профессиональных заболеваний и несчастных случаев на производстве.

В ст. 427 Версальского договора под названием «Xартия труда» определялись общие принципы, которые должны были быть положены в основу разработки и заключения международных соглашений об охране труда. Это свобода коалиций работников и работодателей, установление обязательного минимума зарплаты, 8-часовой рабочий день, еженедельный отдых не менее 24 часов подряд, запрещение детского труда и охрана труда подростков, уравнивание в правах на охрану труда туземных и иностранных рабочих, создание инспекций труда с привлечением в их состав женщин. Xарактерно, что пять из шести принятых на Первой сессии МОТ (Вашингтон, 1919 г.) конвенций были прямо связаны с охраной труда (№ 1 о рабочем времени в промышленности, № 3 об охране материнства, № 4 о труде женщин в ночное время, № 5 о минимальном возрасте для приема на работу в промышленности, № 6 о ночном труде подростков в промышленности). В 1937 г. принимается Конвенция № 62 о технике безопасности в строительстве. Согласно пункту g) раздела III Филадельфийской декларации МОТ (1944 г.), эта организация приняла на себя торжественное обязательство способствовать принятию странами мира программ, имеющих целью защиту жизни и здоровья трудящихся всех профессий.

Прямое отношение к охране труда имели Конвенции МОТ № 110 о плантациях (1958 г.), № 119 о снабжении машин защитными приспособлениями (1963 г.), № 138 о минимальном возрасте (1973 г.), № 139 о профессиональных раковых заболеваниях (1974 г.), № 148 о производственной среде (загрязнение воздуха, шум и вибрация) (1977 г.), № 150 о регулировании вопросов труда (1978 г.) и др. В целом около 80% актов МОТ в той или иной степени затрагивают проблемы охраны труда.

Рекомендация МОТ № 97 (1953 г.) об охране здоровья трудящихся на местах работы впервые затронула всю совокупность мер, призванных обеспечить безопасность на рабочем месте. Она не только нацеливала на предотвращение несчастных случаев на производстве, но и обращала внимание на вопросы гигиены, обеспечение сохранности здоровья работника в период всей его трудовой деятельности. Безопасность труда связывалась со слишком продолжительным рабочим временем, стрессами, излишними нагрузками, большими временными затратами в пути на работу и с работы, а также с рядом других факторов.

Важное значение имел новаторский подход к оценке рабочих мест с точки зрения их безопасности для работников. В этом контексте стоит отметить выработку так называемой «Женевской схемы». Так именовали методическую концепцию анализа и аттестации рабочих мест путем расчленения требований к такому рабочему месту. Она получила признание на 1-м Международном конгрессе по оценке труда, который состоялся в Женеве в 1950 г. При этом отдельно учитывались нервно-психические и физические нагрузки, квалификация работника, его ответственность за средства труда, характер окружающей производственной среды. Оценку получала каждая из этих характеристик, а в итоге выходила комплексная оценка условий труда[20].

В 1970-х гг. МБТ разработало Международную программу улучшения условий труда и производственной среды. Ее главной идеей была тесная увязка безопасности и гигиены труда с условиями труда в рамках таких более широких понятий, как защита трудящихся, производственная среда или качество трудовой жизни[21]. Такая концентрация внимания МОТ на проблемах охраны труда сохранилась и в дальнейшем, о чем будет сказано в следующей главе.

Отметим, что право на справедливые и благоприятные условия труда (в том числе отвечающие требованиям безопасности и гигиены) закреплены и в универсальных международно-правовых актах. Так, во Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) (п. 1 ст. 23) закреплено, что каждый человек имеет право на труд, на свободный выбор работы, на справедливые и благоприятные условия труда и на защиту от безработицы[22].

В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) в понятие права на справедливые и благоприятные условия труда включается обеспечение каждому условий работы, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (ст. 7)[23].

Очевидно, что право на охрану труда в таком контексте тесно связано с важнейшими естественными правами человека, а именно с правом на жизнь и охрану здоровья.

Определенную позитивную роль сыграла Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), в рамках которой с 1950 г. разрабатывалась проблема служб здравоохранения по месту работы. Впоследствии это оформилось в программу «Здоровье для всех работающих», одобренную в 1996 г. Выделены главных цели охраны здоровья трудящихся: 1) поддержание и укрепление здоровья трудящихся и их способности к труду; 2) улучшение условий труда и обеспечение безопасной работы; 3) развитие структуры и культуры каждой организации для позитивного социального климата; 4) обеспечение слаженной работы и повышение эффективности деятельности организации. Ключевым понятием охраны труда работников, определенным ВОЗ и МОТ в рамках деятельности совместного комитета в 1950 г., стала «охрана здоровья трудящихся». В 1994 г. ВОЗ утвердила Всеобщую глобальную стратегию в области профессионального здоровья. Речь в данном случае идет об адаптации работы к человеку и каждого человека к его работе.

На уровне МОТ проблема служб здравоохранения по месту работы впервые была затронута в Рекомендации № 112 о службах здравоохранения на предприятиях (1959 г.). Им отводилась преимущественно профилактическая функция, а также способствование физической и психологической адаптации работников, их профессиональному отбору и ориентации. Конвенция МОТ № 161 о службах гигиены труда (1985 г.) (не ратифицирована Россией) также делала упор на превентивные функции служб здравоохранения по месту работы. Кроме того, они должны консультировать работодателей, работников и их представителей по вопросам безопасности условий труда и адаптации работы к возможностям работника[24]. Примечательно, что в настоящее время с МОТ в сфере охраны труда сотрудничает достаточно большое количество международных движений и общественных организаций. Ряд из них включены в специальный перечень и получают приглашение от МОТ для участия в работе высшего органа данной организации — Международной конференции труда (МКТ). Это относится к Международной организации инвалидов, Международной федерации пожилых людей, Международной ассоциации инспекции труда, Международной ассоциации гигиены труда и др.

Конвенция № 155 о безопасности и гигиене труда и производственной среде (ратифицирована нашей страной, однако Протокол к ней 2002 г. Российская Федерация не ратифицировала) и соответствующая Рекомендация № 164 (1981 г.) закрепили переход от защиты работников от несчастных случаев в сторону профилактики несчастных случаев и профессиональных болезней. Следовательно, защитные меры должны применяться только тогда, когда несчастные случаи и профессиональные заболевания нельзя было предотвратить посредством профилактических мероприятий. Перечень соответствующих профилактических мероприятий должен определяться как на национальном уровне (безопасность труда, гигиена труда, производственная среда), так и в каждом конкретном предприятии[25].

На региональном уровне Европейская социальная хартия (1961 г., в ред. 1996 г.) посвящает праву на охрану труда и гигиену труда ст. 3. Провозглашается, что государства — участники Xартии берут на себя обязательства:

1) определять, осуществлять и периодически пересматривать последовательную национальную политику по вопросам охраны и гигиены труда, производственной среды. Первоочередной целью этой политики должно быть улучшение охраны и гигиены труда. В эту цель входит также предотвращение несчастных случаев и нанесения ущерба здоровью, происходящих в процессе работы или связанных с ней, прежде всего путем сведения к минимуму причин риска, присущих производственной среде;

2) издавать нормативные правовые акты по вопросам охраны и гигиены труда;

3) обеспечить контроль за применением таких нормативных правовых актов;

4) способствовать прогрессивному развитию служб охраны и медицины труда для всех работников, прежде всего с консультативными и профилактическими функциями[26].

Отметим, Европейский союз (ЕС)[27] является наиболее «продвинутой» организацией в области охраны труда. Еще в 1962 г. в его рамках был создан специальный отдел по промышленному здоровью и безопасности в рамках Пятого Генерального директората, а также Консультационный комитет по безопасности, здоровью и гигиене и Комиссия по безопасности и здоровью в угольной промышленности и других добывающих отраслях. В 1988 г. ЕС одобрил Программу действия в области безопасности, гигиены и здоровья на работе. В 1989 г. принимается Директива ЕС № 89/391, посвященная мерам по совершенствованию безопасности и гигиены труда на рабочих местах. Показательно, что в этой организации решения по вопросам охраны труда принимаются не по достижении консенсуса, как это должно быть по общему правилу организации, а квалифицированным большинством[28].

Об охране труда по современному международному и зарубежному законодательству будет сказано далее в отдельном параграфе данного пособия.

 

В заключение сделаем следующие выводы.

1. Трудовое законодательство начало формироваться в начале XIX в. именно в качестве законодательства по охране труда сначала в Англии, а затем в других странах Запада. В Англии была создана, согласно закону 1833 г., и первая инспекция труда. В большинстве развитых стран инспекции труда были созданы к концу первой четверти XX в. Сложившаяся в то время модель охраны труда просуществовала с небольшими изменениями до начала второй половины XX в.

2. В начале XX в. сложилась концепция охраны труда. Она сводилась преимущественно к трем составляющим:

1) техника безопасности, система мероприятий, направленных на обеспечение безопасности анатомической целостности и физиологических функций организма работника от угрозы неблагоприятного воздействия машин, оборудования, инструментов и др. технических средств; 2) санитария и гигиена труда как система мероприятий, направленных на предотвращение или уменьшение воздействия на организм работников влияния вредных производственных факторов; 3) запрет или ограничение применения труда женщин и детей на наиболее вредных производствах.

Это была так называемая узкая трактовка охраны труда, но она сочеталась и с широким подходом, в рамках которого охрана труда отождествлялась со всем фабричным законодательством.

3. До середины XX в. законодательные акты по охране труда на Западе в основном регламентировали отдельные мероприятия по охране труда, производственной санитарии и правовой защите труда женщин и несовершеннолетних. С 60—70-х гг. XX в. принципиально новым явилось то, что акты по охране труда защищали работников от новых рисков техногенного характера, обеспечивали комплексный подход ко всей совокупности неблагоприятных производственных факторов, а охрана труда несовершеннолетних и женщин стала одним из главных приоритетов. В большинстве развитых государств в обязательном порядке стали создаваться службы здравоохранения по месту работы. В 70—80-х гг. в странах Запада начал формироваться тип законодательства, который часто называют «основанным на целевой установке», так как он задает цели по охране труда и определяет желаемые и требуемые в конце результаты, но предоставляет работодателям значительную свободу для их достижения.

4. Первая попытка установить основы международной охраны труда была предпринята в 1890 г., когда по инициативе германского правительства в Берлине состоялась первая международная конференция по охране труда. Вторая и третья международные конференции состоялись соответственно в 1905 г. и 1913 г. в Берне. Этот процесс интенсифицировался с созданием МОТ в 1919 г. Пять из шести принятых на Первой сессии МОТ (Вашингтон, 1919 г.) конвенций были прямо связаны с охраной труда. Эта тенденция сохранилась и в дальнейшем. Согласно пункту g) раздела III Филадельфийской декларации МОТ (1944 г.), эта организация приняла на себя торжественное обязательство способствовать принятию странами мира программ, имеющих целью защиту жизни и здоровья трудящихся всех профессий. Определенную позитивную роль сыграла Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), в рамках которой с 1950 г. разрабатывалась проблема служб здравоохранения по месту работы. Впоследствии это оформилось в программу «Здоровье для всех работающих», одобренную в 1996 г.[29]

В качестве тенденции можно отметить возрастание роли международных движений и общественных организаций, сотрудничающих с МОТ в деле охраны труда и здоровья работников.

1.2. Развитие отечественного законодательства об охране труда и контроле (надзоре) а соблюдением трудового законодательства

Великий русский ученый М. В. Ломоносов еще в 1742 г. в своем труде «Первые основы металлургии или рудных дел» рассмотрел некоторые вопросы безопасности и гигиены труда «горных людей». Это касалось организации их труда и отдыха, надежности креплений грунта, безопасности передвижения по лестницам, рациональной рабочей одежды[30].

Современный исследователь С. А. Соболев вообще видит истоки науки трудового права в первых актах, в том числе посвященных охране труда, принятых на горнозаводских предприятиях Урала и Сибири[31]. Такая позиция представляется нам слишком радикальной, однако попытки осмысления и правовой регламентации охраны труда предпринимались в России и в XVIII в. Однако с мертвой точки дело сдвинулось только в последней четверти XIX в.

Российская фабричная инспекция берет начало от специальной инспекции, созданной согласно первому российскому фабричному закону. Это был Закон от 1 июня 1882 г. «О малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах»[32]. Однако вступил этот закон в силу только 1 мая 1884 г., а организационные мероприятия полностью завершились еще позднее.

Данная инспекция представляла собой государственный орган, осуществляющий надзор за соблюдением законодательства о труде малолетних рабочих и их начальным обучением. За образец была взята практика Великобритании, где инспекция начала работу еще в 1834 г. В отличие от стран Запада, где появление первых актов фабричного законодательства и создание фабричных инспекций было разделено десятилетиями, в России это произошло практически одновременно. Это свидетельствует в том числе о том внимании, которое уделяли российские ученые и общественные деятели зарубежному опыту[33]. 5 июня 1884 г. принимается Закон «О взыскании за нарушения постановлений о работе малолетних на заводах, фабриках, мануфактурах и в ремесленных заведениях»[34].

Единственной санкцией, которую инспекция вправе была применять за нарушение закона, являлся штраф до 100 рублей. Первым Главным инспектором стал тайный советник Е. Н. Андреев, которого в 1884 г. сменил Я. Т. Михайловский, остававшийся в этой должности до ее упразднения в 1894 г. Штат фабричной инспекции «первого призыва» был утвержден 12 июня 1884 г.

Первыми окружными фабричными инспекторами стали К. А. Блюменфельт, Г. И. Городков, К. В. Давыдов, С. И. Миропольский, П. А. Песков, В. В. Святловский, И. О. Новицкий, А. В. Шидловский, И. И. Янжул. По оценке В. П. Литвинова-Фалинского, первый состав фабричных инспекторов в целом был удачен как «в нравственном, так и в умственном отношении», проявлял бескорыстие и не принадлежал к бюрократии. А. А. Микулин был более критичен и считал, что в полном объеме со своими обязанностями из числа первых инспекторов справлялись только профессор политэкономии И. И. Янжул и доктор медицины П. А. Песков[35]. Первоначально инспектора занимались обследованием своих округов. Всего в стране было создано девять фабричных округов, а штат инспекторов, кадры для которого готовились более полугода, был укомплектован в 1885 г.[36]

Закон от 3 июня 1886 г. «Правила о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих»[37] придал фабричной инспекции статус органа общего надзора. После этого она приобрела статус собственно фабричной инспекции, надзирающей за соблюдением всех правил, регулирующих трудовые отношения. В ее компетенции включались рассмотрение жалобы рабочих и урегулирование конфликтов между предпринимателями и рабочими, а также рассмотрение и утверждение такс, табелей, расписаний и правил внутреннего распорядка на фабриках и заводах. Если раньше она только карала за нарушения, то теперь должна была их прежде всего предупреждать, т. е. инспекции придавались и превентивные функции. Территориальное распространение закона предусматривалось постепенное, причем на Ставропольскую губернию, Терскую и Кубанскую области оно должно быть завершено в 1912 г.

Организационно инспекция подчинялась Отделу промышленности Департамента торговли и промышленности Министерства финансов, а с 1905 г. — Отделу промышленности Министерства торговли и промышленности. Это был вертикальный срез ее структуры, а на местах чины инспекции действовали под руководством губернаторов в пределах их компетенции и были поднадзорны Губернским (Областным) по фабричным и горнозаводским делам Присутствиям в части, установленной законодательством. Присутствия имели право налагать на заведующих промышленными заведениями денежных штрафов по делам, возбуждаемым фабричными инспекторами. Особая роль государства в этой части была очевидна уже в конце XIX в. А. В. Скопинский по этому поводу писал: «Вопросы об охранении жизни и здоровья рабочих составляют существеннейшую задачу фабричного законодательства и священную заботу фабричной политики»[38].

Деятельность российской фабричной инспекции регламентировалась Инструкцией чинам фабричной инспекции, введенной распоряжением министра финансов в 1884 г. Как уже указывалось, первоначально основная их функция сводилась к надзору за малолетними, работающими на заводах, фабриках и мануфактурах. Они надзирали преимущественно за ограничением использования их труда и организацией школьного обучения. «Правильность» взаимоотношений работников и предпринимателей в предмет их ведения не входила. Соответствующие изменения произошли после принятия закона 3 июня 1886 г., расширившего полномочия данной инспекции, о чем уже упоминалось выше.

На смену Инструкции 1884 г. пришел Наказ чинам фабричной инспекции, утвержденный совместно министром внутренних дел и министром народного просвещения 11 июня 1894 г. Она отражала изменения, произошедшие в том же году в трудовом законодательстве.

Так, согласно Закону от 14 марта 1894 г. «О преобразовании фабричной инспекции и должностей губернских механиков и о распространении действия правил о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих»[39] предполагались достаточно существенные изменения. Фабричные округа и должности окружных фабричных инспекторов были упразднены, но были введены 18 должностей старших фабричных инспекторов (по числу губерний), 125 фабричных инспекторов, 10 кандидатов (проходивших практическую подготовку к должности инспектора), а также 10 делопроизводителей при старших фабричных инспекторах. Как уже указывалось, фабричная инспекция была подчинена Департаменту торговли и промышленности Министерства финансов, а должность Главного инспектора была упразднена. Одновременно в штате Министерства финансов утверждались три должности фабричных ревизоров.

Этим же законом на инспекцию был возложен, помимо наблюдения за исполнением постановлений о работе малолетних и попечение о школах, составления протоколов о правонарушениях и обвинение на суде, контроль за безопасностью эксплуатации паровых машин и паровых котлов, а также производство испытания этих котлов. Такими уникальными полномочиями была наделена фабричная инспекция только в России и Пруссии. Согласно закону 1894 г., должности в фабричной инспекции должны были замещаться лицами, окончившими курс в высших учебных заведениях преимущественно технического профиля. В результате около 90% назначенных на должности инспекторов составляли техники. Запрет заниматься предпринимательской деятельностью и высокое денежное содержание делало инспекторов достаточно независимыми. Существовавший с декабря 1843 г. институт губернских механиков был упразднен, а их должности включены в штат фабричной инспекции, что расширило его на 43 губернских механика. Таким образом, в деятельности фабричной инспекции совмещалось как правовое, так и техническое инспектирование. Кроме того, все другие обязанности, выполняемые ранее губернскими механиками, возлагались на фабричных инспекторов (осмотр и описание фабрик и заводов, сбор и проверка фабрично-заводской статистики, составление описей и оценки фабричных заведений). При этом специальный сбор с паровых котлов, временно установленный на три года, но просуществовавший до 1917 г., стал важным источником финансирования фабричной инспекции. Однако это придало всей работе этого органа изрядный технический уклон, который проводился с известным ущербом социальной составляющей государственного контроля.

Закон от 7 июня 1899 г. завершил организацию системы фабричного надзора. Было восстановлено шесть фабричных округов, упраздненных в 1894 г., и сформировано Главное по фабричным и горнозаводским делам Присутствие для высшего руководства органами фабричного надзора, призванное унифицировать работу фабричных инспекторов. Надзор фабричной инспекции с этого времени распространялся и на горнозаводские предприятия, ранее подпадавшие под специальный горный надзор. Непрерывно рос штат инспекции. Если на 1884 г. было 20 инспекторов (главный инспектор, 9 окружных инспекторов и 10 их помощников), то в 1894 г. — 143, в 1897 г. — 171, а в 1899 г. — уже 257 (6 окружных, 61 старший и 190 фабричных инспекторов)[40]. Впрочем, число фабричных ревизоров сократилось с трех до двух.

Новый Наказ чинам фабричной инспекции был принят 9 февраля 1900 г.[41] Наказы в подробностях определяли права и обязанности инспекторов, прямо или косвенно вытекающие из законов. Фабричная инспекция также руководствовалась циркулярами и разъяснениями министра финансов (с 1905 г. — министра торговли и промышленности) и обязательными постановлениями фабричных присутствий. Формально они были обязательны только для чинов фабричной инспекции и даже не публиковались, являясь оперативными документами внутриведомственного использования. Только в 1898 г. вышел первый выпуск «Сборника узаконений, правил и распоряжений по делам, касающимся фабричной инспекции», что придало циркулярам и разъяснениям министра финансов характер ведомственных нормативных правовых актов.

Независимость фабричной инспекции вызывала недовольство чинов МВД. Настойчивость представителей этого министерства привела к изданию Высочайшего повеления от 30 мая 1903 г. «О порядке и пределах подчинения чинов фабричной инспекции начальникам губерний и о некоторых изменениях во внутренней организации ее»[42].

Согласно ему, инспекция формально осталась в ведении Министерства финансов, однако ее местные чины в деятельности по применению закона относительно соблюдения на фабриках благоустройства должны были действовать под руководством губернаторов. Это придавало ее деятельности известную полицейскую направленность и извращало уже отлаженную посредническую и превентивно-примирительную деятельность между работниками и работодателями. Именно после этого многие политики, в том числе большевики, начали писать о фабричных инспекторах, как «полицейских служителях», «полицейских урядниках» и даже отметили «ополицеивание фабричной инспекции»[43].

Наконец, акты, регулирующие ее деятельность, были сведены в гл. 3 «О фабричной инспекции» Устава о промышленном труде (УПТ) (изд. 1913 г.)[44]. Отметим, что в целом Раздел 1-й УПТ, включавший гл. 1—3, был посвящен надзору за промышленными предприятиями, а Раздел 2-й регламентировал условия труда в промышленных предприятиях. Согласно ст. 2 УПТ, надзор за соблюдением на фабриках, заводах и горных промыслах должного благоустройства возлагался на местное губернское начальство при содействии:

1) Губернских или Областных по фабричным и горнозаводским делам Присутствий; 2) Присутствий по горнозаводским делам, 3) Присутствия по нефтяным делам, 4) Фабричных инспекторов; 5) Окружных инженеров и их помощников; 6) Горных исправников и горнополицейской стражи; 7) Чинов общей полиции. Как видим, в данном случае отсутствовало формальное разделение на общий и ведомственной надзор. При этом фактически он проводился.

О порядке подчинения фабричной инспекции, оставшейся основным органом общего надзора, уже было сказано выше. Полномочия фабричной инспекции (ст. 34 УПТ) в совокупности с предусмотренными Наказами и отдельными законодательными актами были достаточно обширны. Она по-прежнему наблюдала за исполнением постановлений о занятиях малолетних рабочих и организацией для них начального обучения, а также за работой несовершеннолетних и женщин. На инспекцию было возложено наблюдение за исполнением фабрикантами и рабочими правил, определяющих их обязанности и взаимные отношения. Это, по сути, означало расширение надзора до наблюдения за исполнением всего фабричного законодательства. В случае нарушений совместно с местной полицией составлялись протоколы, передаваемые затем в судебные органы, где инспектора в установленных случаях должны были поддерживать обвинение. Инспекция надзирала за исполнением правил о паровых котлах, а также за производством испытаний этих котлов. На инспекцию была возложена обязанность по собиранию, проверке и предварительной сводке статистических сведений о промышленных заведениях. Инспектора рассматривали и утверждали таксы, табели, расписания и правила внутреннего распорядка, утверждаемые фабричными управлениями, следили за наличием в местах выполнения работы правильно идущих часов. Особую важность имели меры к предупреждению споров и недоразумений между фабрикантами и рабочими путем исследования на месте возникших неудовольствий и миролюбивого соглашения сторон. Здесь акцент делался уже не на репрессивные, а на превентивные мероприятия.

Как уже отмечалось, фабричная инспекция не могла в полном объеме осуществлять функции органа по охране труда и надзора за соблюдением фабричного законодательства, в значительной степени ориентировалась на технический надзор и наделялась полицейскими функциями. Но само ее наличие позволяло сдерживать произвол работодателей и служило определенной гарантией для работников защиты их трудовых прав, в том числе в судебном порядке. В числе фабричных инспекторов и ревизоров оказались многие известные общественные деятели и ученые. Их отчеты представляли собой подлинно научные труды и давали органам власти и всему обществу обширную информацию к размышлению. Среди наиболее известных фабричных инспекторов можно отметить академика И. И. Янжула, профессоров А. Е. Андреева, A. Н. Быкова, Е. М. Дементьева, В. Е. Варзара, А. А. Пресса. Можно выделить также А. И. Братолюбова, Л. Н. Игнатова, А. К. Клепикова, B. П. Литвинова-Фалинского, А. А. Микулина, Я. Т. Михайловского, П. А. Пескова, И. И. Тимофеева. Для большинства из них это была не только работа, но и вид общественного служения[45].

Наиболее подробные публикации о деятельности фабричной инспекции были подготовлены прежде всего самими фабричными инспекторами. Они же в большинстве своем одновременно являлись первыми преподавателями курсов фабричного (рабочего) законодательства в российских вузах[46]. Определенное место деятельности фабричной инспекции уделялось в работах, посвященных охране труда и рабочему травматизму[47], а также фабричному законодательству и положению рабочего класса[48].

Важным источником для изучения заявленной темы являются отчеты фабричных инспекторов, которые публиковались в 1884—1886 гг., а затем в 1900—1915 гг.[49] К этой же категории можно отнести мемуары бывших фабричных инспекторов[50]. В 1913—1917 гг. под эгидой Отдела промышленности Министерства торговли и промышленности выходил сборник «Охрана жизни и здоровья рабочих в промышленности». Всего было 6 выпусков (2 части по 3 выпуска), редактором которых был А. А. Пресс при активном участии А. Н. Быкова. Помимо них в сборниках публиковались работы ведущих российских ученых в данной области: военных инженеров, профессоров В. Л. Кирпичева и А. В. Сапожникова, доктора медицины Д. П. Никольского и др.

Отметим, что большинство исследователей и до 1917 г. относились к работе фабричной инспекции достаточно критично, отмечая ее неспособность эффективно защитить трудовые права работников. При этом подчеркивалась и ее положительная роль не только как органа, разрешающего трудовые споры, но и могущего их предотвратить.

A. Н. Быков относил к безопасности труда требования, определяющие минимальный размер рабочего помещения, нормы вентиляции, освещения, условия пожарной безопасности, правила ограждения машин, подъемников, лестниц и др. По его мнению, сколько-нибудь серьезные мероприятия в России на этот счет в начале XX в. почти отсутствовали. А. Н. Быков видел следующие основные направления улучшения охраны труда:

1) предварительное рассмотрение проектов промышленных зданий и переоборудование уже имеющихся с точки зрения безопасности труда; 2) использование спецсредств (очки, респираторы, рукавицы и др.); 3) недопущение на наиболее вредные производства женщин и детей; 4) запрещение использования вредных веществ (белого фосфора и др.). Xарактерно, что важнейшим фактором снижения производственного травматизма А. Н. Быков считал введение государственного страхования от несчастных случаев[51]. В целом он рассматривал охрану труда как в широком, так и в узком смыслах.

B. П. Литвинов-Фалинский так определял основные характеристики деятельности фабричной инспекции:

1. Централизация фабричного надзора. Местные органы должны быть самостоятельны в разрешение отдельных вопросов, но их деятельность должна направляться и регламентироваться центральной властью. Это связано и с созданием равных условий для предпринимателей в условиях экономической конкуренции.

2. Системность в организации деятельности фабричной инспекции, сопряженной как с вертикальным подчинением, так и с территориальным разделением их функций. Он констатировал отсутствие этой системности в современный ему период начала XX в.

3. Строгое разграничение деятельности инспекции и полиции. При этом предлагалось считать недопустимым рассмотрение вопросов, подведомственных инспекции, чинами полиции. Полиции в этой части должна была только исполнять обязанности по преследованию на суде виновных в нарушении некоторых правил.

4. Сочетание в работе инспекции мер репрессивного и превентивного характера. Первого рода деятельность заключалась в наблюдении за исполнением законов, выявление правонарушений и в преследовании виновных в административном и судебном порядке. Превентивная деятельность заключалась в опеке над взаимными отношениями хозяев и рабочих, в предупреждении столкновений между ними и в принятии мер к улучшению быта рабочих. Значительная часть недоразумений между хозяевами и рабочими происходит от неясности или непонимания ими закона. В этой связи особую важность имеет примирительное разбирательство с участием инспекторов, которое предшествует формальному (судебному) разбирательству. В этих случаях инспекция выступает в роли посредников.

5. Содействие инспекции прокурорскому надзору. Особенно это касается выяснения обстоятельств несчастных случаев, по части которых инспектора являются наиболее сведущими лицами. В этой части фабричные инспектора фактически выступали в роли экспертов, хотя формально в силу процессуального законодательства в таком качестве выступать не могли[52]. Эти характеристики не утратили своего значения и в настоящее время.

Еще один фабричный инспектор А. А. Микулин считал возникновение фабричного законодательства логичным и неизбежным следствием фабричной системы производства. Это законодательство, по его мнению, должно было ограждать рабочих от негативных последствий капиталистического способа производства и машинной индустрии, т. е. охранять труд в широком смысле[53]. Он наметил целую программу реформирования фабричной инспекции, которая отличалась взвешенностью и реалистичностью. Эта программа включала: 1) распространение охраны труда не только на фабрично-заводских рабочих, но и на труд любых наемны

...