Л.В. Стандзонь, А.Б. Агапов

Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти

Учебное пособие для магистров

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342(075.8)

ББК 67.401я73

С76

Авторы:

Стандзонь Л. В., кандидат юридических наук, доцент — гл. 1–5; 5.1 (совместно с Агаповым А. Б.);

Агапов А. Б., доктор юридических наук, профессор — гл. 6; 5.1 (совместно со Стандзонь Л. В.).

Рецензенты:

Гречкина О. В., доктор юридических наук, профессор;

Жабин Н. А., кандидат юридических наук.

В соответствии с государственным образовательным стандартом в учебном пособии рассматриваются лицензирование и разрешения в структуре административного процесса, а также как метод и форма реализации исполнительной власти. Освещаются правовые основы лицензирования и разрешительной деятельности, основные положения лицензионно-разрешительной деятельности органов исполнительной власти.

Учебное пособие подготовлено с учетом проводимой административной реформы в Российской Федерации.

Законодательство приведено по состоянию на апрель 2018 г.

Для магистров, преподавателей юридических вузов и факультетов, практикующих юристов.

УДК 342(075.8)

ББК 67.401я73

© Стандзонь Л. В., Агапов А. Б., 2018

© ООО «Проспект», 2018

Принятые сокращения

КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства РФ

КоАП РФ — Кодекс РФ об административных правонарушениях

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс РФ

ГК РФ — Гражданский кодекс РФ

ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс РФ

ГсК РФ — Градостроительный кодекс РФ

ЖК РФ — Жилищный кодекс РФ

НК РФ — Налоговый кодекс РФ

УК РФ — Уголовный кодекс РФ

Предисловие

Административное право является публичной, базовой отраслью российской правовой системы и регулирует общественные отношения, связанные с реализацией исполнительной власти и осуществлением государственного управления в Российской Федерации. Оно регулирует разнообразные группы общественных отношений, возникающих в различных сферах жизнедеятельности государства и общества: экономической, социально-культурной, административно-политической. Одним из таких направлений являются общественные отношения, связанные с лицензированием или выдачей разрешений, которую осуществляют разнообразные органы исполнительной власти.

Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти является важнейшим институтом административного права и изучается на протяжении нескольких последних десятилетий.

Лицензионно-разрешительная деятельность — один из видов административно-процедурной деятельности органов исполнительной власти, занимает значительный объем в механизме государственного регулирования и управления.

Лицензионно-разрешительная деятельность имеет большое значение в деятельности различных органов исполнительной власти и в первую очередь — в деятельности федеральных служб как одна из основных функций в рамках осуществления контроля и надзора.

Именно с этих теоретических позиций и будет рассмотрена лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти.

Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти изучается для:

1) получения системного знания и правильного понимания форм и методов реализации исполнительной власти при осуществлении лицензионно-разрешительной деятельности;

2) ознакомления студентов с практической стороной функционирования и построения лицензионно-разрешительной системы Российской Федерации и субъектов, ее трансформации в ходе административной реформы, а именно — в рамках реализации концепции полного и частичного дерегулирования экономики и иных сфер общественной жизни;

3) формирования у магистров общекультурных, профессиональных и дополнительных профессиональных компетенций в таких видах профессиональной деятельности, как правоприменительная, правоохранительная, экспертно-консультационная и научно-исследовательская.

Осуществление лицензирования или выдача разрешений уполномоченными органами исполнительной власти имеет большое значение для обеспечения прав и законных интересов участников административно-правовых отношений, поэтому отдельное внимание уделяется применению мер административной ответственности за нарушения лицензионно-разрешительного законодательства.

Лицензионно-разрешительной системе отводится важная роль в развитии и легализации предпринимательской деятельности, а также в деятельности специально уполномоченных в этой сфере органов исполнительной власти.

Надлежащая административно-процедурная подготовка объективно требуется юристу практически любого профиля работы: государственному служащему, судье, прокурору, юрисконсульту, нотариусу, адвокату, эксперту. Всем им в процессе своей профессиональной деятельности неизбежно приходится взаимодействовать с органами исполнительной власти, иными государственными органами и их должностными лицами, использовать, а в установленном законом случаях и оценивать конкретные административно-правовые нормы и административно-правовые акты.

В рамках данного учебного пособия «Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти» магистры, обучающиеся по направлению подготовки «Юриспруденция», а также все, кто по роду своей деятельности связан с лицензионно-разрешительной системой, познакомятся с комплексным исследованием основополагающих вопросов лицензионно-разрешительной деятельности в Российской Федерации.

Для этого предварительно следует овладеть знаниями общей и особенной частей административного права. В связи с этим студенты должны обладать следующими знаниями:

• мировоззренческими и методологическими основами юридического мышления;

• методами и средствами поиска, систематизации и обработки правовой информации;

• сущностью государства и права; основными закономерностями возникновения, развития и функционирования государства и права; механизмом государства, системой права механизма и средствами правового регулирования и реализации права; особенностями государственного и правового развития России; ролью государства и права в политической системе общества;

• особенностями конституционного строя Российской Федерации, правового положения граждан, организации и функционирования системы органов государства и местного самоуправления в России;

• теоретическими и практическими основами государственного управления и административно-правового регулирования в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах жизни общества.

Настоящее учебное пособие имеет своей целью ознакомить магистров вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция», а также всех, кого по роду работы интересует лицензионно-разрешительная деятельность, с одним из важнейших институтов административного права.

Раздел I.
Сущность и основные институты лицензирования,разрешительной деятельности

Глава 1.
Предмет и задачи учебного курса «Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти»

1.1. Предмет, задачи, метод учебного курса «Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти». Его структура, назначение и содержание

Лицензионно-разрешительная деятельность представляет собой комплекс научных знаний о закономерностях развития и применения лицензирования или выдачи разрешений различными уполномоченными органами государственной власти (должностными лицами).

Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти представляет собой особый административный институт. Некоторые авторы ее выделяют в самостоятельную отрасль права. И конечно же, лицензирование является центральной темой для исследования в науке административного права и процесса.

Целями освоения дисциплины «Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти» являются:

1) получение системного знания и правильного понимания форм и методов реализации исполнительной власти при осуществлении лицензионно-разрешительной деятельности;

2) ознакомление магистров с практической стороной функционирования и построения лицензионно-разрешительной системы Российской Федерации и субъектов, ее трансформации в ходе административной реформы, а именно — в рамках реализации концепции полного и частичного дерегулирования экономики и иных сфер общественной жизни;

3) формирование и развитие у магистров общекультурных, профессиональных и дополнительных профессиональных компетенций в таких видах профессиональной деятельности, как правоприменительная, правоохранительная, экспертно-консультационная и научно-исследовательская.

Объектом лицензионно-разрешительной деятельности органов исполнительной власти являются правила осуществления лицензирования, то есть особые управленческие взаимосвязи, которые организуют ряд наиболее значимых социальных процессов или оказывают на них прямое и опосредованное воздействие.

Предмет курса «Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти» — совокупность общественных отношений, возникающих, изменяющихся, прекращающихся в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти, а также общественных отношений управленческого характера в процессе организации и осуществления лицензионно-разрешительной деятельности.

Метод курса «Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти», как и метод административного права, является преимущественно императивным, властным, методом властеотношений. В методе реализуются дозволения, предписания, запреты. Дозволения встречаются не так часто. Можно сказать, что они предваряют начало административно-правовых отношений по лицензированию. Ведь принятие решения о начале предпринимательской деятельности — это не императив, а исключительно добровольный выбор юридического лица или индивидуального предпринимателя. Также в качестве примера дозволения можно привести подачу жалобы. Большей частью метод представлен предписаниями. В качестве примера можно привести деятельность органов исполнительной власти по организации процедуры лицензирования. Запреты применяются только в случае нарушения лицензионного законодательства.

Содержание курса представляет собой последовательное изучение места лицензирования и разрешений в структуре административного процесса, административно-процедурной деятельности, изучения лицензирования как метода и формы реализации исполнительной власти; правовых основ лицензионно-разрешительной деятельности органов исполнительной власти; основных положений лицензионно-разрешительной деятельности органов исполнительной власти (порядка организации и осуществления лицензирования, выдачи разрешений); привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о лицензировании.

1.2. Возникновение и история развития института лицензирования в России

История лицензирования начинается с давних времен. Некоторые ученые утверждают, что лицензирование не является отечественным изобретением и многие страны имеют более обширный опыт его применения, чем Россия1.

Лицензирование как особый разрешительный документ на осуществление экономической деятельности возник во Франции в XVIII в., но наиболее четкое отражение он нашел в период правления Наполеона. Объявленная Наполеоном континентальная блокада обязывала всех французских купцов и купцов зависимых от Франции стран прекратить торговлю с Англией и ее колониями. Однако купцы покупали в английских колониях товары, используемые Францией в военных целях, и получали в органах полиции разрешение на такую торговлю. Эти разрешения назывались лицензиями. Следовательно, можно сделать вывод, что лицензирование — не исключительный институт российского законодательства, он воспринял все то положительное, что было накоплено в зарубежном законодательстве.

История развития российского лицензионного законодательства имеет собственную периодизацию. В связи с этим обоснованно можно выделить следующие этапы.

I этап — период Российской империи со второй половины XVI в. до середины XIX в.

Данный период характеризуется становлением и зарождением основ лицензирования. Это время называется эпохой меркантилизма, когда появилась необходимость вмешательства государства в хозяйственную деятельность.

Так, в качестве примера можно привести гл. 25 Соборного уложения 1649 г.2, в которой имелся указ о кормчестве, или о неразрешенной торговле вином и табаком. Предусматривалась уголовная ответственность и за незаконное производство спиртных напитков и незаконную торговлю ими.

Первая половина XIX в., отмеченная переходом экономики от феодально-крепостнических принципов хозяйствования, сопровождалась активным правотворчеством в сфере предпринимательства. В этот период был использован метод, наиболее сходный с лицензированием, — выдача Россией в период так называемой континентальной блокады 1811–1812 гг., связанной с ограничением внешнеторговой деятельности Англии на время ее конфликта с Францией, лицензий или «льготных писем» (Freibriefe). Следствием фактического сведения на нет континентальной блокады в июне 1812 г. стала отмена выдачи «льготных писем», явившихся прототипом лицензий. Таким образом, предпосылкой введения лицензирования в сфере внешнеторговой деятельности России был политический, но не экономический фактор, поскольку отказ в выдаче «льготных писем» ущемлял интересы отечественных товаропроизводителей3.

II этап — период Российской империи с середины XIX в. по 1917 г.

Он характеризуется становлением и развитием лицензирования в России. В царской России до этого времени понятия лицензирования введено не было. Государство не использовало подобный метод в отношении предпринимателей. Новые экономические отношения, которые стали развиваться в России в 70–80-е гг. XIX в., после отмены крепостного права, требовали соответствующего правового регулирования. Поэтому появились новые способы регулирования экономических отношений, и одним из методов, применяемых государством, стала система лицензирования производственной и торговой деятельности, введенная в 1865 г.4

В качестве примера производственной деятельности можно привести винокуренную промышленность, которая в 80-е гг. XIX в. являлась крупнейшей отраслью по объему производства в ценовом выражении5. Достаточное внимание в этот период уделялось государственной регламентации винокуренного производства. В соответствии с Уставом об акцизных сборах винокурение производилось не иначе как после получения патента и свидетельства. То есть соискатель соответствующего свидетельства обязан был заблаговременно подать заявление, где указывались срок предполагаемого винокурения, емкость, продолжительность брожения, номера квасильных чанов, которые будут использоваться, и другие сведения.

Должностным лицом окружного акцизного управления свидетельство на право винокурения выдавалось при условии, что описание деятельности не противоречило нормативно установленным условиям винокурения. Если заявление заводчика не соответствовало предъявляемым требованиям, оно немедленно возвращалось с указанием на причину возврата («в чем именно состоит неполнота или неправильность»). Предпринимательская деятельность подлежала осуществлению в соответствии с условиями, перечисленными в свидетельстве. Изменение условий винокурения допускалось не иначе как с получением нового свидетельства.

В качестве примера торговой деятельности хотелось бы привести розничную продажу алкогольной продукции. В те времена устанавливались жесткие правила розничной продажи алкогольной продукции («правила о раздробительной продаже крепких напитков»). Так, в соответствии с ними для Санкт-Петербурга запрещалось открывать питейные заведения ближе 40 саженей от императорских театров и 250 саженей от строений, занимаемых местным арсеналом. При этом право открытия питейных заведений, за исключением буфетов, возникало лишь после предварительного освидетельствования помещений полицией при участии акцизного надзора. Об освидетельствовании составлялся акт, который в числе других документов направлялся в Акцизное управление для получения патента на питейную продажу. Акт осмотра трактиров предъявлялся градоначальнику, которым по согласованию с Акцизным управлением решался вопрос о выдаче разрешения на питейную торговлю («лишь в тех трактирных заведениях, которые будут им признаны на основании заключающихся в акте сведений соответствующими своему назначению»6). Также правилами устанавливались количество питейных домов, которое могло содержать одно лицо; размеры помещений, предназначенных для розничной продажи алкоголя, и их оснащение; время работы и иные ограничения (например, хозяевам запрещалось впускать в заведения «нижних воинских чинов, воспитанников учебных заведений и вообще малолетних»7).

За нарушение требований указанных правил устанавливалась ответственность. Например, за продажу алкогольной продукции без свидетельства, а равно продажу не из стеклянной посуды или из посуды, не запечатанной печатью завода либо склада, где она приобреталась, виновные подвергались денежному взысканию в размере до 50 руб.8, что являлось большой денежной суммой на тот момент.

Следующим важным направлением явилось учреждение специальных органов. В качестве примера можно привести создание в 1899 г. Департамента окладных сборов, который явился аналогом современного лицензирующего органа, взимающего «патентные сборы» за осуществление торговых операций. После оплаты данного сбора выдавался патент на осуществление определенной деятельности. Такая система позволяла учитывать и контролировать ряд сфер экономики.

В качестве еще одного направления можно выделить появление аналога государственной пошлины. Положением о государственном промысловом налоге от 8 июня 1898 г. предусматривалось взимание основного и дополнительного государственного промыслового налога9. После уплаты основного промыслового налога торговым предприятиям выдавалось промысловое свидетельство. Если торговое или промышленное предприятие действовало без промыслового свидетельства и в течение двух недель после составления протокола такое свидетельство не приобреталось, то заведение подлежало немедленному закрытию (ст. 456).

Сборы, поступающие от продажи таких свидетельств, были значительны, что обеспечивало постоянный доход государственного бюджета. В структуре Министерства финансов был специально создан Департамент торговли и мануфактур, который обеспечивал и контролировал исполнение законодательства о лицензионных сборах с торговли и промышленности. В губерниях это находилось в компетенции податных инспекторов Казенной палаты. Податные инспекторы Казенной палаты наблюдали также за законностью осуществления торговой и промышленной деятельности на подведомственной территории. К выполнению контрольной функции были привлечены и городские управы (полицейские учреждения), городские думы и волостные правления (исполнительные органы в уезде), которые назначали специальных чиновников для участия в проверках торговых и промышленных предприятий.

«Дозволительное свидетельство» требовалось и для поиска золотых россыпей и рудных месторождений. Такие свидетельства выдавались местными Горными управлениями (на подведомственные им округа) и Горным департаментом (на те губернии, где не имелось соответствующих управлений). Предусматривалось, что дозволительные свидетельства не могли быть переуступлены другим лицам10.

Необходимо заметить, что российское законодательство XIX — начала XX в. (например, Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1854 г.) предусматривало ответственность за различные виды экономических правонарушений, включая и незаконное предпринимательство.

Так, в гл. 12 «О нарушении постановлений о кредите» Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. (в редакции 1857, 1866 и 1885 гг.) предусматривалась ответственность за открытие частного банка без дозволения Правительства или без соблюдения установленных законом правил (ст. 1152). В гл. 4 «О нарушении уставов горных» ст. 591 устанавливала ответственность за «разработку на казенных землях золота, серебра и платины без дозволения Правительства, на частных землях без дозволения владельца и Правительства». Статья 871, напротив, устанавливала ответственность за дачу дозволения на врачебную практику лицам, не имеющим всех требуемых для этого сведений. В соответствии со ст. 1017 наказуемым являлось «открытие книжного магазина или лавки, или же кабинета для чтения без надлежащего разрешения». Статья 1169 предусматривала ответственность «за производство торговли лицами, которые по закону не имеют на сие права»; ст. 1170 — «за производство торговли или промысла по фальшивому билету или свидетельству»; ст. 1197 — «за открытие какого-либо торгового общества, товарищества или компании без разрешения Правительства или без соблюдения предписанных законом для сего правил»; ст. 1346 — «за учреждение завода, фабрики или мануфактуры, не имея по закону права на содержание таких заведений».

Составы правонарушений в сфере предпринимательской деятельности содержал и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, 1864 г.11 Например, ст. 104 Устава включала уголовно-правовые нормы о занятии врачебной практикой лицом, не имеющим на это права. Уголовное уложение 1903 г. содержало 54 нормы (ст. 310–363), посвященные ответственности за преступления, связанные с нарушением постановлений о надзоре за промыслами и торговлей, которые также относились к группе деяний, образующих незаконную предпринимательскую деятельность. Ответственности подлежал предприниматель, устроивший или приступивший «к устройству завода, фабрики, аптеки или иного промышленного или торгового заведения без надлежащего разрешения» (ст. 310); а также «кто открыл без соблюдения установленных правил или без надлежащего разрешения торговое или промышленное общество либо товарищество, частное или общественное кредитное установление, банкирское заведение, меняльную лавку» (ст. 318)12. Приведенные составы в сфере предпринимательской деятельности являлись формальными. Наступления последствий для привлечения к ответственности не требовалось.

Дела по таким нарушениям производились в административном порядке: при обнаружении проверяющими должностными лицами факта правонарушения составлялся протокол, который направлялся в Казенную палату для дальнейшего разбирательства дела. Решение Казенной палаты могло быть обжаловано в Правительствующий Сенат. Следует отметить, что детальная регламентация порядка осуществления контроля свидетельствует о защите не только публичных интересов, но и частных интересов предпринимателей.

В целом сложившаяся перед Революцией опека государством предпринимательской деятельности являлась следствием некоторого опоздания вступления России (наряду с такими странами, как Германия, Италия, Япония) в процесс индустриализации экономики, что вынуждало опираться не столько на экономические, сколько на административные методы13, включая лицензирование.

III этап — период военного коммунизма 1918–1921 гг.

Революция 1917 г. привела к антирыночной политике. В этот период вопросы лицензирования не были приоритетными для вновь созданного государства и развития лицензирования не происходило.

IV этап — период НЭПа 1922–1929 гг.

В данном периоде применение разрешительного метода регулирования вновь приобрело широкое распространение.

Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. (далее — ГК РСФСР 1922 г.)14 широко использовал ограничительные нормы в виде разрешений и лицензий. Так, закреплялся разрешительный порядок оборота некоторых товаров. Например, оружие и воинское снаряжение, взрывчатые, спиртосодержащие вещества (свыше установленной крепости) и сильнодействующие яды, согласно ст. 56 ГК РСФСР 1922 г., могли находиться в частном обладании лишь с разрешения органов власти.

Разрешительный характер имело регулирование недропользования, утвержденное постановлением ЦИК и СНК СССР от 9 ноября 1927 г. Горное положение СССР15 предусматривало проведение поисковых и разведочных работ на основе «разрешительных на поиски и разведку свидетельств», выдаваемых соответствующими органами. Открытые месторождения предоставлялись в разработку на основе договоров, где обязательному указанию подлежали сроки, минимальная добыча, платежи за пользование недрами (сейчас это называется лицензионными условиями). Данные условия подлежали согласованию с соответствующими государственными органами (экономическими, финансовыми и горного надзора)16. Именно с этого времени закрепление в правовом регулировании получил собственно метод лицензирования.

Лицензированию подлежала экспортно-импортная деятельность. В соответствии с п. 4 Декрета СНК РСФСР от 12 апреля 1923 г. «О контингентах, лицензиях и удостоверениях на ввоз и вывоз»17 право на ввоз и вывоз экспортных и импортных товаров устанавливалось: а) удостоверениями, б) лицензиями (разрешениями на совершение отдельных сделок). Обладатели лицензий использовали их для реализации через аппарат Народного комиссариата внешней торговли за границей (торговое представительство) и только в тех случаях, когда они имели со стороны частных заграничных фирм предложения более выгодные, чем имеются у аппарата Наркомата внешней торговли. Им предоставлялось право использовать эти частные предложения под контролем органов Наркомата (п. 16). Товар, закупленный за границей на основании лицензий или удостоверений, выданных Наркоматом внешней торговли и его уполномоченными, ввозился в пределы РСФСР на основании документов, выдаваемых торговыми представителями в обмен на эти лицензии и удостоверения (п. 17). К злоупотреблениям удостоверениями и лицензиями были отнесены такие нарушения порядка пользования ими, как: возмездная или безвозмездная передача их другим организациям и лицам; использование их последними; предоставление другим организациям и лицам своих адресов или пользование такими адресами для обхода действующих в области внешней торговли правил; представление фиктивных счетов при закупках и продажах на основании полученных лицензий и т. п. (п. 19).

Специальное регулирование имел порядок лицензирования ввоза и вывоза отдельных видов товаров (например, кинопродукции), автомобилей и мотоциклов18.

При этом иностранные товары и предметы, пропускаемые по закону беспошлинно, а также пропущенные таможенными органами с уплатой пошлины, но безлицензионно, выпускаемые в почтовых посылках, выпускаемые хотя и по уплате пошлины и при наличии лицензий, но предназначенные по лицензии не для цели сбыта, при сбыте их на сторону за плату приравнивались к контрабандным и подлежали конфискации в административном (несудебном) порядке.

Лица, имущество которых конфисковывалось в административном порядке, имели право принести жалобу вышестоящему органу (по отношению к органу (должностному лицу), производящему конфискацию). В случае причинения имущественного ущерба они также имели право требовать возвращения неправильно изъятого имущества и возмещения убытков путем предъявления судебного иска к учреждениям, должностными лицами которых была произведена конфискация с нарушением закона19.

Итак, наиболее часто под лицензией в тот период понималось разрешение, выдаваемое специальным государственным органом в предписанной законом форме, на ввоз товаров из-за границы или на вывоз товаров за границу, а также разрешение на использование изобретений, что следует признать отвечающим правовым реалиям того времени. Окончание периода НЭПа в конце 1920-х гг. представляло собой фактический отказ от товарно-рыночных отношений и переход к административным методам управления экономикой.

IV этап — советский период 1930–1989 гг., включающий два подэтапа: довоенный и послевоенный

Вместе с тем, несмотря на ликвидацию в посленэповский период предпринимательства как такового, в определенных сферах метод лицензирования государством продолжал применяться (лицензирование непредпринимательской деятельности). Государственные предприятия в лицензировании не нуждались.

В послевоенный советский период применение методов лицензирования было весьма ограничено. В сфере внешнеторговой деятельности выдача лицензий Министерством внешней торговли СССР и последующее заключение гражданско-правовых договоров государственными торговыми организациями представляли собой одну из форм реализации монополии внешней торговли государства.

Вторым видом лицензирования, предусмотренным правовой системой того периода, являлась выдача разрешений на использование изобретений, предоставляемых на основании лицензионного договора. Данный договор относится к области права интеллектуальной собственности и не имеет ничего общего с лицензированием как формой государственного контроля.

Таким образом, применение института лицензирования в советский период было весьма ограничено.

Институт лицензирования в Российской Федерации начинает активно развиваться в 90-х гг. прошлого века, что было обусловлено сменой правовых формаций и переменами в характере воздействия государства на общественные отношения в сфере экономики.

V этап — современный период (1990 г. — по настоящее время), включающий три подэтапа:

1990–1998 гг. — период формирования правовых основ предпринимательства и лицензирования, регулирования лицензионных правоотношений подзаконными нормативно-правовыми актами.

Понятие «лицензирование отдельных видов деятельности» появилось в постперестроечный период истории Российского государства. Оно возникло в законодательной практике 2 декабря 1990 г. в отношении банковской сферы, когда вступили в действие вновь принятые законы РСФСР «О банках и банковской деятельности» и «О Центральном банке РСФСР (Банке России)».

25 декабря 1990 г. появилось более общее понятие о лицензировании предпринимательской деятельности, когда согласно п. 4 ст. 21 Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» начала действовать норма, предусматривающая такое лицензирование. Эта норма устанавливала, что отдельные виды предпринимательской деятельности в Российской Федерации могут осуществляться лишь на основании лицензии (специального разрешения компетентных органов). Предполагалось, что перечень видов предпринимательской деятельности, подлежащих лицензированию, будет определяться Правительством Российской Федерации. В результате 24 декабря 1994 г. было принято постановление Правительства России № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности», имеющее в качестве цели проведение единой государственной политики в области лицензирования отдельных видов деятельности и обеспечение защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства. Вышеуказанным постановлением утверждался Порядок ведения лицензируемой деятельности (устанавливающий единые требования), а также Перечень видов деятельности, на осуществление которых требовалась лицензия, и Перечень органов, уполномоченных на ведение лицензируемой деятельности.

Вместе с тем оно содержало некоторые ограничения.

Во-первых, до утверждения положений о лицензировании указанных в постановлении видов деятельности лицензирование осуществлялось в соответствии с действующими нормативными актами.

Во-вторых, действие данного постановления не распространялось на те виды деятельности, особый порядок лицензирования которых устанавливался законодательными актами Российской Федерации и нормативными актами Президента Российской Федерации.

В нем определены виды деятельности, на которые необходимо было получение лицензии: хранение нефти и продуктов ее переработки, перевозка грузов автомобильным транспортом, деятельность лизинговых компаний, образовательная деятельность в области высшего инженерно-педагогического и дополнительного образования, платные юридические услуги, международная туристская деятельность и проч.

Также данное постановление закрепило за отдельными органами исполнительной власти полномочия по лицензированию конкретного вида деятельности. В качестве примера к федеральным органам исполнительной власти, каковым являлся комитет Российской Федерации по драгоценным металлам и драгоценным камням, было отнесено лицензирование скупки у населения ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней и лома таких изделий.

Отдельно в постановлении прописаны сферы деятельности, на которые лицензии выдавали органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: организация спортивного и любительского лова и добычи ценных видов рыб, водных животных и растений, риелторская деятельность, организация и содержание тотализаторов и игорных заведений и т. д. Первоначально предполагалось, что оно будет действовать непродолжительный промежуток времени, поскольку в первом квартале 1995 г. планировалось представить проект Закона о лицензировании. Но постановление Правительства РФ № 1418 действовало до вступления в силу Федерального закона, принятого в 1998 г., и даже после, но уже в части, не противоречащей названному Закону.

Законодательство в данный период в сфере лицензионной деятельности охватывало разнообразный по характеру и содержанию перечень нормативных правовых актов. Порядок лицензирования определялся подзаконными нормативными правовыми актами. По общему правилу, положения о лицензировании отдельных видов деятельности утверждались Правительством. Следовательно, отсутствовало единство правового пространства в области лицензионно-разрешительной деятельности.

С 1998 по 2001 г.

Новой ступенью правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности является принятый 15 сентября 1998 г. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» (с изменениями от 26 ноября 1998 г.). В нем определялись цель и сфера применения, основные принципы осуществления лицензирования, предлагался основной понятийный аппарат, порядок выдачи лицензии, переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии, приостановления действия и аннулирования лицензии.

Федеральный закон достаточно конкретно формулировал определения и субъектный состав. Впервые в законный оборот были введены такие термины, как «лицензирующий орган», «соискатель лицензии», «лицензиат», «лицензия», «лицензирование» и др. В состав лицензирующих органов входили федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. В отличие от предыдущего документа, лицензирующих органов стало больше и они не ограничивались исполнительной ветвью государственной власти.

Так же как и постановление Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» оставлял за федеральными органами государственной власти право передачи отдельных полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако такая передача должна была предусматриваться не соответствующим положением о лицензировании, а федеральным законом.

Интересную позицию законодатель занимал в отношении определения «лицензионные требования и условия» — это «совокупность установленных нормативными правовыми актами требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности». На сегодняшний день в этом определении произошли серьезные изменения.

В отличие от предыдущего документа, вышеупомянутый закон конкретизировал сферы деятельности. Его действие не распространялось на: внешнеторговую и таможенную деятельность, деятельность по охране окружающей среды, связанную с использованием природных ресурсов и отношения, возникающие в связи с использованием результатов интеллектуальной деятельности.

Впервые Закон определял, что вид деятельности, на осуществление которого получена лицензия, может выполняться только получившим лицензию юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем.

Для лицензий, выданных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, дополнительная процедура регистрации заменялась процедурой уведомления.

Отдельная статья посвящалась осуществлению надзора, проводимого наряду с лицензирующим органом также государственными надзорными и контрольными органами. Примечательно, что законодатель предусматривал осуществление надзора только за соблюдением лицензионных требований и условий лицензиата. На соискателя лицензии данные требования не распространялись.

По сравнению с предыдущим документом значительно увеличивался перечень видов деятельности, на осуществление которых требовалось получение лицензии: от восьмидесяти семи до более двухсот.

Этот закон внес ясность в концепцию правового регулирования предпринимательской деятельности посредством лицензирования, поставил лицензирование предприятий и предпринимателей на законодательную основу, определил административную процедуру лицензирования.

Данный период характеризуется проведением первой унификации лицензионного законодательства, закреплением закрытого перечня лицензируемых видов деятельности, дальнейшим совершенствованием норм законодательства о лицензировании. Вместе с тем, несмотря на всю его прогрессивность, вышеуказанный закон просуществовал недолго, ибо содержал излишнее количество лицензируемых видов деятельности — более 200 видов. В этой связи в 2001 г. назрела необходимость в сокращении их количества и пересмотре ряда других положений в области лицензирования.

С 2001 по 2011 г.

8 августа 2001 г. был принят новый федеральный закон № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Существенно изменилась сфера применения закона о лицензировании.

Во-первых, в отличие от предыдущего федерального закона, значительно увеличился перечень видов деятельности, на которые действие закона не распространялось.

Во-вторых, органы местного самоуправления перестали быть субъектом регулируемых законом лицензионных отношений.

Некоторые коррективы коснулись понятийного аппарата. Например, в состав лицензирующих органов вошли исключительно исполнительная ветвь государственной власти федерального и уровня субъектов Российской Федерации.

Лицензионные требования и условия законодатель раскрыл по-иному — как «совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности».

Так же как и предыдущие нормативные правовые акты, закон предусмотрел возможность соглашением передачи федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществления своих полномочий.

Федеральным законом продлился общий срок действия лицензии: с трех до пяти лет. Отдельными положениями о лицензировании могло предусматриваться бессрочное действие лицензии.

Измен

...