Л.В. Стандзонь, А.Б. Агапов

Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти

Учебное пособие для магистров

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342(075.8)

ББК 67.401я73

С76

Авторы:

Стандзонь Л. В., кандидат юридических наук, доцент — гл. 1–5; 5.1 (совместно с Агаповым А. Б.);

Агапов А. Б., доктор юридических наук, профессор — гл. 6; 5.1 (совместно со Стандзонь Л. В.).

Рецензенты:

Гречкина О. В., доктор юридических наук, профессор;

Жабин Н. А., кандидат юридических наук.

В соответствии с государственным образовательным стандартом в учебном пособии рассматриваются лицензирование и разрешения в структуре административного процесса, а также как метод и форма реализации исполнительной власти. Освещаются правовые основы лицензирования и разрешительной деятельности, основные положения лицензионно-разрешительной деятельности органов исполнительной власти.

Учебное пособие подготовлено с учетом проводимой административной реформы в Российской Федерации.

Законодательство приведено по состоянию на апрель 2018 г.

Для магистров, преподавателей юридических вузов и факультетов, практикующих юристов.

УДК 342(075.8)

ББК 67.401я73

© Стандзонь Л. В., Агапов А. Б., 2018

© ООО «Проспект», 2018

Принятые сокращения

КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства РФ

КоАП РФ — Кодекс РФ об административных правонарушениях

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс РФ

ГК РФ — Гражданский кодекс РФ

ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс РФ

ГсК РФ — Градостроительный кодекс РФ

ЖК РФ — Жилищный кодекс РФ

НК РФ — Налоговый кодекс РФ

УК РФ — Уголовный кодекс РФ

Предисловие

Административное право является публичной, базовой отраслью российской правовой системы и регулирует общественные отношения, связанные с реализацией исполнительной власти и осуществлением государственного управления в Российской Федерации. Оно регулирует разнообразные группы общественных отношений, возникающих в различных сферах жизнедеятельности государства и общества: экономической, социально-культурной, административно-политической. Одним из таких направлений являются общественные отношения, связанные с лицензированием или выдачей разрешений, которую осуществляют разнообразные органы исполнительной власти.

Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти является важнейшим институтом административного права и изучается на протяжении нескольких последних десятилетий.

Лицензионно-разрешительная деятельность — один из видов административно-процедурной деятельности органов исполнительной власти, занимает значительный объем в механизме государственного регулирования и управления.

Лицензионно-разрешительная деятельность имеет большое значение в деятельности различных органов исполнительной власти и в первую очередь — в деятельности федеральных служб как одна из основных функций в рамках осуществления контроля и надзора.

Именно с этих теоретических позиций и будет рассмотрена лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти.

Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти изучается для:

1) получения системного знания и правильного понимания форм и методов реализации исполнительной власти при осуществлении лицензионно-разрешительной деятельности;

2) ознакомления студентов с практической стороной функционирования и построения лицензионно-разрешительной системы Российской Федерации и субъектов, ее трансформации в ходе административной реформы, а именно — в рамках реализации концепции полного и частичного дерегулирования экономики и иных сфер общественной жизни;

3) формирования у магистров общекультурных, профессиональных и дополнительных профессиональных компетенций в таких видах профессиональной деятельности, как правоприменительная, правоохранительная, экспертно-консультационная и научно-исследовательская.

Осуществление лицензирования или выдача разрешений уполномоченными органами исполнительной власти имеет большое значение для обеспечения прав и законных интересов участников административно-правовых отношений, поэтому отдельное внимание уделяется применению мер административной ответственности за нарушения лицензионно-разрешительного законодательства.

Лицензионно-разрешительной системе отводится важная роль в развитии и легализации предпринимательской деятельности, а также в деятельности специально уполномоченных в этой сфере органов исполнительной власти.

Надлежащая административно-процедурная подготовка объективно требуется юристу практически любого профиля работы: государственному служащему, судье, прокурору, юрисконсульту, нотариусу, адвокату, эксперту. Всем им в процессе своей профессиональной деятельности неизбежно приходится взаимодействовать с органами исполнительной власти, иными государственными органами и их должностными лицами, использовать, а в установленном законом случаях и оценивать конкретные административно-правовые нормы и административно-правовые акты.

В рамках данного учебного пособия «Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти» магистры, обучающиеся по направлению подготовки «Юриспруденция», а также все, кто по роду своей деятельности связан с лицензионно-разрешительной системой, познакомятся с комплексным исследованием основополагающих вопросов лицензионно-разрешительной деятельности в Российской Федерации.

Для этого предварительно следует овладеть знаниями общей и особенной частей административного права. В связи с этим студенты должны обладать следующими знаниями:

• мировоззренческими и методологическими основами юридического мышления;

• методами и средствами поиска, систематизации и обработки правовой информации;

• сущностью государства и права; основными закономерностями возникновения, развития и функционирования государства и права; механизмом государства, системой права механизма и средствами правового регулирования и реализации права; особенностями государственного и правового развития России; ролью государства и права в политической системе общества;

• особенностями конституционного строя Российской Федерации, правового положения граждан, организации и функционирования системы органов государства и местного самоуправления в России;

• теоретическими и практическими основами государственного управления и административно-правового регулирования в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах жизни общества.

Настоящее учебное пособие имеет своей целью ознакомить магистров вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция», а также всех, кого по роду работы интересует лицензионно-разрешительная деятельность, с одним из важнейших институтов административного права.

Раздел I.
Сущность и основные институты лицензирования,разрешительной деятельности

Глава 1.
Предмет и задачи учебного курса «Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти»

1.1. Предмет, задачи, метод учебного курса «Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти». Его структура, назначение и содержание

Лицензионно-разрешительная деятельность представляет собой комплекс научных знаний о закономерностях развития и применения лицензирования или выдачи разрешений различными уполномоченными органами государственной власти (должностными лицами).

Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти представляет собой особый административный институт. Некоторые авторы ее выделяют в самостоятельную отрасль права. И конечно же, лицензирование является центральной темой для исследования в науке административного права и процесса.

Целями освоения дисциплины «Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти» являются:

1) получение системного знания и правильного понимания форм и методов реализации исполнительной власти при осуществлении лицензионно-разрешительной деятельности;

2) ознакомление магистров с практической стороной функционирования и построения лицензионно-разрешительной системы Российской Федерации и субъектов, ее трансформации в ходе административной реформы, а именно — в рамках реализации концепции полного и частичного дерегулирования экономики и иных сфер общественной жизни;

3) формирование и развитие у магистров общекультурных, профессиональных и дополнительных профессиональных компетенций в таких видах профессиональной деятельности, как правоприменительная, правоохранительная, экспертно-консультационная и научно-исследовательская.

Объектом лицензионно-разрешительной деятельности органов исполнительной власти являются правила осуществления лицензирования, то есть особые управленческие взаимосвязи, которые организуют ряд наиболее значимых социальных процессов или оказывают на них прямое и опосредованное воздействие.

Предмет курса «Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти» — совокупность общественных отношений, возникающих, изменяющихся, прекращающихся в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти, а также общественных отношений управленческого характера в процессе организации и осуществления лицензионно-разрешительной деятельности.

Метод курса «Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти», как и метод административного права, является преимущественно императивным, властным, методом властеотношений. В методе реализуются дозволения, предписания, запреты. Дозволения встречаются не так часто. Можно сказать, что они предваряют начало административно-правовых отношений по лицензированию. Ведь принятие решения о начале предпринимательской деятельности — это не императив, а исключительно добровольный выбор юридического лица или индивидуального предпринимателя. Также в качестве примера дозволения можно привести подачу жалобы. Большей частью метод представлен предписаниями. В качестве примера можно привести деятельность органов исполнительной власти по организации процедуры лицензирования. Запреты применяются только в случае нарушения лицензионного законодательства.

Содержание курса представляет собой последовательное изучение места лицензирования и разрешений в структуре административного процесса, административно-процедурной деятельности, изучения лицензирования как метода и формы реализации исполнительной власти; правовых основ лицензионно-разрешительной деятельности органов исполнительной власти; основных положений лицензионно-разрешительной деятельности органов исполнительной власти (порядка организации и осуществления лицензирования, выдачи разрешений); привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о лицензировании.

1.2. Возникновение и история развития института лицензирования в России

История лицензирования начинается с давних времен. Некоторые ученые утверждают, что лицензирование не является отечественным изобретением и многие страны имеют более обширный опыт его применения, чем Россия1.

Лицензирование как особый разрешительный документ на осуществление экономической деятельности возник во Франции в XVIII в., но наиболее четкое отражение он нашел в период правления Наполеона. Объявленная Наполеоном континентальная блокада обязывала всех французских купцов и купцов зависимых от Франции стран прекратить торговлю с Англией и ее колониями. Однако купцы покупали в английских колониях товары, используемые Францией в военных целях, и получали в органах полиции разрешение на такую торговлю. Эти разрешения назывались лицензиями. Следовательно, можно сделать вывод, что лицензирование — не исключительный институт российского законодательства, он воспринял все то положительное, что было накоплено в зарубежном законодательстве.

История развития российского лицензионного законодательства имеет собственную периодизацию. В связи с этим обоснованно можно выделить следующие этапы.

I этап — период Российской империи со второй половины XVI в. до середины XIX в.

Данный период характеризуется становлением и зарождением основ лицензирования. Это время называется эпохой меркантилизма, когда появилась необходимость вмешательства государства в хозяйственную деятельность.

Так, в качестве примера можно привести гл. 25 Соборного уложения 1649 г.2, в которой имелся указ о кормчестве, или о неразрешенной торговле вином и табаком. Предусматривалась уголовная ответственность и за незаконное производство спиртных напитков и незаконную торговлю ими.

Первая половина XIX в., отмеченная переходом экономики от феодально-крепостнических принципов хозяйствования, сопровождалась активным правотворчеством в сфере предпринимательства. В этот период был использован метод, наиболее сходный с лицензированием, — выдача Россией в период так называемой континентальной блокады 1811–1812 гг., связанной с ограничением внешнеторговой деятельности Англии на время ее конфликта с Францией, лицензий или «льготных писем» (Freibriefe). Следствием фактического сведения на нет континентальной блокады в июне 1812 г. стала отмена выдачи «льготных писем», явившихся прототипом лицензий. Таким образом, предпосылкой введения лицензирования в сфере внешнеторговой деятельности России был политический, но не экономический фактор, поскольку отказ в выдаче «льготных писем» ущемлял интересы отечественных товаропроизводителей3.

II этап — период Российской империи с середины XIX в. по 1917 г.

Он характеризуется становлением и развитием лицензирования в России. В царской России до этого времени понятия лицензирования введено не было. Государство не использовало подобный метод в отношении предпринимателей. Новые экономические отношения, которые стали развиваться в России в 70–80-е гг. XIX в., после отмены крепостного права, требовали соответствующего правового регулирования. Поэтому появились новые способы регулирования экономических отношений, и одним из методов, применяемых государством, стала система лицензирования производственной и торговой деятельности, введенная в 1865 г.4

В качестве примера производственной деятельности можно привести винокуренную промышленность, которая в 80-е гг. XIX в. являлась крупнейшей отраслью по объему производства в ценовом выражении5. Достаточное внимание в этот период уделялось государственной регламентации винокуренного производства. В соответствии с Уставом об акцизных сборах винокурение производилось не иначе как после получения патента и свидетельства. То есть соискатель соответствующего свидетельства обязан был заблаговременно подать заявление, где указывались срок предполагаемого винокурения, емкость, продолжительность брожения, номера квасильных чанов, которые будут использоваться, и другие сведения.

Должностным лицом окружного акцизного управления свидетельство на право винокурения выдавалось при условии, что описание деятельности не противоречило нормативно установленным условиям винокурения. Если заявление заводчика не соответствовало предъявляемым требованиям, оно немедленно возвращалось с указанием на причину возврата («в чем именно состоит неполнота или неправильность»). Предпринимательская деятельность подлежала осуществлению в соответствии с условиями, перечисленными в свидетельстве. Изменение условий винокурения допускалось не иначе как с получением нового свидетельства.

В качестве примера торговой деятельности хотелось бы привести розничную продажу алкогольной продукции. В те времена устанавливались жесткие правила розничной продажи алкогольной продукции («правила о раздробительной продаже крепких напитков»). Так, в соответствии с ними для Санкт-Петербурга запрещалось открывать питейные заведения ближе 40 саженей от императорских театров и 250 саженей от строений, занимаемых местным арсеналом. При этом право открытия питейных заведений, за исключением буфетов, возникало лишь после предварительного освидетельствования помещений полицией при участии акцизного надзора. Об освидетельствовании составлялся акт, который в числе других документов направлялся в Акцизное управление для получения патента на питейную продажу. Акт осмотра трактиров предъявлялся градоначальнику, которым по согласованию с Акцизным управлением решался вопрос о выдаче разрешения на питейную торговлю («лишь в тех трактирных заведениях, которые будут им признаны на основании заключающихся в акте сведений соответствующими своему назначению»6). Также правилами устанавливались количество питейных домов, которое могло содержать одно лицо; размеры помещений, предназначенных для розничной продажи алкоголя, и их оснащение; время работы и иные ограничения (например, хозяевам запрещалось впускать в заведения «нижних воинских чинов, воспитанников учебных заведений и вообще малолетних»7).

За нарушение требований указанных правил устанавливалась ответственность. Например, за продажу алкогольной продукции без свидетельства, а равно продажу не из стеклянной посуды или из посуды, не запечатанной печатью завода либо склада, где она приобреталась, виновные подвергались денежному взысканию в размере до 50 руб.8, что являлось большой денежной суммой на тот момент.

Следующим важным направлением явилось учреждение специальных органов. В качестве примера можно привести создание в 1899 г. Департамента окладных сборов, который явился аналогом современного лицензирующего органа, взимающего «патентные сборы» за осуществление торговых операций. После оплаты данного сбора выдавался патент на осуществление определенной деятельности. Такая система позволяла учитывать и контролировать ряд сфер экономики.

В качестве еще одного направления можно выделить появление аналога государственной пошлины. Положением о государственном промысловом налоге от 8 июня 1898 г. предусматривалось взимание основного и дополнительного государственного промыслового налога9. После уплаты основного промыслового налога торговым предприятиям выдавалось промысловое свидетельство. Если торговое или промышленное предприятие действовало без промыслового свидетельства и в течение двух недель после составления протокола такое свидетельство не приобреталось, то заведение подлежало немедленному закрытию (ст. 456).

Сборы, поступающие от продажи таких свидетельств, были значительны, что обеспечивало постоянный доход государственного бюджета. В структуре Министерства финансов был специально создан Департамент торговли и мануфактур, который обеспечивал и контролировал исполнение законодательства о лицензионных сборах с торговли и промышленности. В губерниях это находилось в компетенции податных инспекторов Казенной палаты. Податные инспекторы Казенной палаты наблюдали также за законностью осуществления торговой и промышленной деятельности на подведомственной территории. К выполнению контрольной функции были привлечены и городские управы (полицейские учреждения), городские думы и волостные правления (исполнительные органы в уезде), которые назначали специальных чиновников для участия в проверках торговых и промышленных предприятий.

«Дозволительное свидетельство» требовалось и для поиска золотых россыпей и рудных месторождений. Такие свидетельства выдавались местными Горными управлениями (на подведомственные им округа) и Горным департаментом (на те губернии, где не имелось соответствующих управлений). Предусматривалось, что дозволительные свидетельства не могли быть переуступлены другим лицам10.

Необходимо заметить, что российское законодательство XIX — начала XX в. (например, Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1854 г.) предусматривало ответственность за различные виды экономических правонарушений, включая и незаконное предпринимательство.

Так, в гл. 12 «О нарушении постановлений о кредите» Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. (в редакции 1857, 1866 и 1885 гг.) предусматривалась ответственность за открытие частного банка без дозволения Правительства или без соблюдения установленных законом правил (ст. 1152). В гл. 4 «О нарушении уставов горных» ст. 591 устанавливала ответственность за «разработку на казенных землях золота, серебра и платины без дозволения Правительства, на частных землях без дозволения владельца и Правительства». Статья 871, напротив, устанавливала ответственность за дачу дозволения на врачебную практику лицам, не имеющим всех требуемых для этого сведений. В соответствии со ст. 1017 наказуемым являлось «открытие книжного магазина или лавки, или же кабинета для чтения без надлежащего разрешения». Статья 1169 предусматривала ответственность «за производство торговли лицами, которые по закону не имеют на сие права»; ст. 1170 — «за производство торговли или промысла по фальшивому билету или свидетельству»; ст. 1197 — «за открытие какого-либо торгового общества, товарищества или компании без разрешения Правительства или без соблюдения предписанных законом для сего правил»; ст. 1346 — «за учреждение завода, фабрики или мануфактуры, не имея по закону права на содержание таких заведений».

Составы правонарушений в сфере предпринимательской деятельности содержал и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, 1864 г.11 Например, ст. 104 Устава включала уголовно-правовые нормы о занятии врачебной практикой лицом, не имеющим на это права. Уголовное уложение 1903 г. содержало 54 нормы (ст. 310–363), посвященные ответственности за преступления, связанные с нарушением постановлений о надзоре за промыслами и торговлей, которые также относились к группе деяний, образующих незаконную предпринимательскую деятельность. Ответственности подлежал предприниматель, устроивший или приступивший «к устройству завода, фабрики, аптеки или иного промышленного или торгового заведения без надлежащего разрешения» (ст. 310); а также «кто открыл без соблюдения установленных правил или без надлежащего разрешения торговое или промышленное общество либо товарищество, частное или общественное кредитное установление, банкирское заведение, меняльную лавку» (ст. 318)12. Приведенные составы в сфере предпринимательской деятельности являлись формальными. Наступления последствий для привлечения к ответственности не требовалось.

Дела по таким нарушениям производились в административном порядке: при обнаружении проверяющими должностными лицами факта правонарушения составлялся протокол, который направлялся в Казенную палату для дальнейшего разбирательства дела. Решение Казенной палаты могло быть обжаловано в Правительствующий Сенат. Следует отметить, что детальная регламентация порядка осуществления контроля свидетельствует о защите не только публичных интересов, но и частных интересов предпринимателей.

В целом сложившаяся перед Революцией опека государством предпринимательской деятельности являлась следствием некоторого опоздания вступления России (наряду с такими странами, как Германия, Италия, Япония) в процесс индустриализации экономики, что вынуждало опираться не столько на экономические, сколько на административные методы13, включая лицензирование.

III этап — период военного коммунизма 1918–1921 гг.

Революция 1917 г. привела к антирыночной политике. В этот период вопросы лицензирования не были приоритетными для вновь созданного государства и развития лицензирования не происходило.

IV этап — период НЭПа 1922–1929 гг.

В данном периоде применение разрешительного метода регулирования вновь приобрело широкое распространение.

Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. (далее — ГК РСФСР 1922 г.)14 широко использовал ограничительные нормы в виде разрешений и лицензий. Так, закреплялся разрешительный порядок оборота некоторых товаров. Например, оружие и воинское снаряжение, взрывчатые, спиртосодержащие вещества (свыше установленной крепости) и сильнодействующие яды, согласно ст. 56 ГК РСФСР 1922 г., могли находиться в частном обладании лишь с разрешения органов власти.

Разрешительный характер имело регулирование недропользования, утвержденное постановлением ЦИК и СНК СССР от 9 ноября 1927 г. Горное положение СССР15 предусматривало проведение поисковых и разведочных работ на основе «разрешительных на поиски и разведку свидетельств», выдаваемых соответствующими органами. Открытые месторождения предоставлялись в разработку на основе договоров, где обязательному указанию подлежали сроки, минимальная добыча, платежи за пользование недрами (сейчас это называется лицензионными условиями). Данные условия подлежали согласованию с соответствующими государственными органами (экономическими, финансовыми и горного надзора)16. Именно с этого времени закрепление в правовом регулировании получил собственно метод лицензирования.

Лицензированию подлежала экспортно-импортная деятельность. В соответствии с п. 4 Декрета СНК РСФСР от 12 апреля 1923 г. «О контингентах, лицензиях и удостоверениях на ввоз и вывоз»17 право на ввоз и вывоз экспортных и импортных товаров устанавливалось: а) удостоверениями, б) лицензиями (разрешениями на совершение отдельных сделок). Обладатели лицензий использовали их для реализации через аппарат Народного комиссариата внешней торговли за границей (торговое представительство) и только в тех случаях, когда они имели со стороны частных заграничных фирм предложения более выгодные, чем имеются у аппарата Наркомата внешней торговли. Им предоставлялось право использовать эти частные предложения под контролем органов Наркомата (п. 16). Товар, закупленный за границей на основании лицензий или удостоверений, выданных Наркоматом внешней торговли и его уполномоченными, ввозился в пределы РСФСР на основании документов, выдаваемых торговыми представителями в обмен на эти лицензии и удостоверения (п. 17). К злоупотреблениям удостоверениями и лицензиями были отнесены такие нарушения порядка пользования ими, как: возмездная или безвозмездная передача их другим организациям и лицам; использование их последними; предоставление другим организациям и лицам своих адресов или пользование такими адресами для обхода действующих в области внешней торговли правил; представление фиктивных счетов при закупках и продажах на основании полученных лицензий и т. п. (п. 19).

Специальное регулирование имел порядок лицензирования ввоза и вывоза отдельных видов товаров (например, кинопродукции), автомобилей и мотоциклов18.

При этом иностранные товары и предметы, пропускаемые по закону беспошлинно, а также пропущенные таможенными органами с уплатой пошлины, но безлицензионно, выпускаемые в почтовых посылках, выпускаемые хотя и по уплате пошлины и при наличии лицензий, но предназначенные по лицензии не для цели сбыта, при сбыте их на сторону за плату приравнивались к контрабандным и подлежали конфискации в административном (несудебном) порядке.

Лица, имущество которых конфисковывалось в административном порядке, имели право принести жалобу вышестоящему органу (по отношению к органу (должностному лицу), производящему конфискацию). В случае причинения имущественного ущерба они также имели право требовать возвращения неправильно изъятого имущества и возмещения убытков путем предъявления судебного иска к учреждениям, должностными лицами которых была произведена конфискация с нарушением закона19.

Итак, наиболее часто под лицензией в тот период понималось разрешение, выдаваемое специальным государственным органом в предписанной законом форме, на ввоз товаров из-за границы или на вывоз товаров за границу, а также разрешение на использование изобретений, что следует признать отвечающим правовым реалиям того времени. Окончание периода НЭПа в конце 1920-х гг. представляло собой фактический отказ от товарно-рыночных отношений и переход к административным методам управления экономикой.

IV этап — советский период 1930–1989 гг., включающий два подэтапа: довоенный и послевоенный

Вместе с тем, несмотря на ликвидацию в посленэповский период предпринимательства как такового, в определенных сферах метод лицензирования государством продолжал применяться (лицензирование непредпринимательской деятельности). Государственные предприятия в лицензировании не нуждались.

В послевоенный советский период применение методов лицензирования было весьма ограничено. В сфере внешнеторговой деятельности выдача лицензий Министерством внешней торговли СССР и последующее заключение гражданско-правовых договоров государственными торговыми организациями представляли собой одну из форм реализации монополии внешней торговли государства.

Вторым видом лицензирования, предусмотренным правовой системой того периода, являлась выдача разрешений на использование изобретений, предоставляемых на основании лицензионного договора. Данный договор относится к области права интеллектуальной собственности и не имеет ничего общего с лицензированием как формой государственного контроля.

Таким образом, применение института лицензирования в советский период было весьма ограничено.

Институт лицензирования в Российской Федерации начинает активно развиваться в 90-х гг. прошлого века, что было обусловлено сменой правовых формаций и переменами в характере воздействия государства на общественные отношения в сфере экономики.

V этап — современный период (1990 г. — по настоящее время), включающий три подэтапа:

1990–1998 гг. — период формирования правовых основ предпринимательства и лицензирования, регулирования лицензионных правоотношений подзаконными нормативно-правовыми актами.

Понятие «лицензирование отдельных видов деятельности» появилось в постперестроечный период истории Российского государства. Оно возникло в законодательной практике 2 декабря 1990 г. в отношении банковской сферы, когда вступили в действие вновь принятые законы РСФСР «О банках и банковской деятельности» и «О Центральном банке РСФСР (Банке России)».

25 декабря 1990 г. появилось более общее понятие о лицензировании предпринимательской деятельности, когда согласно п. 4 ст. 21 Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» начала действовать норма, предусматривающая такое лицензирование. Эта норма устанавливала, что отдельные виды предпринимательской деятельности в Российской Федерации могут осуществляться лишь на основании лицензии (специального разрешения компетентных органов). Предполагалось, что перечень видов предпринимательской деятельности, подлежащих лицензированию, будет определяться Правительством Российской Федерации. В результате 24 декабря 1994 г. было принято постановление Правительства России № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности», имеющее в качестве цели проведение единой государственной политики в области лицензирования отдельных видов деятельности и обеспечение защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства. Вышеуказанным постановлением утверждался Порядок ведения лицензируемой деятельности (устанавливающий единые требования), а также Перечень видов деятельности, на осуществление которых требовалась лицензия, и Перечень органов, уполномоченных на ведение лицензируемой деятельности.

Вместе с тем оно содержало некоторые ограничения.

Во-первых, до утверждения положений о лицензировании указанных в постановлении видов деятельности лицензирование осуществлялось в соответствии с действующими нормативными актами.

Во-вторых, действие данного постановления не распространялось на те виды деятельности, особый порядок лицензирования которых устанавливался законодательными актами Российской Федерации и нормативными актами Президента Российской Федерации.

В нем определены виды деятельности, на которые необходимо было получение лицензии: хранение нефти и продуктов ее переработки, перевозка грузов автомобильным транспортом, деятельность лизинговых компаний, образовательная деятельность в области высшего инженерно-педагогического и дополнительного образования, платные юридические услуги, международная туристская деятельность и проч.

Также данное постановление закрепило за отдельными органами исполнительной власти полномочия по лицензированию конкретного вида деятельности. В качестве примера к федеральным органам исполнительной власти, каковым являлся комитет Российской Федерации по драгоценным металлам и драгоценным камням, было отнесено лицензирование скупки у населения ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней и лома таких изделий.

Отдельно в постановлении прописаны сферы деятельности, на которые лицензии выдавали органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: организация спортивного и любительского лова и добычи ценных видов рыб, водных животных и растений, риелторская деятельность, организация и содержание тотализаторов и игорных заведений и т. д. Первоначально предполагалось, что оно будет действовать непродолжительный промежуток времени, поскольку в первом квартале 1995 г. планировалось представить проект Закона о лицензировании. Но постановление Правительства РФ № 1418 действовало до вступления в силу Федерального закона, принятого в 1998 г., и даже после, но уже в части, не противоречащей названному Закону.

Законодательство в данный период в сфере лицензионной деятельности охватывало разнообразный по характеру и содержанию перечень нормативных правовых актов. Порядок лицензирования определялся подзаконными нормативными правовыми актами. По общему правилу, положения о лицензировании отдельных видов деятельности утверждались Правительством. Следовательно, отсутствовало единство правового пространства в области лицензионно-разрешительной деятельности.

С 1998 по 2001 г.

Новой ступенью правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности является принятый 15 сентября 1998 г. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» (с изменениями от 26 ноября 1998 г.). В нем определялись цель и сфера применения, основные принципы осуществления лицензирования, предлагался основной понятийный аппарат, порядок выдачи лицензии, переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии, приостановления действия и аннулирования лицензии.

Федеральный закон достаточно конкретно формулировал определения и субъектный состав. Впервые в законный оборот были введены такие термины, как «лицензирующий орган», «соискатель лицензии», «лицензиат», «лицензия», «лицензирование» и др. В состав лицензирующих органов входили федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. В отличие от предыдущего документа, лицензирующих органов стало больше и они не ограничивались исполнительной ветвью государственной власти.

Так же как и постановление Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» оставлял за федеральными органами государственной власти право передачи отдельных полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако такая передача должна была предусматриваться не соответствующим положением о лицензировании, а федеральным законом.

Интересную позицию законодатель занимал в отношении определения «лицензионные требования и условия» — это «совокупность установленных нормативными правовыми актами требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности». На сегодняшний день в этом определении произошли серьезные изменения.

В отличие от предыдущего документа, вышеупомянутый закон конкретизировал сферы деятельности. Его действие не распространялось на: внешнеторговую и таможенную деятельность, деятельность по охране окружающей среды, связанную с использованием природных ресурсов и отношения, возникающие в связи с использованием результатов интеллектуальной деятельности.

Впервые Закон определял, что вид деятельности, на осуществление которого получена лицензия, может выполняться только получившим лицензию юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем.

Для лицензий, выданных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, дополнительная процедура регистрации заменялась процедурой уведомления.

Отдельная статья посвящалась осуществлению надзора, проводимого наряду с лицензирующим органом также государственными надзорными и контрольными органами. Примечательно, что законодатель предусматривал осуществление надзора только за соблюдением лицензионных требований и условий лицензиата. На соискателя лицензии данные требования не распространялись.

По сравнению с предыдущим документом значительно увеличивался перечень видов деятельности, на осуществление которых требовалось получение лицензии: от восьмидесяти семи до более двухсот.

Этот закон внес ясность в концепцию правового регулирования предпринимательской деятельности посредством лицензирования, поставил лицензирование предприятий и предпринимателей на законодательную основу, определил административную процедуру лицензирования.

Данный период характеризуется проведением первой унификации лицензионного законодательства, закреплением закрытого перечня лицензируемых видов деятельности, дальнейшим совершенствованием норм законодательства о лицензировании. Вместе с тем, несмотря на всю его прогрессивность, вышеуказанный закон просуществовал недолго, ибо содержал излишнее количество лицензируемых видов деятельности — более 200 видов. В этой связи в 2001 г. назрела необходимость в сокращении их количества и пересмотре ряда других положений в области лицензирования.

С 2001 по 2011 г.

8 августа 2001 г. был принят новый федеральный закон № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Существенно изменилась сфера применения закона о лицензировании.

Во-первых, в отличие от предыдущего федерального закона, значительно увеличился перечень видов деятельности, на которые действие закона не распространялось.

Во-вторых, органы местного самоуправления перестали быть субъектом регулируемых законом лицензионных отношений.

Некоторые коррективы коснулись понятийного аппарата. Например, в состав лицензирующих органов вошли исключительно исполнительная ветвь государственной власти федерального и уровня субъектов Российской Федерации.

Лицензионные требования и условия законодатель раскрыл по-иному — как «совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности».

Так же как и предыдущие нормативные правовые акты, закон предусмотрел возможность соглашением передачи федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществления своих полномочий.

Федеральным законом продлился общий срок действия лицензии: с трех до пяти лет. Отдельными положениями о лицензировании могло предусматриваться бессрочное действие лицензии.

Изменения коснулись и общих сроков принятия решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии: лицензирующий орган принимал решение о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии в срок, не превышающий шестидесяти дней со дня поступления заявления о предоставлении лицензии со всеми необходимыми документами.

Согласно требованиям исследуемого закона контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий осуществлялся исключительно лицензирующим органом. Вместе с тем соискатель лицензии остался вне поля проведения контрольных мероприятий. И только в 2005 г. федеральным законом от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон “О лицензировании отдельных видов деятельности”, федеральный закон “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» существенно поменялся порядок проведения лицензионного контроля. Во-первых, более конкретно определялся предмет проверки; во-вторых, видоизменился субъектный состав.

Так, согласно внесенным изменениям лицензионный контроль проводился лицензирующим органом в целях:

• проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах (в отношении соискателя лицензии — при принятии решения о предоставлении лицензии);

• возможности выполнения им лицензионных требований и условий (в отношении соискателя лицензии — при принятии решения о предоставлении лицензии);

• проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности (в отношении лицензиата — после получения им соответствующей лицензии).

Если в первых двух случаях лицензионный контроль осуществлялся в отношении соискателя лицензии при принятии решения о предоставлении лицензии, то в последнем случае лицензионный контроль осуществлялся в отношении лицензиата после получения им соответствующей лицензии.

Данный этап — самый продолжительный и реформаторский в истории института лицензирования в системе российского законодательства. Происходящие в течение десяти лет политические, экономические и правовые изменения не могли не отразиться на содержании и сущности процесса лицензирования. В течение всего этого периода неоднократно пересматривались как материальные, так и процессуальные нормы, регулирующие данную сферу общественных отношений. Изменялась сфера применения закона, перечень лицензируемых видов деятельности и лицензирующих органов, сроки рассмотрения лицензионных материалов и принятия соответствующих решений, порядок приостановления и аннулирования ранее выданных лицензий, а также ряд других не менее важных вопросов. В этой связи хотелось бы остановиться на процедурах приостановления и аннулирования действий лицензий.

В отличие от ранее действующего законодательства, в федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» пересматриваются основания и порядок приостановления и аннулирования действия лицензии.

Основания приостановления действия лицензии существенно сократились. Согласно Федеральному закону от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗдействие лицензии приостанавливалось только в случае выявления лицензирующими органами неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий. В этих случаях лицензирующий орган в соответствующих предписаниях определял срок устранения нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии, который не должен был превышать шести месяцев. И только в случае неустранения выявленных нарушений в указанный срок лицензирующий орган обращался в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Как и прежде, лицензия аннулировалась соответствующим решением суда. Вместе с тем закон в своей первоначальной редакции оставлял право аннулирования лицензии за лицензирующим органом, но только в случаях неуплаты лицензиатом в течение трех месяцев лицензионного сбора за предоставление лицензии.

В 2005 г. порядок приостановления и аннулирования действия лицензии существенно ужесточился. Федеральным законом от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации»20, который вступил в силу 8 августа 2005 г., был введен новый порядок приостановки хозяйственной и иной деятельности:

• во-первых, КоАП РФ был дополнен новым видом административного наказания — административным приостановлением деятельности, назначать которое был уполномочен исключительно суд;

• во-вторых, одновременно с введением нового вида административного наказания были признаны утратившими силу положения федеральных законов, некогда предоставлявшие должностным лицам органов государственной власти право осуществлять приостановку хозяйственной и иной деятельности, реализуемой с нарушением действующего законодательства. Указанное в полной мере относилось и к приостановлению действия лицензии.

Во многом реализуя нормы федерального закона от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ, был принят федеральный закон от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О лицензировании отдельных видов деятельности”, Федеральный закон “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». Соответствующими изменениями в федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» законодатель пересмотрел порядок приостановления и аннулирования лицензии, который значительно усложнялся.

Согласно измененным требованиям лицензирующий орган приостанавливал действие лицензии только в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном КоАП РФ. Именно в этом заключалась сложность всей процедуры как приостановления, так и аннулирования лицензии. Чтобы приостановить действие лицензии, необходимо было:

• выявить нарушение лицензионных требований и условий, за которое соответствующей статьей КоАП РФ предусматривалось административное наказание в виде административного приостановления деятельности;

• надлежащим образом оформить материалы административного производства: составить протокол об административном правонарушении по соответствующей статье КоАП РФ, протокол о временном запрете деятельности для последующей их передачи и иных материалов дела в районный суд;

• по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении суд должен был принять решение о приостановлении деятельности на срок до девяноста суток. Следует отметить, что законодатель на этот счет предусмотрел несколько вариантов принятия решения по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении.

Во-первых, в случае нарушения процессуальных требований (по данным правоприменительной практики, это случалось чаще всего), отсутствия события или состава правонарушения, а также по другим указанным в КоАП РФ основаниям судья принимал решение о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Во-вторых (что также происходило довольно часто), по результатам рассмотрения дела судья, ограничиваясь административным наказанием в виде административного штрафа, принимал иное решение по делу. Это исключало возможность проведения дальнейших мероприятий как по приостановлению действия лицензии, так и по ее аннулированию.

Только после прохождения всей этой сложной и бюрократической процедуры на основании судебного решения лицензирующий орган принимал соответствующее решение.

Такое приостановление лицензии сводилось лишь к формальной стороне вопроса — к утверждению соответствующего организационно-технического документа (приказа) — и только. Получалось, что лицензирующий орган лишь констатировал факт приостановления, а законодатель тем самым вводил дополнительное бюрократическое обременение, фактически не подкрепленное государственно-властным характером принимаемого решения.

Еще интереснее становится тот факт, что само такое формальное приостановление действия лицензии также предусматривало особую и излишнюю, на наш взгляд, процедуру.

Во-первых, лицензирующий орган в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приостанавливал действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата соответствующим приказом лицензирующего органа.

Во-вторых, лицензирующий орган уведомлял об этом лицензиата в письменной форме.

В-третьих, лицензирующий орган в течение пяти рабочих дней со дня принятия им решения о приостановлении действия лицензии при получении сведений о вступлении в законную силу решения суда об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий направлял копию документа, подтверждающего принятие соответствующего решения, с сопроводительным письмом в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, по месту нахождения (месту жительства) соискателя лицензии или лицензиата.

Что касается процедуры аннулирования, то она, помимо вышеназванных этапов, предусматривала еще больше препятствий.

Во-первых, лицензирующий орган мог обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии только в случае, если в установленный судьей срок лицензиат не устранял нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой административное приостановление деятельности лицензиата.

Во-вторых, процедура рассмотрения такого заявления сама по себе представляла собой сложный и многоэтапный процесс.

В-третьих, законодатель предусматривал не менее бюрократичную процедуру оформления необходимых документов лицензирующим органом:

• в течение суток готовился приказ об аннулировании лицензии, который принимался исключительно на основании решения суда;

• об этом уведомлялся лицензиат;

• в течение пяти рабочих дней со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии направлялась копия документа, подтверждающая принятие соответствующего решения, с сопроводительным письмом в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, по месту нахождения (месту жительства) соискателя лицензии или лицензиата.

Правоприменительная практика показала, что реализация механизма аннулирования лицензии таким образом — достаточно сложный и длительный процесс. В итоге не всегда достигалась поставленная законодателем цель.

В 2003 г. Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» было объявлено о начале комплексных преобразований сферы государственного управления.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., одобренная распоряжением Правительства России от 25 октября 2005 г. № 1789-р, важное место отводила оптимизации процедур лицензирования и сокращению количества видов деятельности, подлежащих лицензированию. Оптимизация в течение данного периода осуществлялась по следующим направлениям:

• подробная регламентация порядка исполнения полномочий по выдаче лицензий;

• перевод услуг по предоставлению лицензий в электронный вид;

• попытки внедрения упрощенного режима лицензирования;

• наибольшие усилия были направлены на сокращение количества видов лицензируемой деятельности.

Одной из задач первостепенной важности было сокращение лицензируемых видов деятельности за счет принятия технических регламентов.

В соответствии со ст. 18 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» со дня вступления в силу технических регламентов, устанавливающих обязательные требования к лицензируемым видам деятельности, должно было прекратиться лицензирование следующих видов деятельности: разработка, производство, ремонт и испытание авиатехники (в том числе двойного назначения); эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов; эксплуатация химически опасных производственных объектов; деятельность по проведению экспертизы промышленной безопасности; производство работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений; производство маркшейдерских работ; геодезическая деятельность, за исключением осуществляемой в ходе инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства; картографическая деятельность, за исключением осуществляемой в ходе инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства; производство медицинской техники; техническое обслуживание медицинской техники; деятельность по изготовлению и ремонту средств измерений.

Однако на практике эти планы так и не были реализованы: в одних случаях технические регламенты приняты не были, в других принятие регламента не повлекло отмены режима лицензирования.

Показательным примером стала ситуация, сложившаяся с лицензированием в сфере обеспечения пожарной безопасности. В период действия Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» вступил в силу Технический регламент о требованиях пожарной безопасности. По логике закона, после вступления в силу данного нормативно-технического акта должно было прекратиться лицензирование производства работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений. Однако, как следовало из разъяснений МЧС России, лицензирование данной деятельности сохранилось.

Всего с 2004 по 2011 г. было прекращено лицензирование 38 видов деятельности. Однако в ряде случаев оказывалось, что отмена лицензирования не приводила к достижению цели государственного дерегулирования, так как вместо лицензирования вводились иные разрешительные режимы, что не всегда соответствовало целям административной реформы.

С 2011 г. по настоящее время.

В связи с тем, что закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» перестал отвечать современным реалиям лицензирования, был принят новый федеральный закон — от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (с изменениями и дополнениями)21. В нем определены: лицензируемые виды деятельности, принципы, система и полномочия лицензирующих органов, лицензионные требования, срок действия лицензии, а также порядок организации и осуществления лицензирования. По сравнению с ранее действующим новации Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон № 99-ФЗ) могут быть оценены двояко.

C одной стороны, в новом федеральном законе количество лицензируемых видов деятельности снижено до 50. Такое существенное снижение объясняется прежде всего объединением лицензируемых видов деятельности в укрупненные группы по сферам экономической деятельности. Действительно прекращено лицензирование только в отношении следующих семи видов деятельности:

1) экспонирование оружия, основных частей огнестрельного оружия, патронов к оружию;

2) коллекционирование оружия, основных частей огнестрельного оружия, патронов к оружию;

3) изготовление протезно-ортопедических изделий по заказам граждан;

4) транспортировка грузов (перемещение грузов без заключения договора перевозки) по железнодорожным путям общего пользования, за исключением уборки прибывших грузов с железнодорожных выставочных путей, возврата их на железнодорожные выставочные пути;

5) деятельность по производству и реализации специального игрового оборудования, предназначенного для осуществления игорного бизнеса;

6) деятельность по изготовлению и ремонту средств измерений;

7) деятельность по обеспечению авиационной безопасности.

Важной новеллой закона является сокращение перечня видов деятельности, в отношении которых лицензирование осуществляется в соответствии с отраслевыми федеральными законами. Число видов деятельности, лицензируемых в особом порядке, сократилось почти вдвое. Однако часть таких видов деятельности исчезла из Закона № 99-ФЗ по причине юридико-технического характера. В ранее действовавшем законе в перечень изъятий из общего порядка лицензирования было включено лицензирование, не являющееся публично-властным разрешительным режимом, адресованным юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. Так, в указанный перечень были включены лицензирование нотариусов, выдача гражданам лицензий на ношение и хранение оружия, выдача лицензий на охоту и даже предоставление лицензий на использование результатов интеллектуальной деятельности. Сейчас соответствующие сферы лицензирования из закона исключены. Однако в отношении такого рода разрешительных режимов в правовом поле ничего содержательно не изменилось. Действительно унифицировано лицензирование только трех видов деятельности: деятельность в области связи, частная охранная и детективная (сыскная) деятельность. Однако указанные виды деятельности подлежат лицензированию с учетом особенностей, установленных иными федеральными законами.

Бесспорным плюсом нового закона является неограниченность срока выдаваемых лицензий. Ранее лицензии выдавались на пять лет. Бессрочность действия лицензии существенно облегчает ведение бизнеса. Прогрессивными нормами закона являются положения о возможности подачи документов в электронном виде, об организации взаимодействия при лицензировании посредством обмена электронными документами, о возможности ведения лицензионного дела в электронном виде, об обязанности ведения реестра лицензий в электронном виде. Закон № 99-ФЗ содержит более детальные требования к составу лицензионного дела. Подробнее урегулированы вопросы, связанные с переоформлением лицензии. Значительно четче регламентированы вопросы осуществления лицензионного контроля.

Позитивной оценки заслуживает новый принцип лицензирования — недопустимость взимания с соискателей лицензий и лицензиатов платы за осуществление лицензирования, за исключением уплаты государственной пошлины в размерах и порядке, которые установлены законодательством о налогах и сборах.

Также положительно можно оценить введение бесплатного предоставления сведений из реестров лицензий.

Вместе с тем ряд положений Закона № 99-ФЗ вызывает дискуссию в научных кругах и негативную оценку.

В качестве примера можно привести цели лицензирования, зафиксированные в ст. 2 закона, которые сформулированы настолько широко, что под них можно подвести практически любую деятельность. Согласно закону «лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни и здоровью граждан, окружающей среде, обороне и безопасности государства, возможность причинения которого связана с осуществлением отдельных видов деятельности». Определение лицензии (п. 2 ст. 3) и определение момента принятия решения о представлении лицензии (ч. 3 ст. 14) связывают возможность осуществлять лицензируемую деятельность с моментом выдачи лицензии, а не с моментом внесения соответствующей записи в реестр лицензий. Таким образом, в законе установлен приоритет бумажных документов, а не электронных записей. Вместе с тем в рамках создания электронного правительства юридически значимым действием лицензирующего органа должно быть не подписание приказа о выдаче лицензии или сама выдача лицензии, а внесение записи в реестр лицензий.

Укрупнение лицензируемых видов деятельности в действующем законе было сделано, видимо, из-за стремления сократить количество соответствующих видов деятельности, хотя бы даже и искусственными методами. Из-за этого законодателю пришлось пойти на допущение детализации такой деятельности на уровне подзаконных актов. По сравнению с ранее действовавшим Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» произошло существенное изменение регулирования в части детализации работ (услуг), выполняемых (оказываемых) в составе общего лицензируемого вида деятельности. Согласно ч. 2 ст. 17 данного закона перечень работ и услуг в составе общего лицензируемого вида деятельности, для осуществления которых требовалось специальное указание в лицензии, мог закрепляться положениями о лицензировании только в отношении восьми видов. В иных случаях лицензия выдавалась в целом на соответствующий вид лицензируемой деятельности, что автоматически позволяло лицензиату осуществлять весь комплекс работ (услуг) в рамках такой деятельности. Новым же законом допускается разбивка общего лицензируемого вида деятельности на отдельные работы (услуги) по всем лицензируемым видам деятельности. Например, Положением о лицензировании деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений предусмотрено 11 подвидов лицензируемой деятельности.

В данном случае лицензиат получает лицензию на конкретный подвид деятельности или их комплекс. Такая детализация оправданна в отдельных случаях, когда в рамках одного вида деятельности объединены разнородные виды работ, к которым предъявляются кардинально различные требования. Однако такой подход не имеет смысла и способен создать лишние издержки для предпринимателей в случае дробления лицензируемого вида деятельности на работы, к которым предъявляются одинаковые требования.

Также в Законе № 99-ФЗ был увеличен срок выдачи лицензии. Если ранее решение о предоставлении лицензии должно было быть принято в течение 45 календарных дней, то теперь такое решение принимается в течение 45 рабочих дней, что на практике равняется примерно 63 календарным дням.

После принятия нового Закона о лицензировании серьезных изменений в анализируемой сфере уже не было. Но в качестве довольно важных поправок можно отметить изменения, предусмотренные Федеральным законом от 19 октября 2011 г. № 283-ФЗ и Федеральным законом от 25 июня 2012 г. № 93-ФЗ. Первый из них предусмотрел важную для бизнеса норму о том, что лицензии, которые были предоставлены и срок действия которых не истек до дня вступления в силу нового Закона о лицензировании, действуют бессрочно. Бесспорно, данная норма может быть оценена только положительно в силу того, что она значительно снизила издержки бизнеса по переоформлению лицензий.

Второй закон заложил основу мониторинга лицензирования отдельных видов деятельности с использованием специализированной федеральной государственной информационной системы.

1.3. Роль административной науки в развитии и совершенствовании теории и практики лицензирования

Лицензирование является относительно недавним явлением в отечественной науке.

Роль административного права и процесса в исследовании теории и практики лицензирования неоценима.

В целом проблемами административного процесса, административно-процедурного производства занимаются такие ученые, как Попов Л. Л., Агапов А. Б., Старилов Ю. Н., Зубарев С. М., Мигачев Ю. И., Старостин С. А., Степаненко Ю. В., Студеникина М. С. и др.

К числу специальных исследований можно отнести работу М. А. Агаповой «Институт лицензирования в административном праве» (М., 2006), К. И. Костылевой «Административно-правовое регулирование лицензионно-разрешительной деятельности» (М., 2005). Как форма деятельности органов исполнительной власти лицензирование рассматривается, например, в работах Т. В. Куликовой «Лицензирование как форма реализации исполнительной власти» (Ростов н/Д., 2007), Ю. С. Юрьевой «Лицензирование как форма деятельности органов исполнительной власти» (Саратов, 2008) и проч.

1.4. Лицензирование как институт административного и предпринимательског оправа. Общее, различия, проблемы и перспективы их соотношения в российской правовой системе

По-прежнему дискуссионным является вопрос о юридической природе лицензирования. Общественные отношения в области лицензирования отражают публичные интересы государства и интересы отдельных лиц и складываются из взаимодействия между юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями по поводу осуществления лицензируемых видов деятельности.

Данные отношения, с одной стороны, являются частноправовыми. Они основаны на диспозитивности и отсутствии властеотношений. Лицензирование, по общему правилу, осуществляется по инициативе частных лиц — юридических лиц или индивидуальных предпринимателей. Такое положение дел характерно для отраслей частного права — гражданского, предпринимательского.

С другой стороны, указанные отношения складываются по поводу получения (переоформления, аннулирования, приостановления действия) лицензии между органами государственной власти и участниками гражданского оборота. Здесь присутствует элемент власти и подчинения в регулировании данных правоотношений. Власть и подчинение вытекают из полномочий лицензионного органа самостоятельно, в установленном законом порядке, принимать решения в области лицензирования. А это характерно для отраслей публичного права, а именно — для административного права.

Следовательно, лицензирование может рассматриваться как комплекс урегулированных правом общественных отношений, одни из которых являются частными, гражданско-правовыми (отношения между участниками оборота осуществления лицензируемого вида деятельности), а другие обладают публичным — административно-правовым характером (осуществление административных процедур лицензирования уполномоченными органами исполнительной власти).

Возникает вопрос: образуют ли нормы, регулирующие рассматриваемые отношения правовой институт?22 Нормы о лицензировании объединены общим назначением, целями, поэтому, несмотря на разный отраслевой характер, можно сделать вывод, что они образуют правовой институт.

Какое место занимает лицензирование в системе права?

С точки зрения относимости лицензирования к публичному институту получила распространение точка зрения об административно-правовом характере норм, регулирующем вопросы лицензирования отдельных видов деятельности.

В частности, В. В. Кудашкин полагает, что предметом института лицензирования являются правоотношения, возникающие в процессе осуществления государством и хозяйствующими субъектами лицензируемой деятельности, опосредующие управляющее воздействие управомоченных органов управления на хозяйствующих субъектов, исходя из публичных интересов государства и личности. Это, по мнению В. В. Кудашкина, позволяет идентифицировать лицензирование как институт административного права.

С точки зрения С. А. Тарасова, также имеются все основания полагать, что лицензирование является одним из институтов административного права, основанные на следующих соображениях. Обязательным субъектом правоотношений лицензирования являются органы исполнительной власти, уполномоченные в соответствии с законодательством решать вопросы лицензирования. В роли другого субъекта выступают предприниматели, деятельность которых в силу тех или иных обстоятельств вызывает повышенный интерес со стороны государства и им контролируется. Таким образом, нормы, регулирующие лицензирование, охватывают однородные, тесно связанные отношения в рамках одной отрасли, т. е. составляют самостоятельный правовой институт. При этом это институт административного права.

Лицензирование — деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

Лицензия — специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.

Данный вид деятельности в Российской Федерации урегулирован действующим законодательством. Правовые основы лицензирования включают в себя комплекс нормативно-правовых актов как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации. Также следует отметить наличие общего и специального законодательства Российской Федерации в сфере лицензирования.

Лицензирование в административном праве рассматривается с публичных начал, а в предпринимательском праве — с частноправовых. Например, предпринимательское право определяет право каждого на занятие предпринимательской деятельностью и возможность получения лицензии, а административное право регулирует вопросы порядка выдачи лицензии, привлечения к административной ответственности.

Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти представляет собой административно-процессуальную деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

Лицензионное производство в административном праве обладает следующими специфическими чертами:

1) В лицензионном производстве присутствует публично-правовой интерес, реализуются задачи, внутренние функции государства, органов государственной власти, происходит сочетание публичных и частных интересов.

2) В основном лицензионное производство возникает по инициативе самих обратившихся физических и юридических лиц, которые занимаются предпринимательской деятельностью и должны, кроме государственной регистрации, получить лицензию на занятие определенными видами деятельности.

3) Лицензионное производство отличается своим особым субъектным составом. С одной стороны, в лицензионном производстве выступает соискатель лицензии или лицензиат, а с другой стороны — лицензирующие органы.

4) Властной стороной и обязательным субъектом данных отношений является уполномоченный орган исполнительной власти. Отличительной особенностью лицензионной деятельности является большое количество лицензирующих органов — как федеральных, так и субъектов Российской Федерации.

5) В лицензионном производстве правовая оценка поведению участников отношений, как правило, не дается. Она может являться условием удовлетворения соответствующих ходатайств и заявлений одной из сторон лицензионного отношения по выдаче лицензии.

6) Лицензионное производство в преобладающем большинстве случаев является административно-процедурным (например, выдача, переоформление лицензии), а в случае осуществления лицензионного контроля — административно-юрисдикционным. Таким образом, возможно сочетание в рамках лицензионного производства обоих подвидов административного процесса.

7) Меры административного принуждения по результатам рассмотрения лицензионного дела применяются только в процессе осуществления лицензионного контроля.

8) Споры в отношениях по лицензионному производству разрешаются и рассматриваются как в административном, так и в судебном порядке.

9) Имеет особую организацию деятельности, урегулированную законодательством Российской Федерации. Преобладающая часть видов деятельности лицензируется по правилам, установленным Законом№ 99-ФЗ. Также применяются процессуальные положения, установленные Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ (в ред.) «Об использовании атомной энергии»; Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 325-ФЗ (в ред.) «Об организованных торгах» и других, ввиду того что Закон № 99-ФЗ не распространяется на отношения по лицензированию некоторых видов деятельности.

Уточняющие процессуальные правила содержатся в постановлениях Правительства РФ по отдельным видам деятельности: от 6 июля 2012 г. № 686 (в ред.) «Об утверждении положения о лицензировании производства лекарственных средств»; от 26 декабря 2011 г. № 1130 (в ред.) «О лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах» и проч.

1.5. Дальнейшие пути совершенствования института лицензирования в административном праве. Дискуссионность, научная обоснованность

В целом следует отметить, что данная область общественных процессуальных отношений на протяжении последнего десятилетия подвергалась значительным изменениям, направленным на совершенствование процесса лицензирования в Российской Федерации. В связи с этим можно выделить следующие тенденции в развитии законодательства о лицензировании:

• сокращение лицензируемых видов деятельности (например, в области строительства, туристской, туроператорской деятельности и проч. получение лицензий не требуется, как раньше), что привело к сокращению масштабов лицензирования в Российской Федерации и переходу на применение других методов государственного регулирования;

• сокращение и унификация законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности.

• сокращение денежных издержек юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при лицензировании (этому способствует, например, введение бессрочности действия большинства лицензий; введение принципа недопустимости взимания платы с предпринимателей за осуществление лицензирования, за исключением государственной пошлины);

• совершенствование механизмов получения, переоформления лицензии юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (например, введение электронной формы осуществления процедур лицензирования; переоформление лицензии без дополнительного предоставления документов, только на основании заявления и проч.);

• усовершенствование процедур лицензирования со стороны органов исполнительной власти, уполномоченных их применять (например, порядка проведения лицензионного контроля).

Основные понятия и термины

Лицензирование, разрешение, лицензионное производство.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ

---

1. Какое можно сформулировать понятие предмета учебного курса «Основы лицензионно-разрешительной системы» и его задач?

2. Является ли лицензирование институтом административного права?

3. Какие особенности отличают историю лицензирования в России?

4. Каковы общие черты лицензирования как института административного права и предпринимательского права?

5. Какие существуют различия в лицензировании как институте административного и предпринимательского права?

6. Каковы перспективы выделения лицензионного права как самостоятельной отрасли права?

7. Какие можно выделить тенденции развития законодательства Российской Федерации в области лицензионно-разрешительной деятельности?

8. Какие можно выделить пути совершенствования лицензирования как института административного права?

ЗАДАНИЯ

---

1. Ознакомьтесь с учебной и научной литературой по теме главы 1.

2. Напишите эссе на тему «Роль административной науки в развитии и совершенствовании лицензирования».

3. Подготовьтесь к дискуссии на тему «Проблемы и перспективы лицензионно-разрешительной деятельности как института административного и предпринимательского права».

4. Составьте и заполните таблицу, в которой выделите общие черты и различия лицензионно-разрешительной деятельности с позиции административного права и предпринимательского права.

5. Решите тесты

1. Соискатель лицензии — это:

А) юридическое лицо, обратившееся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии;

Б) индивидуальный предприниматель, обратившийся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии;

В) юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, обратившиеся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии;

Г) любое лицо, обратившееся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии.

ОТВЕТ:__________________

2. К принципам осуществления лицензирования относятся (выберите правильные варианты ответа):

А) презумпция невиновности;

Б) открытость и доступность информации о лицензировании;

В) законность;

Г) быстрота и оперативность;

Д) недопустимость взимания с соискателей лицензий и лицензиатов платы за лицензирование;

Е) профессионализм и компетентность.

ОТВЕТ:________________________________

3. Лицензируемый вид деятельности — это:

А) любой вид деятельности;

Б) любой вид деятельности в Российской Федерации и за ее пределами;

В) вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии;

Г) вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации и на иных территориях, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством РФ и нормами международного права, требуется получение лицензии.

ОТВЕТ:_______________________

6. Решите казус:

ОАО «Кристалл» осуществляло добычу, розлив и оптово-розничную продажу природной минеральной воды. В 2014 г. в прокуратуру г. Пятигорска поступило сообщение о том, что указанное предприятие осуществляет свою деятельность без лицензии. При выезде на место выяснилось, что лицензии у предприятия нет. Из пояснений руководителя следовало, что ОАО не может получить лицензию. Не знает, куда обратиться и как ее получить. А раз оно зарегистрировано как ОАО, то осуществляет данный вид деятельности законно.

Вопросы и задания к казусу

1. Дайте юридический анализ данной ситуации со ссылкой на нормативно-правовые акты.

2. Какие нарушения есть в данном случае?

3. Какую лицензию должно получить ОАО, в каком органе исполнительной власти?

Список рекомендованной литературы

1. Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М.: Норма, 2016.

2. Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / под ред. Л. Л. Попова. М.: Юрайт, 2013.

3. Административный процесс: учебник для бакалавров и магистров / под ред. М. А. Штатиной. М.: Юрайт, 2014.

4. Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: учебник для магистров / под ред. С. А. Старостина. М.: Проспект, 2016.

5. Административные процедуры: монография / отв. ред. Л. Л. Попов, С. М. Зубарев. М.: Норма; ИНФРА-М, 2017.

6. Административный процесс Российской Федерации: учебник / отв. ред. Л. Л. Попов. М.: Оригинал-макет, 2017.

7. Ионова Ж. А. Правовые проблемы легитимации предпринимательства // Гос-во и право. 1997. № 1.

8. Олейник О. Правовые основы лицензирования хозяйственной деятельности // Закон. 1994. № 6.

9. Спектор Е. Разрешение и лицензия в законодательстве о лицензировании // Законодательство и экономика. 2000. № 8 (196).

10. Гущин А. В. Лицензирование как институт административного права //Административное право и процесс. 2006. №1.

11. Багандов А. Б. Лицензирование как правовая и управленческая категория // Законодательство и экономика. 2005. № 10.

Глава 2.
Лицензирование и разрешения в структуре административного процесса

2.1. Лицензионно-разрешительная система — вид административного процесса

В теории административного права преобладают два подхода к понятию административного процесса. Административный процесс представляется в широком и узком смысле.

В широком смысле административный процесс — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также судей по разрешению индивидуально-конкретных дел, возникающих из правоотношений органов публичной власти с физическими лицами и организациями.

В узком смысле административный процесс отождествляется с юрисдикционным процессом, т. е. управленческой процедурой по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях.

Лицензионно-разрешительная деятельность является одной из разновидностей административного процесса.

К признакам лицензионно-разрешительной деятельности как разновидности административного процесса относятся следующие:

• Административно-процессуальные нормы лицензионно-разрешительной деятельности содержатся во множестве нормативно-правовых актов различной юридической силы. Например, в Законе № 99-ФЗ, постановлении Правительства РФ от 6 июля 2012 г. № 686 (в ред.) «Об утверждении положения о лицензировании производства лекарственных средств»; постановлении Правительства РФ от 26 декабря 2011 г. № 1130 (в ред.) «О лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах» и проч.

• Основой для административного процесса является индивидуальное административное дело, которое возникает в сфере организации и функционирования исполнительной власти в области лицензирования.

• Для лицензионно-разрешительной деятельности характерно наличие множества субъектов, которые применяют административно-процессуальные нормы. Это разнообразные органы исполнительной власти — как федеральные, так и субъектов Российской Федерации.

• Лицензирование и выдача разрешений осуществляются на основании сочетания различных принципов.

Для лицензионного производства характерно сочетание как общих, так и специальных принципов. К общим принципам можно отнести такие как: законность, гласность, федерализм, ответственность и др.

К специальным принципам, закрепленным в Законе № 99-ФЗ, относятся:

1) обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации;

2) установление лицензируемых видов деятельности федеральным законом;

3) установление федеральными законами единого порядка лицензирования отдельных видов деятельности на территории Российской Федерации;

4) установление исчерпывающих перечней лицензионных требований в отношении лицензируемых видов деятельности положениями о лицензировании конкретных видов деятельности;

5) открытость и доступность информации о лицензировании, за исключением информации, распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;

6) недопустимость взимания с соискателей лицензий и лицензиатов платы за осуществление лицензирования, за исключением уплаты государственной пошлины в размерах и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

7) соблюдение законности при осуществлении лицензирования.

Административный процесс подразделяется на два больших вида в зависимости от категории и содержания административного дела: процедурный и юрисдикционный. Для первого характерны дела бесспорного характера, для второго — дела спорного характера.

Лицензионное производство в преобладающем большинстве случаев является административно-процедурным (например, выдача, переоформление лицензии), а в случае осуществления лицензионного контроля — административно-юрисдикционным. Таким образом, возможно сочетание в рамках лицензионного производства обоих подвидов административного процесса.

2.2. Лицензионно-разрешительная система — разновидность административно-процедурного производства

Административно-процедурный процесс, являясь видом административного процесса, представляет собой деятельность уполномоченных на то органов исполнительной власти и их должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел бесспорного позитивного характера. Эта деятельность регулируется административно-процессуальными нормами и направлена на реализацию прав и обязанностей участников индивидуального административного дела23.

Анализируя сущность лицензионно-разрешительной системы как разновидности административного процедурного процесса, следует указать, что ей присущи следующие особенности.

• Объектом лицензионно-разрешительной системы как разновидности административно-процедурной деятельности являются дела бесспорного позитивного характера24. Они связаны с удовлетворением предпринимательских способностей индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

• Управленческие лицензионно-разрешительные процедуры осуществляются на основе специальных административно-процессуальных норм.

• При реализации административно-процедурной деятельности в сфере лицензирования отсутствует применение принудительных мер.

• Инициатором данного вида деятельности являются юридические лица и индивидуальные предприниматели. Без их желания заниматься предпринимательской деятельностью и получить в связи с этим лицензию она не наступает.

• Лицензионно-разрешительная процедура как разновидность административного процедурного процесса возникает в сфере государственного управления в связи с реализацией исполнительной власти.

• Выдача лицензий и разрешений осуществляется уполномоченными компетентными органами и должностными лицами.

• Лицензионно-разрешительный процедурный процесс регламентирован и формализован, т. е. имеет стадийный характер.

• При осуществлении процедурной деятельности правовая оценка поведения участников административного правоотношения не дается.

Исходя из этого можно прийти к следующим выводам.

Во-первых, лицензионно-разрешительная деятельность является разновидностью административно-процедурного производства.

Во-вторых, она обладает всеми признаками и особенностями, присущими административно-процедурной деятельности.

В-третьих, она является одной из наиболее значимых разновидностей административно-процедурной деятельности, так как заниматься определенными видами предпринимательской деятельности без получения лицензии нельзя. Это незаконно.

В-четвертых, лицензионно-разрешительная деятельность имеет свои отличительные особенности, позволяющие выделить ее в отдельный подвид административно-процедурной деятельности.

Исходя из вышеизложенного, можно предложить следующее определение лицензионно-разрешительного производства: это подвид административно-процедурного процесса, который представляет собой деятельность уполномоченных на то федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и их должностных лиц по разрешению и рассмотрению индивидуальных административных дел бесспорного позитивного характера, связанных с выдачей юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям лицензий и разрешений.

2.3. Понятие, признаки, содержание,виды лицензий, разрешений.Отличия разрешительной системы от лицензирования.Соотношение лицензии и разрешения

В Российской Федерации некоторые виды деятельности могут осуществляться только на основании лицензии (разрешения).

Лицензия в переводе с латинского переводится как «вольность, свобода делать что угодно». Разрешение по толкованию С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведова определяется как «право на совершение чего-нибудь», а также «документ, удостоверяющий это право».

Действующее законодательство не дает точного определения понятия «разрешение». Имеется только законодательное определение лицензии.

Лицензия — специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.

Вместе с тем указанное определение не совсем корректно и не позволяет в полной мере использовать термин «лицензия» для обозначения документа. В прежнем законе о лицензировании термин «лицензия» для обозначения документа не использовался вообще. В Законе № 99-ФЗнет единства в терминологии по данному вопросу. Используется то термин «лицензия», то «документ». Например, в ст. 15 Закона говорится о включении в лицензию (а не в документ) определенных сведений. В ст. 16 закреплена необходимость включения в лицензионное дело копии подписанной и зарегистрированной лицензии.

Следовательно, понятие «лицензия» определяется как специальное разрешение. С одной стороны, это однопорядковые понятия, а с другой — имеют различия.

Разрешение — более широкое понятие, чем лицензия, включающее сертификацию, аккредитацию, аттестацию и т. д. Разрешение с одной стороны является юридическим основанием для начала и осуществления предпринимательской деятельности или иного действия, а с другой стороны подтверждает соответствие предъявляемым законодательством требованиям к тому или иному виду выполнения работ, оказания услуг.

Вместе с тем можно привести примеры, когда законодательство Российской Федерации для осуществления определенного вида деятельности требует как лицензии, так и разрешения, предъявляя к участникам гражданского оборота оправданно повышенные требования. Так, например, Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ требует разрешения на реализацию архитектурного проекта, а также лицензии на архитектурную деятельность для архитекторов.

Более распространена точка зрения о том, что понятия «лицензия» и «разрешение» совпадают. В Законе № 99-ФЗ понятие «лицензия» раскрывается через понятие «разрешение». Следовательно, разрешение — это легальное определение лицензии.

Однако в законодательстве используются различные наименования либо лицензия, либо разрешение.

Научное определение лицензирования как публичного правового института отличает большое разнообразие различных точек зрения25. Ряд авторов определяют лицензирование как процесс выдачи специального разрешения (лицензии)26. Лицензирование рассматривают и как процедуру по оформлению официального разрешения (лицензии) на ведение отдельных видов предпринимательской деятельности27. Лицензирование представляют организационно-правовым механизмом государственного регулирования, включающего в себя субъекты, объекты и процедуры28. По мнению Ж. А. Ионовой, лицензирование является формой легитимации предпринимательства29. Эта точка зрения наиболее часто встречается в литературе. Пожалуй, с ней можно согласиться, но частично. Точнее было бы сказать, что лицензирование является формой легализации отдельных видов предпринимательской деятельности.

У проф. Ю. А. Тихомирова лицензирование выступает как специфический административно-правовой режим, вводимый тематическим законодательством, осуществляемый преимущественно запрещающими или обязывающими нормами и направленный на официальное удостоверение права хозяйствующего субъекта на ведение определенного вида деятельности с соблюдением правил, нормативных требований и стандартов30.

Законодательное определение лицензирования представлено в Законе № 99-ФЗ: это деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

Также лицензирование можно назвать государственной услугой. Данная точка зрения находит свое подтверждение в трудах ученых и законодательстве РФ. Несмотря на то, что в Законе № 99-ФЗ об этом ничего не говорится, данное положение вытекает из системного анализа Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»31. Согласно ст. 2 вышеуказанного закона государственная услуга, предоставляемая органом исполнительной власти, — это деятельность по реализации функций соответственного органа исполнительной власти, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, полномочий органов, предоставляющих государственные услуги. На сегодняшний день многофункциональные центры предоставляют более 300 государственных услуг. Из них к сфере лицензирования относятся: выдача лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, лицензирование фармацевтической деятельности, деятельности по обороту наркотических средств и психотропных веществ, медицинской деятельности муниципальных и негосударственных учреждений, деятельности по заготовке, переработке и реализации лома черных и цветных металлов и проч.32

Лицензирование — это административно-процессуальная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти, как правило, в рамках управленческого процедурного позитивного вида административного процесса.

Исходя из вышеизложенного, можно выделить следующие специ-фические особенности лицензирования как публичного института:

1) В лицензировании присутствует публично-правовой интерес, реализуются задачи, внутренние функции государства, органов государственной власти, происходит разумное сочетание публичных и частных интересов.

2) Целями лицензионных процедур являются предотвращение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. В связи с этим перечень лицензируемых видов деятельности определяется исходя из их значимости и важности для граждан, юридических лиц и государства.

3) В основном лицензирование возникает по инициативе самих обратившихся физических и юридических лиц, которые занимаются предпринимательской деятельностью и должны, кроме государственной регистрации, получить лицензию на занятие определенными видами деятельности.

4) Лицензионная процедура отличается своим особым субъектным составом. С одной стороны, в лицензионной процедуре выступает соискатель лицензии — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, обратившиеся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии, или лицензиат — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию, а с другой стороны, лицензирующие органы33.

5) Властной стороной и обязательным субъектом данных отношений является уполномоченный орган исполнительной власти. Отличительной особенностью лицензионной деятельности является большое количество лицензирующих органов — как федеральных, так и субъектов Российской Федерации.

6) В лицензионной процедуре правовая оценка поведению участников отношений, как правило, не дается, а осуществляется проверка соблюдения требований к лицензиатам соответствующих ходатайств и заявлений по выдаче лицензии34.

7) Лицензирование является государственной услугой, предоставляемой МФЦ.

8) Лицензионные процедуры в преобладающем большинстве случаев являются административно-процедурными (например, выдача, переоформление лицензии), а при осуществлении лицензионного контроля могут быть административно-юрисдикционными. Как видим, в рамках лицензионной деятельности возможно сочетание обоих видов административного процесса.

9) Меры административного принуждения по результатам рассмотрения лицензионного дела могут применяться только в процессе осуществления лицензионного контроля.

10) Споры в отношениях по лицензированию отдельных видов деятельности разрешаются и рассматриваются как в административном, так и в судебном порядке.

Лицензирование имеет особую организацию деятельности, урегулированную законодательством Российской Федерации.

Лицензионное производство многообразно и охватывает особые лицензируемые виды деятельности, т. е. имеет следующие разновидности:

• разработка, производство, испытание, установка, монтаж, техническое обслуживание, ремонт, утилизация и реализация вооружения и военной техники;

• разработка, производство, испытание, хранение, ремонт и утилизация гражданского и служебного оружия и основных частей огнестрельного оружия, торговля гражданским и служебным оружием и основными частями огнестрельного оружия;

• деятельность по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры;

• производство лекарственных средств;

• деятельность по перевозке различными видами транспорта;

• деятельность по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах;

• частная охранная деятельность; частная детективная (сыскная) деятельность;

• оказание услуг связи;

• фармацевтическая деятельность;

• предпринимательская деятельность по управлению многоквартирными домами;

• образовательная деятельность;

• страховая деятельность;

• космическая деятельность;

• деятельность кредитных организаций и проч.

Следует отметить, что согласно проведенной реформе в данной области произошло укрупнение лицензируемых видов деятельности и сокращение их количества.

Согласно системе мониторинга лицензирования — ИС «Лицензирование», проводимого Министерством экономического развития РФ, наибольшее количество лицензий на протяжении последних лет выдается на следующие виды деятельности: медицинская деятельность организаций государственной системы здравоохранения; розничная продажа алкоголя; образовательная деятельность; эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов; медицинская деятельность медицинских организаций; перевозки пассажиров автомобильным транспортом; услуги связи и проч.35

Помимо лицензирования имеются и другие формы осуществления разрешительной системы.

Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти проявляется также в выдаче разрешений, не являющихся лицензиями. Правовое регулирование данного вида деятельности составляют множество нормативно-правовых актов разной юридической силы. Приведем примеры:

• Одним из направлений является выдача разрешений МВД в сфере оборота оружия в соответствии с федеральным законом от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ (в ред.) «Об оружии»36:

1) Выдача юридическому лицу — перевозчику разрешения на перевозку оружия и патронов в соответствии с приказом МВД России от 1 июня 2012 г. № 553 (в ред.) «Об утверждении административного регламента МВД РФ по предоставлению государственной услуги по выдаче юридическому лицу — перевозчику разрешения на перевозку оружия и патронов»37;

2) Выдача гражданину Российской Федерации разрешения на хранение огнестрельного гладкоствольного длинноствольного оружия самообороны и патронов к нему (без права ношения) в соответствии с приказом МВД России от 2 мая 2012 г. № 398 «Об утверждении административного регламента МВД по предоставлению государственной услуги по выдаче гражданину РФ разрешений на хранение огнестрельного гладкоствольного, длинноствольного оружия самообороны и патронов к нему (без права ношения)»38;

3) Выдача юридическому лицу или гражданину Российской Федерации разрешения на хранение оружия и (или) патронов в соответствии с приказом МВД России от 5 мая 2012 г. № 408 (в ред.) «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче юридическому лицу или гражданину Российской Федерации разрешения на хранение оружия и (или) патронов»39;

4) Выдача юридическому лицу или гражданину Российской Федерации разрешения на транспортирование оружия и (или) патронов в соответствии с приказом МВД России от 14 мая 2012 г. № 509 (в ред.) «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче юридическому лицу или гражданину Российской Федерации разрешения на транспортирование оружия и (или) патронов»40;

5) Выдача юридическому лицу с особыми уставными задачами разрешения на хранение и ношение служебного оружия и патронов к нему в соответствии с приказом МВД России от 19 июня 2012 г. № 609 (в ред.) «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче юридическому лицу с особыми уставными задачами разрешения на хранение и ношение служебного оружия и патронов к нему»41;

6) Выдача юридическому лицу разрешения на хранение и использование оружия и патронов к нему или гражданину Российской Федерации разрешения на хранение и использование спортивного огнестрельного короткоствольного оружия с нарезным стволом и патронов к нему на стрелковом объекте в соответствии с приказом МВД России от 21 мая 2012 г. № 529 (в ред.) «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче юридическому лицу разрешения на хранение и использование оружия и патронов к нему или гражданину Российской Федерации разрешения на хранение и использование спортивного огнестрельного короткоствольного оружия с нарезным стволом и патронов к нему на стрелковом объекте»42;

7) Выдача гражданину Российской Федерации разрешения на хранение и ношение наградного оружия и патронов к нему в соответствии с приказом МВД России от 24 мая 2012 г. № 536 (в ред.) «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче гражданину Российской Федерации разрешения на хранение и ношение наградного оружия и патронов к нему»43;

8) Выдача отдельным категориям военнослужащих и сотрудников государственных военизированных организаций, находящихся на пенсии, а также должностным лицам государственных органов, которым законом разрешено хранение и ношение оружия, разрешения на хранение и ношение огнестрельного короткоствольного оружия и патронов к нему в соответствии с приказом МВД России от 25 мая 2012 г. № 538 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче отдельным категориям военнослужащих и сотрудников государственных военизированных организаций, находящихся на пенсии, а также должностным лицам государственных органов, которым законом разрешено хранение и ношение оружия, разрешения на хранение и ношение огнестрельного короткоствольного оружия и патронов к нему»44;

9) Выдача юридическому лицу разрешения на хранение и использование оружия на стрелковом объекте в соответствии с приказом МВД России от 25 июня 2012 г. № 627 (в ред.) «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче юридическому лицу разрешения на хранение и использование оружия на стрелковом объекте»45;

10) Выдача гражданину Российской Федерации разрешения на хранение и ношение охотничьего огнестрельного длинноствольного оружия, спортивного огнестрельного длинноствольного гладкоствольного оружия, охотничьего пневматического оружия или огнестрельного оружия ограниченного поражения и патронов к нему в соответствии с приказом МВД России от 27 апреля 2012 г. № 373 (в ред.) «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче гражданину Российской Федерации разрешения на хранение и ношение охотничьего огнестрельного длинноствольного оружия, спортивного огнестрельного длинноствольного гладкоствольного оружия, охотничьего пневматического оружия или огнестрельного оружия ограниченного поражения и патронов к нему»46;

11) Выдача гражданину Российской Федерации разрешения на хранение и ношение спортивного огнестрельного длинноствольного оружия, охотничьего огнестрельного длинноствольного оружия, используемого для занятий спортом, спортивного пневматического оружия с дульной энергией свыше 7,5 Дж и патронов к нему в соответствии с приказом МВД России от 27 апреля 2012 г. № 374 (в ред.) «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче гражданину Российской Федерации разрешения на хранение и ношение спортивного огнестрельного длинноствольного оружия, охотничьего огнестрельного длинноствольного оружия, используемого для занятий спортом, спортивного пневматического оружия с дульной энергией свыше 7,5 Дж и патронов к нему»47;

12) Выдача юридическому лицу разрешения на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации гражданского, служебного оружия и патронов к нему в соответствии с приказом МВД России от 27 июня 2012 г. № 639 (в ред.) «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче юридическому лицу разрешения на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации гражданского, служебного оружия и патронов к нему»48;

13) Выдача гражданину Российской Федерации разрешения на ввоз в Российскую Федерацию или вывоз из Российской Федерации гражданского или наградного оружия и патронов к нему в соответствии с приказом МВД России от 28 апреля 2012 г. № 378 (в ред.) «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче гражданину Российской Федерации разрешения на ввоз в Российскую Федерацию или вывоз из Российской Федерации гражданского или наградного оружия и патронов к нему»49;

14) Выдача юридическому лицу, занимающемуся торговлей оружием и патронами, разрешения на хранение оружия и патронов в соответствии с приказом МВД России от 29 сентября 2011 г. № 1038 (в ред.) «Об утверждении административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче юридическому лицу, занимающемуся торговлей оружием и патронами, разрешения на хранение оружия и патронов»50.

Также в целях обеспечения реализации установленного Конституцией РФ права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования был принят Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». В настоящее время для организации публичного мероприятия необходимо проинформировать орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления путем подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и согласования целей, срока, участников, маршрутов и места его проведения. Согласование является своеобразным разрешением на проведение массовой акции, а его отсутствие влечет признание такого мероприятия незаконным.

Разрешение на добычу охотничьих ресурсов выдается физическим и юридическим лицам, у которых возникло желание, а затем и право на добычу охотничьих ресурсов в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Разрешение на добычу (вылов) водных биоресурсов выдается при осуществлении: промышленного рыболовства; прибрежного рыболовства; рыболовства в научно-исследовательских и контрольных целях; рыболовства в учебных и культурно-просветительских целях; рыболовства в целях аквакультуры (рыбоводства); организации любительского и спортивного рыболовства; в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

2.4. Роль административной науки в развитии и совершенствовании лицензирования

Административная наука как одна из базовых, публичных отраслей права вырабатывает и теоретически систематизирует объективные знания, идеи, взгляды, понятия, представления и положения о лицензионно-разрешительной деятельности органов исполнительной власти, а также о ее правотворческой и правоприменительной практике.

К числу основных задач науки административного права в области лицензионно-разрешительной деятельности следует отнести исследования:

1) понятия, признаков, содержания лицензирования и разрешительной деятельности;

2) обоснованности и целесообразности существования видов лицензируемой деятельности и выдачи разрешений, внедрения иных инновационных способов разрешений;

3) анализа административного статуса субъектов лицензионно-разрешительной деятельности;

4) правового статуса лицензирующих органов исполнительной власти (должностных лиц), методов и форм реализации ими исполнительной власти в указанной сфере деятельности; совершенствования форм взаимодействия с субъектами лицензионно-разрешительной деятельности;

5) совершенствования управленческой процедуры лицензирования и выдачи разрешений;

6) совершенствования механизмов привлечения нарушителей к административной ответственности в лицензионно-разрешительной сфере;

7) изучения особенностей, правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, судов по рассмотрению административных споров в сфере лицензирования и выдачи разрешений;

8) анализ и совершенствование правового регулирования в лицензионно-разрешительной сфере.

2.5. Зарубежный опыт практики процедур лицензирования

Лицензирование характерно для многих зарубежных стран. Получение лицензии необходимо для осуществления предпринимательской деятельности в Венгрии, Германии, США, Греции, Испании, Канаде, Турции, Финляндии, Чехии, Южной Корее и других государствах.

США

В CША накоплен значительный опыт правового регулирования лицензионной деятельности. Лицензирование в США начало применяться еще в колониальную эпоху и в своем развитии успело пройти ряд стадий. Зародившись в качестве типичной формы административного регулирования, оно применялось преимущественно в отношении физических лиц. К началу XX в. данный институт приобрел принципиально иные черты и основывался на саморегулировании профессионального сообщества. С первой четверти XX в. возросла роль лицензирования как формы регулирования деятельности юридических лиц, а потом и корпораций, распространяющих свою деятельность на всю территорию США.

Выдача разрешений на ведение определенного вида деятельности в американской литературе традиционно называется одним из способов административного влияния государства на экономику.

Обязательное разрешение государственного органа, позволяющее специалисту заниматься определенным видом деятельности, может называться:

• license — правовой документ для занятия определенной должности;

• certification — документ, удостоверяющий соответствие специалиста профессиональным стандартам;

• registration — документ, подтверждающий, что его обладатель зарегистрировал свое имя, адрес и квалификацию в центральном регистре.

Несмотря на разницу в названиях, все они выполняют одинаковые функции: без них нельзя заниматься профессиональной деятельностью.

В США власти штатов и органы местной власти обладают широкими полномочиями в установлении направлений деятельности, подлежащих лицензированию. В США есть так называемая профессиональная лицензия, т. е. лицензируется профессиональная деятельность физических лиц. Лицензирование профессиональной деятельности физических лиц осуществляется главным образом на уровне штатов, хотя в ряде случаев оно может быть произведено и органами власти на уровне Федерации. Многие виды деятельности требуют получения разрешений и для организации в целом (лицензии на ведение определенного вида предпринимательской деятельности), и на уровне специалистов этой организации. В настоящее время в США лицензированию подлежат только около 800 профессий для физических лиц, 20 из которых — в каждом штате (от адвокатов, врачей и фармацевтов до парикмахеров, косметологов и агентов по недвижимости). В соответствии с американским законодательством принято различать два режима лицензий для специалистов:

• получаемые корпорациями для своих специалистов;

• получаемые самими специалистами непосредственно.

Лицензии, получаемые корпорациями для своих специалистов, при смене последними места работы прекращают свое действие и должны быть получены повторно на новом месте работы. Лицензия, получаемая самим специалистом, не зависит от лицензии фирмы, т. е. при увольнении специалист сохраняет ее и может использовать в дальнейшем. Режим получения лицензии некоторыми специалистами — юристами, докторами, бухгалтерами, архитекторами — подчинен главным образом принципу получения лицензии самими физическими лицами.

Полномочиями по лицензированию обладают органы государственной власти, а также независимые агентства или комиссии. Каждая комиссия занимается какой-либо определенной областью или совокупностью родственных областей деятельности. Есть несколько подходов к организации процедуры лицензирования государственными ведомствами:

• создание несамостоятельных государственных органов, занимающихся только лицензированием и сертификацией;

• создание подразделений в составе отраслевых ведомств (отдел по выдаче профессиональных лицензий в составе департамента государственного образования лицензирует деятельность психологов).

Кроме того, действует система практически независимых от администрации штата лицензионных комиссий (Ваr Examining Committee, State Board of Examiners). Такой подход является наиболее распространенным во всех штатах. Профессиональные ассоциации часто сами лоббируют законы, устанавливающие лицензирование каких-либо областей деятельности, чтобы иметь возможность назначать своих представителей в такие комиссии и, соответственно, получать преимущество при выдаче лицензий своим членам.

Необходимо отметить крайнюю запутанность в распределении компетенции подобных структур. В масштабах страны она не поддается никакой классификации. На уровне штата иногда издаются сборники, содержащие информацию о лицензировании. Так, Калифорнийское руководство по лицензированию (California License Handbook. California Department of Commerce, Sacramento, 1990) содержит информацию о видах деятельности, подлежащих лицензированию в Калифорнии, а Руководство по лицензиям и разрешениям (Guide to Licenses and Permits. Texas Department of Commerce, Dallas, 1989) — о видах деятельности, подлежащих лицензированию в Техасе.

Процедура получения лицензии соискателем варьируется, но, как правило, включает предоставление документа о прохождении обучения по данной профессии, сдачу письменного или устного экзамена по типовой для всего государства программе. Иногда требуется, чтобы соискатель прошел практику или работал какое-то время под руководством лица, обладающего более широкими знаниями в данной области. Данные, предоставленные соискателем лицензии, иногда проходят проверку.

Срок, на который выдается лицензия, прямо определен в каждом штате и напрямую не зависит от рода деятельности, он может быть определенным (от 6 месяцев) или же бессрочным. Лицензии, выданные в одних штатах, по общему правилу, не действуют в других, но могут быть признаны в случае эквивалентности требований, предъявляемых к владельцам лицензии.

Следует отметить, что в США отсутствует единая для всех случаев норма, определяющая последствия осуществления деятельности без лицензии. Некоторые статуты, предусматривающие порядок лицензирования отдельных видов деятельности, прямо запрещают получение исполнения по сделкам, заключенным без наличия у сторон лицензий, и объявляют их ничтожными.

При рассмотрении дел об осуществлении специалистами профессиональной деятельности без лицензии, суды, в отличие, например, от дел о неполучении корпорациями коммерческих лицензий, придерживаются главным образом теории причинения вреда публичным интересам.

В целом следует отметить, что в Соединенных Штатах Америки лицензирование деятельности предпринимателей имеет существенные особенности, отличные от Российской Федерации и состоит в лицензировании их профессиональной деятельности.

В США применяется позитивное и негативное лицензирование. Примером негативного лицензирования может служить процедура, применяемая Комиссией по ценным бумагам. Так, согласно закону о ценных бумагах 1933 г. все заявления об обороте акций и других ценных бумаг, содержащие информацию о них, подлежат регистрации в Комиссии и считаются зарегистрированными, если в течение 20 дней после их передачи Комиссии последняя не откажется от регистрации, выдав соответствующий приказ. Негативное лицензирование встречается чаще, чем позитивное.

ГЕРМАНИЯ

Система лицензирования предпринимательской деятельности, которая действует в Германии, имеет общие черты с существующей в Российской Федерации. В Германии лицензии выдаются на кадровый лизинг, в области строительства, на охрану жизни и имущества, розничную торговлю, финансовые услуги, содержание гостиниц и ресторанов, грузовые перевозки, инкассацию, кредитование, маклерскую деятельность, пассажирские перевозки, страхование и др.

В области кадрового лизинга в соответствии с Законом о кадровом лизинге работодателю, который намерен сделать предметом своей коммерческой деятельности предоставление третьим лицам наемной рабочей силы, требуется разрешение земельного ведомства по трудоустройству.

В области строительства в соответствии со ст. 34 Уложения о коммерческой деятельности специальное разрешение требуется тем, кто:

• подготавливает или проводит строительство как застройщик от собственного имени под свою ответственность или ответственность третьих лиц и использует для этого чужие средства (стройподрядчик) или

• осуществляет экономическую подготовку строительства или проводит строительство как куратор от чужого имени, под чужую ответственность.

Охрана жизни и имущества третьих лиц как форма предпринимательской деятельности нуждается в разрешении в соответствии со ст. 34 Уложения о коммерческой деятельности.

Розничная торговля требует получения разрешения не на все виды товаров. Лицензируется торговля мясным фаршем, лекарствами, позвоночными животными, огнестрельным оружием и боеприпасами.

Лицам, предполагающим оказывать профессиональные финансовые услуги, услуги по осуществлению финансово-комиссионных или эмиссионных сделок, регламентированных Законом о кредитовании, требуется предварительное разрешение Федерального управления по надзору за оказанием финансовых услуг. Оказание подобных услуг без лицензии уголовно наказуемо.

Содержание питейных заведений, предприятий общественного питания и гостиниц в соответствии с Законом о предприятиях общественного питания и гостиничном деле нуждается в разрешении, если предполагается продажа алкогольных напитков. Лицензия действует для конкретных лиц, конкретного вида предприятия и конкретного помещения.

В соответствии с Законом о грузовых перевозках для перевозки грузов третьих лиц при помощи транспортных средств с полной нормативной массой более 3,5 т требуется особое разрешение транспортного ведомства. Для грузовых перевозок в страны ЕС и не принадлежащие к нему страны европейской экономической зоны (Норвегию, Исландию и Лихтенштейн) необходима так называемая общая лицензия («EG-лицензия»). Ее можно использовать как внутри Германии, так и на территории любой страны ЕС/ЕЭЗ.

Грузовое сообщение с государствами, не входящими в ЕС/ЕЭЗ, может осуществляться, в частности, на основании лицензии на профессиональные грузовые перевозки для внутренних дорог Германии в сочетании с билатеральными разрешениями для перевозок по дорогам третьих стран. Получить соответствующие лицензии может заявитель, обладающий достаточной квалификацией, подтвержденной опытом руководителя в данной отрасли, дипломами об образовании или успешно сданным экзаменом на профессиональную пригодность. Дополнительно подлежат проверке его благонадежность и финансовая надежность транспортной компании.

Профессиональная инкассация чужих или уступленных материальных требований нуждается в разрешении в соответствии с п. 5 ст. 1 разд. 1 Закона о правовых консультациях. Заявка на получение лицензии оформляется на имя президента компетентного земельного или участкового суда. Лицензионными требованиями являются благонадежность заявителя, его стабильное финансовое положение, а также подтверждение достаточной теоретической подготовки и практического опыта в вопросах инкассации.

Осуществление банковской деятельности нуждается в разрешении в соответствии со ст. 1 Закона о кредитовании. Компетентным органом является Федеральное управление по надзору за оказанием финансовых услуг. Лицензия Федерального управления требуется также для инвестиционных компаний (ст. 1 и далее Закона об инвестиционных компаниях).

Профессиональная посредническая деятельность при заключении договоров на куплю-продажу земельных участков, равносильных ей прав, жилых помещений, получение и предоставление кредитов и инвестиций или поиск возможностей для заключения таких договоров требует разрешения в соответствии со ст. 34 Уложения о коммерческой деятельности.

В соответствии с Законом о пассажирских перевозках нуждаются в разрешении все виды профессиональных автомобильных пассажирских перевозок (автобусом, легковым автомобилем). Компетентным органом для получения лицензий на линейное сообщение, даже если речь идет об ограниченном круге пассажиров и периодических автобусных перевозках (экскурсии, доставка к месту отдыха, арендованные автобусы), является начальник окружного управления — Regierungspräsident. Разрешения для пассажирских перевозок легковыми автомобилями (такси, доставка к месту отдыха, экскурсии) выдается в нижестоящих транспортных ведомствах: в магистратах самостоятельных городских округов, в управлениях общин, насчитывающих более 7,5 тыс. жителей, в остальных случаях — у начальников земельных управлений.

Лица, консультирующие по вопросам страхования, не находясь в экономической или иной зависимости от конкретной страховой компании, нуждаются в разрешении компетентной Торгово-промышленной палаты согласно ст. 34 Уложения о коммерческой деятельности. Страховой маклер или страховой агент, осуществляющий посредническую деятельность при заключении страховых договоров, также нуждается в разрешении компетентной Торгово-промышленной палаты согласно абз. 1 ст. 34d Уложения о коммерческой деятельности.

ИСПАНИЯ

Многие виды деятельности, реализуемые на территории Испании, требуют обязательного получения разрешений и лицензий, выдаваемых городскими и провинциальными органами самоуправления.

В Мадриде, к примеру, администрация обязует всех предпринимателей получить разрешение города на строительство, ремонт или снос архитектурных строений. Разрешение требуется на осуществление любого типа работ с помещением, используемым бизнесом. Стоимость разрешения зависит от объема и характера осуществляемых работ.

Обязательным в Испании также считается получение лицензии на открытие офиса. Для этого предприниматель должен предоставить план и техпаспорт офиса или производственного помещения.

Такие виды деятельности, как тату-салоны, туристические агентства, автосервисы, на территории Испании также требуют обязательного лицензирования.

РЕСПУБЛИКА БЕЛАРУСЬ

Законодательством Республики Беларусь определены критерии отнесения отдельных видов деятельности к подлежащим лицензированию: предметом лицензирования являются такие виды деятельности, которые могут наносить вред интересам Республики Беларусь, природной среде или угрожать здоровью людей. Основными нормативно-правовыми актами, регулирующими лицензирование, являются: Декрет Президента Республики Беларусь от 14 июля 2003 г. № 17 «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Декрет о лицензировании); постановление Совета Министров Республики Беларусь от 20 октября 2003 г. № 1390 «О дополнительных мерах по реализации Декрета Президента Республики Беларусь от 14 июля 2003 г. № 17» и др. Лицензирование специальных видов деятельности, например деятельность банков и небанковских финансово-кредитных организаций, осуществляется в соответствии с Банковским кодексом Республики Беларусь, страховая деятельность — с Законом Республики Беларусь от 3 июня 1993 г. «О страховании», аудиторская деятельность — с Законом Республики Беларусь от 8 ноября 1994 г. «Об аудиторской деятельности». Лицензирование — это комплекс реализуемых государством мер, связанных с выдачей лицензий, их дубликатов, внесением изменений и (или) дополнений в лицензии, приостановлением, возобновлением, продлением срока действия лицензий, прекращением их действия, контролем за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий. Лицензирующими органами являются республиканские органы государственного управления и иные государственные организации, подчиненные Правительству Республики Беларусь, Национальный банк, местные исполнительные и распорядительные органы, другие государственные органы, уполномоченные осуществлять лицензирование.

Виды лицензируемой деятельности условно можно подразделить на три основные группы: в первую входят виды деятельности, которые не ограничены количественными и качественными показателями, которые имеют длительный характер (например, деятельность, связанная со строительством объектов); второй вид деятельности — деятельность, исчерпывающаяся однократным действием и имеющая количественные критерии (например, перевод валютных ценностей за рубеж); третий вид — объединяет в себе первый и второй виды деятельности (например, внешнеторговая деятельность).

В Перечень лицензируемых видов деятельности входят 49 видов лицензируемой деятельности, однако в каждом виде имеется большое количество подвидов. Законодательством могут быть установлены особенности лицензирования смежных видов деятельности. Так, выдача лицензии на адвокатскую деятельность не требует для оказания юридических услуг субъектам хозяйствования получения лицензии на оказание юридических услуг.

Кроме того, осуществление определенных видов лицензируемой деятельности исключает возможность заниматься другими видами предпринимательской деятельности. Так, например, товарная биржа не имеет права заниматься иными видами предпринимательской деятельности, кроме деятельности, связанной с организацией и проведением биржевых торгов (ст. 3 Закона Республики Беларусь «О товарных биржах» от 13 марта 1992 г.).

РЕСПУБЛИКА КАЗАХСТАН

Целями лицензирования в республике Казахстан является обеспечение государственной безопасности, реализация государственной монополии, обеспечение правопорядка, защита окружающей среды, собственности, жизни и здоровья граждан. Согласно действующему законодательству Республики Казахстан под лицензией понимается выдаваемое компетентным государственным органом разрешение гражданину или юридическому лицу заниматься определенным видом деятельности или совершать определенные действия.

За исключением некоторых видов деятельности, например связанных с доступом к информации, составляющей государственный секрет, лицензирование деятельности казахстанских и иностранных лиц, отвечающих требованиям, установленным для данного вида лицензии, осуществляется на равных основаниях. При этом необходимо иметь в виду, что для государственных предприятий может быть предусмотрено преимущественное право выдачи лицензий, которые законодательными актами отнесены к государственной монополии.

Лицензии делятся по объему деятельности на:

1. Генеральные — выдаваемые без ограничения срока (обычно это лицензии на осуществление определенного вида деятельности или работ);

2. Разовые — на совершение определенной хозяйственной операции в пределах разрешенного объема, веса или количества, а также срока (например, экспортные или импортные лицензии);

3. Операционные — на совершение определенной операции в банковской деятельности и операций, связанных с использованием валютных ценностей, определенных валютным законодательством.

Действие лицензии распространяется на территорию одной или двух областей согласно заявке юридического лица. Лицензии являются неотчуждаемыми, т. е. не передаваемыми обладателем другим физическим или юридическим лицам.

Законом прямо указан перечень видов деятельности, подлежащих обязательному лицензированию. К ним относится: промышленность, атомная энергия, оборот ядовитых веществ, транспорт, оборот наркотических средств, психотропных веществ, оборот вооружения, военной техники, образование, средства массовой информации, здравоохранение; обслуживание физических и юридических лиц; игорный бизнес; ветеринария; культура, финансовая сфера и деятельность, связанная с концентрацией финансовых ресурсов; архитектура, градостроительство и строительство; изготовление государственных символов Республики Казахстан; таможенное дело; производство и оборот этилового спирта и алкогольной продукции, производство табачных изделий; экспорт и импорт товаров и др.

В зависимости от вида деятельности, на получение которой поступила заявка, законодательством предусмотрен перечень требований по получению лицензии.

Государственную систему лицензирования составляют:

1) Правительство Республики Казахстан;

2) уполномоченный орган;

3) лицензиар — государственный орган, осуществляющий лицензирование.

К компетенции Правительства Республики Казахстан относятся:

1) разработка основных направлений государственной политики в области лицензирования, стратегических и тактических мер по ее осуществлению;

2) определение перечня лицензиаров;

3) утверждение квалификационных требований, за исключением квалификационных требований, утверждаемых уполномоченным государственным органом по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций и Национальным Банком Республики Казахстан в соответствии с законами Республики Казахстан, а также квалификационных требований к видам деятельности в сфере игорного бизнеса;

4) утверждение правил лицензирования видов деятельности, за исключением правил лицензирования видов деятельности, утверждаемых уполномоченным государственным органом по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций и Национальным Банком Республики Казахстан в соответствии с законами Республики Казахстан;

5) утверждение формы заявления для получения лицензии и приложения к лицензии, за исключением формы заявления, утверждаемой уполномоченным государственным органом по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций и Национальным Банком Республики Казахстан в соответствии с законами Республики Казахстан;

6) утверждение перечня ядов, производство, переработка, перевозка, приобретение, хранение, реализация, использование и уничтожение которых подлежат лицензированию;

7) утверждение единой формы заключения о соответствии заявителя предъявляемым квалификационным требованиям в области охраны окружающей среды, ядерной, радиационной, санитарно-эпидемиологической, промышленной, противопожарной безопасности и государственного энергетического надзора;

8) утверждение перечня видов и подвидов деятельности, по которым необходимо заключение органов в области охраны окружающей среды, ядерной, радиационной, промышленной, противопожарной безопасности и государственного энергетического надзора, санитарно-эпидемиологической службы.

К компетенции уполномоченного органа относятся:

1) формирование государственной политики в области лицензирования;

2) сбор, анализ, обработка информации, предоставляемой лицензиарами, в порядке, определяемом уполномоченным органом.

Компетенция государственных органов

Подробный перечень государственных органов и их компетенция установлены Правительством Республики Казахстан от 29 декабря 1995 г. (с изм. и доп.) № 1894 «Перечень государственных органов (лицензиаров), уполномоченных выдавать лицензии на виды деятельности, подлежащие лицензированию».

Лицензиары осуществляют:

1) разработку проектов квалификационных требований и правил лицензирования видов деятельности;

2) установление соответствия заявителя квалификационным требованиям при выдаче лицензии и приложения к лицензии;

3) лицензирование;

4) лицензионный контроль;

5) ведение реестра лицензий.

В реестре лицензий должны быть указаны следующие сведения:

• наименование лицензиара;

• дата выдачи и номер лицензии и приложения к лицензии;

• фамилия, имя, отчество, место жительства, данные документа, удостоверяющего личность физического лица, а также номер и дата выдачи свидетельства в случае государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя — для индивидуального предпринимателя;

• наименование и организационно-правовая форма, местонахождение — для юридического лица;

• виды и подвиды деятельности;

• срок действия лицензии;

• регистрационный номер налогоплательщика;

• номер платежного поручения и дата уплаты лицензионного сбора;

• основания и дата переоформления лицензии и приложения к лицензии;

• основания и даты приостановления, возобновления действия лицензии;

• основание и дата прекращения действия лицензии;

6) осуществление запроса в органы в области охраны окружающей среды, ядерной, радиационной, промышленной, противопожарной безопасности и государственного энергетического надзора, санитарно-эпидемиологической службы на соответствие заявителя квалификационным требованиям;

7) оказание электронных услуг с применением информационных систем.

Процедура получения лицензии делится по субъектам, в зависимости от субъекта установлены дополнительные требования к получению лицензии.

Для получения лицензии необходимо представить следующие документы, включая, но не ограничиваясь:

• заявление установленного образца, форма которого утверждается Правительством Республики Казахстан;

• документы, подтверждающие соответствие лицензиата квалификационным требованиям;

• документ, подтверждающий уплату в бюджет лицензионного сбора за право занятия отдельными видами деятельности;

• для юридических лиц — копию свидетельства о государственной регистрации.

Однако на практике данный перечень, в зависимости от заявленного вида деятельности, может быть дополнен и/или расширен.

Уполномоченные государственные органы вправе затребовать дополнительные документы, если заявителем представлен не полный пакет документов или необходимо уточнение информации. Заключение выдается только при наличии всех необходимых документов.

Законодательством Республики Казахстан предусмотрены случаи, когда к полученной лицензии необходимо получать еще дополнительно разрешения государственных органов на осуществление деятельности, например, в случае проведения некоторых видов импортных операций.

Надо учитывать, что при получении лицензии заявителю необходимо пройти согласование в государственных органах или органе, которые дают предварительную оценку представленных документов, а также сообщают о возможности осуществления заявителем указанного вида деятельности в соответствии с требованиями законодательства. Такое согласование должно быть выдано в форме положительного заключения. Заключения уполномочены выдавать: органы экологического надзора; органы санитарного надзора; органы горнотехнического надзора и др.

Основные понятия и термины

Лицензирование, разрешение, лицензионное производство, административный процесс, административно-процедурное производство, административно-юрисдикционное производство, цели лицензионного производства, лицензируемые виды деятельности.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ

---

1. Является ли лицензирование частью административного процесса?

2. Какие можно выделить особенности лицензирования как разновидности административно-процедурного производства?

3. Может ли лицензирование являться разновидностью административно-юрисдикционного производства? Если да, приведите примеры.

4. В чем отличия лицензии от разрешения?

5. Какие положения зарубежного законодательства можно использовать в российском законодательстве о лицензировании?

6. Возможна ли рецепция зарубежного опыта лицензирования?

ЗАДАНИЯ

---

1. Ознакомьтесь с учебной и научной литературой по теме главы

2. Подготовьтесь к дискуссии на тему «Функционирование лицензионно-разрешительной системы — вид административно-процедурного производства».

3. Подготовьтесь к коллоквиуму на тему «Лицензионно-разрешительная система — вид административного процесса».

4. Подготовьте эссе на тему «Роль административной науки в развитии и совершенствовании лицензирования».

5. Подготовьте реферат на тему «Понятие, признаки, содержание, виды лицензий, разрешений. Отличия разрешительной системы от лицензирования. Соотношение лицензии и разрешения».

6. Подготовьте эссе на тему «Сравнительно-правовое исследование законодательства РФ о лицензировании со странами СНГ».

7. Напишите эссе на тему «Зарубежный опыт практики процедур лицензирования (страна — на выбор магистра)».

8. Составьте и заполните таблицу, в которой выделите общие черты и различия лицензии и разрешения.

9. Решите тесты.

1. Лицензионные требования — это:

А) совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности;

Б) совокупность положений, которые основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования;

В) совокупность требований, которые направлены на обеспечение достижения целей лицензирования;

Г) совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства РФ и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования.

ОТВЕТ:_________________________

2. К перечню видов деятельности, на которые требуются лицензии, не относится:

А) погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте;

Б) частная детективная деятельность;

В) деятельность по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах;

Г) эксплуатация химически опасных производственных объектов.

ОТВЕТ:__________________________

3. К перечню видов деятельности, на которые требуются лицензии, относится:

А) турагентская деятельность;

Б) туроператорская деятельность;

В) оказание услуг по трудоустройству граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

Г) деятельность по производству тракторов и изделий к ним.

ОТВЕТ:__________________________

4. Требуется ли получение лицензии для осуществления деятельности негосударственным пенсионным фондом?

А) нет, не требуется;

Б) да, требуется;

В) требуется только в случаях, установленных законом;

Г) требуется только в случае осуществления деятельности на территории всей страны.

ОТВЕТ:_____________

10. Решите казус.

В сентябре 2015 г. во Владивостоке осуществлялся набор абитуриентов для учебы на экономический факультет негосударственного вуза.

В ходе проверки Рособрнадзором в октябре 2015 г. было обнаружено: не организовано питание для студентов; нет оборудованных помещений в зависимости от количества студентов, нет оборудованных лабораторий, что не соответствует лицензионным требованиям и условиям.

Вместо очной формы обучения в вузе активно использовалась дистанционная.

В ноябре 2015 г. ректор негосударственного вуза за нарушение условий лицензии, выданной этой организации, был привлечен к административной ответственности.

Вопросы и задания

1. Дайте определение лицензии.

2. Каков порядок выдачи лицензии в области образования?

3. Перечислите нормативные правовые акты, которые необходимы для разрешения данной ситуации. Дайте юридическую квалификацию данного казуса.

4. Что нужно сделать ректору вуза, чтобы исправить ситуацию.

Список рекомендованной литературы

1. Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М.: Норма, 2016.

2. Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / под ред. Л. Л. Попова М.: Юрайт, 2013.

3. Административный процесс: учебник для бакалавров и магистров / под ред. М. А. Штатиной. М.: Юрайт, 2014.

4. Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: учебник для магистров / под ред. С. А. Старостина. М.: Проспект, 2016.

5. Административные процедуры: монография /отв. ред. Л. Л. Попов, С. М. Зубарев. М.: Норма; Инфра-М, 2017.

6. Административный процесс Российской Федерации: учебник /отв. ред. Л. Л. Попов. М.: Оригинал-макет, 2017.

7. Гета Ю. Р. Теоретические аспекты лицензирования в сфере административно-правового регулирования экономики в России // Вестник МИЭП. 2014. № 2 (15).

8. Спектор Е. Соотношение понятия лицензии и специального разрешения // Адвокат. № 11. 2006.

9. Спектор Е. Разрешение и лицензия в законодательстве о лицензировании // Законодательство и экономика. 2000. № 8 (196).

10. Суслова М. В. Назначение института лицензирования предпринимательской деятельности // Вестник Южно-Уральского гос. ун-та. Сер. «Право». Вып. № 3. Т. 13. 2013.

11. Шершнев А. Лицензий становится меньше // Новая бухгалтерия. 2005. № 11.

Глава 3.
Лицензирование и разрешения как метод и форма реализации исполнительной власти

3.1. Понятие и содержание формы и метода реализации исполнительной власти

Форма — способ осуществления содержания, неотделимый от него и служащий его выражением. Таким образом проявляется единство формы и содержания. Реализация власти государством осуществляется посредством разнообразных и многочисленных действий, имеющих определенную направленность, выражающих содержание власти, которые совершаются уполномоченными субъектами — государственными органами в разнообразных формах.

Под формой государственного управления обычно понимается выражение содержания управления, реализуемого в конкретных видах исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов и должностных лиц, осуществляемой в рамках их компетенции и вызывающей определенные последствия. Эти последствия могут быть связаны с возникновением, изменением и прекращением административно-правовых отношений (органов государственной власти с их нижестоящими органами, с общественными объединениями, с гражданами и т. д.).

Ввиду того что форма связана с содержанием и является его выражением, применительно к исполнительной власти она — способ выражения ее государственно-правового содержания, со всеми качествами и особенностями, характеристиками и спецификой.

Функционирование органов исполнительной власти и их должностных лиц предполагает совершение множества действий для реализации закрепленной за ними компетенции в целях решения управленческих задач и выполнения присущих им функций. Поскольку указанные действия различны, различны и варианты их внешнего выражения.

Если действие по государственному управлению вызывает последствия юридического характера или имеет юридическое значение, его можно отнести к административно-правовой форме. Суммируя вышеизложенное, можно выделить основные составляющие признаки понятия «административно-правовая форма государственного управления». Под ней понимается внешний официальный способ выражения действий органа исполнительной власти или должностного лица такого органа для реализации их компетенции, вызывающий определенные юридически значимые последствия.

В административно-правовой литературе, как правило, формы государственного управления классифицируют на правовые и неправовые в зависимости от характера вызываемых ими последствий.

Под правовыми понимаются такие формы государственного управления, которые влекут за собой юридически значимые последствия. Это издание нормативных и ненормативных правовых актов, заключение административных договоров и соглашений, совершение других юридически значимых действий. При таких способах выражения государственного управления возможно наступление правовых последствий для субъектов, в отношении которых эта деятельность осуществляется. Прямыми правовыми последствиями может стать приобретение статуса субъектом, привлечение его к ответственности, приобретение им прав и обязанностей.

Указанные формы реализуют исполнительную власть, так как связаны с реализацией юридически властных полномочий субъектов — органов исполнительной власти и их должностных лиц. В первую очередь здесь следует иметь в виду принятие нормативных и индивидуальных правовых актов. Однако к указанным формам можно отнести и действия иного юридического характера, например, регистрацию документов, выдачу лицензий, когда четко проявляется юридическое волеизъявление субъекта; такие действия совершаются, как правило, на основе уже изданных юридических актов. Сами административно-правовые формы государственного управления также можно классифицировать.

По содержанию можно выделить правотворческие (принятие подзаконных актов органами исполнительной власти и их должностными лицами) и правоприменительные (издание индивидуальных актов, выдача разрешений и т. д.) административно-правовые формы. Последние, в свою очередь, можно классифицировать на регулятивные (например, при управлении процессами в экономической сфере) и правоохранительные (могут применяться, например, при разрешении споров в сфере управления). Выделяются административно-правовые формы по направленности: воздействующие на внешние управленческие отношения (с другими органами) и на внутренние (со структурными подразделениями своих органов). По юридическому содержанию: предписывающие, разрешающие, запрещающие.

От правовых форм следует отличать неправовые. К ним можно отнести действия организационно-распорядительного (проведение совещаний и инструктажей, составление отчетов, организация приема граждан и т. д.) и материально-технического характера (организация обеспечения управленческих процессов техническими средствами, финансами, имуществом и т. д.). Природа таких действий иная — они не вызывают юридически значимых последствий.

В то же время все формы, как правовые, так и неправовые, можно классифицировать в зависимости от вида правоотношений, в которых они реализуются, на процессуальные (задержание и доставление правонарушителей) и материальные (проверка документов, применение спецсредств).

В зависимости от формы: оформленные документально — письменные и не требующие документального оформления — устные.

Возможна классификация форм по целому ряду иных признаков:

• по объему — общеобязательные или имеющие конкретные объекты;

• по адресату — адресуемые всей системе управления или ее части;

• по достигаемым результатам — позитивное регулирование или устранение негативных явлений в управлении и т. д.

Правовые акты, являясь основной формой государственного управления, обладают рядом характерных черт, позволяющих определить нормативные основания, содержание, объемы и порядок реализации государственного управления. Совокупность указанных черт позволит сформулировать понятие самого административно-правового акта. Однако единство в названиях административно-правовых актов отсутствует: они именуются актами государственной администрации, правовыми актами управления, административными актами и т. д.

Обобщая имеющиеся в науке административного права точки зрения, можно выделить следующие наиболее значимые признаки, присущие актам управления:

1) Подзаконность акта предполагает, что акт управления принимается на основании действующих норм законов, должен им соответствовать и не должен противоречить их требованиям. В административно-правовой науке встречается широкое толкование такого соответствия, а значит — и подзаконности.

2) Властный, волевой характер акта предполагает, что в нем проявляется властная природа государственного управления. В качестве акта не может рассматриваться официальный документ, не содержащий в себе властного волевого решения. Документы несут определенную информацию, фиксируют юридические факты. Это справки, докладные записки и рапорты, акты проверок и экспертиз, протоколы и т. д. От служебных документов правовые акты управления отличаются тем, что они имеют правовой характер, содержащиеся в них нормы могут служить основанием возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений.

3) Правовой характер актов — их способность вызывать определенные юридические последствия. Эти последствия выражаются в установлении правил должного поведения (норм) для конкретного или неопределенного круга субъектов в сфере государственного управления.

4) Императивность (авторитарность) акта связана с государственно-властными полномочиями принимающих его субъектов государственного управления и выражается в обязательности его исполнения независимо от согласия исполнителя и подчиненности субъекта.

5) Полномочность предполагает издание акта только в пределах компетенции субъекта, определенной действующими нормами.

Административно-правовые акты имеют четко определенный порядок принятия (процедуру). Официально установлены процедуры подготовки проекта акта, его обсуждения, проведения экспертиз, утверждения, регистрации акта и т. д.

Акт может быть выражен в виде письменного юридического документа или (реже) — устно (указания руководителя, приказы при осуществлении военного управления и т. д.). Акты нужно отличать от управленческих действий. Такое действие также может представлять волевой акт поведения субъекта управления. Однако действия в основном не влекут предусмотренных нормами материального права прав и обязанностей для субъектов, в отношении которых они совершаются.

Управленческие действия чаще всего не требуют официального документального оформления, а акты практически всегда требуют официально-документальной формы (запись, установленный знак или символ).

Несоблюдение юридически-властных предписаний, содержащихся в акте управления, вызывает особое юридическое последствие для виновной стороны: наступление административной или дисциплинарной ответственности.

В правовых актах управления конкретизируются и детализируются правовые нормы, содержащиеся в актах законодательных (представительных) органов государственной власти.

Таким образом, правовой акт управления — это подзаконное, юридически властное одностороннее волеизъявление субъекта государственного управления (органа, должностного лица), осуществляемое в пределах его компетенции, в соответствии с принятым порядком, заключенное в установленную форму и направленное на урегулирование общественных отношений в целях реализации исполнительной власти.

Методы управления широко применяются в различных сферах государственной и общественной жизни. Метод — способ, порядок осуществления государственной деятельности, в том числе и в той ветви власти, которая называется исполнительной.

Методы управленческой деятельности — это способы воздействия субъекта управления на объект управления. Следовательно, методы управления в сфере исполнительной власти — это способы осуществления задач и функций, стоящих перед органами исполнительной власти и связанных с практической реализацией этих задач и функций. Методы управления с учетом их юридического содержания находят свою конкретизацию в тех или иных управленческих ситуациях и выражаются в различных способах при решении конкретных управленческих задач. Административно-правовые методы в сфере исполнительной власти могут быть классифицированы по различным основаниям. По юридическим свойствам методы могут быть правовыми и неправовыми.

Правовые методы влекут четко выраженные правовые последствия. В них субъекты управляющего воздействия реализуют свою власть, т. е. содержание властных полномочий, свою компетенцию, поставленные перед ними задачи, которые они решают правовыми методами.

Неправовые методы управления так или иначе связаны с управленческой деятельностью, но они не вызывают правовых последствий. Это могут быть аналитические документы, обзоры, которые помогают реально оценить результаты работы и способствовать подбору наиболее эффективных методов управления.

Универсальными методами воздействия субъекта исполнительной власти на объекты управления являются методы убеждения и принуждения. Эти методы тесно взаимосвязаны между собой, они дополняют друг друга при реализации органами исполнительной власти своих задач и функций.

При этом доминирующим считается метод убеждения. Метод убеждения реализуется в различных формах. Это может быть материальное или моральное поощрение, разъяснение текущего законодательства либо проектов законов, обсуждение их в обществе с точки зрения особенностей их реализации органами исполнительной власти.

Метод принуждения применяется в сфере исполнительной власти к тем объектам управления (физическим и юридическим лицам), которые либо вообще не исполняют принятых государственными органами решений, либо допускают различные правонарушения при их исполнении. Целью принуждения является стремление органов управления минимизировать негативные последствия допущенных нарушений. Методы управления по содержанию могут быть классифицированы на административные и экономические. Административные методы ассоциируются с властью и подчинением, с императивностью в деятельности органов исполнительной власти, в то время как экономические методы в управлении предоставляют определенную степень свободы объекту управления.

Административные методы являются способами внеэкономического воздействия; их еще называют прямыми, потому что субъект управления самостоятельно, в пределах своей компетенции, принимает одностороннее управленческое решение (приказ, постановление, распоряжение), которое обязывает объект управления действовать определенным образом. Такое указание понимается как императивный вариант решения, не дающий объекту управления выбора в способе поведения.

Экономические методы управления являются не прямыми, как административные, а косвенными. При их применении субъект управления добивается воздействия на управляемые объекты, действуя опосредованно, влияя на материальные интересы управляемых. При этом субъект управления должен учитывать содержание правового регулирования собственности, ее виды. Экономические методы раскрывают те средства, которые использует государство для решения своих задач и достижения поставленных целей: налоги, сборы, преференции, кредиты, акционирование предприятий и др. В качестве экономического метода могут выступать тарифные льготы, которые призваны стимулировать развитие тех или иных отраслей промышленности либо наполнение рынка определенными товарами. Однако нужно помнить, что только экономическими методами не решить всех проблем в экономике. Тем более что сами эти методы имеют и обратную сторону. С их внедрением в экономику возросла коррупция, многие предприятия были либо искусственно обанкрочены, либо распроданы по частям, перестали существовать целые направления в промышленности, стали расти цены в сфере естественных монополий, увеличился нелегальный вывоз капитала. Поэтому оба эти метода не должны противопоставляться друг другу. Требуется взвешенный баланс применения как экономических, так и административных методов управления.

3.2. Соотношение и место лицензирования и разрешений в структуре форм и методов исполнительной власти

Различные авторы по-разному относят лицензирование и разрешения к формам или методам реализации исполнительной власти. Часть авторов (например, Мельничук Г. В., Куликова Т. В., Юрьева Ю. С., Санина Ю. Н. и др.) лицензирование и разрешения считают формой реализации исполнительной власти. И это правовая форма, часто применяемая на практике.

Форма лицензионной деятельности органов исполнительной власти представляет собой внешнее выражение однородной по своим признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельности по изданию правовых актов (нормативных и правоприменительных), а также не связанную с изданием вышеуказанных актов организационную деятельность. В рамках правовой формы лицензионной деятельности осуществляется издание соответствующими органами и должностными лицами указов, постановлений, приказов, правил, инструкций, распоряжений, принятие решений о выдаче (отказе в выдаче, приостановлении, аннулировании) лицензии, выдача лицензий и др. В рамках организационной формы лицензирующими органами осуществляются следующие виды деятельности: консультационная; методическая; инновационная, направленная на совершенствование процедуры осуществления лицензирования; информационно-просветительская.

Часть авторов (например, Попов Л. Л., Мелехин А. В., Хаманева Н. Ю., Сапожников А. И. и др.) лицензирование и разрешения считают методом контроля. Особенностью метода лицензирования является право компетентного органа применять в отношении лицензиата (предпринимателя) административное принуждение, в том числе, меры прямого административного принуждения и меры административной ответственности.

3.3. Традиционное понимание управленческой функции контроля и надзора.Лицензирование и разрешение как разновидность функции контроля и надзора

Контроль и надзор в теории административного права понимается как функция управленческой деятельности, наряду с такими функциями, как организация, регулирование, планирование, прогнозирование, руководство, учет и проч. Также контроль и надзор выступают как основные способы реализации исполнительной власти.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» государственный контроль (надзор) — деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также — юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее — обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Отдельные полномочия по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, государственного портового контроля, федерального государственного пробирного надзора, а также контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма организациями, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий, в соответствии с федеральными законами могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными соответственно федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Определение, учитывающее элементы лицензирования, представлено в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Согласно ему, под функциями по контролю и надзору понимаются:

• осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

• выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

• регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Следовательно, исходя из этого можно сделать два вывода. Во-первых, законодатель не делает различия между контролем и надзором. Во-вторых, лицензирование (выдача разрешений) относится к функциям по контролю и надзору.

С точки зрения теории административного права проводится различие между контролем и надзором.

Обобщенно контроль — это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров.

Сущность контроля за деятельностью органов исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности, и если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры по предотвращению нарушений законности и дисциплины.

Контроль как способ обеспечения законности характеризуется определенными признаками.

Во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности.

Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого.

В-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять или приостанавливать решения контролируемого.

В-четвертых, в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры дисциплинарного воздействия к контролируемому за допущенные нарушения.

Формы контрольной деятельности разнообразны: заслушивание отчетов, информаций и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам лицензирования), координация деятельности контрольных органов и т. д. Особо значимы проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по проверяемым вопросам.

В зависимости от того, на какой стадии деятельности подконтрольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный, текущий и последующий.

Контроль, осуществляемый за органами исполнительной власти со стороны других органов (законодательной, судебной власти, общественных организаций), именуется внешним, а осуществляемый самими органами исполнительной власти внутри своей системы — внутренним.

Надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти отличается от контроля.

Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного исполнительного органа (должностного лица) не допускается.

Различаются два вида надзора: прокурорский и административный.

Исходя из вышеизложенного, а также из анализа Закона № 99-ФЗ можно сделать вывод, что в области лицензирования и разрешений осуществляется лицензионный контроль.

3.4. Указы Президента о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Лицензирование и разрешительная работа в деятельности органов исполнительной власти

Определение, учитывающее элементы лицензирования, представлено в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Согласно ему под функциями по контролю и надзору понимаются:

• осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

• выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

• регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Таким образом, лицензирование и разрешительная работа выступают разновидностью функций по контролю и надзору в деятельности органов исполнительной власти.

3.5. Система и структура федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование и выдачу разрешений

Согласно ст. 5 Закона № 99-ФЗ к полномочиям Правительства Российской Федерации в области лицензирования относятся:

1) определение федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование конкретных видов деятельности;

2) утверждение положений о лицензировании конкретных видов деятельности и принятие нормативных правовых актов по вопросам лицензирования;

3) утверждение порядка предоставления документов по вопросам лицензирования в форме электронных документов, подписанных электронной подписью, с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе единого портала государственных и муниципальных услуг;

4) утверждение типовой формы лицензии;

5) утверждение показателей мониторинга эффективности лицензирования, порядка проведения такого мониторинга, порядка подготовки и представления ежегодных докладов о лицензировании.

К полномочиям лицензирующих органов относятся:

1) осуществление лицензирования конкретных видов деятельности;

2) проведение мониторинга эффективности лицензирования, подготовка и представление ежегодных докладов о лицензировании;

3) утверждение форм заявлений о предоставлении лицензий, переоформлении лицензий, а также форм уведомлений, предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований, выписок из реестров лицензий и других используемых в процессе лицензирования документов;

4) предоставление заинтересованным лицам информации по вопросам лицензирования, включая размещение этой информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, на официальных сайтах лицензирующих органов, с указанием адресов электронной почты, по которым пользователями этой информацией могут быть направлены запросы и получена запрашиваемая информация.

Постановлением Правительства РФ от 21 ноября 2011 г. № 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» утвержден перечень федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять лицензирование в РФ. К ним относятся:

• ФСБ России. Данная федеральная служба осуществляет лицензирование деятельности по разработке, производству, распространению шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, выполнению работ, оказанию услуг в области шифрования информации, техническому обслуживанию шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств (за исключением случая, если техническое обслуживание шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя);

• разработке, производству, реализации и приобретению в целях продажи специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации;

• выявлению электронных устройств, предназначенных для негласного получения информации (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).

• ФСБ России, ФСТЭК России. Они уполномочены осуществлять лицензирование деятельности по разработке и производству средств защиты конфиденциальной информации.

• ФСТЭК России — лицензирование деятельности по технической защите конфиденциальной информации.

• ФНС России — лицензирование деятельности по производству и реализации защищенной от подделок полиграфической продукции, а также деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах.

• Минпромторг России, Ространснадзор. Осуществляют лицензирование деятельности по разработке, производству, испытанию и ремонту авиационной техники.

• Минпромторг России, МВД России. Уполномочены лицензировать деятельность по разработке, производству, испытанию, хранению, ремонту и утилизации гражданского и служебного оружия и основных частей огнестрельного оружия, торговле гражданским и служебным оружием и основными частями огнестрельного оружия;

• производству, испытанию, хранению, реализации и утилизации боеприпасов (в том числе патронов к гражданскому и служебному оружию и составных частей патронов), пиротехнических изделий IV и V классов в соответствии с национальным стандартом, применению пиротехнических изделий IV и V классов в соответствии с техническим регламентом.

• Минпромторг России. Лицензирует деятельность по хранению и уничтожению химического оружия; разработке, производству, испытанию, установке, монтажу, техническому обслуживанию, ремонту, утилизации и реализации вооружения и военной техники.

• Ростехнадзор. Лицензирует деятельность по эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности, производству маркшейдерских работ, проведению экспертизы промышленной безопасности и деятельность, связанную с обращением взрывчатых материалов промышленного назначения.

• МЧС России. Уполномочено лицензировать деятельность по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений; деятельность по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры.

• Минпромторг России, Россельхознадзор лицензирует деятельность по производству лекарственных средств.

• Росздравнадзор — производство и техническое обслуживание (за исключением случая, если техническое обслуживание осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) медицинской техники; оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивирование наркосодержащих растений в части оборота наркотических средств и психотропных веществ, осуществляемого организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения, а также оборота прекурсоров и культивирования наркосодержащих растений; медицинская деятельность организаций государственной системы здравоохранения, а также медицинская деятельность организаций муниципальной и частной систем здравоохранения, предусматривающая выполнение работ (услуг) по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»).

• Роспотребнадзор. Лицензирует деятельность в области использования возбудителей инфекционных заболеваний человека и животных (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется в медицинских целях) и генно-инженерно-модифицированных организмов III и IV степеней потенциальной опасности, осуществляемая в замкнутых системах; деятельность в области использования источников ионизирующего излучения (генерирующих).

• Ространснадзор. Лицензирует деятельность по перевозкам внутренним водным транспортом, морским транспортом пассажиров; деятельность по перевозкам внутренним водным транспортом, морским транспортом опасных грузов; деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя); деятельность по перевозкам железнодорожным транспортом пассажиров; деятельность по перевозкам железнодорожным транспортом опасных грузов, погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте, погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, в морских портах; по осуществлению буксировок морским транспортом (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).

• Росавиация — деятельность по перевозкам воздушным транспортом пассажиров, грузов (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)

• Росприроднадзор. Они уполномочены осуществлять лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности.

• МВД России. Лицензирует частную охранную деятельность и частную детективную (сыскную) деятельность.

• Роскомнадзор. Осуществляет лицензирование оказания услуг связи, телевизионного вещания и радиовещания, деятельность по изготовлению экземпляров аудиовизуальных произведений, программ для электронных вычислительных машин, баз данных и фонограмм на любых видах носителей (за исключением случаев, если указанная деятельность самостоятельно осуществляется лицами, обладающими правами на использование данных объектов авторских и смежных прав в силу федерального закона или договора).

• Рособрнадзор. Лицензирует образовательную деятельность, осуществляемую организациями, осуществляющими образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования, федеральными государственными профессиональными образовательными организациями, реализующими образовательные программы среднего профессионального образования в сферах обороны, производства продукции по оборонному заказу, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства по специальностям, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, российскими образовательными организациями, расположенными за пределами территории Российской Федерации, образовательными организациями, созданными в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также осуществляющими образовательную деятельность дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации, представительствами Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях, иностранными образовательными организациями, осуществляющими образовательную деятельность по месту нахождения филиала на территории Российской Федерации (за исключением указанной деятельности, осуществляемой частными образовательными организациями, находящимися на территории инновационного центра «Сколково»).

• Госкорпорация Роскосмос — лицензирование космической деятельности.

• Росреестр лицензирует геодезические и картографические работы федерального назначения, результаты которых имеют общегосударственное, межотраслевое значение (за исключением указанных видов деятельности, осуществляемых в ходе инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства).

• Росгидромет лицензирует работы по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы и явления, деятельность в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях (за исключением указанной деятельности, осуществляемой в ходе инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства).

• Росздравнадзор, Россельхознадзор. Лицензируют фармацевтическую деятельность в части деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами для медицинского применения и аптеками федеральных организаций здравоохранения, а также в части деятельности, осуществляемой в сфере обращения лекарственных средств для ветеринарного применения.

• Минкультуры России. Ему подведомственно лицензирование деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Разрешения выдают также различные органы исполнительной власти, например, МВД.

3.6. Система и структура органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих выдачу лицензий и разрешений

Согласно ст. 6 Закона № 99-ФЗ осуществление полномочий Российской Федерации в области лицензирования отдельных видов деятельности может быть передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Например, согласно ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в РФ» к полномочиям Российской Федерации в сфере образования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относятся в том числе полномочия по лицензированию образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации (за исключением организаций, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования); федеральных государственных профессиональных образовательных организаций, реализующих образовательные программы среднего профессионального образования в сферах обороны, производства продукции по оборонному заказу, внутренних дел, деятельности войск Национальной гвардии РФ, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства по специальностям, перечень которых утверждается Правительством РФ; российских образовательных организаций, расположенных за пределами территории Российской Федерации, образовательных организаций, созданных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также осуществляющих образовательную деятельность дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, представительств Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях; иностранных образовательных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по месту нахождения филиала на территории Российской Федерации.

В Москве этим занимается департамент образования г. Москвы, в Московской области — отдел лицензирования образовательной деятельности Министерства образования Московской области.

В соответствии со ст. 15 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий.

1) Лицензирование (в части предоставления и переоформления лицензий, предоставления дубликатов и копий лицензий, осуществления лицензионного контроля в отношении соискателей лицензий и лицензиатов, представивших заявления о переоформлении лицензий, прекращения действия лицензий, формирования и ведения реестров выданных органами государственной власти субъектов Российской Федерации лицензий, утверждения форм заявлений о предоставлении и переоформлении лицензий, утверждения форм уведомлений, выписок из указанных реестров лицензий и других используемых в процессе лицензирования документов, а также предоставления заинтересованным лицам информации по вопросам лицензирования, включая размещение этой информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, на официальных сайтах органов государственной власти субъектов Российской Федерации, с указанием адресов электронной почты, по которым пользователями этой информации могут быть направлены запросы и получена запрашиваемая информация) следующих видов деятельности:

а) медицинская деятельность медицинских организаций (за исключением медицинских организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти);

б) фармацевтическая деятельность (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптечными организациями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти);

в) деятельность по обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивированию наркосодержащих растений (в части деятельности по обороту наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в списки I, II и III перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптечными организациями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти).

В Москве этим занимается департамент здравоохранения г. Москвы, в Московской области — Министерство здравоохранения Московской области.

3.7. Перспективные задачи совершенствования функционирования деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих выдачу лицензий, разрешений,и возможные направления

• В настоящее время порядка 20 федеральных органов исполнительной власти занимаются лицензированием отдельных видов деятельности. Из них три лицензирующих органа не являются органами исполнительной власти: Центральный Банк РФ, Госкорпорация «Росатом», Госкорпорация «Роскосмос». В связи с этим перспективной задачей является передача государственных функций по государственному управлению, в том числе по лицензированию, вновь создаваемым государственным корпорациям как наиболее оптимальной управленческой форме (например, как произошло с Роскосмосом).

• Правовой основой для осуществления процедуры лицензирования определенных видов деятельности со стороны органов исполнительной власти являются административные регламенты. Вместе с тем некоторые регламенты до сих пор не приняты. Например, нет административного регламента по лицензированию космической деятельности госкорпорации Роскосмос.

• Продолжение налаживания межведомственного взаимодействия между органами исполнительной власти при осуществлении лицензирования отдельных видов деятельности, доведение его до совершенства и максимальной быстроты и оперативности.

• Систематическое повышение квалификации лицензирующих органов исполнительной власти, в том числе с помощью видеоконференций, видеолекций и дистанционной формы обучения через скайп.

• Определение оптимальной штатной численности структурных подразделений лицензирующих органов исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и проч.

Основные понятия и термины

Лицензирование, разрешение, форма, метод реализации исполнительной власти, правовой акт управления, лицензионное производство, контроль, надзор, лицензируемые виды деятельности, система, структура федеральных органов исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих выдачу лицензий и разрешений, задачи совершенствования функционирования деятельности органов исполнительной власти.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ

---

1. Каким представляется понимание управленческой функции контроля и надзора?

2. Можно ли назвать лицензионно-разрешительную деятельность разновидностью функции контроля и надзора? Приведите несколько аргументов в подтверждение вашей точки зрения.

3. Лицензирование — это форма или метод реализации исполнительной власти?

4. Какие субъекты осуществляют лицензирование на федеральном уровне?

5. Какие субъекты осуществляют выдачу лицензий и разрешений на уровне субъектов Российской Федерации?

6. Какова компетенция органов местного самоуправления в лицензионно-разрешительной системе?

7. Какие можно выделить направления по совершенствованию функционирования деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих выдачу лицензий, разрешений?

8. Какие можно выделить направления по совершенствованию функционирования лицензионно-разрешительной системы?

ЗАДАНИЯ

---

1. Ознакомьтесь с учебной и научной литературой по теме главы 3.

2. Подготовьтесь к коллоквиуму на тему «Соотношение и место лицензирования и разрешений в структуре форм и методов исполнительной власти».

3. Подготовьтесь к коллоквиуму на тему «Лицензирование и разрешительная работа в деятельности федеральных органов исполнительной власти».

4. Подготовьте реферат на тему «Система и структура федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование и выдачу разрешений».

5. Подготовьте реферат на тему «Система и структура органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих выдачу лицензий и разрешений».

6. Подготовьте эссе на тему «Перспективные задачи совершенствования функционирования лицензионно-разрешительной системы».

7. Составьте и заполните таблицу, в которой выделите общие черты и различия органов исполнительной власти федеральных и субъектов Российской Федерации, уполномоченных выдавать лицензии и разрешения.

8. Решите тесты.

1. Вставьте пропущенное слово: … — деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

ОТВЕТ:___________________________

2. Какие уполномоченные органы Российской Федерации являются лицензирующими? Правильные варианты ответов запишите цифрами.

1) законодательные органы;

2) федеральные органы исполнительной власти;

3) судебные органы;

4) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

5) Прокуратура РФ;

6) Следственный комитет РФ.

ОТВЕТ:______________________

3. К полномочиям какого федерального органа Российской Федерации относятся следующие полномочия в области лицензирования: утверждение порядка предоставления документов по вопросам лицензирования в форме электронных документов, подписанных электронной подписью, с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе Единого портала государственных и муниципальных услуг?

А) Федеральное Собрание;

Б) Правительство г. Москвы;

В) Верховный Суд;

Г) Правительство РФ.

ОТВЕТ:____________________

4. Какой орган осуществляет лицензирование образовательной деятельности в отношении организаций, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования?

А) Росмолодежь;

Б) Минпромторг России;

В) Минобразования и науки РФ;

Г) Рособрнадзор.

ОТВЕТ:___________________

5. Какой федеральный орган исполнительной власти утверждает регламент лицензирования деятельности субъектов страхового дела?

А) Центральный банк РФ;

Б) Министерство Финансов РФ;

В) Рособрнадзор;

Г) Росреестр.

ОТВЕТ:__________________

9. Решите казус.

Прокурор обратился в арбитражный суд с иском о ликвидации ФГУП «Андромеда» в связи с осуществлением им медицинской деятельности после аннулирования лицензии на ее ведение.

Ответчик был лишен лицензии департаментом Росздравнадзора в связи с тем, что осуществлял медицинскую деятельность с нарушением установленных лицензией требований.

Несмотря на аннулирование лицензии, ФГУП «Андромеда» продолжало осуществлять медицинскую деятельность.

Суд отказал в ликвидации юридического лица, ссылаясь на то, что оно может осуществлять другие виды деятельности, кроме медицинской.

Вопросы и задания

1. Какие виды деятельности подлежат лицензированию? Подлежит ли лицензированию медицинская деятельность?

2. Вправе ли лицензирующий орган аннулировать у юридического лица лицензию?

3. Дайте юридический анализ данной ситуации со ссылкой на нормативно-правовые акты.

Список рекомендованной литературы

1. Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М.: Норма, 2016.

2. Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / под ред. Л. Л. Попова. М.: Юрайт, 2013.

3. Административный процесс: учебник для бакалавров и магистров / под ред. М. А. Штатиной. М.: Юрайт, 2014.

4. Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: учебник для магистров / под ред. С. А. Старостина. М.: Проспект, 2016.

5. Административный процесс: учебник для бакалавров / под ред. Л. Л. Попова. М., 2016.

6. Административные процедуры: монография / отв. ред. Л. Л. Попов, С. М. Зубарев. М.: Норма; Инфра-М, 2017.

7. Административный процесс Российской Федерации: учебник / отв. ред. Л. Л. Попов. М.: Оригинал-макет, 2017.

8. Борисова Е. А., Попов К. Т. Лицензирование как метод обеспечения информационной безопасности // Символ науки. 2016. № 7–2.

9. Гета Ю. Р. Теоретические аспекты лицензирования в сфере административно-правового регулирования экономики в России // Вестник МИЭП. 2014. № 2 (15).

10. Михайлов А. В. Методы правового регулирования отношений с участием предпринимателей // Ученые записки Казанского ун-та. Сер. «Гуманитарные науки». 2012. Вып. № 4. Т. 154.

11. Мельничук Г. В. Субъекты лицензирования и лицензия как вид административного разрешения в правовой системе США // Пробелы в российском праве. Юрид. журнал. 2011. Вып. № 1.

12. Спектор Е. Соотношение понятия лицензии и специального разрешения // Адвокат. 2006. № 11.

13. Спектор Е. Разрешение и лицензия в законодательстве о лицензировании // Законодательство и экономика. 2000. № 8 (196).

14. Суслова М. В. Назначение института лицензирования предпринимательской деятельности // Вестник Южно-Уральского гос. ун-та. Сер. «Право». 2013. Вып. № 3. Т. 13.

15. Шершнев А. Лицензий становится меньше // Новая бухгалтерия. 2005. № 11.

Раздел II.
Законодательство в области лицензионно-разрешительной деятельности

Глава 4.
Правовые основы лицензионно-разрешительной деятельности органов исполнительной власти

4.1. Разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области лицензирования, разрешительной системы

Полномочия Российской Федерации в области лицензирования определены в ст. 5 Закона № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». К полномочиям Правительства Российской Федерации в области лицензирования относятся:

1) определение федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование конкретных видов деятельности;

2) утверждение положений о лицензировании конкретных видов деятельности и принятие нормативных правовых актов по вопросам лицензирования;

3) утверждение порядка предоставления документов по вопросам лицензирования в форме электронных документов, подписанных электронной подписью, с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе Единого портала государственных и муниципальных услуг;

4) утверждение типовой формы лицензии;

5) утверждение показателей мониторинга эффективности лицензирования, порядка проведения такого мониторинга, порядка подготовки и представления ежегодных докладов о лицензировании.

К полномочиям федеральных лицензирующих органов относятся:

1) осуществление лицензирования конкретных видов деятельности;

2) проведение мониторинга эффективности лицензирования, подготовка и представление ежегодных докладов о лицензировании;

3) утверждение форм заявлений о предоставлении лицензий, переоформлении лицензий, а также форм уведомлений, предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований, выписок из реестров лицензий и других используемых в процессе лицензирования документов;

4) предоставление заинтересованным лицам информации по вопросам лицензирования, включая размещение этой информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, на официальных сайтах лицензирующих органов, с указанием адресов электронной почты, по которым пользователями этой информацией могут быть направлены запросы и получена запрашиваемая информация.

Согласно ст. 6 Закона № 99-ФЗ осуществление полномочий Российской Федерации в области лицензирования отдельных видов деятельности может быть передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Так, например, в соответствии со ст. 15 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий:

1) Лицензирование (в части предоставления и переоформления лицензий, предоставления дубликатов и копий лицензий, осуществления лицензионного контроля в отношении соискателей лицензий и лицензиатов, представивших заявления о переоформлении лицензий, прекращения действия лицензий, формирования и ведения реестров выданных органами государственной власти субъектов Российской Федерации лицензий, утверждения форм заявлений о предоставлении и переоформлении лицензий, утверждения форм уведомлений, выписок из указанных реестров лицензий и других используемых в процессе лицензирования документов, а также предоставления заинтересованным лицам информации по вопросам лицензирования, включая размещение этой информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, на официальных сайтах органов государственной власти субъектов Российской Федерации, с указанием адресов электронной почты, по которым пользователями этой информации могут быть направлены запросы и получена запрашиваемая информация) следующих видов деятельности:

а) медицинская деятельность медицинских организаций (за исключением медицинских организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти);

б) фармацевтическая деятельность (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптечными организациями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти);

в) деятельность по обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивированию наркосодержащих растений (в части деятельности по обороту наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в списки I, II и III перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптечными организациями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти).

Таким образом происходит перераспределение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по вопросам лицензирования.

4.2. Федеральное законодательство о лицензировании. Краткая характеристика,проблемы, перспективы законодательного регулирования

Лицензионное законодательство представляет собой совокупность конституционных предписаний, федеральных законов и законов субъектов Федерации, регламентирующих лицензионные отношения (в том числе и соответствующие административные процедуры), определяющих статус их участников, прежде всего — соискателя лицензии, лицензиата и лицензирующего органа, содержание лицензионных требований, а также устанавливающих социально-правовые предпосылки лицензирования51.

К федеральному законодательству относятся:

1) Конституция РФ (ст. 8, 34, п. «ж», «о» ст. 71, п. «к» ст. 72)52.

Конституционные предписания опосредованно регулируют лицензионные отношения, их предназначение в установлении основополагающих принципов, определяющих существо и цели соответствующих административных процедур.

2) Кодексы: ГК РФ (ст. 49, 173, 556, 559, 789, 825, 835, 845, 908, 938, 1031, 1063); КоАП РФ (гл. 14, 19 КоАП РФ); УК РФ (например, ст. 171 УК РФ);

3) Федеральные законы.

Специальным общим федеральным законом, регулирующим отношения, возникающие между органами исполнительной власти, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, является Закон № 99-ФЗ (с изменениями и дополнениями). В нем определены: лицензируемые виды деятельности, принципы, система и полномочия лицензирующих органов, лицензионные требования, срок действия лицензии, а также порядок организации и осуществления лицензирования.

К специальному федеральному законодательству можно отнести:

• Федеральные отраслевые законы, устанавливающие порядок осуществления лицензируемого вида деятельности, к которым не применяется Закон № 99-ФЗ.

В качестве примера можно привести Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ (в ред.) «Об использовании атомной энергии», который определяет правовую основу и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии, направлен на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды, защиту собственности при использовании атомной энергии, призван способствовать развитию атомной науки и техники, содействовать укреплению международного режима безопасного использования атомной энергии. На протяжении последних лет установленный порядок лицензирования в данной области не претерпел существенных изменений. Наряду с проработанной процедурой выдачи лицензий можно выделить следующие недостатки:

• отсутствует исчерпывающий перечень лицензируемых видов деятельности, вместо этого предусмотрено предоставление разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии;

• не установлен глоссарий определений, применяемых при лицензировании определений, в том числе нет определения «совмещенная лицензия»;

• порядок лицензирования установлен Правительством Российской Федерации, что противоречит положениям законодательства Российской Федерации, которым предусмотрено законодательное установление ограничений прав субъектов предпринимательской деятельности;

• экспертиза, проведение которой необходимо для принятия решения лицензирующим органам о предоставлении (отказе) лицензии, проводится юридическими лицами, которые должны получить лицензию для ее проведения, порядок проведения такой экспертизы не установлен;

• не решена проблема по лицензированию организаций, осуществляющих использование ядерных материалов и радиоактивных веществ при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях, включая разработку, изготовление, испытание, транспортирование (перевозку), эксплуатацию, хранение, ликвидацию и утилизацию ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, за исключением деятельности организаций Министерства обороны Российской Федерации в этой области.

Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (ст. 7) полномочия по лицензированию указанного вида деятельности отнесены к полномочиям Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», которая осуществляет их в соответствии с законодательством Российской Федерации. Вместе с тем лицензирование данного вида деятельности, а также порядок его осуществления законодательством Российской Федерации не предусмотрены, что не соответствует положениям ст. 49 ГК РФ.

Все перечисленные недостатки делают непрозрачными процедуры лицензирования в данной сфере и вызывают трудности в правоприменении.

Также следует указать Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ (в ред.) «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» и проч.

• Федеральные отраслевые законы, которые могут устанавливать некоторые особенности лицензирования отдельных видов деятельности.

К ним относятся: Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ(в ред.) «Об образовании в Российской Федерации»; Федеральный закон от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 (в ред.) «О средствах массовой информации»; Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ (в ред.) «О связи» и проч.

Следовательно, законодательство о лицензировании представляет собой огромный массив федеральных законодательных актов различной юридической силы.

4) На подзаконном уровне лицензирование включает в себя нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, определяющие полномочия лицензирующих органов, ведомственные нормативные правовые акты, устанавливающие содержание лицензионных процедур, а также нормативные правовые акты, принимаемые особыми публичными юридическими лицами, регулирующие лицензионные отношения, отнесенные к их ведению.

Среди них особо хотелось бы отметить постановление Правительства РФ от 21 ноября 2011 г. № 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности»53; постановления Правительства РФ об утверждении положений о лицензировании конкретных видов деятельности и иные нормативные правовые акты (в настоящее время их действует более 60).

Современные проблемы и перспективы законодательного регулирования в области лицензионно-разрешительной системы.

1. Вызывает длительные дискуссии количество лицензируемых видов деятельности. Насколько оптимально их количество и нужно ли их сокращать или, напротив, увеличивать? В последнее десятилетие происходит сокращение лицензируемых видов деятельности (например, в области строительства, туристской, туроператорской деятельности и проч. получение лицензий не требуется, как раньше), что привело к сокращению масштабов лицензирования в Российской Федерации и переходу на применение других методов государственного регулирования54. В связи с этим можно сделать предположение о последующей оптимизации количества лицензируемых видов деятельности.

Вместе с тем вызывает серьезную дискуссию и озабоченность расширение в определенных случаях сферы лицензирования. Это касается прежде всего введения с 30 июня 2015 г. лицензирования предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами на основании Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 255-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации». С одной стороны, это несомненно улучшило регулирование данной сферы общественных отношений, так как существовало множество нарушений в жилищной сфере по управлению многоквартирными домами, росло число управляющих компаний, использующих незаконные способы управления, и, как следствие, росло число недовольных собственников жилья. С другой стороны, по мнению ряда специалистов, введение в данной сфере лицензирования будет способствовать повышению конкуренции и созданию «дополнительных» барьеров для желающих заниматься данным видом деятельности.

2. Важной проблемой является несовершенство правового регулирования в области лицензионно-разрешительной системы. Для решения данной проблемы в указанное законодательство вносятся постоянные изменения и дополнения. В связи с этим можно проследить два направления совершенствования правового регулирования указанной сферы общественных отношений:

А) сокращение и унификация законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности55. В шести сферах, таких как образование, оказание услуг связи, телевизионного вещания и радиовещания и проч., введен общий порядок лицензирования, установленный Законом № 99-ФЗ,с сохранением особенностей лицензирования в отраслевых законах.

Б) Внесение изменений в действующее законодательство о лицензировании. В качестве примера можно привести поправки в Закон № 99-ФЗ, вступившие в силу с 1 января 2017 г.56

Вместе с тем остается еще ряд нерешенных вопросов. В качестве примера можно привести отсутствие административных регламентов у некоторых лицензирующих органов. Так, не разработан административный регламент Росздравнадзором о лицензировании деятельности по обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивирование наркосодержащих растений. Нет нового административного регламента у госкорпорации «Роскосмос». При лицензировании космической деятельности она пользуется приказом упраздненного федерального космического агентства от 20 марта 2013 г. № 63 «Об утверждении административного регламента по предоставлению государственной услуги по осуществлению лицензирования космической деятельности».

3. Немаловажным направлением является оптимизация лицензионно-разрешительной деятельности. В качестве примера можно привести сокращение денежных издержек юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при лицензировании (этому способствует, например, введение бессрочности действия большинства лицензий; введение принципа недопустимости взимания платы с предпринимателей за осуществление лицензирования, за исключением государственной пошлины).

4. В качестве проблемы можно выделить несовершенство механизмов получения, переоформления лицензии юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Для этого введены, например, электронная форма осуществления процедур лицензирования, переоформление лицензии без дополнительного предоставления документов, только на основании заявления, и проч.

5. Следует отметить, что существует необходимость усовершенствования процедур лицензирования со стороны органов исполнительной власти, уполномоченных их применять. В качестве примера можно привести порядок проведения лицензионного контроля.

4.3. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»как базовый законодательный актв этой сфере. Анализ основных положений,проблемы, перспективы законодательного регулирования

Принятие нового законодательного акта взамен действовавшего с 2001 г. федерального закона с аналогичным названием было обусловлено необходимостью создания концептуально новой структуры закона, унификации порядка лицензирования, а также повышения прозрачности лицензионных процедур и их совершенствования.

Правовая регламентация на основе федеральных законов предусматривает три различных метода административно-правового регулирования лицензионных отношений:

а) на основе базового федерального закона применительно к видам деятельности, определенным ч. 1 ст. 12 (за исключением пп. 32, 33, 36, 40 и 51 ч. 1 ст. 12);

б) на основе федеральных законов, устанавливающих особые правовые режимы лицензирования, в отношении которых предписания базового федерального закона не применяются (см. пп. 1–11 ч. 2 ст. 1);

в) на основе конкурентного метода применительно к видам деятельности, установленным пп. 1–4 ч. 4 ст. 1 базового федерального закона (см. также пп. 32, 33, 36, 40 и 51 ч. 1 ст. 12 базового федерального закона).

Правовая регламентация по правилам, установленным базовым федеральным законом, применяется в отношении подавляющего большинства лицензируемых видов деятельности. Лицензирование ad-hoc осуществляется на основе особых методов правовой регламентации, в соответствии с которыми лицензионные процедуры устанавливаются федеральным законом применительно к соответствующему виду деятельности. В данном случае в отличие от унифицированных публичных процедур, установленных базовым федеральным законом, действуют особые лицензионные процедуры. Их отличие от унифицированных процедур заключается в установлении особых лицензионных требований и правил лицензионного контроля, правил приостановления действия лицензии и ее аннулирования, специальных сроков действия лицензии.

В данном случае правовая регламентация осуществляется применительно к видам деятельности, как правило, предусматривающим оказание финансовых или сопряженных с ними имущественных услуг, либо в отношении видов производственной деятельности, имеющих особую социально-экономическую значимость в сферах производственно-технологической безопасности (п. 1 ч. 2 ст. 1) либо обеспечения надлежащего уровня защиты здоровья граждан (п. 2 ч. 2 ст. 1 базового федерального закона).

Конкурентный метод правовой регламентации, редко применяемый в отечественной правовой системе, предусматривает выбор режима лицензирования по усмотрению правоприменителя, последний вправе избрать наиболее приемлемые для него административные процедуры, установленные базовым федеральным законом либо специальными федеральными законами, принятыми ad-hoc в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.

Конкурентный метод правовой регламентации применяется в отношении непроизводственных лицензируемых видов деятельности, сопряженных с оказанием услуг в сферах общественной безопасности (пп. 32, 33 ч. 1 ст. 12 базового федерального закона), связи и телерадиовещания (п. 1 ч. 4 ст. 1)57, образования (п. 3 ч. 4 ст. 1 базового федерального закона) и администрирования ЖКХ (п. 4 ч. 4 ст. 1 базового федерального закона).

4.4. Законодательство субъектов Российской Федерации в сфере лицензирования, выдачи разрешений. Анализ основных положений, проблемы,перспективы законодательного регулирования

Отраслевые законы субъектов Российской Федерации определяют особенности лицензирования конкретного вида деятельности на территории определенного субъекта Российской Федерации: например, закон г. Москвы от 28 января 1998 г. № 2 (в ред.) «О кабельном телевидении в г. Москве»58, закон г. Москвы от 9 декабря 1998 г. № 29 «О торговой деятельности в г. Москве» (в ред.)59; закон Московской области от 27 апреля 2012 г. № 40/2012-03 (в ред.) «О розничной продаже алкогольной продукции в Московской области»60; закон Санкт-Петербурга от 10 февраля 2014 г. № 50-5 (в ред.) «Об обороте алкогольной и спиртосодержащей продукции в г. Санкт-Петербурге»61 и т. д.

В качестве примера можно привести лицензирование деятельности в области обращения лома цветных и черных металлов. Так, в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации созданы специальные подразделения, на которые возложены полномочия по лицензированию конкретных видов деятельности, численность которых установлена в зависимости от масштабов лицензирования: Управлением Алтайского края по развитию предпринимательства и рыночной инфраструктуры, Министерством экономического развития Астраханской области, Департаментом развития предпринимательства, торговли и сферы услуг администрации Владимирской области, Департаментом по развитию предпринимательства и потребительского рынка Воронежской области, Министерством экономики Республики Дагестан, Управлением промышленности и потребительского рынка правительства Еврейской автономной области, Министерством экономического развития Республики Карелия, Министерством промышленности, торговли и развития предпринимательства Новосибирской области, Управлением по тарифам Орловской области, Государственным комитетом Псковской области по экономическому развитию, промышленности и торговле, Министерством регионального развития Республики Хакасия, Министерством промышленности и энергетики Удмуртской Республики, Департаментом государственного регулирования хозяйственной деятельности Ярославской области. По инициативе Комитета потребительского рынка, развития малого предпринимательства и лицензирования Курской области создано некоммерческое партнерство «Союз переработчиков вторичных металлов Курской области», членами которого являются практически все участники предпринимательского сообщества по заготовке, хранению, переработке и реализации лома черного металла, цветного металла, работа которого направлена на соблюдение действующего законодательства в сфере обращения лома цветного и черного металла, в том числе выявление нелегальных пунктов. Отдел промышленной политики Министерства регионального развития Республики Хакасия осуществляет постоянное взаимодействие с некоммерческим партнерством «Гильдия переработчиков и заготовителей металлолома Хакасии». В рамках сотрудничества специалисты отдела принимают участие в собраниях Гильдии, где проводится анализ состояния рынка металлолома, обсуждаются вопросы ценовой политики указанного вида деятельности на территории Республики Хакасии. Сотрудниками отдела разъясняются вопросы в сфере законодательства по лицензированию данного вида деятельности. Министерство экономического развития Челябинской области осуществляет взаимодействие по пресечению нарушений в сфере обращения лома цветных и черных металлов, в том числе по проведению совместных проверок лицензиатов с Прокуратурой Челябинской области, Главным Управлением МВД России по Челябинской области, Управлением Роспотребнадзора, Министерством по радиационной и экологической безопасности Челябинской области, Управлением по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Челябинской области, Южно-Уральским ЛУВД на транспорте, представителями администраций муниципальных образований Челябинской области.

Таким образом, в Российской Федерации лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в соответствии с Законом № 99-ФЗ, который является базовым нормативным правовым актом в сфере лицензирования.

Принятие Закона № 99-ФЗ обеспечило проведение только первого этапа унификации законодательства, регулирующего вопросы лицензирования, и частично позволило уменьшить количество законодательных актов, устанавливающих лицензирование отдельных видов деятельности. Так, общий порядок лицензирования применяется при лицензировании около 50 видов деятельности, установленных Законом № 99-ФЗ.

При этом в отношении шести из указанных видов деятельности (оказание услуг связи, телевизионное вещание, радиовещание, частная детективная (сыскная) деятельность, частная охранная деятельность, образовательная деятельность) данный порядок применяется с учетом особенностей процедур лицензирования, содержащихся в отраслевом законодательстве, в рамках которого регулируются отношения в соответствующих сферах деятельности.

В семи сферах деятельности, таких как производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, организация страхового дела, деятельность на рынке ценных бумаг, деятельность инвестиционных и негосударственных фондов, биржевая торговля, использование атомной энергии, защита государственной тайны, лицензированию подлежит порядка 90 видов деятельности, лицензирование которых по-прежнему осуществляется в соответствии со специальными отраслевыми федеральными законами, регулирующими отношения в указанных сферах деятельности.

В настоящее время положение Закона № 99-ФЗ о дальнейшей поэтапной замене лицензирования определенных видов деятельности иными методами регулирования в таких областях, как производство и техническое обслуживание медицинской техники, проведение экспертизы промышленной безопасности, а также в области перевозок пассажиров и грузов морским транспортом, не реализованы.

Основные понятия и термины

Лицензирование, разрешение, лицензируемые виды деятельности, федеральное законодательство о лицензировании, законодательство о лицензировании субъектов Российской Федерации.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ

---

1. Каковы основы разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области лицензирования и разрешительной системы?

2. Какова общая характеристика федерального законодательства о лицензировании?

3. Какие особенности можно выделить у базового закона о лицензировании?

4. Какова общая характеристика законодательства субъектов Российской Федерации о лицензировании?

5. Какие можно выделить направления по совершенствованию правового регулирования лицензионно-разрешительной системы?

ЗАДАНИЯ

---

1. Ознакомиться с учебной и научной литературой по теме главы 4.

2. Ознакомиться с понятиями: федеральное законодательство о лицензировании, законодательство субъектов Российской Федерации в сфере лицензирования.

3. Подготовить вопросы, требующие уточнения или дополнительного разъяснения.

4. Подготовить эссе на тему «Общая характеристика федерального законодательства о лицензировании».

5. Подготовить реферат на тему «Закон о лицензировании отдельных видов деятельности как базовый законодательный акт в указанной сфере».

6. Подготовить эссе на тему «Законодательство субъектов Российской Федерации о лицензировании».

7. Подготовить реферат на тему «Отличия разрешительной системы от лицензирования. Соотношение лицензии и разрешения».

8. Подготовить коллоквиум на тему «Правовые основы лицензирования в области обращения лома цветных и черных металлов».

9. Подготовить коллоквиум на тему «Правовые основы лицензирования в области использования атомной энергии».

10. Составьте и заполните таблицу, в которой выделите исключительные и совместные полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области лицензирования, разрешительной системы.

11. Решите тесты.

1. Какие из нижеперечисленных отношений не регулируются Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»?

А) медицинская деятельность;

Б) образовательная деятельность;

В) деятельность, связанная с защитой государственной тайны;

Г) деятельность кредитных организаций.

ОТВЕТ:______________________________

2. Какие из нижеперечисленных отношений не регулируются Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»?

А) медицинская деятельность;

Б) деятельность по хранению и уничтожению химического оружия;

В) деятельность по использованию атомной энергии;

Г) частная детективная деятельность.

ОТВЕТ:______________________________

12. Решите казус.

Администрация одного из районов, несмотря на введение налога с продаж на территории Пермского края, продолжала взимать местные сборы, в частности, лицензионный сбор на право торговли винно-водочными и табачными изделиями.

Вопросы и задания

1. Дайте юридический анализ данной ситуации со ссылкой на нормативно-правовые акты.

2. Какие нарушения есть в данном случае?

3. Какие действия должны предпринять юридические лица и индивидуальные предприниматели, которые заплатили вышеперечисленные налоги и сборы?

Список рекомендованной литературы

1. Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М.: Норма, 2016.

2. Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / под ред. Л. Л. Попова. М.: Юрайт, 2013.

3. Административный процесс: учебник для бакалавров и магистров / под ред. М. А. Штатиной. М.: Юрайт, 2014.

4. Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: учебник для магистров / под ред. С. А. Старостина. М.: Проспект, 2016.

5. Административные процедуры: монография / отв. ред. Л. Л. Попов, С. М. Зубарев. М.: Норма; Инфра-М, 2017.

6. Административный процесс Российской Федерации: учебник / отв. ред. Л. Л. Попов. М.: Оригинал-макет, 2017.

7. Гета Ю. Р. Теоретические аспекты лицензирования в сфере административно-правового регулирования экономики в России // Вестник МИЭП. 2014. № 2 (15).

8. Доронина О. Н., Тарба Ш. В. Сравнительный анализ лицензионной деятельности в области использования атомной энергии в Российской Федерации и США // Право и современные государства. 2013. № 5.

9. Ерохина Е. В. Институт принудительного лицензирования по законодательству Российской Федерации // Вестник Оренбургского гос. ун-та. 2012. Вып. № 3.

10. Спектор Е. Соотношение понятия лицензии и специального разрешения // Адвокат. 2006. № 11.

11. Спектор Е. Разрешение и лицензия в законодательстве о лицензировании // Законодательство и экономика. 2000. № 8 (196).

12. Суслова М. В. Назначение института лицензирования предпринимательской деятельности // Вестник Южно-Уральского гос. ун-та. Сер. «Право». 2013. Вып. № 3. Т. 13.

13. Шершнев А. Лицензий становится меньше // Новая бухгалтерия. 2005. № 11.

Глава 5.
Основные положения лицензионно-разрешительной деятельности органов исполнительной власти

5.1. Принципы осуществления лицензирования, выдачи разрешений

Для лицензионных процедур характерно сочетание как общих, так и специальных принципов. К общим принципам можно отнести такие, как законность, гласность, федерализм, ответственность и др.

К специальным принципам, закрепленным в Законе № 99-ФЗ, относятся:

1) обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации;

2) установление лицензируемых видов деятельности федеральным законом;

3) установление федеральными законами единого порядка лицензирования отдельных видов деятельности на территории Российской Федерации;

4) установление исчерпывающих перечней лицензионных требований в отношении лицензируемых видов деятельности положениями о лицензировании конкретных видов деятельности;

5) открытость и доступность информации о лицензировании за исключением информации, распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;

6) недопустимость взимания с соискателей лицензий и лицензиатов платы за осуществление лицензирования за исключением уплаты государственной пошлины в размерах и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

7) соблюдение законности при осуществлении лицензирования.

Конституционные предписания опосредованно регулируют лицензионные отношения, их предназначение в установлении основополагающих принципов, определяющих существо и цели соответствующих административных процедур.

Некоторые из таких принципов и прежде всего — принцип обеспечения единства экономического пространства на территории России — соответствуют принципам лицензирования, установленным базовым актом законодательства — Законом № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (см. п. 1 ст. 4).

Применительно к конституционному законодательству существо этого принципа следует рассматривать в единстве отдельных предписаний Конституции РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 8 Конституции России в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств на всей ее территории. Эта конституционная норма коррелируется с предписаниями ч. 1 ст. 74 Конституции РФ, исключающей создание любых препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. То, что законодатель в разных контекстах дважды упоминает о тождественных публичных отношениях, уже свидетельствует об особой их значимости для целей правовой регламентации.

Применительно к лицензионным отношениям принцип единства экономического пространства означает прежде всего унификацию соответствующих правоустанавливающих актов, определяющих предназначение лицензионных процедур, и в этом истолковании существо этого принципа следует рассматривать в контексте п. 3 ст. 4 базового федерального закона, в соответствии с которым на всей территории Российской Федерации федеральными законами устанавливается единый порядок регламентации лицензирования. Единообразие законодательных процедур лицензирования не исключает их фактических различий, если это предусмотрено соответствующим административным регламентом лицензирования, установленным ч. 2–4 ст. 1 базового федерального закона. Таким образом, унификацию правовых процедур лицензирования следует рассматривать прежде всего в контексте единства законодательной регламентации, что означает иерархическую соподчиненность нормативных правовых актов в системе лицензионного законодательства и их соответствие предписаниям базового федерального закона как акта высшей юридической силы.

Особую прагматическую значимость имеет правильное истолкование рассматриваемого принципа, а именно — установление его тождества с лицензионными процедурами. Базовый федеральный закон устанавливает единый перечень 65 лицензируемых видов деятельности, лицензирование по которым осуществляется в соответствии с административными процедурами, установленными базовым федеральным законом (см. ч. 1 ст. 12), либо на основе правил, определенных иными федеральными законами (см. ч. 2 ст. 1). В соответствии с ч. 2 ст. 12 базового федерального закона лицензируемый вид деятельности может предусматривать конкретные работы, результат которых всегда овеществлен (см. пп. 1, 2, 4, 7–10, 16, 17, 43, 44, 47 ст. 12), либо оказание (или предоставление) услуг, результат которых не имеет материального выражения (см. пп. 3, 5, 6, 11–15, 18–42, 45, 46, 48–51 ч. 1 ст. 12 базового федерального закона). Очевидно, что единый перечень лицензируемых видов деятельности в большинстве случаев предусматривает оказание услуг, а не производственную деятельность. Это особенно наглядно в отношении видов деятельности, применительно к которым правила, установленные базовым федеральным законом, не применяются; из двенадцати видов такой деятельности лишь два связаны с производственным процессом (см. пп. 2, 12 ч. 2 ст. 1 базового федерального закона). Таким образом, свободное перемещение работ и услуг в пределах единого экономического пространства означает прежде всего действие федерального правоустанавливающего документа, т. е. лицензии, выданной федеральным лицензирующим органом, на всей территории России. По существу, тот же порядок предусмотрен и в отношении региональных лицензий, применительно к которым установлены уведомительные процедуры (ср. ч. 2 и ч. 5 ст. 9 базового федерального закона).

Характерно, что базовый федеральный закон, устанавливая различные атрибуты интеграционных процессов в сфере лицензирования, хотя прямо и не указывает на установление единого перечня лицензируемых видов деятельности, тем не менее их предусматривает. Об этом свидетельствуют предписания ч. 3 ст. 12 о расширении перечня лицензируемых видов деятельности только путем внесения соответствующих изменений в базовый федеральный закон, а также прямое указание в ч. 1, 2 ст. 22 на прекращение лицензирования в отношении тех видов деятельности, которые не предусмотрены перечнем, установленным ч. 2 ст. 1 и ч. 1 ст. 12 базового федерального закона. Применительно к этим предписаниям речь идет о наименованиях видов лицензируемой деятельности, зафиксированных в едином перечне, но осуществляемых на основе различных методов правовой регламентации. Очевидно, что установление базовым федеральным законом единого перечня лицензируемых видов деятельности также следует отнести к основополагающим принципам лицензирования.

Важнейшая социально-правовая предпосылка единства экономического пространства заключена в принципе свободы экономической деятельности, установленном ч. 1 ст. 34 Конституции РФ, в соответствии с которым презюмируется право каждого на осуществление любого вида экономической деятельности, если только она не запрещена федеральным законом. Свобода экономической деятельности невозможна без адекватных средств правовой регламентации, практическая реализация этого принципа сопряжена с дополнительными публичными процедурами, прежде всего регистрационными, а в отношении отдельных видов деятельности, перечень которых установлен базовым федеральным законом, также и последующим лицензированием. Осуществление любых разрешительных процедур всегда обусловлено сочетанием различных методов публичного санкционирования. Лицензионным процедурам всегда предшествует государственная регистрация субъекта предпринимательства в налоговых органах. Таким образом, реализация принципа свободы экономической деятельности опосредована разрешительными управленческими процедурами.

5.2. Лицензионные требования и условия.Краткая характеристика, общие и специальные требования и условия

Для получения лицензии соискатель должен соответствовать лицензионным требованиям.

Лицензионные требования включают в себя требования к созданию и деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в соответствующих сферах деятельности, установленные законодательством и направленные на обеспечение достижения целей лицензирования.

В перечень лицензионных требований с учетом особенностей осуществления лицензируемого вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности) могут быть включены следующие:

1) наличие у соискателя лицензии и лицензиата помещений, зданий, сооружений и иных объектов по месту осуществления лицензируемого вида деятельности, технических средств, оборудования и технической документации, принадлежащих им на праве собственности или ином законном основании, соответствующих установленным требованиям и необходимых для выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности (например, для осуществления образовательной деятельности62; производства лекарственных средств63 и проч.);

2) наличие у соискателя лицензии и лицензиата работников, заключивших с ними трудовые договоры, имеющих профессиональное образование, обладающих соответствующей квалификацией и имеющих стаж работы, необходимый для осуществления лицензируемого вида деятельности (например, при производстве лекарственных средств64; осуществлении образовательной деятельности65 и проч.);

3) наличие у соискателя лицензии и лицензиата необходимой для осуществления лицензируемого вида деятельности системы производственного контроля (например, при производстве лекарственных средств66; при разработке, производстве, испытании и ремонте авиационной техники67; при осуществлении деятельности по хранению и уничтожению химического оружия68 и т. д.);

4) соответствие соискателя лицензии и лицензиата требованиям, установленным федеральными законами и касающимся организационно-правовой формы юридического лица, размера уставного капитала, отсутствия задолженности по обязательствам перед третьими лицами (например, при организации и проведении азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах69 и проч.);

5) иные требования, установленные законодательством Российской Федерации.

Например, при осуществлении указанной в ст. 12 базового Закона № 99-ФЗ деятельности по изготовлению экземпляров аудиовизуальных произведений, программ для электронных вычислительных машин, баз данных и фонограмм на любых видах носителей (за исключением случаев, если указанная деятельность самостоятельно осуществляется лицами, обладающими правами на использование данных объектов авторских и смежных прав в силу федерального закона или договора), одним из лицензионных требований является требование об осуществлении такой деятельности с использованием производственного оборудования, принадлежащего лицензиату на праве собственности.

При осуществлении деятельности по разработке, производстве, испытании и ремонте авиационной деятельности к лицензионным требованиям также относятся требования о соблюдении положений Федеральных законов от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»70 и от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства»71 при наличии иностранных инвестиций; выполнение требований по защите сведений, составляющих государственную тайну, выполнение мероприятий в области защиты государственной тайны и по противодействию иностранным техническим разведкам в случае осуществления работ (услуг), связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, в соответствии с Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»72.

При осуществлении деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах к лицензионным требованиям также относится наличие у лицензиата зарегистрированных в налоговом органе в соответствии с НК РФ процессингового центра букмекерской конторы (процессингового центра тотализатора) и пункта (пунктов) приема ставок букмекерской конторы (пункта (пунктов) приема ставок тотализатора); обеспечение личной безопасности участников азартных игр, иных посетителей игорного заведения и работников лицензиата во время их нахождения в игорном заведении.

К лицензионным требованиям не могут быть отнесены требования о соблюдении законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности в целом, требования законодательства Российской Федерации, соблюдение которых является обязанностью любого хозяйствующего субъекта, требования к конкретным видам и объему выпускаемой или планируемой к выпуску продукции, а также требования к объему выполняемых работ, оказываемых услуг.

Анализ лицензионных требований показывает, что в лицензионном законодательстве отсутствует четкое определение лицензионных требований и разграничение их со смежными категориями (лицензионных условий, условий действия лицензии и проч.). В настоящее время базовый Закон № 99-ФЗ использует лишь понятие «лицензионные требования». Вместе с тем в специальном лицензионном законодательстве такие термины используются разрозненно, нередко без закрепления соответствующих определений.

Например, в Федеральном законе от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»73 не закреплены понятие лицензионных условий и требований и порядок их определения. При этом в ст. 20 вышеупомянутого федерального закона, регламентирующей вопросы приостановления, возобновления, прекращения действия лицензии и ее аннулирования, речь идет как об устранении нарушений «условий действия лицензии», так и о «требованиях» к осуществлению лицензируемого вида деятельности (особых требованиях к розничной продаже алкогольной продукции); в ст. 23, 23.1 упоминаются «обязательные требования», являющиеся предметом проверки надзорного органа; в ст. 19, 23.1 — «лицензионные требования». Таким образом, соотношение указанных терминов в законодательстве не проведено.

5.3. Сроки действия лицензии. Бессрочные и срочные лицензии и разрешения

Срок действия лицензии по новому Закону № 99-ФЗ теперь в преобладающем большинстве бессрочный (лицензии на образовательную деятельность74, деятельность по управлению многоквартирными домами75, деятельность по тушению пожаров, деятельность по перевозкам различным видом транспорта и т. д.).

Срочность действия лицензии предусмотрена для отдельных видов деятельности, не вошедших в перечень видов деятельности, установленный Законом № 99-ФЗ.

В качестве примера можно привести лицензирование в области использования атомной энергии. Согласно постановлению Правительства РФ от 29 марта 2013 г. № 280 (в ред.) «О лицензировании деятельности в области использования атомной энергии» лицензия может быть получена на срок не более 10 лет76.

Согласно Закону РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 (в ред.) «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», лицензия на осуществление частной детективной деятельности может быть выдана на срок, не превышающий пять лет.

Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ (в ред.) «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»77 устанавливает, что лицензия на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции выдается на срок, указанный лицензиатом, но не более чем на пять лет.

Таким образом, срочная лицензия может выдаваться на срок в диапазоне от одного года до десяти лет.

5.4. Организация и порядок осуществления лицензирования

Административная лицензионная процедура представляет собой административно-процессуальную деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

Организация процедуры лицензирования характеризуется некоторыми особенностями в зависимости от разновидности административной процедуры лицензирования.

Для получения лицензии соискатель лицензии представляет по установленной форме в лицензирующий орган заявление о предоставлении лицензии.

В нем должны быть указаны:

1) полное и (если имеется) сокращенное наименование и организационно-правовая форма юридического лица, адрес его местонахождения, адреса мест осуществления лицензируемого вида деятельности, который намерен осуществлять соискатель лицензии, государственный регистрационный номер записи о создании юридического лица, данные документа, подтверждающего факт внесения сведений о юридическом лице в единый государственный реестр юридических лиц, с указанием адреса местонахождения органа, осуществившего государственную регистрацию, а также номера телефона и адреса электронной почты юридического лица;

2) фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, адрес его места жительства, адреса мест осуществления лицензируемого вида деятельности, паспортные данные; государственный регистрационный номер записи о государственной регистрации индивидуального предпринимателя, данные документа, подтверждающего факт внесения сведений об индивидуальном предпринимателе в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей, с указанием адреса местонахождения органа, осуществившего государственную регистрацию, а также номера телефона и адреса электронной почты индивидуального предпринимателя;

3) идентификационный номер налогоплательщика, данные документа о постановке соискателя лицензии на учет в налоговом органе;

4) лицензируемый вид деятельности, который соискатель лицензии намерен осуществлять, с указанием выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности;

5) документ, подтверждающий факт уплаты государственной пошлины за предоставление лицензии;

6) реквизиты документов, перечень которых определяется положением о лицензировании конкретного вида деятельности и которые свидетельствуют о соответствии соискателя лицензии лицензионным требованиям.

К заявлению о предоставлении лицензии прилагаются:

1) копии документов, перечень которых определяется положением о лицензировании конкретного вида деятельности и которые свидетельствуют о соответствии соискателя лицензии лицензионным требованиям, в том числе документов, наличие которых при осуществлении лицензируемого вида деятельности предусмотрено федеральными законами;

2) опись прилагаемых документов.

Лицензирующий орган не вправе требовать представления от соискателя лицензии сведений и документов, не предусмотренных законодательством.

Так, например, в соответствии с нормами закона РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»78 гражданин, претендующий на получение лицензии на осуществление частной детективной деятельности, обязан лично представить в соответствующий орган внутренних дел заявление, в котором указываются его фамилия, имя, отчество, государственный регистрационный номер записи о государственной регистрации индивидуального предпринимателя и данные документа, подтверждающего факт внесения записи об индивидуальном предпринимателе в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей, предполагаемая территория осуществления частной детективной деятельности и следующие документы: анкету, фотографии, медицинское заключение об отсутствии медицинских противопоказаний к осуществлению частной детективной деятельности; документы, подтверждающие его гражданство, наличие среднего профессионального юридического образования или высшего юридического образования или прохождение профессионального обучения для работы в качестве частного сыщика, либо стаж работы в оперативных или следственных подразделениях не менее трех лет; сведения о потребности в технических средствах и намерении их использовать.

Сейчас возможны два порядка получения лицензии: обычный с бумажным носителем и в электронной форме.

Электронная форма является нововведением в процедуре лицензирования. В целях обеспечения заинтересованных лиц необходимой информацией федеральные лицензирующие органы размещают сведения о местонахождении, контактных телефонах (телефонах для справок), интернет-сайтах, в подразделениях лицензионно-разрешительной работы территориальных органов размещаются в ЕПГУ, а также на официальных сайтах и информационных стендах в помещениях подразделений лицензирующих органов.

Процедура приема документов и предоставления лицензии состоит в соблюдении следующих правил.

Заявление о предоставлении лицензии и прилагаемые к нему документы принимаются лицензирующим органом по описи, копия которой с отметкой о дате приема указанных заявления и документов в день приема вручается соискателю лицензии или направляется ему заказным почтовым отправлением.

В случае если заявление о предоставлении лицензии оформлено с нарушением и документы представлены не в полном объеме, в течение трех рабочих дней со дня приема заявления о предоставлении лицензии лицензирующий орган надлежащим способом сообщает соискателю лицензии о необходимости устранения в 30-дневный срок выявленных нарушений и представления документов, которые отсутствуют.

В течение трех рабочих дней со дня представления документов в полном объеме лицензирующий орган принимает решение о рассмотрении заявления и прилагаемых к нему документов или о возврате с мотивированным обоснованием причин возврата.

Далее лицензирующий орган формирует и ведет лицензионное дело79. В него включаются следующие документы:

1) заявление соискателя лицензии о предоставлении лицензии, заявление лицензиата и прилагаемые к соответствующему заявлению документы;

2) приказы (распоряжения) лицензирующего органа о предоставлении лицензии, об отказе в предоставлении лицензии, о переоформлении лицензии, о продлении срока действия лицензии (если ограничение срока действия лицензии предусмотрено федеральными законами), о приостановлении, возобновлении и прекращении действия лицензии;

3) копия подписанной и зарегистрированной лицензии;

4) приказы (распоряжения) лицензирующего органа о назначении проверок соискателя лицензии, лицензиата, копии актов проверок, предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований, протоколов об административных правонарушениях, постановлений о назначении административных наказаний и других связанных с осуществлением лицензионного контроля документов;

5) выписки из решений суда об административном приостановлении деятельности лицензиата или аннулировании лицензии;

6) копии уведомлений и других связанных с осуществлением лицензирования документов и проч.

В случае если взаимодействие лицензирующего органа и соискателя лицензии или лицензиата осуществлялось с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе Единого портала государственных и муниципальных услуг, лицензионное дело формируется лицензирующим органом в форме электронного документа, подписанного электронной подписью в соответствии с Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи».

Далее лицензирующий орган проводит проверку полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, а также возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий.

При принятии решения о выдаче лицензии в необходимых случаях может проводиться экспертиза (например, на право ведения работ в области использования атомной энергии или об изменении условий действия разрешения (лицензии) проводится экспертиза обоснования безопасности объектов использования атомной энергии и (или) видов деятельности в области использования атомной энергии)80.

Экспертиза организуется уполномоченным органом государственного регулирования безопасности и проводится за счет средств соискателя лицензии или лицензиата. Предметом экспертизы является анализ соответствия документов, представленных заявителем для получения лицензии и обосновывающих безопасность объектов использования атомной энергии и (или) видов деятельности в области использования атомной энергии, и (или) фактического состояния объекта использования атомной энергии законодательству Российской Федерации, нормам и правилам в области использования атомной энергии, современному уровню развития науки, техники и производства.

Решение о предоставлении лицензии или об отказе в предоставлении лицензии принимается в срок, не превышающий 45 рабочих дней со дня приема заявления о предоставлении лицензии и прилагаемых к нему документов. Оно оформляется приказом (распоряжением) лицензирующего органа и одновременно оформляется сама лицензия.

В течение трех дней после дня подписания и регистрации лицензия должна быть вручена лицензиату надлежащим способом, т. е. направлена заказным почтовым отправлением или в электронном виде.

Все лицензии согласно законодательству о лицензировании подлежат внесению в реестр. Лицензирующий орган обязан вести реестр лицензий на конкретные виды деятельности, лицензирование которых он осуществляет. Данный реестр ведется на электронных носителях, его хранение и ведение должны осуществляться в местах, недоступных для посторонних лиц. В реестре лицензий должны быть указаны следующие сведения:

1) даты внесения в реестр лицензий сведений о лицензиате;

2) номер и дата выдачи дубликата лицензии (в случае его выдачи);

3) основание и дата прекращения действия лицензии;

4) основания и даты проведения проверок лицензиатов и реквизиты актов, составленных по результатам проведенных проверок;

5) даты и реквизиты выданных постановлений о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиатов;

6) основания, даты вынесения решений лицензирующего органа о приостановлении, о возобновлении действия лицензий и реквизиты таких решений;

7) основания, даты вынесения решений суда об аннулировании лицензий и реквизиты таких решений;

8) иные установленные законом сведения81.

Следовательно, в реестре содержится полная, исчерпывающая информация по каждой выданной лицензии. Информация по вопросам лицензирования является открытой, доступной для всех, за исключением случаев, если в интересах сохранения государственной или служебной тайны свободный доступ к таким сведениям в соответствии с законодательством Российской Федерации ограничен. Сведения о конкретной лицензии предоставляются лицензирующим органом бесплатно в течение пяти дней со дня получения заявления о предоставлении таких сведений.

В процессе рассмотрения лицензионного дела может быть принято решение об отказе в выдаче лицензии. В случае принятия решения об отказе в предоставлении лицензии лицензирующий орган вручает в течение трех дней мотивированное уведомление об отказе в предоставлении лицензии.

Основанием отказа в предоставлении лицензии является:

1) наличие в представленных соискателем лицензии заявлении о предоставлении лицензии и прилагаемых к нему документах недостоверной или искаженной информации;

2) установленное в ходе проверки несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям;

3) представление соискателем лицензии заявления о предоставлении лицензии, если в отношении соискателя лицензии имеется решение об аннулировании ранее выданной лицензии на такой вид деятельности.

В качестве примера приведем нормы Федерального закона РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», согласно которым лицензия на частную детективную и охранную деятельность не будет предоставляться: гражданам, не достигшим 21 года; состоящим на учете в органах здравоохранения по поводу психического заболевания, алкоголизма или наркомании; имеющим судимость за совершение умышленного преступления; гражданам, которым предъявлено обвинение в совершении преступления; уволенным с государственной службы, из судебных, прокурорских и иных правоохранительных органов по компрометирующим их основаниям; бывшим работникам правоохранительных органов, осуществлявшим контроль за частной детективной и охранной деятельностью, если со дня их увольнения не прошел год; гражданам, не представившим необходимые документы; гражданам, в отношении которых по результатам проверки имеется заключение о невозможности допуска к осуществлению частной детективной деятельности в связи с повышенной опасностью нарушения прав и свобод граждан, возникновением угрозы общественной безопасности; гражданам, не прошедшим обязательной государственной дактилоскопической регистрации.

Отказ в предоставлении лицензии соискатель лицензии имеет право обжаловать как в судебном, так и в административном порядке.

В случае утраты лицензии или ее порчи лицензиат вправе обратиться в лицензирующий орган, предоставивший лицензию, с заявлением о предоставлении дубликата лицензии.

В течение трех дней со дня получения заявления о предоставлении дубликата лицензии лицензирующий орган обязан оформить дубликат лицензии в письменном виде или в форме электронного документа.

Законодательство о лицензировании предусматривает возможность переоформления лицензии в случаях реорганизации юридического лица, изменения его наименования, адреса местонахождения, а также в случаях изменения места жительства, имени, фамилии, отчества индивидуального предпринимателя, реквизитов документа, удостоверяющего его личность, адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности, перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности82. Для этого подается заявление и необходимый пакет документов. В срок, не превышающий десяти или в исключительных случаях тридцати дней83 со дня приема заявления о переоформлении лицензии и прилагаемых к нему документов, лицензирующий орган осуществляет их рассмотрение, а также проверку достоверности содержащихся в указанном заявлении и прилагаемых к нему документах новых сведений, вносит изменения в реестр и надлежащим образом направляет переоформленную лицензию лицензиату в письменной форме или в форме электронного документа.

5.5. Лицензионный контроль

Необходимым элементом административной процедуры лицензирования является проведение лицензионного контроля. Согласно Закону № 99-ФЗ и Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» он может быть плановым и внеплановым.

Плановый контроль заключается в проведении плановой проверки лицензиата, осуществляемой в соответствии с ежегодным планом проведения плановых проверок, разработанным в установленном порядке и утвержденным конкретным лицензирующим органом.

Плановая проверка лицензиата может осуществляться, например, по истечении 1 года со дня принятия решения о предоставлении лицензии или переоформлении лицензии; истечении трех лет со дня окончания последней плановой проверки лицензиата.

Внеплановый контроль заключается в проведении внеплановой проверки.

Внеплановая выездная проверка лицензиата может проводиться в связи с истечением срока исполнения лицензиатом ранее выданного лицензирующим органом предписания об устранении выявленного нарушения лицензионных требований; поступлением в лицензирующий орган обращений, заявлений о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований; наличием ходатайства лицензиата о проведении лицензирующим органом внеплановой выездной проверки в целях установления факта досрочного исполнения предписания лицензирующего органа и в других случаях.

Предметом документарной проверки соискателя лицензии или лицензиата являются сведения, содержащиеся в представленных заявлениях и документах, в целях оценки соответствия таких сведений, а также сведения о соискателе лицензии или лицензиате, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц, Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей и других федеральных информационных ресурсах.

Предметом внеплановой выездной проверки соискателя лицензии или лицензиата может являться состояние помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, которые предполагается использовать соискателем лицензии или лицензиатом при осуществлении лицензируемого вида деятельности, и наличие необходимых для осуществления лицензируемого вида деятельности работников в целях оценки соответствия таких объектов и работников лицензионным требованиям.

В ходе осуществления лицензионного контроля могут быть выявлены нарушения лицензионных требований. В общем виде к таким нарушениям лицензионных требований могут относиться нарушения, повлекшие за собой: возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия народов Российской Федерации, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера; человеческие жертвы или причинение тяжкого вреда здоровью граждан, нанесение ущерба правам, законным интересам граждан, организаций, обороне страны и безопасности государства и др.

Исчерпывающий перечень грубых нарушений лицензионных требований в отношении каждого лицензируемого вида деятельности устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности или федеральным законом.

В качестве примера можно привести образовательную деятельность. Грубыми нарушениями осуществления образовательной деятельности признаются, например, нарушение лицензионных требований и условий о наличии разработанных и утвержденных организацией, осуществляющей образовательную деятельность, образовательных программ; условий для охраны здоровья обучающихся; санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые предполагается использовать для осуществления образовательной деятельности; повторное в течение пяти лет нарушение лицензиатом лицензионных требований о наличии условий для функционирования электронной информационно-образовательной среды и др.

5.6. Приостановление, возобновление,отзыв, аннулирование лицензий

Законодательство о лицензировании предусматривает возможность и необходимость приостановления, отзыва и аннулирования выданных лицензий.

Лицензионный орган обязан приостановить действие лицензии в следующих случаях:

а) привлечение лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований, выданного лицензирующим органом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

б) назначение лицензиату судом наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований.

Согласно ст. 20 базового Закона № 99-ФЗ процедура приостановления включает в себя: повторную выдачу предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований в случае вынесения решения о привлечении лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований и приостановление в течение 1 суток со дня вступления этого решения в законную силу действия лицензии на срок исполнения вновь выданного предписания.

В решении лицензирующего органа о приостановлении действия лицензии должны быть указаны: наименования работ, услуг или адреса мест выполнения работ, оказания услуг, которые составляют лицензируемый вид деятельности и в отношении которых судом или должностным лицом федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений, вынесено решение о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата либо о привлечении лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований.

Действие лицензии, приостановленное в установленном законодательством случае, возобновляется по решению лицензирующего органа со дня, следующего за днем истечения срока исполнения вновь выданного предписания, или со дня, следующего за днем подписания акта проверки, устанавливающего факт досрочного исполнения вновь выданного предписания, или со дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата.

По истечении срока административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата лицензирующий орган должен быть уведомлен в письменной форме лицензиатом об устранении им грубого нарушения лицензионных требований, повлекшего за собой назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата.

В случае если в установленный срок лицензиат не устранил грубое нарушение лицензионных требований, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

Лицензирующий орган, выдавший лицензию, может также прекратить действие лицензии в следующих случаях:

1) представление лицензиатом в лицензирующий орган заявления о прекращении лицензируемого вида деятельности;

2) прекращение физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя или юридического лица;

3) наличие решения суда об аннулировании лицензии.

Для этого лицензирующий орган обязан принять решение о прекращении действия лицензии в течение десяти дней со дня получения:

1) заявления лицензиата о прекращении лицензируемого вида деятельности;

2) сведений от ФНС России о дате внесения в соответствующий единый государственный реестр записи о прекращении юридическим лицом деятельности или о прекращении физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя;

3) выписки из вступившего в законную силу решения суда об аннулировании лицензии.

По отдельным видам лицензируемой деятельности специальным законодательством Российской Федерации предусмотрен также отзыв лицензии (например, страховая, банковская деятельность).

В соответствии с федеральным законом от 2 декабря 1990 г. (в ред.) № 395-1 «О банках и банковской деятельности» Банк России может отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в случаях:

1) установления недостоверности сведений, на основании которых выдана указанная лицензия;

2) задержки начала осуществления банковских операций, предусмотренных этой лицензией, более чем на один год со дня ее выдачи;

3) осуществления, в том числе однократного, банковских операций, не предусмотренных указанной лицензией;

4) неоднократного в течение одного года виновного неисполнения содержащихся в исполнительных документах судов, арбитражных судов требований о взыскании денежных средств со счетов (с вкладов) клиентов кредитной организации при наличии денежных средств на счетах (во вкладах) указанных лиц;

5) неоднократного нарушения в течение одного года требований федерального закона от 27 июля 2010 г. № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и проч.

Банк России обязан отозвать лицензию на осуществление банковских операций в случаях:

1) если значение всех нормативов достаточности собственных средств (капитала) кредитной организации становится ниже двух процентов;

2) если размер собственных средств (капитала) кредитной организации ниже минимального значения уставного капитала, установленного на дату государственной регистрации кредитной организации. Указанное основание для отзыва лицензии на осуществление банковских операций не применяется к кредитным организациям в течение первых двух лет со дня выдачи лицензии на осуществление банковских операций;

3) в других установленных законом случаях (например, рискованные сделки, помощь террористам).

Банк России отзывает у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в течение 15 дней со дня получения органами Банка России, ответственными за отзыв указанной лицензии, достоверной информации о наличии оснований для отзыва этой лицензии у кредитной организации.

Отзыв лицензии на осуществление банковских операций по другим основаниям не допускается.

Решение Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций вступает в силу со дня принятия соответствующего акта Банка России и может быть обжаловано в течение 30 дней со дня публикации сообщения об отзыве лицензии на осуществление банковских операций в «Вестнике Банка России».

После отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций кредитная организация должна быть ликвидирована. С принятием Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций” и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» в Российской Федерации введен институт корпоративного конкурсного управляющего несостоятельных банков, функции которого возложены на Агентство по страхованию вкладов (АСВ). Количество ликвидационных процедур на сегодняшний день в отношении банков составляет более 400, а количество завершенных ликвидационных процедур — более 200.

В целях обеспечения функционирования системы страхования вкладов АСВ осуществляет выплату вкладчикам (физическим и юридическим лицам) возмещений по вкладам при наступлении страхового случая в размере, установленном законодательством Российской Федерации; ведет реестр банков — участников системы страхования вкладов; контролирует формирование фонда страхования вкладов, в том числе за счет взносов банков; управляет средствами фонда страхования вкладов.

5.7. Роль административной науки в развитии и совершенствовании порядка лицензирования

В целом следует отметить, что данная область управленческих процессуальных отношений на протяжении последнего десятилетия подвергалась значительным изменениям, направленным на совершенствование процесса лицензирования в Российской Федерации. В связи с этим можно выделить следующие современные тенденции развития законодательства о лицензировании, связанного с совершенствованием порядка лицензирования:

• сокращение лицензируемых видов деятельности (например, в области строительства, туристской, туроператорской деятельности и проч. получение лицензий не требуется, как раньше), что привело к сокращению масштабов лицензирования в Российской Федерации и переходу на применение других методов государственного регулирования84;

• сокращение денежных издержек юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при лицензировании (этому способствует, например, введение бессрочности действия большинства лицензий; введение принципа недопустимости взимания платы с предпринимателей за осуществление лицензирования, за исключением государственной пошлины);

• совершенствование механизмов получения, переоформления лицензии юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (например, введение электронной формы осуществления процедур лицензирования; переоформление лицензии без дополнительного предоставления документов, только на основании заявления и проч.);

• усовершенствование процедур лицензирования со стороны органов исполнительной власти, уполномоченных их применять (например, порядка проведения лицензионного контроля).

Основные понятия и термины

Принципы лицензирования, лицензионные требования и условия, бессрочные лицензии, срочные лицензии, организация и порядок осуществления лицензирования, лицензионное дело, лицензионный контроль, приостановление лицензии, возобновление действия лицензии, отзыв лицензии, аннулирование лицензии.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ

---

1. Какие можно выделить принципы осуществления лицензирования, выдачи разрешений?

2. Какие существуют лицензионные требования и условия?

3. Каков срок действия лицензии?

4. Что собой представляет лицензионное дело?

5. Каков порядок организации и осуществления лицензирования?

6. Какие существуют виды лицензионного контроля?

7. Чем отличается приостановление лицензии от отзыва и аннулирования лицензии?

ЗАДАНИЯ

---

1. Ознакомиться с учебной и научной литературой по теме главы 5.

2. Ознакомиться с понятиями по теме главы 5.

3. Подготовить вопросы, требующие уточнения или дополнительного разъяснения.

4. Подготовить эссе на тему «Общая характеристика принципов лицензирования».

5. Подготовить реферат на тему «Организация и порядок осуществления лицензирования».

6. Подготовить эссе на тему «Лицензионный контроль».

7. Подготовить коллоквиум на тему «Совершенствование процедуры лицензирования».

8. Составьте и заполните таблицу, в которой выделите общие и специальные лицензионные требования, условия по отдельным видам лицензируемой деятельности.

9. Решите тесты.

1. Лицензирующие органы не имеют права…

А) выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения, устанавливать сроки устранения таких нарушений;

Б) проводить проверки деятельности лицензиата на предмет ее соответствия лицензионным требованиям и условиям;

В) приостанавливать действие лицензии в случае выявления лицензирующими органами неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий;

Г) определять виды деятельности, подлежащие лицензированию.

ОТВЕТ:_____________

2. Вправе ли лицензирующий орган аннулировать лицензию без обращения в суд?

А) нет, не вправе;

Б) вправе;

В) только в случае неуплаты лицензиатом в течение трех месяцев лицензионного сбора;

Г) только по решению вышестоящего органа.

ОТВЕТ:_____________

3. Аннулируется ли лицензия на осуществление отдельных видов деятельности при ликвидации юридического лица?

А) да, аннулируется;

Б) нет, не аннулируется;

В) да, только в случаях, предусмотренных законом;

Г) да, только при осуществлении юридическим лицом кредитной деятельности.

ОТВЕТ:_____________

4. Лицензионные требования — это:

А) совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности;

Б) совокупность положений, которые основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования;

В) совокупность требований, которые направлены на обеспечение достижения целей лицензирования;

Г) совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования.

ОТВЕТ:_________________________

5. Лицензируемый вид деятельности — это:

А) любой вид деятельности;

Б) любой вид деятельности в Российской Федерации и за ее пределами;

В) вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии;

Г) вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации и на иных территориях, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права, требуется получение лицензии.

ОТВЕТ:________________________

6. К принципам осуществления лицензирования относятся (выберите правильные варианты ответа):

А) презумпция невиновности;

Б) открытость и доступность информации о лицензировании;

В) законность;

Г) быстрота и оперативность;

Д) недопустимость взимания с соискателей лицензий и лицензиатов платы за осуществление лицензирования;

Е) профессионализм и компетентность;

ОТВЕТ:________________________________

7. В какой срок лицензирующий орган принимает решение о рассмотрении заявления с пакетом документов о предоставлении лицу лицензии?

А) в трехдневный срок;

Б) в пятидневный срок;

В) в десятидневный срок;

Г) в пятнадцатидневный срок.

ОТВЕТ:______________________

8. Что является основанием для отказа в предоставлении лицензии:

А) соискатель лицензии — государственный служащий;

Б) наличие у соискателя лицензии двойного гражданства;

В) наличие в представленных соискателем лицензии заявлении, документах недостоверной или искаженной информации;

Г) оснований для отказа в предоставлении лицензии нет.

ОТВЕТ:________________________

10. Решите казус.

В середине 2014 г. по результатам контрольного мероприятия ОАО «Коронн» получило от проверяющих предписание по устранению выявленных нарушений лицензионных правил и условий.

Предписаниями общество обязали в трехмесячный срок представить проверяющим необходимую документацию и устранить выявленные нарушения законодательства.

Летом 2015 г. была проведена внеплановая документарная и выездная проверка. Из приказа на проверку следовало, что ее предметом являлось выполнение юридическим лицом ранее выданных предписаний, требований законодательства и лицензионных требований. В ходе проверки от общества были затребованы документы, не относящиеся к предмету проверки, проводимой с целью контроля выполнения предписаний. Контролирующим органом были выявлены новые нарушения, т. е. фактически проводилась повторная проверка по соблюдению ОАО условий лицензий и обязательных требований. По результатам мероприятия выявилось неисполнение предписаний, а также установлены новые нарушения. Одновременно было установлено, что предписание, выданное обществу в середине 2014 г., было исполнено им частично, о чем проверяющие были уведомлены. Был составлен акт. В целях устранения нарушений ООО получило еще одно предписание.

Вопросы и задания

1. Дайте юридический анализ данной ситуации со ссылкой на нормативно-правовые акты.

2. Какие нарушения в данном случае допустили контролирующие органы?

3. Какие меры административного принуждения может применить контролирующий орган в целях устранения выявленных нарушений лицензионных правил и условий? Где они закреплены?

Список рекомендованной литературы

1. Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М.: Норма, 2016.

2. Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / под ред. Л. Л. Попова М.: Юрайт, 2013.

3. Административный процесс: учебник для бакалавров и магистров / под ред. М. А. Штатиной. М.: Юрайт, 2014.

4. Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: учебник для магистров / под ред. С. А. Старостина. М.: Проспект, 2016.

5. Административные процедуры: монография / отв. ред. Л. Л. Попов, С. М. Зубарев. М.: Норма; Инфра-М, 2017.

6. Административный процесс Российской Федерации: учебник / отв. ред. Л. Л. Попов. М.: Оригинал-макет, 2017.

7. Гета Ю. Р. Теоретические аспекты лицензирования в сфере административно-правового регулирования экономики в России // Вестник МИЭП. 2014. № 2 (15).

8. Ерохина Е. В. Институт принудительного лицензирования по законодательству Российской Федерации // Вестник Оренбургского гос. ун-та. 2012. Вып. № 3.

9. Спектор Е. Разрешение и лицензия в законодательстве о лицензировании // Законодательство и экономика. 2000. № 8 (196).

10. Суслова М. В. Назначение института лицензирования предпринимательской деятельности // Вестник Южно-Уральского гос. ун-та. 2013. Сер. «Право». Вып. № 3. Т. 13.

11. Шершнев А. Лицензий становится меньше // Новая бухгалтерия. 2005. № 11.

Глава 6.
Юридическая ответственность за нарушение законодательства о лицензировании

6.1. Общая характеристика ответственности за нарушение законодательства о лицензировании

За нарушение законодательства о лицензировании установлены различные меры юридической ответственности.

К мерам публично-правовой ответственности относятся санкции в виде приостановления действия лицензии или ее аннулирования, установленные ст. 20 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», санкции в виде отзыва лицензии и иные санкции, установленные иными федеральными законами применительно к видам деятельности, на которые не распространяется базовый Федеральный закон, а также административные и уголовные наказания. Публичные санкции, определенные Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», применяются независимо от применения к нарушителю мер административной ответственности. КоАП РФ предусмотрены следующие виды ответственности за безлицензионную деятельность лица или деятельность лицензиата с нарушением лицензионных требований:

а) общая ответственность, установленная ст. 14.1 и 19.20 КоАП РФ;

б) ответственность, обусловленная нарушением правил, установленных диспозицией соответствующей статьи Особенной части КоАП РФ (ст. 11.4, 11.5, 11.7, 11.8, 11.14). Нарушение лицензиатом данных правил квалифицируется как неисполнение (ненадлежащее исполнение) лицензионных требований;

в) ответственность за безлицензионную деятельность лица либо деятельность лицензиата с нарушением лицензионных требований (ст. 7.3, 7.5, 7.6, 7.11, 8.17).

Применительно к административным правонарушениям, предусмотренным ч. 2–4 ст. 14.1, ст. 19.20 КоАП РФ, должностное лицо лицензирующего органа наряду с приостановлением действия лицензии (инициацией процедуры судебного аннулирования ее действия) составляет протокол об административном правонарушении согласно правилам абз. 1 ч. 3 ст. 28.3 КоАП РФ. В тех случаях, когда статьями Особенной части КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за безлицензионную деятельность либо деятельность с нарушением лицензионных требований (за исключением ч. 2–4 ст. 14.1, ст. 19.20 КоАП РФ), должностное лицо лицензирующего органа при выявлении указанных нарушений обязано обратиться с заявлением о возбуждении дела об административном правонарушении в орган административной юрисдикции (должностному лицу), уполномоченный рассматривать дело о соответствующем административном правонарушении согласно правилам гл. 23 КоАП РФ, либо должностному лицу, уполномоченному составлять протокол об административном правонарушении в соответствии с ч. 2, 5, 6 ст. 28.3 КоАП РФ. Обращение должностного лица лицензирующего органа с данным заявлением, согласно правилам п. 2 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, является поводом к возбуждению дела об административном правонарушении. Таким образом, применительно к данным административным правонарушениям должностное лицо лицензирующего органа инициирует процесс возбуждения указанного дела.

Уголовная ответственность за безлицензионную деятельность или деятельность лицензиата с нарушением требований и условий, установленных законодательством, предусмотрена ч. 1 и 2 ст. 171, ч. 1 и 2 ст. 172 УК РФ (применительно к незаконной банковской деятельности).

К мерам гражданско-правовой ответственности относятся санкции в виде ликвидации юридического лица, осуществлявшего безлицензионную деятельность или деятельность с нарушением требований и условий лицензирования, установленные п. 2 ст. 61 ГК РФ. Поскольку в предпринимательской деятельности граждан применяются правила ГК РФ, установленные для юридических лиц, к индивидуальному предпринимателю, совершившему указанные правонарушения, применяются санкции, влекущие за собой прекращение статуса индивидуального предпринимателя (с аннулированием соответствующего свидетельства о государственной регистрации в этом качестве). Цивилистическая санкция в виде аннулирования сделки, совершенной юридическим лицом, не имеющим лицензии на занятие соответствующей деятельностью, установлена ст. 173 ГК РФ (исходя из вышеуказанного предписания, такая санкция может быть применена и к индивидуальному предпринимателю).

Субъектами рассматриваемых правонарушений являются должностные лица частного права (индивидуальные предприниматели и руководители коммерческих (некоммерческих) организаций) и публично-правовые должностные лица.

Ответственность должностных лиц лицензирующих органов (в том числе за нарушение такими лицами правил проведения лицензионного контроля) предусмотрена ч. 3 ст. 7 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». Ответственность должностных лиц, осуществляющих специальный публичный контроль (должностных лиц налоговых, таможенных, финансовых и иных правоохранительных органов), установлена ст. 19 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», однако этим законодательством, так же как и вышеуказанным предписанием базового федерального закона, не установлены конкретные меры ответственности.

Основные понятия и термины

Юридическая ответственность в сфере лицензирования, административная ответственность за нарушения лицензионного законодательства, уголовная ответственность за нарушения лицензионного законодательства, гражданско-правовая ответственность за нарушения лицензионного законодательства.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ

---

1. Какие виды юридической ответственности характерны за нарушение лицензионно-разрешительного законодательства?

2. Какова общая характеристика норм, содержащих административную ответственность за нарушение законодательства о лицензировании и разрешительной системе?

3. Какие виды административных правонарушений можно выделить в сфере лицензирования?

4. Какие наказания применяются за совершение правонарушений в сфере лицензирования?

5. Какие можно выделить особенности применения административного приостановления лицензируемого вида деятельности?

6. В чем отличие уголовной ответственности от административной в сфере лицензионно-разрешительной деятельности?

ЗАДАНИЯ

---

1. Ознакомиться с учебной и научной литературой по теме главы 6.

2. Ознакомиться с понятиями по теме главы 6.

3. Подготовить вопросы, требующие уточнения или дополнительного разъяснения.

4. Подготовить эссе на тему: «Общая характеристика юридической ответственности в области лицензирования».

5. Подготовить реферат на тему «Административная ответственность в лицензионно-разрешительной сфере».

6. Решите тесты.

1. Вправе ли лицензирующий орган аннулировать лицензию без обращения в суд?

А) нет, не вправе;

Б) вправе;

В) только в случае неуплаты лицензиатом в течение трех месяцев лицензионного сбора;

Г) только по решению вышестоящего органа.

ОТВЕТ:_____________

7. Решите казус.

Управление государственного автодорожного надзора по Республике Карелия Федеральной службы по надзору в сфере транспорта к ООО «АТП» выявило нарушение лицензионного законодательства.

Согласно протоколу об административном правонарушении от 9 сентября 2015 г. обществу вменяется в вину нарушение условий, предусмотренных лицензией, а именно — возможное нарушение требований, установленных подп. «и» п. 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозки более 8 человек.

По мнению административного органа, допущенные ответчиком нарушения выразились в осуществлении обществом с 13 июля 2015 г. регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, по межмуниципальному автобусному маршруту Олонец — Петрозаводск — Олонец без утвержденного в установленном порядке расписания движения автобусов под видом перевозок пассажиров и багажа по заказам, а также в фактической организации продажи билетов на такие рейсы, что является нарушением пп. 3 и 42 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 г. № 112, и ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта».

Вопросы и задания

1. Дайте юридический анализ данной ситуации со ссылкой на нормативно-правовые акты.

2. Какие меры административного принуждения может применить контролирующий орган в целях устранения выявленных нарушений лицензионных правил и условий? Где они закреплены?

3. По какой статье КоАП РФ можно привлечь ООО «АТП»?

Список рекомендованной литературы

1. Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М.: Норма, 2016.

2. Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / под ред. Л. Л. Попова. М.: Юрайт, 2013.

3. Административный процесс: учебник для бакалавров и магистров / под ред. М. А. Штатиной. М.: Юрайт, 2014.

4. Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: учебник для магистров / под ред. С. А. Старостина. М.: Проспект, 2016.

5. Административный процесс Российской Федерации: учебник / отв. ред. Л. Л. Попов. М.: Оригинал-макет, 2017.

6. Административные процедуры: монография / отв. ред. Л. Л. Попов, С. М. Зубарев. М.: Норма; Инфра-М, 2017.

7. Сефибеков И. Р. Административная ответственность в сфере недропользования и проблема лицензирования в РФ // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2016. № 6–7.

8. Гета Ю. Р. Теоретические аспекты лицензирования в сфере административно-правового регулирования экономики в России // Вестник МИЭП. 2014. № 2 (15).

9. Ерохина Е. В. Институт принудительного лицензирования по законодательству Российской Федерации // Вестник Оренбургского гос. ун-та. 2012. Вып. № 3.