автордың кітабын онлайн тегін оқу  Организация судебной и прокурорско-следственной деятельности. Монография

Т.И. Отческая

Организация судебной и прокурорско-следственной деятельности

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.963

ББК 67.72

О-64

Рецензенты:
Ергашев Е. Р., доктор юридических наук, профессор, почетный работник прокуратуры Российской Федерации, старший советник юстиции, заведующий кафедрой прокурорской деятельности Уральского государственного юридического университета;
Манова Н. С., доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, заведующая кафедрой уголовного процесса Саратовской государственной юридической академии.

Предлагаемое вниманию российского читателя издание представляет собой конечный результат исследования, посвященного актуальным вопросам прокурорского надзора и прокурорской деятельности.

Авторы монографии – преподаватели кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Работа содержит аналитические выводы и сравнительно-правовые характеристики по актуальным вопросам прокурорского надзора и прокурорской деятельности на современном этапе развития государства.

Законодательство приведено по состоянию на май 2021 г.

Книга будет полезна магистрам, специалистам, педагогическим, научным и практическим работникам, а также широкому кругу читателей, интересующихся вопросами юриспруденции.

Печатается в авторской редакции.

УДК 347.963

ББК 67.72

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

СПИСОК АВТОРОВ

Раздел «Прокурорский надзор»

1. Смирнов А. Ф., д. ю. н., проф., профессор кафедры организации судебной и прокурорско-­следственной деятельности, заслуженный юрист РФ

2. Смирнов А. Ф., д. ю. н., проф., профессор кафедры организации судебной и прокурорско-­следственной деятельности, заслуженный юрист РФ

3. Отческая Т. И., д. ю. н., проф., зав. кафедрой организации судебной и прокурорско-­следственной деятельности, почетный работник судебной системы РФ

4. Воеводина Т. Г., к. ю. н., доц., доцент кафедры организации судебной и прокурорско-­следственной деятельности

5. Перов С. В., к. ю. н., доц., доцент кафедры организации судебной и прокурорско-­следственной деятельности

6. Ищенко П. П., к. ю. н., доцент кафедры организации судебной и прокурорско-­следственной деятельности

7. Шкурова П. Д., к. ю. н., старший преподаватель кафедры организации судебной и прокурорско-­следственной деятельности

8. Ищенко П. П., к. ю. н., доцент кафедры организации судебной и прокурорско-­следственной деятельности

Раздел «Прокурорская деятельность»

1. Мишакова Н. В., к. ю. н., старший преподаватель кафедры организации судебной и прокурорско-­следственной деятельности

2. Колесников Е. В., преподаватель кафедры организации судебной и прокурорско-­следственной деятельности

3. Джиоев С. Х., д. ю. н., проф., профессор кафедры организации судебной и прокурорско-­следственной деятельности

4. Афанасьева Т. И., к. ю. н., доц., доцент кафедры организации судебной и прокурорско-­следственной деятельности

5. Отческая Т. И., д. ю. н., проф., зав. кафедрой организации судебной и прокурорско-­следственной деятельности, почетный работник судебной системы РФ

6. Отческая Т. И., д. ю. н., проф., зав. кафедрой организации судебной и прокурорско-­следственной деятельности, почетный работник судебной системы РФ

7. Афанасьева Т. И., к. ю. н., доц., доцент кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности

ВВЕДЕНИЕ

Предлагаемое вниманию российского читателя издание представляет собой конечный результат исследования, посвященного актуальным вопросам прокурорского надзора и прокурорской деятельности на современном этапе Российского государства.

Авторы монографического исследования — преподаватели кафедры организации судебной и прокурорско-­следственной деятельности Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), которая вместе с 90-летним юбилеем университета отмечает также и свою значимую дату — пятилетие со дня организации кафедры в составе ведущего юридического вуза России.

Прокурорский надзор и прокурорская деятельность — важные направления в российском праве, требующие комплексного изучения. В этой связи разделы в монографии классифицированы по направлениям деятельности прокуратуры, которые играют ключевую роль в обеспечении законности в стране.

Особое внимание уделено сравнительно-­правовым характеристикам и аналитическим выводам по прокурорскому надзору за исполнением федерального законодательства; теории и практике поддержания государственного обвинения прокурором в суде; теории и практике участия прокурора в конституционном судопроизводстве; теории и практике участия прокурора в рассмотрении судами арбитражных дел и в административном судопроизводстве; прокурорской этике и ораторскому мастерству прокурорского работника.

Авторы выражают признательность рецензентам:

Ергашеву Евгению Рашидовичу — почетному работнику прокуратуры, старшему советнику юстиции, доктору юридических наук, профессору, заведующему кафедрой прокурорской деятельности Уральского государственного юридического университета (г. Екатеринбург);

Мановой Нине Сергеевне — почетному работнику высшего профессионального образования Российской Федерации, доктору юридических наук, профессору, заведующему кафедрой уголовного процесса Саратовской государственной юридической академии, за поддержку нашей инициативы по изданию настоящей монографии.

От имени коллектива авторов —

Ответственный редактор,
доктор юридических наук, профессор
Т. И. Отческая

I. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

Смирнов А. Ф.,
д. ю. н., проф.,
профессор кафедры организации
судебной и прокурорско-следственной
деятельности, заслуженный юрист РФ

1. Служба в органах и организациях прокуратуры

Федеральным законодательством определено, что служба в органах и организациях прокуратуры является федеральной государственной службой, а прокурорские работники являются федеральными государственными служащими, исполняющими обязанности по должности федеральной государственной службы с учетом особенностей и условий службы прокурорских работников1. Для более точного понимания службы в органах и организациях прокуратуры следует представлять ее, как систему, важнейшими составляющими подсистемами которой является организация кадровой работы, управление кадрами и формирование организационно-­правового статуса прокурорского работника.

Организация кадровой работы включает в себя поэтапные действия, связанные с анализом, формированием прогнозов и планированием кадров. Основной задачей на данном этапе является расчет потребностей в кадрах. На следующем этапе осуществляется подбор, расстановка, воспитание, оценка и непрерывное обучение кадров. На этом этапе решаются задачи качественного обеспечения кадрами органов прокуратуры, эффективного стимулирования их деятельности. Заключительным этапом организация кадровой работы является рациональное использование кадрового состава и тем самым, создание высокопрофессионального трудового коллектива.

Управление кадрами характеризуется целенаправленным воздействием на людей по поводу их совместной деятельности в достижении намеченных общественно-­полезных целей. Применительно к кадрам прокуратуры оно направлено на формирование представления о важнейших и необходимых качествах работника прокуратуры, о формах и методах их подготовки для работы в органах прокуратуры, об их лучшей расстановке, организации коллектива сотрудников, объединенных единством целей и способных с наибольшей эффективностью использовать свой внутренний потенциал для решения задач, стоящих перед органами прокуратуры.

Главной целью управления кадрами органов прокуратуры является создание оптимальных организационных условий для формирования качественно нового состава кадров органов прокуратуры, способных максимально эффективно осуществлять задачи прокурорского надзора и иной деятельности, установленных для органов прокуратуры в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»

Управление кадрами зависит от кадровой политики, которая определяется как конкретно-­историческая идеология использования человеческого потенциала. Кадровая политика предполагает формирование системы взглядов на существующие кадровые проблемы, определение стратегических целей, принципов кадровой работы, системы оценок и другие важнейшие характеристики работы с кадрами.

Кадровая политика формируется на основе анализа структуры кадров, эффективности их труда, прогнозирования процессов производства и управления. Применительно к кадрам органов прокуратуры для выработки кадровой политики важно проанализировать и установить состояние действующей структуры кадров; установить степень реализации стоящих перед органами прокуратуры задач прокурорского надзора, иной деятельности; определить условия повышения эффективности работы относительно происходящих в стране политических, экономических и иных процессов развития.

Следует, однако, заметить, что если первые два условия вполне выполнимые, то на третье — трудно дать однозначный ответ.

К сожалению, нынешнее состояние политических, экономических и правовых реформ в России, отсутствие четко выраженной государственной политики развития не позволяют выявить их устойчивые тенденции.

И все же при всех трудностях формирования эффективной кадровой политики, видимо, возможно, назвать некоторые ее направления. В частности, в период глубоких и коренных изменений законодательства безошибочным признанием будет то, что к числу основных направлений кадровой политики органов прокуратуры в современный период необходимо отнести повышение квалификации прокурорских работников и их последовательную и неуклонную ориентацию на общеполезные результаты деятельности органов прокуратуры.

Эффективность управления кадрами зависит от кадровой стратегии. К сожалению, достаточно четкой официальной формулировки стратегии кадровой работы в органах прокуратуры нет.

Между тем, в управленческой терминологии под стратегией понимается определение успешных направлений деятельности организации. Главным элементом, характеризующим ее сущность, является фактор успеха. В определенной степени стратегия может рассматриваться как план, но не план конкретных мероприятий, а определенная последовательность в системе взглядов, идей, реализация которых обеспечивает успех в достижении поставленных целей. Стратегия является принципиальной основой планирования кадровой работы на предстоящий период.

Применительно к управлению кадрами органов прокуратуры можно утверждать, что под стратегией кадровой работы следует понимать общий план сформированных в определенный период идей и взглядов на проблему кадров органов прокуратуры, которые в перспективе следует реализовать, и которые обеспечат успех в достижении целей деятельности органов прокуратуры. Проще говоря, сформировать стратегию управления кадров органов прокуратуры означает: назвать факторы успеха в реализации кадровой политики и получении нового качества кадрового состава органов прокуратуры на определенный период деятельности.

Для формирования стратегии кадровой работы органов прокуратуры важно иметь по возможности полные знания о трех группах обстоятельств.

Во-­первых, необходимо иметь объективные сведения о действующем кадровом составе органов прокуратуры. Во-­вторых, важно иметь четкое и ясное представление о фактическом месте и роли прокуратуры в государственной системе Российской Федерации, на что со всей очевидностью указывают ее результаты деятельности. В-третьих, требуется наличие сведений об оценке деятельности органов прокуратуры со стороны общества и государства.

В настоящее время в качестве стратегии работы с кадрами органов прокуратуры должно стать формирование высокопрофесионального кадрового состава, оценка его по результатам профессиональной деятельности, стабильность кадрового состава и необходимая ротация. В данном случае речь идет о сокращенной стратегии развития прокуратуры. В качестве цели выбрано формирование высокопрофессионального кадрового состава, в качестве объекта или направления приложения сил — кадры органов прокуратуры. К правилам, как обязательному элементу стратегии, следует отнести оценку по результатам профессиональной деятельности, стабилизацию кадрового состава и необходимую его ротацию.

Создание высокопрофессионального кадрового состава в органах прокуратуры, предполагает также формирование бескорыстной личности работника прокуратуры, способной правильно понять цели и задачи деятельности органов прокуратуры, стремящейся имеющимися полномочиями оказать всяческое содействие охране законных прав и свобод граждан и законных интересов государства и общества в целом. Профессиональные результаты деятельности должны стать реальным стимулом удовлетворенности работой в органах прокуратуры. Здесь же следует отметить, что высокопрофессиональный работник органов прокуратуры менее всего подвержен различным влияниям, в том числе, и корыстного свойства. Надо признать, что глубокие профессиональные знания являются естественным психологическим барьером, не позволяющим работать плохо.

Организация кадровой работы является служебной обязанностью каждого руководителя прокуратуры. Все решения относительно кадров приобретают силу только после оформления приказом руководителя органа или организации прокуратуры. Наряду с прокурорами-­руководителями работу с кадрами в органах прокуратуры осуществляют специальные подразделения, должностные лица, ответственные за кадровое обеспечение соответствующего органа, организации или в целом системы органов прокуратуры и именуемыми кадровыми службами.

Управление кадрами в прокуратуре определяется, прежде всего, существующей структурой построения системы органов прокуратуры, состоящей, как правило, из трех звеньев или трех уровней, единством и централизацией построения этой системы, подчиненностью нижестоящих прокуроров вышестоящим.

На уровне прокуратуры города, района и приравненных к ним прокуратур прокуроры-­руководители, хотя и не обладают всеми полномочиями по управлению кадрами оперативного состава, тем не менее, фактически осуществляют работу с кадрами не только вспомогательного, но и основного персонала.

В частности, прокурор города, района:

• ведет учет и отбор кандидатов на вакантные должности помощников прокуроров;

• организует работу по повышению квалификации и обучению прокурорских работников;

• оценивает их работу;

• готовит и подписывает аттестации на своих заместителей, помощников, специалистов;

• вносит предложения вышестоящему прокурору о назначении, перемещении и освобождении прокурорских работников, их поощрении и дисциплинарной ответственности, присвоении им классных чинов;

• назначает на должность и освобождает от должности работников, не занимающих должности прокуроров;

• налагает дисциплинарные взыскания в виде замечания, выговора, строгого выговора, а также увольнения работников, назначаемых им на должность.

На уровне прокуратуры субъекта РФ и приравненных к ним прокуратур вместе с прокурорами-­руководителями функции кадровой службы осуществляют старшие помощники и помощники прокуроров субъектов РФ по кадрам, на которых возложена фактически вся работа по кадровому обеспечению прокуратур. Во многих прокуратурах этого уровня созданы самостоятельные отделы кадров. Эти подразделения организуют кадровую работу не только в аппарате прокуратуры субъекта РФ, но в нижестоящих прокуратурах городского и районного звена.

Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры в соответствии со ст. 18 Закона о прокуратуре, руководят деятельностью прокуратур городов, районов и приравненных к ним прокуратур, могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленные Генеральным прокурором РФ.

Назначение прокурорских работников на должность и освобождение от должности осуществляется в соответствии со ст. 40.5 Федерального закона « О прокуратуре Российской Федерации». Приказом Генерального прокурора РФ от 06.08.2002 № 48 (в ред. от 05.12.2016) «О полномочиях руководителей органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации в дисциплинарной и некоторых других сферах» предусмотрено право руководителей органов и организаций прокуратуры по наложению дисциплинарных взысканий на прокурорских работников.

На федеральном уровне в Генеральной прокуратуре РФ основным субъектом кадровой службы является Генеральный прокурор РФ, который в соответствии с предоставленными полномочиями руководит системой прокуратуры и в частности:

• издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ и порядок реализации мер материального и социального обеспечения работников;

• в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры;

• определяет полномочия структурных подразделений;

• устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и организаций прокуратуры2.

Кроме того, именно в исключительной компетенции Генерального прокурора РФ находятся назначение на должность и освобождение от должности прокурорских работников аппарата Генеральной прокуратуры РФ, а также прокуроров городов, районов, приравненных к ним прокуроров.

Кадровую службу в структуре Генеральной прокуратуры РФ представляет самостоятельное подразделение — Главное управление кадров, состоящее из трех управлений и одного отдела. Первое управление занимается кадрами центрального аппарата и территориальных органов. В компетенцию второго управления входят организационно-­методическое обеспечение, штаты и обучение кадров. Третье управление занимается служебными проверками и профилактикой коррупционных и иных правонарушений. В составе главного управления функционирует также отдел пенсионного обеспечения3.

Главное управление кадров Генеральной прокуратуры РФ организует работу на основании Положения о Главном управлении кадров Генеральной прокуратуры РФ, утвержденного Генеральным прокурором РФ 05.08.2015.

Кадровая служба Генеральной прокуратуры РФ выполняет следующие функции:

• организует, направляет и осуществляет контроль за работой с кадрами в прокуратурах субъектов РФ, военных и специализированных прокуратурах;

• совместно с другими подразделениями осуществляет работу по подбору, расстановке, использованию, воспитанию и обучению кадров в Генеральной прокуратуре РФ;

• проводит проверки работы с кадрами, оказывает практическую помощь в организации кадровой работы;

• готовит материалы по кадровым вопросам для рассмотрения на заседаниях коллегии и оперативных совещаниях при руководстве Генеральной прокуратуры РФ.

Важным направлением работы управления кадров является контроль за соблюдением порядка и условий прохождения службы в органах прокуратуры, исполнения органами прокуратуры требований законодательства, приказов и иных правовых актов Генерального прокурора РФ по кадровым вопросам.

Управление кадров также занимается подготовкой резерва для выдвижения на должности прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним прокуроров и их заместителей, начальников управлений и отделов Генеральной прокуратуры РФ и их заместителей.

Соответственно отделы управления кадров готовят материалы о назначении и освобождении работников по должностям, назначение на которые являются исключительной компетенцией Генерального прокурора РФ, о присвоении классных чинов, по аттестации руководящих работников.

Вопросами кадровой работы в Генеральной прокуратуре РФ занимаются также заместители Генерального прокурора РФ, в том числе, и заместители, курирующие управления и отделы Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, начальники управлений и отделов, которые несут ответственность за формирование качественного состава прокурорских кадров.

Содержание работы с кадрами в основном выражается в осуществлении правильного отбора, расстановки, закреплении и воспитании кадров. Наряду с этим кадровое обеспечение предполагает выполнение и других видов работы, непосредственно направленных на формирование качественного кадрового корпуса прокурорских работников. В этой связи, к основным видам кадровой работы обычно относят:

1. Анализ кадровой работы.

2. Отбор, расстановка, закрепление и воспитание кадров.

3. Аттестацию работников органов прокуратуры.

4. Работу с внутренним кадровым резервом.

5. Профессиональную подготовку и повышение квалификации прокурорских работников.

6. Учет кадров и отчетность о работе с кадрами.

7. Делопроизводство.

Указанные виды кадровой работы, находясь во взаимосвязи и дополняя друг друга, позволяют развивать новые подходы в кадровой политике всей системы органов прокуратуры, способствовать успешному выполнению прокурорами возложенных на них обязанностей по службе.

Первоначальным этапом организации работы с кадрами является анализ кадровой работы. Сбор и оценка информации о работе с кадрами служат основой для прогнозирования и планирования потребностей в кадрах, определения рациональной структуры управления, наиболее целесообразного использования кадрового потенциала. Систематический анализ профессионального, возрастного состава, дисциплинарной и аттестационной практики позволяет своевременно вносить коррективы в работу с кадрами в органах прокуратуры.

Источниками информации о кадровой работе является статистическая отчетность, различная оперативная информация о работе с кадрами и о самих кадрах органов прокуратуры, общая справочная информация о современном состоянии кадрового обеспечения, в том числе научные и научно-­методические материалы.

Процесс непосредственно кадровой работы обычно начинается с отбора кадров для службы в органах прокуратуры. Как уже указывалось, этот вид работы осуществляется фактически на всех трех уровнях системы органов прокуратуры. Как кадровые службы прокуратур субъектов Федерации и Генеральной прокуратуры РФ, так и прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры после определения потребностей в кадрах, наличия вакантных должностей проводят работу по подбору кандидатов для службы в органах прокуратуры.

Источниками пополнения кадрами органов прокуратуры в настоящее время в первую очередь являются образовательные учреждения (институты) системы прокуратуры РФ, а также иные образовательные учреждения высшего образования, имеющие государственную аккредитацию. Кадровые службы, формируя кадровый резерв, составляют списки претендентов на службу в органы прокуратуры. При этом учитываются требования Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предъявляемые к кандидатам о профессиональной, возрастной, моральной и медицинской пригодности к прохождению службы в органах и организациях прокуратуры.

После изучения, оценки и выбора кандидата на зачисление на службу в прокуратуру обычно следует предложение конкретному претенденту занять определенную вакантную должность. С подобным предложением к кандидату, после беседы с ним, как правило, обращается прокурор-­руководитель, в непосредственном подчинении которого будет служить претендент. Завершается процесс отбора кандидатов на службу в прокуратуру приказом соответствующего руководителя прокуратуры о назначении конкретного лица на определенную должность.

К следующим видам кадровой работы относится деятельность по расстановке, закреплению и воспитанию кадров. Правильность расстановки прокурорских работников выражается в оптимизации структурирования должностей и заполнения их такими работниками, которые по своим профессиональным, деловым и морально-­нравственным качествам способны с максимальной результативностью в интересах органов прокуратуры выполнять служебные обязанности. Эффективность расстановки кадров связана с обеспечением возможности служебного роста, с перемещением прокурорских работников по различным должностям.

Надлежащая расстановка кадров и особенно их закрепление в органах прокуратуры, кроме тщательного и ответственного изучения кадрового состава, зависит и от проведения с прокурорскими работниками воспитательной работы. Специфика прокурорской деятельности вызывает необходимость воспитания у них нравственной чистоты, верности служебному долгу, ответственности за порученное дело. В приказе Генерального прокурора РФ от 20.02.2013 № 80 «Об основных направлениях работы с кадрами в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации» указывается, что внимание руководителей должно быть обращено на непосредственную работу с людьми, на воспитание работников в духе неуклонного соблюдения требований закона, интересов личности, общества и государства, профессиональной этики4.

Существенную роль в повышении качественного состояния кадрового корпуса, его профессионализма, возможностей служебного роста выполняет аттестация работников прокуратуры. Согласно ст. 41 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» аттестация прокурорских работников проводится для определения их соответствия занимаемой должности и в целях укрепления служебной дисциплины, а также для присвоения классных чинов (воинских званий).

Порядок и сроки проведения аттестации установлены Положением о порядке проведения аттестации прокурорских работников органов и организаций прокуратуры РФ, утвержденным приказом Генерального прокурора РФ от 11.03.2020 № 146. Аттестация проводится не реже одного раза в пять лет специально создаваемыми в органах прокуратуры аттестационными комиссиями, выводы которых утверждаются соответствующими руководителями прокуратур. По результатам аттестации дается оценка профессиональных, деловых, нравственно-­психологических и других качеств аттестуемого лица и делается вывод о соответствии или несоответствии его занимаемой должности. Кроме того, высказываются рекомендации о возможности зачисления в резерв для выдвижения по должности, присвоении классного чина (воинского звания) и другие рекомендации.

Как правило, на основании выводов аттестационных комиссий в органах прокуратуры формируется внутренний кадровый резерв. В отличие от резерва для приема на службу в прокуратуру, внутренний резерв имеет целью выдвижение наиболее подготовленных и проверенных в практической деятельности прокурорских работников на вышестоящие должности. Основанием для включения в резерв служит наличие определенного стажа службы в органах прокуратуры, необходимой профессиональной подготовки, способности к руководящей работе, соответствующих моральных качеств. После зачисления работника во внутренний кадровый резерв с ним проводится работа по дальнейшей подготовке для занятия вышестоящей вакантной должности.

Важным условием служебного роста прокурорских работников является их профессиональная подготовка и повышение квалификации. Дополнительное профессиональное образование прокурорских работников, предусмотренное ст. 43.4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» представляет собой систему непрерывного обучения, включающую индивидуальную и групповую учебу по специальным планам, стажировку в вышестоящих органах прокуратуры, научных и образовательных организациях прокуратуры, обучение на факультетах повышения квалификации Университета прокуратуры Российской Федерации. Отношение к учебе и рост профессионального мастерства учитывается при решении вопросов о соответствии прокурора занимаемой должности, их поощрении и влияет на дальнейшее продвижение по службе.

В связи с тем, что кадровые службы в органах прокуратуры имеются только на уровне прокуратур субъектов РФ, приравненных к ним прокуратур и в Генеральной прокуратуре РФ, работа по учету кадров и отчетность о работе с кадрами проводится именно в этих кадровых подразделениях.

Учет кадров органов прокуратуры осуществляется по различным показателям. Учитывается общая численность оперативных и технических работников; штатная численность оперативного состава; половозрастной состав прокурорских работников; стаж службы в органах прокуратуры; количество работников, имеющие почетные звания «Заслуженный юрист Российской Федерации», «Заслуженный работник прокуратуры», награжденных нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры».

Кроме того, в кадровых службах подлежат учету работники, имеющие классные чины (воинские звания), количество аттестованных работников за определенный период, уволенных со службы с выделением оснований прекращения службы в органах прокуратуры. Соответственно учитываются перемещения прокурорских работников, количество поощренных и привлеченных к дисциплинарной ответственности, прошедших повышение квалификации и другие показатели, связанные с прохождением службы.

Большинство показателей по учету кадров сводятся в единую форму отчета о работе с кадрами, установленную для всей системы органов прокуратуры. Эта статистическая отчетность является необходимым источником информации для обобщения и оценки кадровой работы.

Существенное место в работе с кадрами занимает организация делопроизводства. Необходимость правильного технического оформления кадровой работы не вызывает сомнений. Особо выделяется обязательность ведения личных дел на каждого прокурорского работника, оформление и выдача служебных удостоверений, ведение пенсионных дел и других вспомогательных действий, непосредственно связанных с основными видами кадровой работы5.

Учет кадров прокурорских работников осуществляется в соответствии с Инструкцией по учету кадров прокурорских работников, федеральных государственных служащих, работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы, и работников, осуществляющих профессиональную деятельность по профессиям рабочих в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 13.03.2018 № 135.

Службу в органах и организациях прокуратуры невозможно представить без характеристики организационно-­правового статуса прокурорского работника. Прежде, однако, заметим, что понятие правового статуса неоднозначно и трактуется учеными и практиками с различным элементным содержанием6. Но в любом случае при анализе правового статуса какого-­либо субъекта, заходит речь о его предназначении в системе правоотношений, правах, обязанностях, организационной структуре, видах деятельности, полномочиях и других элементах, с помощью которых происходит его идентификация в анализируемой организационной системе.

В этой связи, правовой статус прокуратуры можно определить как установленное правовыми нормами положение прокуратуры в системе государственных органов Российской Федерации, определяемое ее функциональным предназначением, структурным построением и компетенцией.

Применительно к правовому статусу прокурорского работника можно сказать, что он характеризуется правовыми нормами, которые определяют его положение в системе органов прокуратуры, они касаются регламентации его прав и обязанностей, служебных полномочий, компетенции, места и роли в структуре управления системы органов прокуратуры. Правовой статус прокурорского работника проявляется не только положением в системе органов прокуратуры, но главным образом, в системе взаимоотношений с другими социальными системами при осуществлении функций прокуратуры. В этой связи правовой статус прокурорского работника формируется таким образом, чтобы в полной мере исполнить предназначение прокуратуры, обеспечить в стране режим законности.

В зависимости от норм, регулирующих положение субъекта, различают конституционно-­правовой статус, административно-­правовой, гражданско-­правовой и другие виды правового статуса. Такое деление имеет смысл при анализе положения субъекта в системе правоотношений, регулируемых определенными отраслями права. В совокупности все они отражают общий правовой статус, определяющий положение и роль субъекта в системе социального управления обществом. В этой связи, совершенно очевидно, что правовое регулирование должно быть высококачественным, исключать двусмысленность, пробелы, противоречивость и т. п. На практике это очевидное требование исполняется весьма затруднительно. Например, в статье 54 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» дается следующее определение прокурорского работника: «прокурорские работники — прокуроры, а также другие работники органов и организаций прокуратуры, имеющие классные чины (воинские звания)». Может возникнуть закономерный вопрос, имеет ли статус прокурорского работника помощник прокурора района до присвоения ему первого классного чина? Было бы более точным, если бы в законе было указано, что таковыми являются не только имеющие классные чины, но и занимающие должности в органах и организациях прокуратуры, по которым предусмотрено присвоение классного чина. Этим примером не ограничиваются ситуации недостаточного качества правового регулирования.

К основаниям приобретения правового статуса прокурорского работника можно отнести требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров. Они закреплены в ст. 40.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Такими требованиями являются:

• гражданство РФ;

• наличие высшего юридического образования по имеющей государственную аккредитацию образовательной программе;

• необходимые профессиональные и моральные качества;

• состояние здоровья, позволяющее исполнять служебные обязанности.

К условиям приобретения правового статуса прокурорского работника следует относить обстоятельства, связанные с признанием наличия оснований и исключением фактов, препятствующих приобретению правового статуса прокурорского работника.

Условиями, препятствующими приобретению правового статуса прокурорского работника, могут считаться:

• наличие гражданства иностранного государства;

• недееспособность или ограниченная дееспособность;

• наличие судимости, в том числе погашенной;

• наличие решения суда о запрете занимать государственные должности госслужбы на определенное время;

• наличие заболевания, препятствующего поступлению на службу в органы прокуратуры;

• близкое родство или свойство с работником прокуратуры, если служба связана с прямым подчинением или подконтрольностью;

• отказ от прохождения процедуры допуска к сведениям, имеющим гостайну.

К условиям получения статуса прокурорского работника следует отнести следующие обстоятельства:

• прохождение процедуры психологического профессионального отбора;

• прохождение процедуры изучения кадровой службой профессиональных и морально-­психологических качеств личности претендента на должность прокурорского работника;

• список документов, представляемых кандидатом на прокурорскую должность в кадровую службу;

• издание приказа о зачислении на должность прокурорского работника и выдача служебного удостоверения.

Служебное удостоверение является документом, подтверждающим личность прокурорского работника, его классный чин и должность:

• прохождение испытательного срока;

• принятие присяги прокурора.

Принятый на службу в органы и организации прокурорский работник наделяется определенными правами и обязанностями.

Права прокурорского работника можно рассматривать с разных сторон, поскольку правовой статус прокурорского работника характеризуется различными отраслями права.

Значительные права закреплены в Конституции РФ в главе 2 «Права и свободы человека и гражданина». В этой связи, прокурорский работник, как и любой гражданин, обладает личными правами, политическими правами, экономическими правами. Однако, все эти права ограничиваются его специальным статусом. Например, в отличие от любого гражданина, прокурорский работник не имеет права иметь гражданство иностранного государства, или свободно заниматься предпринимательской деятельностью. Его специальный правовой статус предполагает с одной стороны изъятие отдельных прав, с другой стороны прокурорскому работнику присущи дополнительные права, которые компенсируют некоторую ограниченность его возможностей. Следует обратить внимание на то, что прокурорский работник ограничивается в правах в строго определенных целях. Такое ограничение связано с обеспечением прокурорскому работнику независимости при принятии решений, ограждении его от возможных конфликтов интересов, обеспечения его безопасности, сохранения беспристрастности в решении служебных дел, формировании положительного имиджа в социальной среде и т.д.

Важно также иметь в виду, что отдельные ограничения в правах, получаемые прокурорским работником вследствие приобретенного специального правового статуса, компенсируются дополнительными гарантиями. Например, ненормируемый рабочий день для прокуроров компенсируется предоставлением отпуска по срокам более длительным, нежели для обычных рабочих и служащих. Кроме того, прокурорскому работнику производятся выплаты за особые условия службы, а также за сложность, напряженность и высокие достижения в службе. Определенным компенсаторным механизмом можно считать пенсионное обеспечение прокурорских работников. Имеются и другие примеры, которые характеризуют прокурорского работника с точки зрения его общеправового статуса.

Таким образом, можно сделать вывод, что прокурорский работник имеет общегражданские и специальные права. При этом специальные права служат с одной стороны компенсацией изъятий из общегражданских прав, с другой — обеспечивают необходимые условия профессиональной деятельности.

Обязанности прокурорского работника могут быть охарактеризованы с двух сторон. Прежде всего, они вытекают из правового статуса личности, основы которого закреплены в Конституции РФ. Прокурорский работник обязан платить налоги и сборы, обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, защищать Отечество, нести обязанности военной службы. Обязанности, характеризующие правовой статус личности, закреплены также в иных законах, например в Семейном кодексе, Гражданском, Уголовном и т. д.

С другой стороны, обязанности прокурорского работника вытекают из норм, подчеркивающих его специальный статус работника прокуратуры. Они необходимы для индивидуализации личности, формирования авторитета, создания условий для наиболее успешного выполнения служебных задач. Такие нормы закреплены в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», ведомственных нормативных правовых актах, например в Кодексе этики прокурорского работника, Концепции воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации. К основным обязанностям прокурорского работника можно отнести:

• подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ;

• законность деятельности;

• независимость в принятии решений;

• обязанность действовать гласно;

• обязанность информировать о состоянии законности;

• обязанность соблюдать запреты и ограничения, вытекающие из федеральных законов;

• обязанности, вытекающие из Присяги прокурора;

• обязанности, указанные в Кодексе этики прокурорского работника.

Права и обязанности, позволяющие решать поставленные перед прокурорскими работниками функциональные задачи, формируют служебные полномочия. Задачи могут быть общими, специальными и частными. К общим задачам относятся задачи выявления нарушений законов, реагирования с помощью средств прокурорского надзора, восстановление режима законности, установление и устранение причин и условий способствующих совершению правонарушений. Специальные задачи указаны в приказах Генерального прокурора РФ по отраслям прокурорского надзора или иной деятельности. Частные задачи решаются при конкретных прокурорских проверках или при выполнении иных конкретных видов прокурорской деятельности. Следует иметь в виду специфику взаимосвязи прав и обязанностей прокурорских работников, характеризующих их служебные полномочия. Она состоит в том, что права должны совпадать с обязанностями. То есть, если прокурор что-­то вправе, то он и обязан. Например, прокурор вправе проверить законность вынесенного решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Следует иметь в виду, что он, одновременно, и обязан это сделать. Такая закономерность основана на принципе законности в деятельности прокурора, но не целесообразности. Введение принципа целесообразности в деятельность прокуроров с неизбежность повлечет нарушение соотношения равенства прав и обязанностей прокурора. Появиться избирательность, которая отрицательно скажется на общем состоянии законности.

Единство прав и обязанностей прокурорского работника позволяет характеризовать их как служебные полномочия, не разделяя их на права и обязанности.

Для лучшего их понимания можно сделать классификацию и поделить их на полномочия по выявлению нарушений законов, полномочия по реагированию на выявленные правонарушения, полномочия по восстановлению нарушенной законности и профилактике правонарушений.

Следует при этом обратить внимание на то, что выбор служебных полномочий зависит от отрасли прокурорского надзора, в которой проходит прокурорская проверка. Таких отраслей, как известно, пять. В каждой из отраслей имеются свои присущие только ей полномочия.

Другой классификацией может служить деление полномочий на основные полномочия и вспомогательные. Это такие полномочия, которые прямо связаны с решением поставленных функциональных задач, либо выполняют подчиненную, служебную роль, помогают их применить. Например, полномочие, в соответствие с которым прокурору предоставлено право беспрепятственного прохода на территорию проверяемого объекта, будет вспомогательным по отношению к праву прокурора осуществить прокурорскую проверку.

Можно представить полномочия, используя их классификацию, по содержательному признаку. В таком случае мы будем иметь дело с полномочиями организационными, функциональными, вспомогательными.

Особенности организационно-­правовой статуса прокурорского работника связаны с присущими ему ограничениями и запретами, которые установлены, в основном, в трех федеральных законах: «О прокуратуре Российской Федерации», «О противодействии коррупции», «О государственной гражданской службе»7, Часть из них установлена в ведомственных нормативных правовых актах, например в Кодексе этики прокурорского работника Российской Федерации8.

Предназначение таких ограничений и запретов можно определить следующим:

• содействие укреплению авторитета прокурорского работника;

• укрепление доверия граждан и государства;

• обеспечение единой нравственно-­нормативной основы поведения;

• создание условий для эффективной профессиональной деятельности;

• защита прокурорского работника от вмешательства в его деятельность;

• обеспечение безопасности прокурорского работника, его независимости в принятии решений.

В частности, прокурорским работникам запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

Сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей они обязаны представлять в кадровую службу органов прокуратуры.

Прокурорские работники обязаны уведомлять своего руководителя об обращениях к ним в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений.

Запрещается прокурорскому работнику:

• заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, а также участвовать в управлении хозяйствующим субъектом (за исключением жилищного, жилищно-­строительного, гаражного кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного потребительских кооперативов, товарищества собственников недвижимости и профсоюза, зарегистрированного в установленном порядке), если ему не поручено участвовать в управлении этой организации;

• приобретать, в случаях установленных федеральным законов, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;

• быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность;

• получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических или юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные прокурорским работником в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими мероприятиями, признаются федеральной собственностью и передаются по акту в государственный орган, в котором он замещает должность;

• использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-­технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;

• разглашать или использовать в целях, не связанных со службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие им известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

• допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в СМИ, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в их должностные обязанности;

• принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений, если в их должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;

• использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям, если это не входит должностные обязанности;

• создавать в органах и организациях прокуратуры политические партии, другие общественные и религиозные объединения (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур;

• входить в состав органов управления, попечительских или иных наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РВ или законодательством РФ;

• совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме педагогической, научной иной творческой деятельности. При этом разрешенные виды деятельности не могут финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц, без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. Перечисленные запреты и ограничения следует отнести к основным, характеризующим особенности службы в органах и организациях прокуратуры.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что служба в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации это управляемая система органов, подразделений и должностных лиц, осуществляющих организацию работы с кадрами в органах и организациях прокуратуры, обеспечивая функциональное предназначение прокуратуры с учетом особенностей правового статуса прокурорского работника.

Смирнов А. Ф.,
д. ю. н., проф., профессор кафедры организации судебной
и прокурорско-следственной деятельности,
заслуженный юрист РФ

2. Методика и тактика прокурорских проверок

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» определяет отрасли прокурорского надзора, иные виды и направления прокурорской деятельности. Вследствие этого прокуратура Российской Федерации является многофункциональным государственным органом и реализует следующие функции:

• надзорную;

• уголовного преследования (поддержание государственного обвинения в суде);

• участия в уголовном, административном, гражданском, арбитражном судопроизводстве;

• координационную;

• международного сотрудничества;

• участие в правотворческой деятельности;

• иные, закрепленные в федеральном законе.

Такая классификация произведена по видам деятельности, которые закреплены за прокуратурой Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и иными федеральными законами.

Классификация может быть и иной в зависимости от норм, которые охраняются и реализуются в процессе прокурорской деятельности. В этой связи, видимо, можно утверждать, что прокуратура осуществляет такие функции, как:

• правоохранительная;

• правозащитная;

• правовосстановительная;

• процессуальная и др.

Функции прокуратуры, в основном, понимаются как предназначение прокуратуры или ее основные целенаправленные виды деятельности.

Все отрасли прокурорского надзора и иные виды и направления деятельности прокуратуры направлены на достижение определенных в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» целей, а именно: обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Указанные цели прокурорского надзора могут быть достигнуты при решении общих, специальных и частных задач. Общие задачи реализуются во всех отраслях прокурорского надзора. Специальные задачи указаны в приказах Генерального прокурора РФ принятых по всем отраслям прокурорского надзора и другим видам прокурорской деятельности. Частные задачи это то, что прокурор осуществляет в виде отдельных действий в конкретных прокурорско-­надзорных ситуациях. К общим задачам прокурорского надзора следует относить:

• выявление нарушений закона:

• реагирование на выявленные нарушения закона;

• восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина, а также законных прав и интересов общества и государства;

• устранение причин и условий способствующих совершению правонарушений (общая и специальная профилактика).

Для решения поставленных задач Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» установил систему полномочий прокурора. Они зависят от отрасли прокурорского надзора и решаемых задач. Часть из них направлена на выявление нарушений законов, часть на реагирование и их устранение.

Достижение установленных целей и задач прокурорского надзора определяет степень его эффективности. И здесь мы вплотную подходим к вопросам о тактике и методике прокурорского надзора. Дело в том, что закон, установив область деятельности прокурора и, наделив его соответствующими полномочиями, не в состоянии указать пути эффективного их применения, с тем, чтобы они в большей степени были адекватны конкретной обстановке и могли приводить к наивысшему результату.

Эту задачу эффективного применения прокурором предусмотренных законом правовых средств решают применяемые им методы (способы). Они разрабатываются на основе опыта работы прокуроров и достижений юридической науки и не содержат в себе чего-­либо, что не согласовывалось бы с действующим законодательством, устанавливая границы возможного поведения участников правоотношений9. Применяемые в практике прокурорского надзора методы должны отвечать определенным требованиям. Первым из них следует назвать законность. Выбор тех или иных методов, порядок их применения может происходить только в пределах, установленных законом. Другим требованием является их целесообразность, которая выражается в их обоснованности, своевременности и конкретности.

Прокурорский надзор реализуется в основном посредством проведения прокурорской проверки. Значение проверки заключается в том, что она может быть представлена и, как основная форма и, как метод прокурорского надзора. Используя в качестве классификационного признака вид, применяемых при прокурорской проверке методов, можно сделать вывод о том, что они подразделяются:

• на правовые средства, прямо указанные в законе. К ним можно отнести, например полномочия прокурора при осуществлении проверки, указанные в ст.ст. 6, 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Используя их, прокурор требует предоставления необходимой информации. Имеет право беспрепятственного входа на территорию и в помещение проверяемых органов и организаций, вызывает должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов и др. Правовые средства позволяют прокурору при проверке непосредственно выявлять нарушения законов, реагировать на них с помощью актов прокурорского надзора и восстанавливать нарушенный закон;

• на организационные методы. Это такие способы, которые создают необходимые условия для успешной реализации правовых средств. Они прямо не закреплены в законе, связаны с организацией прокурорской проверки и прокурорского надзора в целом. К таким способам можно отнести необходимость распределения обязанностей участников прокурорской проверки, ее информационно-­аналитическую обеспеченность и планирование, осуществление контрольных мероприятий и др.;

• на технические методы. Это такие способы, которые связаны с использованием технических возможностей органов прокуратуры при проведении проверок. Примером использования технических методов может служить применение фотографирования и видеозаписи при осуществлении прокурорской проверки. Для получения необходимой информации достаточно широко используются компьютерные технологии, правовые справочные системы и т.д.

В процессе прокурорского надзора, и, в частности, в его основной форме — прокурорской проверке реализуется не один метод, а определенная совокупность. Она отражает сущность, полноту и завершенность прокурорского вмешательства в правовую ситуацию. Такая совокупность методов образует понятие методика прокурорского надзора или методика прокурорской проверки. Следует отметить, что методика прокурорского надзора и методика прокурорской проверки соотносятся как общее и частное, поскольку современный прокурорский надзор может осуществляться вне прокурорской проверки.

Такой вывод можно сделать при анализе положений ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» гласящей, что «проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки». Следовательно, можно представить ситуацию, когда прокурорское вмешательство в правовую ситуацию возможно и без проведения прокурорской проверки.

Так, например, может происходить при применении такого полномочия прокурора, предусмотренного ст. 27 Федерального зак

...