А. С. Киселев

Формирование идеи электронного государства и особенности ее реализации в России и зарубежных странах

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342:004

ББК 67.0:32.81

К44

Автор:

Киселев А. С., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Московского государственного областного университета, старший преподаватель департамента международного и публичного права юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.

Рецензенты:

Голосковов Л. В., доктор юридических наук, кандидат философских наук, доцент, ведущий научный сотрудник научно-исследовательского отдела Московской академии Следственного комитета Российской Федерации;

Барков А. В., доктор юридических наук, профессор, профессор департамента правового регулирования экономической деятельности юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.

В настоящей работе изучена идея электронного государства, направленная на совершенствование государственного устройства страны. Проведен анализ и обобщение теоретико-правовых воззрений на развитие идеи электронного государства и ее реализацию. Особое внимание уделено элементам, структуре, нормативной базе электронного государства.

Законодательство приведено по состоянию на 15 октября 2021 г.

Издание предназначено для научных работников, преподавателей, аспирантов, магистрантов, студентов юридических факультетов вузов и слушателей, проходящих подготовку и переподготовку по специальности «Юриспруденция».

УДК 342:004

ББК 67.0:32.81

© Киселев А. С., 2022

© ООО «Проспект», 2022

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

АПК — Арбитражный процессуальный кодекс

ГПК — Гражданский процессуальный кодекс

ГК — Гражданский кодекс

ИРИО — Институт развития информационного общества

ЕСИА — Единая система идентификации и аутентификации

КАС — Кодекс об административном судопроизводстве

МФЦ — многофункциональный центр

ОГАС — Общегосударственная автоматизированная система учета и обработки информации

ФЗ — федеральный закон

Ст. — статья

П. — пункт

Ч. — часть

ВВЕДЕНИЕ

Электронное государство — это новый формат взаимодействия государства с обществом на основе использования современных информационных коммуникаций. И как любое новое явление, оно нуждается в доктринальной разработке, в концептуальном и в системном осмыслении. В настоящее время в российской юридической науке отсутствует единый подход к определению понятия и содержания электронного государства, так как не создана четко выраженная и структурированная идея о нем и, как следствие этого, — отсутствует легальное определение термина «электронное государство» в российском законодательстве.

Актуальность темы исследования следует из активного формирования правой базы основ функционирования государства в эпоху высоких технологий. Так, Указ Президента Российской Федерации В. В. Путина «О стратегии развития информационного общества в России на 2017–2030 гг.»1 предусматривает развитие элементов электронного государства на долгосрочный период. Решение задач, определенных стратегией, имеет основополагающее значение для будущего России, в связи с чем теоретический анализ идеи электронного государства позволит определить перспективы и тенденции развития государства в современных условиях цифровизации экономики и управления.

На сегодняшний день назрела необходимость обобщения знаний в области формирования и развития идеи электронного государства, поскольку на государственном уровне приняты и реализуются проекты по информатизации государства и общества. Повышение качества этих проектов требует теоретического обоснования их содержания и разработки эффективного механизма реализации их положений с учетом адекватно поставленных целей и задач.

Требуется также и разработка базовых положений идеи электронного государства, анализ особенностей ее осуществления в условиях трансформации российской государственности, что возможно на основе обобщения практики применения современных электронных технологий в деятельности законодательной, исполнительной и судебной ветвях власти.

Таким образом, изучение идеи электронного государства актуально и значимо для совершенствования государственного устройства страны. Тем более, что сама государственная власть определяет электронное государство в качестве современного вектора развития. Все вышеперечисленное обуславливает актуальность исследования, направленного на анализ и обобщение теоретико-правовых воззрений на развитие идеи электронного государства и ее реализацию.

В российской и зарубежной юридической науке вопросами деятельности электронного государства занимались ученые как в рамках общей теории государства и права, так и конституционного, административного, информационного права, а также исследователи других научных направлений.

Среди общетеоретических работ, в которых затрагиваются вопросы идеи электронного государства, можно отметить труды Н. А. Данилова, О. В. Кузнецова, А. В. Лысенко, А. И. Рожковой. В рамках отраслевых исследований значительный вклад в изучение идеи электронного государства внесли следующие ученые: И. Л. Бачило, И. Ю. Богдановская, Е. Г. Васильева, М. Г. Васильева, Л. В. Голоскоков, Е. С. Дружинин, Д. В. Кононенко, А. В. Петухова, И. М. Рассолов, С. Н. Шевердяев. Особо отметим исследователей, которые на монографическом уровне провели анализ значимых аспектов электронного государства: А. А. Коробов, А. Е. Севастьянова, М. А. Сединкин, Н. Р. Маслова, Т. С. Мельникова, Н. В. Митяева, И. А. Хасаншин, В. В. Шмат, А. Н. Юртаев, О. Ю. Якимова.

Одними из первых в 60-е гг. ХХ в. идею электронного государства стали изучать зарубежные исследователи: Д. Белл, М. Кастельс, И. Масуда, Э. Тофлер, Ю. Хаяши. Среди отечественных ученых значительный вклад был внесен: Б. Д. Аликиным, М. И. Брагинским, А. Б. Венгеровым, А. А. Ушаковым. В 90-е г. XX — начале XXI вв. появились комплексные исследования по проблемам функционирования электронного государства таких ученых, как: И. Р. Агамирзян, К. Андерсен, К. Беллами, Дж. Д. Гарсон, Я. Х. Дрюке, С. А. Дятлов, С. Бхатнагер, М. Малкиа, И. Р. Насыров, Дж. Нерон, Ю. А. Нисневич, Й. Пушел, Р. Рейес, Р. Саволайнен, Л. Саммерматтер, И. А. Стрелец, Дж. Тейлор, Д. Ш. Фасхиева, З. Фенг, А. Хилл, Р. Хикс, К. Шедлер. Среди представителей зарубежной науки, внесших вклад в теоретико-правовое осмысление моделей развития электронного государства, следует назвать: У. Корте, С. Клифта, П. Россини, Дж. Фонтейна, Д. Хенлайна и др.

Отметим, что в настоящее время отсутствуют фундаментальные исследования, обобщающие научные воззрения на особенности становления, эволюции и практическое воплощение идеи электронного государства. В связи с этим существует необходимость дальнейшего анализа вопросов функционирования электронного государства и развития информационного общества в Российской Федерации, прежде всего с позиций общей теории государства и права.

Цель настоящей работы состояла в комплексном теоретико-правовом анализе идеи электронного государства, процесса ее зарождения и развития, выявлении особенностей ее реализации в России и за рубежом и в выработке общих рекомендаций по совершенствованию отраслевого законодательства Российской Федерации (конституционного, административного, информационного и др.).

Достижению заявленной цели послужило решение следующих задач:

— установление предпосылок зарождения идеи электронного государства;

— анализ процесса формирования идеи электронного государства в конце XX — начале XXI вв.;

— раскрытие содержания и структуры идеи электронного государства как теоретико-правовой конструкции;

— выявление особенностей реализации идеи электронного государства путем сопоставления российского и зарубежного опыта;

— определение характеристики электронной демократии как структурного элемента идеи электронного государства;

— исследование специфики функционирования органов исполнительной власти в рамках идеи электронного государства;

— выявление тенденции становления электронного судопроизводства и установление перспективы его развития с учетом современных потребностей российского государства;

— формулирование предложений по совершенствованию отдельных норм российского законодательства, регламентирующих применение информационных технологий в деятельности государственного аппарата.

Методологическую основу исследования составили всеобщие методы познания (метафизика и диалектика), а также разнообразные приемы и способы познания: системно-структурный, анализ и синтез, формально-логический, хронологический, логический, метод моделирования. Метафизика обеспечила исследование электронного государства и его элементов с позиции «чистой» теории права, т. е. вне связи с кросскультурным пространством и политическими системами прошлого и настоящего. Диалектика применялась для оценивания совершенствования практики коммуникации государства и граждан через интегрирование идеи электронного государства как следствие научно-технического прогресса в сложившуюся систему концепций и взглядов о государстве и праве. Системный метод позволил охарактеризовать сущность идеи электронного государства, определить ее структуру и соотношение близких по значению понятий «электронное государство», «электронное правительство» и др. С помощью хронологического метода определен процесс зарождения и последующего развития воззрений об идее электронного государства, а также изменений в нормативно-правовом регулировании соответствующих общественных феноменов.

Частнонаучные методы представлены статистическим методом, а частноправовые — формально-юридическим и сравнительно-правовым методами. Статистический подход применен в ходе выявления современных тенденций и степени развития отдельных элементов идеи электронного государства. Сравнительно-правовой метод использовался при определении проблемных аспектов формирования идеи электронного государства и сопоставлении законодательства об электронном государстве в России и за рубежом. Применение названных методов позволило целостно и всеобъемлюще рассмотреть процесс зарождения и эволюции идеи электронного государства и особенностей ее реализации в России и за рубежом.

Теоретическую основу составили труды известных российских ученых-теоретиков: С. С. Алексеева, Ю. А. Дмитриева, И. Ф. Казьмина, В. В. Лазарева, А. В. Малько, Н. И. Матузова, М. Н. Марченко, В. С. Нерсесянца, Е. Е. Тонкова, В. Ю. Туранина и др.Теоретический анализ развития идеи электронного государства и совершенствования государственной правовой политики был проведен на базе исследований: Р. Ф. Азирова, Я. В. Антонова, А. А. Ахматовой, М. А. Буринова, И. В. Гавриленко, Д. В. Грибанова, Е. Г. Дьяковой, Е. Г. Иншаковой, С. Ю. Кабашева, А. Б. Киреева, Н. Н. Ковалевой, П. У. Кузнецова, А. В. Лысенко, Н. А. Погодиной, Р. В. Пузикова, О. Л. Солдаткиной, Н. Н. Телешиной, Н. Н. Федосеевой, Е. А. Шелепиной и др.

Нормативную базу исследования составили: Конституция РФ, федеральное и региональное законодательство, Федеральный закон РФ «О персональных данных», Федеральный закон РФ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Федеральный закон РФ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы», Федеральный закон РФ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», Указ Президента РФ «О стратегии развития информационного общества в РФ на 2017–2030 годы», Распоряжение Правительства РФ «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)», Постановление Правительства РФ «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002–2010 годы)», Постановление Правительства РФ «О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти», Распоряжение Правительства РФ «О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года», Указ Президента РФ «О мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации при использовании информационно-телекоммуникационных сетей международного информационного обмена», Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг. (распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р), областная целевая программа «Развитие информационных и коммуникационных технологий Тамбовской области на 2003–2005 годы», иные региональные законы, программы и др.

Привлекались и международные нормативно-правовые акты: Окинавская Хартия Глобального информационного общества, Стратегия «Европа 2020», «План действий э-управление i2010: ускорение электронного управления в Европе в интересах всех», «Акт электронного правительства США 2002», данные сайта Электронного правительства США, Единого сайта правительства Сингапура и др.

Эмпирическую основу составили статистические и аналитические данные программ реализации идеи электронного государства, а также материалы с интернет-ресурсов: сайта Государственных услуг, сайта Минэкономразвития России, сайта Президента России, интернет-порталов Правительства РФ и Государственной Думы, сайта Администрации Тамбовской области, сайта Государственной автоматизированной системы «Правосудие», сайта Государственной общественной инициативы, сайта Института развития информационного общества (ИРИО), Единого сайта правительства Сингапура, сайта электронных петиций Великобритании и др.

Степень достоверности проведенного исследования обусловлена применением известных в юридической науке методов исследования; изучением обширного перечня международных и зарубежных правовых источников, а также научных теоретических работ, отражающих проблемы становления и развития идеи электронного государства; использованием научных методов и приемов исследования, логичностью, последовательностью, строгой аргументированностью научных положений и выводов.

Глава 1. ЗАРОЖДЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИДЕИ ЭЛЕКТРОННОГО ГОСУДАРСТВА

§ 1. Технологические предпосылки зарождения идеи электронного государства

Идеи о возможностях электронного управления государственными делами существуют уже достаточно давно. Примечательно, что до существования концепции «электронного государства» как за рубежом, так и в России, существовали модели, предусматривающие развитие моделей научно-технического прогресса и их применение на практике. В настоящем исследовании мы ставим целью проследить этапы эволюции и преобразований новых информационных технологий в российской истории и в зарубежных странах.

Общая теория государства и права закономерно была вынуждена расширять свой категориальный аппарат с целью постижения и оформления теоретико-правового обоснования функционирования электронного государства, а также обеспечения его внедрения в систему устоявшихся правовых ценностей и принципов теории государства и права.

Совершенно справедливо утверждение, что «внедрение новых философских принципов в механизм государственного устройства на определенном этапе развития также является частным проявлением более глобального процесса взаимного влияния идеологии и истории»2.

Начало развития электронной техники в Советском Союзе связано с достижениями легендарных инженеров И. С. Брука и Б. И. Рамеева, которые 4 декабря в 1948 г. впервые изобрели советскую ЭВМ М-13. Этот памятный день был провозглашен днем российской информатики. Но основная электронная схема ЭВМ первого поколения — симметричный триггер был создан намного раньше — в 1918 году советским ученым М. А. Бонч-Бруевичем4. Соответственно, у нашей страны имеется долгая история формирования и развития электронной техники. В 2018 году был 100-летний юбилей со дня создания ЭВМ первого поколения и 70-летний юбилей российской информатики.

О предпосылках реформирования системы государственного управления и использования информационных технологий в СССР можно сказать следующее. В середине 1950-х годов советское руководство столкнулось с рядом трудностей в администрировании народным хозяйством. Из-за огромных территорий Советского Союза управлять производством и руководить республиканскими министерствами и ведомствами было очень сложно. Требовалась оперативная координация Москвы и Союзных республик в условиях диверсифицированной экономики, увеличении объемов выпуска товаров и освоении новейших видов производства. Информационный поток стал настолько большим, что обработка вручную заняла бы недели и месяцы в то время, как существовала необходимость в максимально быстром составлении отчетов и направлении их в центральные органы власти.

В противном случае информация теряла актуальность, ставя под угрозу выполнение государственных планов. Техника, предназначенная для обработки информации, использующаяся в то время, устарела и стала малоэффективной в сложившихся реалиях жизни. Но осуществление внедрения вычислительной техники в управлении народным хозяйством началось только в конце 1950-х годов. На базе государственных министерств и ведомств в СССР начали появляться вычислительные центры для проведения сложных экономических расчетов. Вычислительный центр был единственно возможной формой внедрения ЭВМ в управление отдельных отраслей государственной деятельности в 1950-е годы, в связи с тем, что, вычислительная техника была дорогой и производить на ней операции могли квалифицированные специалисты, которых было недостаточно.

Используемые в исследовании материалы позволяют проследить основные этапы разработки проекта по информатизации народного хозяйства. На первом этапе (1950–1965 гг.) ученые создали принципиально новый подход к управлению экономикой. Было предложено создать единую сеть вычислительных центров с главным центром в Москве, который должен был собирать информацию и оперативно решать хозяйственно-экономические задачи в масштабах всей страны. На втором этапе (1965 г. — 1970 г.) Центральное статистическое управление СССР и Госплан СССР разрабатывали новые варианты проекта вычислительных центров, опираясь, прежде всего, на узковедомственные интересы. Эти предложения не предусматривали автоматизации управления народным хозяйством в целом. На третьем этапе (1970 г. — 1984 г.) в основу проекта возвращен принцип территориально-отраслевого построения автоматизированной системы, предполагалось расширение сети АСУ не только на государственные органы и ведомства, но и на все отрасли народного хозяйства5.

По данным исследований доктора технических наук А. А. Шокина, описывающего этапы развития электроники в СССР: «В условиях холодной войны государственная политика была направлена на опережение западных стран по технологическому оснащению. 17 марта 1961 г. был образован государственный комитет по электронной технике, главной задачей которого становилась разработка современного оборудования для военной промышленности, авиации, атомной энергетики, электровакуумного оборудования и т.д». Рассматривая вопросы о необходимости создания нового комитета в СССР, А. А. Шокин отмечает следующее: «В Центральном комитете КПСС в рамках действовавшей модели управления было принято решение о выделении электронной техники в самостоятельную отрасль с последующим образованием Государственного комитета Совета Министров Советского Союза по электронной технике»6.

Автор указывает, что задачи, поставленные перед новым комитетом, были крайне сложными в тех исторических условиях. Это было обусловлено тем, что с одной стороны, электроника становилась базовой отраслью для большинства направлений промышленности, а с другой стороны, сама электроника требовала создания особых технологических характеристик, превосходящих западные аналоги. Ни одна из отраслей техники (кроме атомной промышленности) до этого времени не предъявляла таких жестких требований. Стоит обратить внимание на тот факт, что в отличие от западных стран, широко использующих международную кооперацию, советскую электронику надо было создавать в условиях изоляции от передовых мировых достижений.

Например, в конце 1960-х годов четыре американских университета занимались проблемами применения компьютеров в сфере обороны. В этих разработках были невысокие по современным меркам пределы производительности электронных систем. Также ресурсы, которые можно было использовать в компьютерных технологиях, были ограничены. Но, как отмечает М. А. Никитенкова: «Исследовательские группы начали изучать способы обмена электронными данными между собой. Первая сеть соединяла исследователей из четырех университетов и была завершена в 1969 г., образуя первую в истории коммуникационную сеть, в итоге эволюционировавшую в Интернет. В 70-х гг. XX века сеть выросла до таких масштабов, что смогла охватить более сотни исследовательских, государственных и научных сайтов. Учитывая отсутствие оптоволоконных кабелей и высокоскоростных проводников, для того времени это был большой прорыв. Но со временем появилась необходимость поиска коммуникаций между различными типами компьютеров. Например, в 1974 г. появился стандарт «Протокол управления передачей/межсетевой протокол» (TCP/IP), который позволял обрабатывать и перемещать данные по сформировавшейся «сети сетей». Это нововведение обеспечило возможность объединять устройства, сильно отличающиеся по техническим характеристикам и параметрам, что в свою очередь позволило реализовать международную коммуникацию в будущем»7. Таким образом, достижения зарубежных специалистов заставили советских разработчиков своими усилиями достигать прогресса в разных областях производства, но на первый план выходила электронная техника. С этого времени именно достижения в электронной сфере определяли лидера в стремительно развивающейся гонке СССР и западных стран.

Возвращаясь к проблематике становления электронной техники 60-х годов XX века в Советском Союзе, перечислим основные этапы внедрения электроники в народное хозяйство и различные сферы государственной деятельности. В целях сокращения отставания от американских ученых 8 августа 1962 года было подписано постановление Центрального Комитета Коммунистической Партии Советского Союза и Совета Министров СССР по комплексному развитию микроэлектроники. Ими предлагалось создание научно-исследовательских институтов по всей стране с опытными заводами.

Позже 1 марта 1965 г. на базе Государственного комитета по электронной технике СССР было образовано Министерство электронной промышленности, объединившее под своей эгидой множество НИИ и предприятий по всей стране. Среди них такие известные как ЦНИИ Электроника, ЦНИИ «Циклон», Харьковский завод Радиоэлементов, НПО «Фонон» и многие другие. По оценкам специалистов, с этого времени разрыв в электронике начал стремительно сокращаться, Советский Союз быстрыми темпами догонял Запад. Считается, что некоторые технологии начали превосходить зарубежные аналоги.

Успехи в создании современной электронной промышленности по оценкам А. А. Шокина «позволило перейти к построению систем, не уступавших, а зачастую и превосходивших лучшие мировые образцы». Автор подтверждает данный тезис, ссылаясь на мнение российского исследователя военно-промышленного комплекса (ВПК) СССР ведущего научного сотрудника Института российской истории РАН Николая Симонова, который в своей работе «Становление советской электронной промышленности» указывал: «У Советского Союза, по сути, было два научно-технических достижения всемирно-исторического значения. Это — космонавтика и электроника. Сотни отечественных предприятий делали всю номенклатуру электронной техники, а СССР входил в тройку ведущих мировых производителей, занимая второе место по производству изделий военно-промышленного комплекса и третье место по производству изделий бытового назначения»8.

Необходимость повышения темпов роста народного хозяйства в результате внедрения электронно-вычислительных машин была признана на государственном уровне. Анализ новой программы партии, принятой на XXII съезде КПСС, который проходил в октябре 1961 года, показал, что поставленная задача «форсированного строительства материально-технической базы коммунизма» требует корректировки научно-технической политики. Долгое время информатика в СССР не признавалась в качестве науки, соответственно, смена национальных и государственных приоритетов смогла повлиять на устоявшуюся точку зрения советских властей.

Следующий этап развития отечественной электроники связан с применением электронно-вычислительных машин в управлении советской экономикой. Этот период наиболее значим для настоящего исследования, поскольку именно в это время электронные технологии начинают внедряться в механизмы управления государством. В этой связи необходимо отметить историю создания проекта «Общегосударственной автоматизированной системы учета и обработки информации» (ОГАС) СССР. Разработки велись с конца 1950 и по 1980 гг., но идея об автоматизации экономических процессов так и не была включена в государственную программу. В 1962 году проектом ОГАС занимался академик В. М. Глушков, разработки которого не были поддержаны А. Н. Косыгиным — Председателем Совета министров СССР. Р. Р. Гумеров и А. Д. Крюкова объясняют это материальной нерациональностью проекта: «Согласно предварительным расчетам, выполнение проекта ОГАС обошлось бы в 20 млрд руб. и заняло бы три пятилетки, а сулимые авторами рабочей схемы проекта грандиозные перспективные выгоды выглядели «журавлем в небе»9. Тем не менее, идеи, заложенные в основу проекта, были одними из самых передовых в свое время. Теория и практика создания ОГАС дает огромный исследовательский материал, позволяющий изучить отечественный опыт внедрения информационных технологий и определить их роль в жизни нашей страны.

В работе А. В. Кутейникова содержатся сведения о том, что в «1962 году с проектом создания автоматизированной системы управления экономикой выступил Н. И. Ковалев — начальник Вычислительного центра при Госэкономсовете. Им был представлен доклад о текущей работе и перспективах развития вычислительных центров в СССР, в котором отмечал, что задачи по повышению уровня планирования и управления экономическими процессами не могут быть осуществлены без применения новейших достижений кибернетики. Им предлагалось создать при госпланах союзных республик, крупных совнархозах специальные вычислительные центры. После объединить их линиями связи и подключить к главному Вычислительному центру в Москве, которым по задумке должен был стать ВЦ Госэкономсовета». По его расчетам, капитальные затраты на создание системы составили бы примерно 94 миллиона рублей (около шести миллиардов российских рублей по современному курсу). Создание первой очереди ВЦ (всего планировалось тридцать вычислительных центров, что, разумеется, не покрывало бы потребностей всех республик СССР) заняло бы три года (в отличие от 15 лет по расчетам проекта В. М. Глушкова).

А. В. Кутейников продолжает, что «до 1964 года, планировалось создать сеть вычислительных центров для сбора экономической информации, которая имела бы трехступенчатую структуру с главным оперативным центром, обслуживающим высшие органы власти. Этот проект потерпел неудачу и был отправлен на доработку. Это связано с тем, что проект предполагал внесение коренных изменений в систему управления народным хозяйством, что в свою очередь вызвало беспокойство бюрократического аппарата. Ученые предлагали за счет автоматизации и механизации процессов сбора и обработки информации сократить значительное количество работников учета (бухгалтерского, финансового, статистического), органов планирования и управления (особенно из сферы материально-технического снабжения) всего до 1 миллиона человек. Согласно проектным материалам, все работники экономической номенклатуры после соответствующего переобучения могут перейти в сферу непосредственного производства»10. Таким образом, управленческий аппарат мог быть резко сокращен. Подобные нововведения в условиях плановой экономики и скептического отношения к электронным системам не были приняты.

Но это было не единственной причиной. Г. А. Хаберл-Яковлева отмечает и то, что «в связи с гонкой вооружений и повышенными темпами роста промышленности, практически все постановления Государственного Комитета по координации научно-исследовательских работ за период 1965–1970 гг. были посвящены пересмотру научно-технических планов в сторону продления сроков исполнения, корректировки объемов выпуска продукции и увеличения финансирования»11. Это стремление объясняется тем фактором, что власти страны ставили приоритетом обойти оборонный и военно-промышленный потенциал США, а также попутно превзойти западную промышленность по количественному выпуску любой техники.

Говоря о проблемах реализации ОГАС, Е. П. Стрюкова обращает внимание, что «руководителям проекта пришлось столкнуться с серьезными затруднениями при внедрении автоматизированных систем управления (АСУ) на промышленных предприятиях. Самая большая проблема, препятствующая развитию, заключалась в недостаточно развитой технологической оснащенности предприятий. Типовые проекты были разработаны под конкретные электронно-вычислительные машины, например, ЭВМ «Минск-22», ЭВМ «Минск-32». Но их серийное производство было недостаточным для охвата всех предприятий, где проектом предусматривалась установка электронно-вычислительной техники. Но в большинстве случаев типовые проекты приходилось переделывать в связи с их несоответствием ресурсам конкретного предприятия, нерентабельностью с финансовой точки зрения и долгим периодом реализации. В конечном итоге, ожидаемого эффекта от внедрения типовых проектов АСУП не было получено, а тезис о переводе управления предприятием на автоматический режим оказался ошибочным. Однако, в ходе разработки и внедрения проектов и программ АСУП был накоплен ценный опыт и создана база для массовой автоматизации, развернувшейся в последующие годы»12.

В конце 1960 — начале 1970 годов активно внедряются революционно новые ЭВМ третьего поколения, пришедшие на замену устаревших моделей, использовавшихся ранее. В этот период появляется Единая система электронных вычислительных машин, ставшая аналогом американской модели серийных компьютеров IBM/360. А. В. Кутейников подчеркивает: «В новых вычислительных машинах применялась новая элементная база — интегральные микросхемы, которые позволили значительно увеличить скорость выполнения операций»13. Производство ЭВМ третьего поколения способствовало унифицированию автоматизированных системы управления на основе единых компьютерных сетей, отвечающим единым технологическим характеристикам. Было стандартизировано программное обеспечение и компьютерное оборудование.

Для изучения развитии вычислительных машин в СССР обратимся к материалам С. И. Пасенко: «В 1970-е гг. советское руководство приняло решение о продолжении плана по внедрению ОГАС. Теперь же помимо государственных органов предусматривалось оснащение крупных хозяйственных и производственных предприятий страны системами автоматизированного управления. В НИИ и научно-конструкторских центрах полным ходом шел выпуск вычислительных устройств в больших масштабах. За 1971 г. было выпущено и внедрено 79 автоматизированных систем управления, в 1972 г. — 113 АСУ, в 1973 г. — 162 АСУ, в 1974 г. — 224 АСУ, в 1975 г. наибольшее количество — 233 системы. Новый проект ОГАС был подготовлен учеными Всесоюзного научно-исследовательского института для решения проблем организации и управления народным хозяйством в 1980 г. После утверждения проекта Правительством СССР в декабре 1981 г. был принят документ «Основные положения разработки Долгосрочной целевой программы создания ОГАС». Однако, с 1985 г. проект был свернут по целому ряду объективных причин. Проект устарел. На Западе произошла микропроцессорная революция. Персональные компьютеры нового поколения вытеснили крупногабаритные ЭВМ на электронных лампах и устаревших микросхемах. Возникла необходимость полного пересмотра проекта ОГАС, который за 17 лет своего существования был частично реализован. За период с 1966 г. по июнь 1984 г. было создано 6900 автоматизированных систем управления различного назначения, из которых более 3300 АСУ на крупных предприятиях и примерно 3200 государственных и ведомственных АСУ. Пересмотр проекта потребовал бы дополнительного финансирования из государственного бюджета, но в условиях нарастающего социально-экономического и политического кризиса конца 1980-х и начала 1990-х гг. работы по доработке проекта были приостановлены»14.

В конечной модели проект ОГАС объединял АСУ, планирование (Госплан), союзные АСУ, а также автоматизированные системы республиканских министерств и ведомств, предприятий и территориальных организаций. При этом подчеркивалось, что ОГАС не является простой совокупностью различных ведомственных АСУ, это система, обеспечивающая взаимодействие и координацию АСУ, а, следовательно, и органов управления народным хозяйством при решении народнохозяйственных управленческих и плановых задач. ОГАС позволяет системе управления интегрировать все функции управления в единое целое, что обеспечит успешное функционирование экономики как единого народнохозяйственного комплекса.

Появление Интернета значительно упростило коммуникации мировых держав и обеспечило связь процессов управления. М. А. Никитинкова пишет: «В конце 80-х годов сообщество пользователей и сетевых составляющих Интернета расширилось в международных масштабах и начало охватывать коммерческие объекты. Изобретение Всемирной сети в Европейской организации по ядерным исследованиям (ЦЕРН) в Швейцарии вывело сеть Интернета за рамки научно-академических сообществ»15. О развитии Интернета в России С. И. Пасенко отмечает следующее: «Прорывом в развитии советских информационных технологий стало подключение к международному Интернету в 1990–1994 гг. 28 августа 1990 года советская профессиональная научная сеть, объединившая ученых-физиков и программистов, соединилась с мировой сетью, положив тем самым начало развития отечественного Интернета. Затем 19 сентября 1990 года в Центре сетевой информации Inter NIC (Internet Network Information Center) прошел регистрацию первый советский домен первого уровня «.su»16. В результате СССР вошел в мировую Интернет среду. 7 апреля 1994 года был зарегистрирован российский домен «.ru». С этого момента развитие Интернета в Российской Федерации вышло на международный уровень.

Высшее советское руководство уделяло большое внимание электронным системам, стараясь и в данном аспекте не отставать от зарубежных конкурентов. Так, совершенствование управления в народном хозяйстве на базе ЭВМ признавалось «не только технической, но и важнейшей политической задачей». Несмотря на незавершенность проекта ОГАС, его значение для мировой практики использования электронных технологий в управлении делами государства сложно переоценить.

Наблюдая успехи СССР, зарубежные страны также берут курс на развитие новых технологий: если ранее модернизация рассматривалась лишь как производственная необходимость, то затем становится одним из критериев гонки сверхдержав, а также перспективным направлением государственной политики. Как отмечает Е. В. Бутаева «С 1980-х годов США проводят трансформацию вооруженных сил и адаптируют их к новым вызовам и угрозам, активно интегрируя киберкомпонент»17. Позже, на рубеже 1980-х в США начинаются реформы по модернизации государственного управления с использованием информационно-коммуникационных технологий. В 1980-е годы появляется понятие информационно-коммуникационные технологии (ИКТ), обозначающие интеграцию различных телекоммуникационных технологий (как проводных, так и беспроводных), компьютеров и соответствующего программного обеспечения для доступа пользователей к информации.

В 1970–1980-е годы XX века в США огромные суммы бюджета закладывались на развитие информационных технологий.

Изменение расходов на вычислительную технику и ее эксплуатацию были вызваны следующими причинами: раздельная продажа ЭВМ и программное обеспечение (ПО); увеличение затрат на персонал, занятый работой с программным обеспечением; появление и широкое распространение персональных компьютеров (ПК).

В середине 80-х гг. расходы на вычислительную технику составляли около половины всего объема продаж электронного оборудования, а годовые расходы на приобретение и эксплуатацию средств связи оценивались в 4–9% ВНП США. В то же время суммарные расходы на производство, передачу и потребление энергии составляли около 13% ВНП»18.

Резюмируя вышеизложенные сведения об истории развития отечественного автоматизированного управления военно-промышленным комплексом, экономикой, предприятиями, отметим, что советская система, имеющая множество недоработок, преуспела в ряде факторов: сократилось время производственных процессов, сформирован и отлажен механизм оперативного взаимодействия по вертикали власти, что позволило в сжатые сроки передавать данные о Госпланах, ресурсах, сырье, финансовых потоках, выполненной работе, заказам и т. д. Был создан единый сетевой контроль, подведомственный Совету Министров. Таким образом, после внедрения автоматизированных систем в СССР резко возросла роль наукоемких отраслей в промышленности и в производстве. Без исторических предпосылок в современных условиях было бы невозможно реализовать проект «Электронная Россия» по созданию электронного государства.

§ 2. Политико-правовые предпосылки зарождения идеи электронного государства

Во второй половине XX в. повсеместно проводилось активное внедрение новых технологий во все сферы общественной и государственной деятельности. Сама идея электронного государства, предполагающая модернизацию и изменение способов функционирования государственных и общественных институтов, органов власти, нашла свое отражение в законодательстве многих стран (Япония, Германия, Франция, Великобритания, Греция).

Уже несколько десятилетий во всем мире происходят изменения, которые обусловлены информатизацией деятельности государства и общества, глобализацией и переходом к устойчивому развитию. Данные обстоятельства предопределили возникновение идеи электронного государства, которая предусматривает взаимодействие органов власти и населения на основе использования современных технологий.

Не случайно, проблематика становления и развития идеи электронного государства начинает обращать на себя внимание многих ученых правоведов, результаты исследований которых нашли отражение в ряде диссертаций19. Также во многих отраслях права и в других гуманитарных науках прослеживаются теоретико-правовые мысли, отражающие различные аспекты идеи электронного государства, например, с точки зрения социологии, экономики, истории, политологии20. Изучением вопросов формирования и развития теоретической мысли электронного государства, а также ее реализации на практике занимались такие ученые, как: Н. А. Храмцовская, Е. В. Чистилина, Г. Д. Джурабаев, М. Н. Рахмонов, И. М. Рассолов, С. А. Дятлов, И. Ю. Богдановская, И. Л. Бачило21, а также ряд других исследователей, рассматривающих данную идею в различных плоскостях.

Несомненно, что сегодня «электронное государство», в первую очередь, рассматривается через призму активно развивающегося информационного права, поскольку в процессах функционирования электронного государства высока связь с информационно-коммуникационными технологиями. В тоже время, необходимо принимать во внимание, что границы между отраслями права становятся более размытыми ввиду нарастающей многогранности общественных отношений. Нередки случаи, когда один объект исследования изучается с позиций нескольких наук. Именно поэтому электронное государство может рассматриваться в рамках предмета теории государства и права как идея, трансформирующая и развивающая концепции права и государства.

Сложно представить процессы, происходящие в государстве и обществе, в том числе, и процесс формирования идеи электронного государства, без историко-правового анализа. Важно, что предпосылки возникновения идеи электронного государства связаны с поступательной эволюцией самой концепции государства.

Представляя идею электронного государства через эволюционное развитие учений об обществе, праве и государстве, проведем сравнительный анализ с теориями и концепциями прошлого и настоящего. Это позволит установить предпосылки возникновения идеи электронного государства, определить роль и значение данной идеи в общей теории государства и права, а также выявить сильные и слабые стороны, сформировать дальнейший вектор развития теоретико-правовой мысли.

Правовое государство

Для того, чтобы понимать, какая связь прослеживается между правовым государством и электронным государством, обратимся к генезису теории правового государства, корни которого уходят в древность. Примечательно, что Аристотель, Платон, Демокрит, Гераклит, Ульпиан, Гай, Антифонт, Цицерон, Аврелий Августин, Калликла, Сократ, Шан Ян и другие древние философы так или иначе подходили к идее правового государства. Взгляды античных мыслителей, согласно С. Ф. Ударцеву, «явились важными элементами будущей доктрины правового государства и сыграли роль в многовековом движении теоретического правосознания к постижению глубинных связей права и государства, однако теория правового государства как внутренне согласованная разветвленная система идей оформляется в новое время»22.

В эпоху просвещения происходит осмысление общественным сознанием основных принципов, новых политико-правовых форм общества, приходящего на смену феодальному с его произволом, абсолютизмом, бесправием и незащищенностью личности. Формирующаяся доктрина была результатом осмысления не только внутренней, но и внешней деятельности государства.

Важными предпосылками становления теории правового государства стали концепции договорного происхождения государства, разделения властей и неотчуждаемости прав и свобод человека, отраженные в трудах Ж. Ж. Руссо23, Дж. Локка24, Ш. Л. Монтескье25, Т. Гоббса, Г.В.Ф. Ге­геля, И. Канта и других мыслителей.

Популяризация идей Руссо о народном суверенитете привела к тому, что народ начал трактоваться как источник государственной власти. В результате возрос интерес к введенному в оборот Гегелем понятию саморегулирующегося гражданского общества. Индивиды как члены гражданского общества, наделенные неотчуждаемыми правами и свободами, являлись не просто учредителями государства, они продолжали его совершенствовать, определять направления и характер его деятельности. Такое государство является разумно устроенным прагматичным инструментом улучшения жизни людей, подчиненному естественному праву.

М. Я. Байтин указывает, что правовое государство — это «государство, пределы власти которого, формирование, полномочия и функционирование его органов регламентированы правом и высшее назначение которого состоит в признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина»26. Иначе говоря, власть правового государства основана на праве, ограничена правом и через право реализуется.

Дж. Локк является одним из первых авторов в истории политико-правовых учений, который разрабатывал идею правового государства. До него в общественной мысли господствовала, начатая еще с платоновских времен, патриархальная теория о природе власти, основанная на библейских источниках. «Именно Дж. Локк, критически проанализировав патриархальную теорию о сущности государственной власти, в своей работе «Два трактата о правлении» (1690 г.) вышел на новые основания взаимоотношения власти и народа. В частности, в его трудах достаточно четко были выражены такие принципы правового государства, как признание и гарантирование со стороны государственной власти естественных прав человека, функционирование государственной власти в порядке ее разделения на несколько ветвей. Он подчеркивал «равенство законов для всех людей, живущих на территории государства, включая и правителей»27. Рассуждая таким образом, Дж. Локк приходит к общему выводу о том, что идеалом человечества должно быть формирование правового общества, где одним из условий непременно является ограниченное правовыми нормами государство.

Но как целостное интеллектуальное построение, учение о правовом государстве оформилось у И. Канта, который понимал государство (civitas) как «объединение множества людей, подчиненных правовым законам». Он утверждал, что «государство — это правовая организация, не что иное, как организационное и материальное выражение и средство обеспечения правил правомерного поведения, совокупность средств, институтов, обеспечивающих правовое регулирование. В природе государства ничего другого нет. Если появляется что-то еще, то это — случайное. Природа государства — правовая»28. Таким образом, И. Кант вплотную подошел к понятию правового государства.

Согласно идеям И. Канта, главным критерием права является его общеобязательность. Философ многократно подчеркивал «насущную необходимость для государства опираться на право, ориентироваться в своей деятельности на него; благо и назначение государства — в совершенном праве, в максимальном соответствии устройства и режима государства принципам права. Нравственный долг, чувство уважения к естественному праву побуждают людей оставить это первоначальное состояние и перейти к жизни в гражданском обществе»29.

Современное теоретико-правовое понятие «правовое государство» (Rechtstaat) появилось в первой трети XIX в. в трудах немецких юристов К. Т. Велькера, Р. фон Моля, Р. Г. Гнайста, которые трактовали его как «государство законности», после чего стратегия определения быстро перешла в плоскость взаимоотношений государства и личности. Так, например, в своей работе «Наука о полиции согласно принципам правового государства», опубликованной в 1832 г., Р. фон Моль признавал «правовую государственность характерной для высшей стадии государственного развития, связывал ее с приоритетной защитой прав и свобод всех и каждого государством и наличием системы государственной организации, обеспечивающей достижение этой высшей цели. Правовое государство есть новый тип конституционного государства, которое должно основываться на закреплении в конституции прав и свобод граждан, на обеспечении механизма судебной защиты индивида»30.

Как справедливо указывает В. С. Нерсесянц, «у каждой страны свой путь к утверждению правовой государственности»31. Идеи правового государства нашли широкое отражение и в русской политико-правовой мысли. Они излагались в трудах Д. И. Писарева, А. И. Герцена, Н. Г. Чернышевского, А. И. Радищева, П. И. Пестеля, Η. М. Муравьева и других мыслителей, подвергавших обоснованной критике беззаконие феодализма. Теоретическую завершенность русская концепция правового государства получила в произведениях видных правоведов и философов XIX — начала ХХ веков: Н. М. Коркунова, С. А. Котляревского, П. И. Новгородцева, С. А. Муромцева, В. М. Гессена, Г. Ф. Шершеновича, Б. Н. Чичерина, Н. А. Бердяева и др.

В послеоктябрьский период в нашей стране в силу ряда объективных и субъективных факторов теоретические представления о правовом государстве вначале были поглощены требованиями революционного правосознания, а затем полностью исключены из реальной жизни.

Советская государственно-правовая наука в период диктатуры пролетариата не воспринимала теорию правового государства, считая ее буржуазной. Инерция властного отрицания и научного непризнания многовекового опыта и теории и практики правовой государственности породила серьезные социально-экономические, культурно-духовные и национальные конфликты в жизни общества.

В XX в. в русле реформаторских процессов, проходящих в стране, произошли серьезные изменения в научных взглядах на государство и право, четко обозначились новые подходы к оценке их роли в политической системе общества. Используя научный арсенал прошлого и настоящего, практический опыт построения и функционирования правовой государственности, отечественное правоведение, философская, экономическая и политическая мысль наметили реальные контуры будущего правового государства в нашем обществе.

В советский период происходит активное внедрение электронных информационных ресурсов в государственное управление. И это дает основание сделать вывод о том, что идея электронного государства, как нечто производное от материальных отношений, стала зарождаться и развиваться в России в совершенно оторванном от теории правового государства виде. Вместе с тем, в настоящее время теория правового государства и идея электронного государства неразрывно связаны и дополняют друг друга.

Действие принципа верховенства прав человека связано с политикой государства по созданию максимально благоприятных условий для реализации своих прав и свобод. И именно благодаря воплощению идеи электронного государства возможно в максимальной степени создать такие условия, которые в силу своих технических параметров, обеспечивают качественный, доступный, оперативный, мобильный и прозрачный диалог государства с гражданами, как в отношении реализации принципа народовластия, так и в отношении получения гражданами государственных и муниципальных услуг.

Таким образом, осуществление принципов правового государства может стать более эффективной благодаря реализации идеи электронного государства.

Теория информационного общества

Во второй половине XX в. в связи с развитием телекоммуникаций зарождается идея информационного общества, которая нашла свое отражение в работах по теории государства и права.

Это стало возможным, поскольку некоторые термины, активно используемые в информационных отношениях, начали применяться в правовой среде. Данный тезис подтверждается А. В. Червяковским: «Категория «информация» стала использоваться во многих науках как естественного, так и гуманитарного профиля, позволила по-новому взглянуть на положения той или иной теории»32.

В связи с развитием информационной среды возникла необходимость детерминации многих понятий. Изучая информационные взаимоотношения, ученые XX в. столкнулись с проблемами теоретической неопределенности самой категории информации в связи с тем, что эта сфера находилась в процессе своего становления. Новое направление научных изысканий было нацелено на формирования понятийного аппарата. Для более полной характеристики рассматриваемых явлений и категориальной определенности было необходимо всестороннее изучение информационных отношений с позиций нескольких наук. Данная задача осложнялась не только особенностями предметов научного познания (экономика, политика, юриспруденция, социология), но и непрерывным формированием и быстрым видоизменением информационных отношений, которые требовали нормативного урегулирования, основой для которого выступала теория права и государства.

А. Р. Шляхов утверждает, что «в СССР термин «информация» был введен в юридическую науку в конце 60-х гг. в связи с попытками применения достижений кибернетики и информационных технологий для анализа информационно-правовых процессов»33. Вполне возможно, что юридическое закрепление некоторых терминов способствовало процессу формирования теоретических основ информационного общества, и, в последующем — идеи электронного государства.

Наработка теоретической платформы для науки формирует необходимость для осуществления глубокого анализа исторических основ и истоков научной идеи. Обращаясь к зарубежным исследованиям, отметим, что Дэниел Белл впервые ввел термин «постиндустриальное общество»34. Его труды были посвящены исследованию теоретических аспектов эволюции общества, им выделялись три основные стадии развития: «доиндустриальное, индустриальное и постиндустриальное»35. Исследователь характеризовал идею постиндустриального общества интенсификацией труда и высоким экономическим развитием. В качестве основного фактора производства был человеческий капитал. Главным ресурсом и движущей силой стала сфера и

...