Н.Я. Соколов, К.С. Кармадонов

Официальное опубликование нормативных правовых актов

Учебное пособие

Издание второе,
переработанное и дополненное

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 340.131.3(075.8)

ББК 67.022.12я73

С59

Авторы:

Соколов Н. Я. – доктор юридических наук, профессор кафедры теории государства и права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

Кармадонов К. С. – кандидат юридических наук, практикующий юрист.

В предложенном читателю учебном пособии рассмотрены наиболее важные вопросы официального опубликования нормативных правовых актов. Данное исследование полезно для дальнейшей теоретической разработки различных аспектов правотворческого процесса, а также для решения конкретных практических вопросов, связанных с опубликованием нормативных правовых актов.

Законодательство приведено по состоянию на сентябрь 2017 г.

Настоящее учебное пособие рассчитано прежде всего на студентов юридических специальностей. Бакалавры, специалисты, магистры могут воспользоваться им при изучении актуальных проблем теории государства и права.

УДК 340.131.3(075.8)

ББК 67.022.12я73

© Соколов Н. Я., Кармадонов К. С., 2015

© Соколов Н. Я., Кармадонов К. С., 2017, с изменениями

© ООО «Проспект», 2017

Посвящается памяти
доктора юридических наук, профессора
Альберта Семеновича Пиголкина

Введение

Современный этап развития России, связанный с модернизацией различных областей жизни общества, характеризуется значительной активизацией правотворчества. В настоящее время принимается множество нормативных правовых актов, развивается новая правовая система, призванная обеспечить бо́льшую эффективность экономических механизмов, демократизацию общества, охрану прав и свобод личности, неукоснительное обеспечение законности и правопорядка.

В связи с этим особенно актуальной становится проблема доведения до сведения граждан содержания принимаемых законов и других нормативных правовых актов. В деле информирования о правилах поведения, содержащихся в правовых нормах, и обеспечения доступности законодательства для свободного ознакомления важную роль играет официальное опубликование нормативных правовых актов. Государство вправе требовать от граждан знания содержания нормативных актов, определяющих их правовое положение. Презумпция знания закона означает, что никто не может ссылаться на незнание действующего закона, если таковой в официальном порядке был доведен до сведения граждан. Чтобы эта презумпция имела реальные основания и не превратилась в пустую формальность, государство обязано создать необходимые условия для ознакомления населения с действующим законодательством. Стоит добавить, что указанная презумпция действует в отношении и других нормативных правовых актов, но традиционно ее называют «презумпцией знания закона».

Исключительно важное значение официального опубликования проявляется и в том, что пока нормативный правовой акт, касающийся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, официально не опубликован, он не может вступить в законную силу. Это правило является одним из основополагающих конституционных принципов современных демократических государств. Частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации установлено, что законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Уяснение основных положений официального опубликования и вступления нормативных правовых актов в силу имеет не только важное теоретическое, но и практическое значение. От правильной постановки правового информирования общества во многом зависит не только уровень правовой культуры общества, но и эффективность правового регулирования.

Исследование практики официального опубликования выявляет целый ряд серьезных проблем. До сих пор встречаются нормативные правовые акты, в которых недостаточно четко прописаны механизм их официального опубликования, порядок и сроки вступления в силу. Теряют свое значение официальные печатные издания, такие как «Парламентская газета», «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации». Проведенные в последние годы исследования показывают, что все большее число граждан получает правовую информацию из неофициальных источников, а официальное опубликование приобретает все более формальный характер. Законы публикуются, а уровень информированности об их основных положениях у населения снижается. Зачастую у законодателей не хватает настойчивости для того, чтобы проследить за судьбой принятого ими закона. Доходит ли информация до исполнителей? Есть ли материальная база для реализации принятого закона, выделены ли для этого необходимые ресурсы? Принят ли пакет необходимых подзаконных актов, обеспечивающих практическую реализацию закона? Отменены ли противоречащие ему акты? Каковы результаты реализации принятого закона, достигнута ли запланированная цель или закон оказался недостаточно эффективным? Отсюда роль и значение мониторинга законодательства и такой стадии правотворческого процесса, как официальное опубликование нормативных правовых актов. Несомненно, это колоссальная работа, требующая большого напряжения. Но без этого невозможно оценить значение принятого закона, его социально-правовой эффект, а следовательно, и результат труда, вложенного в подготовку закона.

Анализ современной правотворческой и правоприменительной практики в Российской Федерации свидетельствует также о том, что имеют место противоречия между различными правовыми актами, довольно часто возникает путаница с их наименованиями, содержанием и юридической силой, отсутствует комплексность правового регулирования конкретных общественных отношений. Законодательство до сих пор отличается нестабильностью, порой изменения вносятся даже в те опубликованные акты, которые еще не вступили в законную силу. Примером такого акта может послужить Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступление в силу которого было намечено на 1 января 2006 г., затем были установлены иные сроки (1 января 2009 г.), и все это время в него вносились изменения.

Некоторые нормативные правовые акты настолько сложны, что, даже ознакомившись с ними, не каждый профессиональный юрист, не говоря уже о простых гражданах, может уяснить их содержание, учесть все изменения и дополнения, вносимые законодателем. Такая практика превращает презумпцию знания закона в фикцию, подрывает уважение к закону, а следовательно, снижает значение официального опубликования и способствует распространению правового нигилизма.

Между тем, если ставится задача построения правового, демократического государства, то необходимо обеспечить знание гражданами нормативных правовых актов, связанных с их правовым статусом. Если содержание правовой нормы не будет в конечном итоге известно адресату, то всю предыдущую работу по подготовке и принятию того или иного акта во многом можно считать проведенной напрасно, поскольку процесс реализации этой нормы будет значительно затруднен. Разумеется, опубликование нормативных правовых актов само по себе не гарантирует их знания. Но этого можно добиться путем последовательного осуществления комплекса экономических, политических, социальных и других мер, направленных на повышение правовой культуры общества. Об этом свидетельствует утверждение Президентом РФ Основ государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан, в которых перечислены основные факторы, влияющие на состояние правовой грамотности и правосознания граждан1.

Глава I.
Официальное опубликование — обязательная стадия правотворческого процесса

§ 1. Совершенствование правотворческого процесса как необходимое условие повышения роли права

В настоящее время отсутствует общепринятое определение понятия «правотворчество», несмотря на то что оно широко применяется в научной и учебной юридической литературе. Отчасти это обусловлено тем, что до сих пор нет единства мнений относительно понятия «право». По всей видимости, это труднодостижимо, поскольку право — сложнейшее общественное явление и дать единое определение, которое могло бы учитывать все его аспекты, очень сложно. Кроме того, на каждом конкретном историческом этапе тот или иной подход к пониманию права может иметь свое содержание, идеологическую направленность. К примеру, в начальный советский период при определении права акцент делался на закреплении в законе воли господствующего класса. В современной же юридической литературе акцент сместился на согласование интересов различных социальных групп общества.

Тем не менее всеми исследователями признается, что как государственно-правовое явление правотворчество представляет собой деятельность, направленную на создание, изменение или отмену правовых норм. Так, некоторыми авторами советского периода под правотворчеством понималась выражающая волю народа, направленная на достижение целей развития общества, организационно оформленная деятельность государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и создании в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене или отмене действующих2.

Другие авторы под правотворчеством понимают специальную деятельность компетентных органов, в результате которой приобретает юридическую силу и вступает в действие закон3.

Третьи под правотворчеством понимают особую форму государственной деятельности по созданию, изменению или отмене правовых норм, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества4.

На наш взгляд, правотворчество (в операциональном плане) можно определить как деятельность государственных органов и иных субъектов по созданию, изменению или отмене правовых норм, которая имеет своей целью регулирование общественных отношений. Необходимость включения «иных субъектов» в понятие «правотворчество» очевидна, поскольку в процессе формирования права участвуют не только государственные органы. Так, в принятии решения на референдуме участвует народ, и оно не нуждается в каком-либо последующем утверждении государственными органами. Целью правотворчества должно являться совершенствование законодательства, его обновление и изменение, с тем чтобы вновь принятые нормы наиболее оптимально регулировали общественные отношения, выражали потребности общества и способствовали его развитию в дальнейшем.

Говоря о понятии «правотворчество», необходимо определить его соотношение с другим понятием — «правотворческий процесс». В современной юридической литературе различие между ними, как правило, не проводится, что представляется обоснованным по следующим соображениям. Напомним, что мы определили правотворчество как деятельность государственных органов и иных субъектов по созданию, изменению или отмене правовых норм. Слово «деятельность» означает занятие, труд в какой-либо области, работу каких-либо органов, а слово «процесс» — ход, развитие какого-либо явления, последовательную смену состояний в развитии чего-либо, совокупность последовательных действий, направленных на достижение результата5. Очевидно, что любая деятельность (занятие, труд, работа) представляет собой совокупность последовательных действий, направленных на достижение результата, т. е. процесс. Установив тождественность понятий «деятельность» и «процесс» в рассматриваемом нами разрезе, мы приходим к выводу, что понятия «правотворчество» и «правотворческий процесс» также равнозначны, поскольку правотворчество — это деятельность по созданию, изменению или отмене правовых норм, а правотворческий процесс — это совокупность последовательных действий, направленных на создание, изменение или отмену правовых норм, что одно и то же. Любая деятельность — это процесс, совокупность последовательных действий, направленных на достижение результата. Следует согласиться с мнением Б. П. Спасова о том, что в понятии «правотворческий процесс» речь идет только о тех действиях, которые реализуются в правоотношениях и юридически регламентированы6.

Эффективность законодательства и правового регулирования в целом в значительной мере зависит от совершенства правотворческого процесса. Как отмечал А. Б. Венгеров, правотворческий процесс является объективно обусловленным. Динамика общественной жизни, практика формирования правоотношений, социально-экономические, политические, духовные потребности, словом, все изменяющееся многообразие общественной жизни диктует необходимость иметь нормы, соответствующие социальным изменениям7. Правотворческий процесс должен быть адекватным тем общественным изменениям, которые происходят в обществе. Необходимы своевременное принятие нормативных правовых актов, содержание которых соответствовало бы насущным социальным потребностям, укрепляло общество и стимулировало его развитие; избрание такого варианта юридической регламентации, который бы в наиболее полной мере отвечал интересам народа.

Характер законов, их содержание, цели и задачи, которые они преследуют, являются показателями происходящих в обществе и государстве изменений. Нельзя не согласиться с мнением Р. О. Халфиной о том, что в законе или ином нормативном акте могут быть заложены предпосылки его эффективности. Нормы, соответствующие объективным закономерностям развития, облеченные в адекватную форму, соблюдение которых обеспечено необходимыми правовыми средствами, неизбежно будут оказывать существенное влияние на мотивацию поведения граждан8. Умение законодателя состоит в правильном и своевременном осознании требований общественного развития и в способности отразить эти требования в положительном праве так, как это отвечает интересам народа, его правосознанию.

В условиях все более усложняющихся общественных отношений существенно повышаются требования не только к содержанию, но и к технике подготовки проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, к качеству их оформления и опубликования, без соблюдения которых невозможно эффективное правовое регулирование.

Для России проблема качества нормативных правовых актов стала чрезвычайно актуальной. Конечно, в случае выявления неточностей, противоречий или же несоответствия принятого нормативного правового акта имеющимся общественным потребностям в него нужно внести изменения, но это существенно снижает значение официального опубликования. Чем больше вносится изменений, тем сильнее падает его эффективность. Такая практика приводит к тому, что гражданам недостаточно знакомиться с опубликованными актами, им нужно еще и постоянно отслеживать возможные изменения. Это создает нервозность, нестабильность, приводит к снижению уважения как к государственным органам, так и к самому праву, что может иметь весьма печальные последствия. Между тем анализ действующего законодательства дает следующие результаты: в 2005 г. в Российской Федерации было принято около 236 федеральных законов, из них 164 о внесении изменений и дополнений. В 2009 г. принято порядка 390 федеральных законов, из них около 290 о внесении изменений и дополнений. В 2014 г. их было принято уже 558, из них около 450 о внесении изменений и дополнений. Таким образом, можно отметить неуклонное увеличение количества законодательных актов, которыми вносятся изменения в ранее принятые акты. Указанная тенденция отчасти закономерна. В условиях постоянно усложняющихся общественных отношений принимаемые нормативные правовые акты с неизбежностью устаревают. Чем больше принимается актов, тем большее их количество необходимо скорректировать при изменении общественных отношений или выявлении ошибок. Поскольку многие акты связаны между собой, изменение одного из них зачастую ведет к изменению целого ряда других.

Несмотря на закономерность указанной тенденции, темп роста числа нормативных правовых актов, вносящих изменения в ранее принятые акты, может быть снижен, если принимаемые акты будут более высокого качества. В противном случае объем принятых актов может достигнуть той критической массы, после которой начинается хаос. Уже сейчас невозможно досконально знать даже нормы хотя бы одной отдельно взятой отрасли права, не говоря уже обо всем объеме правовых норм, действующих в государстве. К примеру, в правовой базе данных «КонсультантПлюс» по состоянию на октябрь 2010 г. только в разделе федерального законодательства содержалось более 340 000 документов, а по состоянию на февраль 2015 г. — уже более 580 000 документов!

Именно поэтому строгое соблюдение требований юридической техники на стадиях, предшествующих официальному опубликованию, имеет важнейшее значение. Как верно отмечает Г. И. Денисов, назначение юридической техники состоит в том, чтобы обеспечить правильное оформление юридических документов, доступное изложение правовых предписаний, возможность их эффективного применения, создание максимального удобства для пользования ими9. Если нормативный правовой акт непонятен, содержит расплывчатые, неоднозначные формулировки, противоречит другим актам, то его опубликование вряд ли окажет положительное влияние на регулируемые общественные отношения. Принятие такого акта с большой степенью вероятности потребует внесения в него изменений. Немаловажное значение имеет соблюдение требований юридической техники и при официальном опубликовании, поскольку редакционные погрешности и опечатки могут свести на нет всю предшествующую работу по подготовке нормативного правового акта.

Значение официального опубликования проявляется в том, что оно делает нормативные правовые акты доступными для ознакомления. Категория доступности имеет по меньшей мере два значения. Во-первых, доступность означает физическую возможность ознакомиться с нормативным правовым актом. Любой гражданин при желании может прочитать текст интересующего его закона, указа или постановления. В данном случае официальное опубликование имеет первостепенное значение, поскольку текст акта должен быть помещен в официальное печатное издание, после чего возможно его дальнейшее тиражирование. Если акт не будет опубликован, то с ним невозможно будет и ознакомиться. Во-вторых, доступность означает возможность правильно воспринять и осознать требования содержащихся в акте правовых норм, и здесь официальное опубликование уже не может играть решающую роль. Сложный, противоречивый нормативный правовой акт, пусть даже опубликованный в соответствии со всеми требованиями, предъявляемыми законодательством, вряд ли будет доступен для понимания. Во многом правильное уяснение норм зависит от качества акта, которое, в свою очередь, находится в зависимости от соблюдения творцом права правил юридической техники.

Для определения качества принимаемых актов необходимо осуществление постоянного мониторинга законодательства как результата правотворческой деятельности. Представляется, что органичной его частью является и практика применения нормативных правовых актов, регламентирующих порядок официального опубликования. Мониторинг официального опубликования должен представлять собой комплексную и плановую деятельность, осуществляемую в пределах своих полномочий компетентными государственными органами по сбору, обобщению, анализу и оценке состояния правовой информированности общества. Думается, что такой мониторинг позволит не только выявить степень эффективности нынешнего состояния официального опубликования, но и внести назревшие коррективы в действующие нормативные правовые акты, регламентирующие эту процедуру. Важность мониторинга не раз отмечалась отечественными учеными — юристами и политиками. Подчеркивается она и в Указе Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»10.

Исключительно важное значение имеет и уровень правовой культуры адресата, к которому обращены требования правовой нормы, поэтому повышение качества правотворческой и правоприменительной деятельности требует не только технического совершенствования законодательства, но и создания социально-психологических условий точного и неуклонного исполнения законов и иных нормативных правовых актов. Поведение человека регулируется как правовыми нормами, так и нормами политическими, этическими, организационно-техническими, т. е. всей совокупностью социальных регуляторов, выражающих ценностно-нормативную ориентацию данного общества, класса, социальной группы. Поэтому при рассмотрении различных факторов, связанных с реализацией норм права, следует учитывать, что правовые нормы регулируют поведение, деятельность людей в единстве с другими социальными нормами и институтами11.

§ 2. Виды и стадии правотворческого процесса

Правотворчество представляет собой довольно сложный процесс принятия, изменения или отмены правовых норм. В современной юридической науке раскрывается содержание и анализируются несколько основных разновидностей этого процесса. Наиболее распространенным критерием определения видов правотворчества является его субъект. Так, Ю. А. Тихомиров и И. В. Котелевская предлагают выделять шесть видов правотворчества: законотворчество, подзаконное правотворчество, нормотворчество местного самоуправления, прямое (непосредственное) правотворчество, договорное нормотворчество, локальное нормотворчество12. В. К. Бабаев по субъекту правотворчества выделяет непосредственное правотворчество народа, правотворчество государственных органов (важнейшим является законотворчество), правотворчество должностных лиц13. Ю. Г. Арзамасов считает, что правотворческий процесс подразделяется на законотворческий, нормотворческий процесс высших органов власти, результатом которого являются указы президента и постановления правительства, ведомственный нормотворческий процесс, нормотворческий процесс субъектов Федерации, местных органов исполнительной власти и нормотворческий процесс по созданию локальных нормативных актов14.

Можно использовать и иную классификацию, критерием которой является источник права. Общеизвестно, что правовая норма — первичный элемент такого явления, как право. Показателем того, как содержание права организовано и выражено вовне, служит форма права (источник права в юридическом смысле). В отечественной юридической литературе выделяются, как правило, четыре формы (источника) права.

1. Нормативный правовой акт, т. е. изданный в установленном порядке акт управомоченного органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные соответствующим актом15. По нашему мнению, необходимо дополнить это определение, поскольку акт, устанавливающий правовые нормы, может быть принят и путем референдума, а не только управомоченным органом государственной власти, местного самоуправления или должностным лицом.

2. Правовой обычай — правило, сложившееся как результат многократного повторения наиболее рационального варианта поведения, не закрепленное в законодательстве, но признаваемое и обеспечиваемое принудительной силой государства.

3. Судебный или административный прецедент — решение государственного органа, которое принимается за образец при последующем рассмотрении аналогичных дел.

4. Нормативный договор — двухстороннее или многостороннее соглашение, содержащее нормы права. Таковыми являются, в частности, международно-правовые договоры между государствами и международными организациями. Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, составной частью ее правовой системы. Международные договоры — существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства.

Данные формы права являются результатом деятельности государственных органов и иных субъектов по созданию, изменению или отмене правовых норм. Таким образом, представляется возможным выделить четыре вида правотворческого процесса, которые соответствуют формам права:

– принятие нормативных правовых актов (законов и подзаконных актов);

– признание правовым сложившегося обычая;

– принятие решения по конкретному делу, которое послужит примером при разрешении подобных дел (создание правового прецедента);

– заключение нормативного договора.

В отечественной юридической литературе обычно рассматривается первый вид правотворческого процесса, поскольку наиболее типичным источником права в Российской Федерации является нормативный правовой акт. Но приходится констатировать, что указанной проблематике все еще не уделяется должного внимания в учебной и научной юридической литературе. Свидетельством этого является то обстоятельство, что многие ученые-юристы, даже занимающиеся данной темой, в своих работах не дают определения стадии правотворческого процесса. Поэтому попытаемся дать свое определение.

В научной литературе «стадия» понимается как определенный этап (период, ступень, фаза) в развитии чего-либо, имеющий свои качественные особенности16. С учетом сказанного можно определить стадию правотворчества (правотворческого процесса) как относительно обособленный этап в деятельности компетентного субъекта по созданию, изменению или отме

...