Принципы финансового права

Монография

Под редакцией 
кандидата юридических наук, доцента  
И. А. Цинделиани

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.73+346.62

ББК 67.402

П76

Рецензенты:
Саттарова Н. А., доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой финансового и экологического права института права Башкирского государственного университета;
Осина Д. М., кандидат юридических наук, заместитель декана по учебно-методической работе, доцент кафедры теории права и сравнительного правоведения международно-правового факультета Московского государственного института международных отношений (университета) Министерства иностранных дел Российской Федерации.

Под редакцией кандидата юридических наук, доцента И. А. Цинделиани.

В коллективной монографии рассматривается юридическая природа принципов финансового права как регуляторов правоотношений, связанных с формированием и функционированием публичных финансов как сегмента финансовой системы государства. Раскрывается специфика общих и специальных принципов финансового права применительно к отдельным видам финансовых правоотношений.

Законодательство приведено по состоянию на 10 апреля 2022 г.

Монография будет интересна научным сотрудникам, аспирантам, студентам бакалавриата и магистратуры, исследователям, специализирующимся в области финансового права.

Монография подготовлена при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».
Текст печатается в авторской редакции.

УДК 347.73+346.62

ББК 67.402

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Цинделиани И. А. — заведующий кафедрой финансового права РГУП, профессор кафедры, кандидат юридических наук, доцент (§ 1.1.–1.2. Гл. 1)

Селюков А. Д. — д. ю. н., профессор, профессор кафедры финансового права РГУП (§ 1.3. Гл. 1)

Вершило Т. А. — к. ю. н., доцент, доцент кафедры финансового права РГУП (§ 2.1. Гл. 2)

Шарандина Н. Л. — старший преподаватель кафедры финансового права РГУП (§ 2.2. Гл. 2)

Писенко К. А. — д. ю. н., профессор, профессор кафедры финансового права РГУП (§ 2.3. Гл. 2)

Бадмаев Б. Г. — старший преподаватель кафедры финансового права РГУП (§ 2.4. Гл. 2)

Кикавец В. В. — к. ю. н., доцент, заместитель заведующего кафедрой финансового права, профессор кафедры РГУП (§ 2.5. Гл. 2)

Тютин Д. В. — к. ю. н., доцент, доцент кафедры финансового права РГУП (§ 3.1.–3.3. Гл. 3 совместно с Попковой Ж. Г.)

Попкова Ж. Г. — доцент кафедры государственно-­правовых дисциплин Приволжского филиала Российского государственного университета правосудия, кандидат юридических наук (§ 3.1.–3.3. Гл. 3 совместно с Тютиным Д. В.; § 3.4.)

Дементьев И. В. — к. ю. н., доцент, доцент кафедры гражданско- правовых дисциплин, Центрального филиала РГУП (§ 3.5. Гл. 3)

Анисина К. Т. — к. ю. н., доцент, доцент кафедры финансового права РГУП (§ 3.6. Гл. 3)

Разгильдеев А. В. — соискатель кафедры финансового права ФГБОУВО РГУП, Советник Управления систематизации и законодательства судебной практики Верховного Суда РФ, (§ 3.10.)

Родыгина В. Е. — к. ю. н., доцент, Российский православный университет святого Иоанна Богослова, И. о. зав. кафедрой правовых дисциплин, кандидат юридических наук, доцент кафедры (§ 3.7. Гл. 3)

Лютова О. И. — к. ю. н., ведущий научный сотрудник и академический руководитель аспирантской школы по ГМУ ВШЭ (§ 3.8.–3.9. Гл. 3)

Матьянова Е. С. — к. ю. н., доцент, доцент кафедры финансового права РГУП (Гл. 4)

Бит-­Шабо И. В. — д. ю. н., профессор, профессор кафедры финансового права РГУП (Гл. 5)

Сиротская Д. Е. — аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия» (Гл. 12)

Бабаян О. А. — к. ю. н., доцент, доцент кафедры финансового права РГУП (гл. 6)

Давыдова М. А. — к. ю. н., доцент, доцент кафедры финансового права РГУП (гл. 7)

Костикова Е. Г. — к. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового права РГУП (Гл. 8)

Тропская С. С. — к. ю. н., доцент, доцент кафедры финансового права РГУП (Гл. 9)

Прошунин М. М. — д. ю. н., профессор, профессор кафедры финансового права РГУП (Гл. 10)

Майстат А. С. — к.ю.н., старший преподаватель кафедры финансового права РГУП (Гл. 11)

Васильева Е. Г. — к. ю. н., доцент, доцент кафедры административного и финансового права Северо-­Кавказский филиал РГУП, г. Краснодар (Гл. 13)

Мигачева Е. В. — к. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового права РГУП (§ 14.1. совместно с Садовской Т. Д.; § 14.3.)

Садовская Т. Д. — к. ю. н., доцент, доцент кафедры финансового права РГУП (§ 14.1. совместно с Мигачевой Е. В.; § 14.2.)

ПРЕДИСЛОВИЕ

Современная юридическая литература не обходит своим вниманием проблему принципов права как в общетеоретических исследованиях1, так и в отраслевых исследованиях2, но в тоже время нельзя не отметить и то обстоятельство, чем больше появляется исследований по проблемам принципов права, от этого острота дискуссии не становится менее острой. Дискуссия затрагивает разные проблемы, связанные с местом принципов права в системе регуляторов правоотношений и их природе, признаков принципов права и их отличие от других правовых регуляторов, критериев классификации принципов права. С другой стороны, растет число исследований, которые обосновывают растущее количество принципов права в отраслевом регулировании. Все это является свидетельством очень важного тренда в развитии правовой науки — принципы права остаются актуальной темой научных исследований несмотря на то, что нет единого подхода к данной категории, тем не менее каждое исследование вносит свой вклад не только в развитие общей теории права, но и отраслевых правовых наук. Даже в представляемой читателю коллективной монографии можно увидеть отсутствие единообразия подходов к исследованию принципов финансового права. Нельзя не привести крылатую мысль профессора А. Ф. Воронова, отметившего современное отношение к принципам права особенности в правотворческой и правоприменительной практике: «в последнее время в российской правовой науке, а также в законодательной и правоприменительной деятельности намечается отношение к принципам права, описываемое формулой «царствуют, но не правят». Перед принципами формально преклоняются, их уважают, о них пишут книги, их выносят в первые главы и разделы законов, в частности кодексов, но когда речь заходит о конкретной законотворческой или правоприменительной работе, то зачастую о них забывают или их игнорируют в угоду сиюминутной политической, неправильно понятой профессиональной или иной «целесообразности»3. Представляется, что необходимо кардинально менять такой подход в правотворческой и правоприменительной деятельности, ибо пренебрежение к принципам права, это пренебрежение самому праву, а это путь в никуда. И основная задача сегодня, чтобы результаты правотворческой и правоприменительной деятельности отражали другой постулат — принципы права не только царствуют, но и правят. В условиях цифровой трансформации экономических отношений роль и значение принципов права в системе регулирования правоотношений будет только возрастать.

Заведующий кафедрой финансового права
Российского государственного университета правосудия
Имеда А. Цинделиани

Глава 1.
ПРИНЦИПЫ ФИНАНСОВОГО ПРАВА В СИСТЕМЕ ПРАВОВЫХ РЕГУЛЯТОРОВ ПРАВООТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ПУБЛИЧНЫХ ФИНАНСОВ

§ 1.1. Общие принципы финансового права

Исследовательский интерес в современной юридической литературе сохраняется к определению природы и роли принципов права в регулировании правоотношений как в целом в рамках функционирующей системы права1, так и в отраслевом разрезе2. Определение роли принципов права в регулировании правоотношений в сфере публичных финансов представляет еще больший интерес с учетом субъек­тного состава и содержания данных правоотношений в условиях трансформации экономических отношений, обусловленных активным внедрением технологических новшеств и активным развитием цифровизации общественной жизни. Представляется необходимым обратиться к имеющимся подходам к пониманию принципов права и их роли в регулировании правоотношений в современных научных исследованиях. При этом нельзя не отметить, что сегодня данная проблема остается предметом научных дискуссий, как следствие, отсутствие единообразного подхода в исследованиях к определению места принципов права в системе правового регулятора. Коновалов А. В., рассматривая проблему понятия принципов права приходит к выводу, что «принципы права — это объективные идеальные модели возникновения, развития и прекращения правоотношений, в рамках которых наиболее оптимально обеспечиваются и реализуются в их совокупности существенные свой­ства и долгосрочные интересы индивидов, их групп и общественных формаций», раскрывая их действия в правопорядке следующими способами:

— непосредственно воздействуя на общественные отношения в виде обобщенных правил социальной коммуникации;

— будучи закрепленными в качестве основных начал законодательства в его позитивных нормах;

— будучи растворенными во всех нормах законодательства и в практике его применения;

— являя собой смысловой стержень индивидуального и коллективного правосознания, в том числе системы мотиваций правового поведения;

— обеспечивая трансляцию идеальной модели урегулирования правом общественного отношения в фактическое общественное отношение;

— опосредуя накопление в обществе позитивных практик правоприменения как важнейших предпосылок его успешного настоящего и будущего развития;

— выступая в качестве концептуальных связей, предотвращающих дезинтеграцию правового инструментария;

— выступая в качестве факторов, объединяющих элементы атомизированного горизонтально интегрированного общества, концептуальной альтернативы эгоистичного иррационального поведения3.

Как следует из данного подхода, принципам права свой­ственна закрепленность в нормах позитивного права и растворенность во всех нормах законодательства, и в практике его применения. Указанным автором также приводится классификационная модель системы принципов права с выделением: высших; общеправовых; общеотраслевых и функциональных принципов, а таже выделяются субстантивные и методологические принципы права4. В свою очередь Власенко Н. А., подвергая критике сложившиеся в юридической науке множественности подходов к пониманию принципа права, определяет принцип права как особый логикоязыковый феномен, характерными чертами которого являются предельно концентрированная форма знания и нормативность, а также целеположение5. В представлении Лазарева В. В., регулирующая роль принципов права заключается в том, что «они регулируют общественные отношения непосредственно, через нормы права, через судебные решения (в итоге)»6. Понкин И. В., представляя авторское определение, исходит из того, что «принцип в праве — это одно из фундаментальных руководящих начал (писаных или неписаных) в праве, экспектативно отражающее меру должного (ожидаемого, преследуемого, истребуемого) и подлежащего выполнению (соблюдению, обеспечению) в упорядочивании правового регулирования (как целенаправленной систематической деятельности) и правореализации (соответственно, в оценивании таковых), правовой онтологии и правового пространства, и/или одна из объективных закономерностей нормотворческой, нормоконтрольной и нормореализационной деятельности, действующих всеобщим образом независимо от конкретных субъектов и объектов и от конкретных условий (в том числе временных), проистекающих, в том числе, из природы человеческой психологии, природы и особенностей человеческого социума и их нравственных оснований»7. Как видно из приведенных позиций, в литературе достаточно широко представлена позиция о том, что принципы права — это «руководящее начало», «руководящие идеи», определяющие нормотворческую и правоприменительную деятельность, которые для признания их принципами права, должны быть отражены в нормах права, сформулированных в статьях нормативных правовых актов. Нельзя не отметить, что, признавая значимость принципов права в целом для системы права, тем не менее можно встретить суждения о том, что принципы права непосредственно не оказывают воздействие на поведение субъектов права (ни регулятивно, ни охранительно)8. Даже в современных диссертационных исследованиях по теории права, рассматривающих природу и роль принципов права отмечается следующее: «Являясь составной частью правовой системы, принципы права от обычных правовых норм отличаются своей фундаментальностью, степенью обобщения (абстракции), стабильностью и устойчивостью, значимостью для всего процесса правового регулирования. Роль принципов права в различных правовых системах современности неодинакова. Однако, несмотря на это, практически везде либо номинально, либо фактически они являются одним из источников права, в том числе в российской правовой системе. Оно оказывает большое влияние на внутреннюю структуру российской правовой системы, зачастую качественно изменяя ее. Принципы права образуют своеобразную систему координат для правотворческих органов, служат гарантией против принятия ими волюнтаристских решений, позволяют устранять несогласованность, противоречия между отдельными правовыми предписаниями, выступают критерием, позволяющим оценить то или иное законодательное установление с точки зрения его соответствия праву в целом. Принципы права направляют деятельность правоприменительных органов в нужное русло, подчиняют ее общепризнанным требованиям и стандартам. Принципы права позволяют в полной мере реализовать замысел законодателя, побуждая правоприменителей действовать не только в точном соответствии с буквой закона, но и в соответствии с его духом»9. В приведенном нами фрагменте диссертационного исследования наглядно демонстрируется попытка сочетать два подхода — принципы права с одной стороны побуждают правоприменителей действовать не только в точном соответствии с буквой закона, но и в соответствии с его духом, а с другой стороны принципы являются источниками права. Представляется необходимым привести суждение Радько Т. Н. о том, что принципы права «предшествуют нормам права и влияют не только на формирование отдельных правовых норм, но и на системы права в государстве»10.

Для полного представления о существующих подходах к пониманию принципов права необходимо обратиться и к другим научным направлениям, в которых принципы права рассматриваются уже не как «дух» или «начала» права. Иной подход к понимаю принципов права и их роли в системе правового регулирования и в целом к системе права государства последовательно обосновывает Ершов В. В. По его мнению, сущность принципов права выражается, прежде всего в том, что они являются: «основаниями всеобщей связи элементов единой системы форм национального и международного права; первичными и наиболее абстрактными элементами единой системы форм национального и международного права, в процессах конкретизации которых вырабатываются нормы права и обеспечивается ее существование; первоначальными правовыми регуляторами общественных отношений»11, более того «право объективируется прежде всего в его принципах и нормах, содержащихся в единой, развивающейся и многоуровневой системе форм национального и (или) международного права, реализуемых в государстве»12. Как видно в представленном подходе, принципы права являются непосредственными регуляторами, а не «духом» или «началом» и составной частью форм права. В развитие данной концепции, Корнев В. В. определяет принципы права следующим образом: «обязанность, установленная правом и адресованная субъекту правотворчества или правоприменения, предписывающая совершение определенных действий, которые имеют деонтическое или аксиологическое содержание»13, выделяя следующую отличительную черту их от норма права, а именно: «в то время как правила поведения, установленные нормой права, требуют обязанности совершения определенного действия в специально указанных обстоятельствах точно определенным субъектом, принципы же включают только один элемент: обязанность (an obligation)»14. Из признания принципов права, как регуляторов правоотношений, последовательно исходят Карташов В. Н. и Червонюк В. И.

В частности, Карташов В. Н. определяет принципы права как «это исходные (базовые) нормативно-правовые требования (императивы, субимперативы), легально выраженные в законах и иных формах права, которые обеспечивают высокое качество и эффективность правового регулирования общественных отношений, разнообразных типов юридической практики»15, выделяя их следующие признаки, а именно:

— по своим «истокам» принципы права представляют определенные фундаментальные идеи и идеалы, которые сформулированы на основе научного и практического опыта;

— разнообразные юридические идеи и идеалы только тогда становятся принципами права, когда они непосредственно (легально) выражены в нормативных правовых актах или иных формах права;

— в отличие от юридических идей (идеалов), составляющих части научного и профессионального правосознания, принципы права всегда выступают в виде общеобязательных требований и являются важнейшими элементами системы права;

— они имеют весьма высокий уровень обобщения и абстрагирования нормативных предписаний, и, как правило, требуют конкретизации и детализации в процессе воздействия на поведение людей;

— в отличие от норм, принципы права обладают значительной устойчивостью и стабильностью;

— всегда состоят из системы властных, общеобязательных юридических требований (императивов и субимперативов), которые тесно взаимосвязаны и взаимодействуют между собой;

— служат не только определенным ориентиром для субъектов юридической практики (законодателей, правоприменителей и т. п.), но и критерием оценки их деятельности16.

В представлении Червонюка В. И., «принципы права наряду с нормами права оказывают прямое регулирующее воздействие на поведение граждан (организаций), т. е. выполняют в сфере действия права функцию непосредственного регулятора поведения и деятельности, являясь, таким образом, универсальным юридическим механизмом, гарантирующим действенность конституционно признанных прав и свобод. С позиции предполагаемого подхода принципы права следует интерпретировать в качестве разновидности правовых установлений, т. е. таких же регуляторов, как и нормы права, хотя и обладающих существенными особенностями, но при этом имплицитно обладающие нормативностью (обязательностью) и выступающие критерием действительности норм права»17.

В представленных позициях исследователей наглядно прослеживается позиция признания принципов права и как регуляторов правоотношений, и как формы права. В таком случае необходимо принципы права рассматривать и как составную часть системы права, существующую в государстве.

Проблема определения принципов, как феномена человеческой жизни, были предметом исследования философской науки. Тут трудно не привести суждение Бэкона Ф., который, раскрывая проблему понимания природы принципов, раскрывал их как «первичных и наиболее простых элементов, из которых образовалось все остальное. Но это первичное сущее должно существовать не менее реально, чем то, что из него вытекает, а в известном смысле даже более реально. Ибо это первичное сущее существует самостоятельно, между тем как остальное существует благодаря ему»18.

В свою очередь Кант И. отметил, что «принцип есть то, что содержит в себе основание всеобщей связи всего, что представляет собой феномен»19.

Наиболее емко определил природу принципов Козельский Я. П. – «principium» называется то, от чего зависит другое»20, и более точно определил их содержание — «принципы права как нечто неизменное, справедливое и всеобщее с тем, чтобы издаваемые в государстве «употребительные законы» всегда им соответствовали»21.

Представляется необходимым обратиться к практике Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ в рамках рассматриваемых дел, идентифицируются ли принципы права в качестве регуляторов правоотношений. В постановлении Конституционного Суда РФ от 06.02.2018 № 6-П отмечается следующее: согласно статье 57 Конституции Российской Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Обеспечивая исполнение названной публичной обязанности и возмещение ущерба, понесенного казной от ее неисполнения, государство вправе устанавливать меры принуждения, в выборе которых оно ограничено требованиями необходимости, справедливости, соразмерности, иными конституционными установлениями и общими принципами права22.

На другом примере Конституционный Суд РФ определяя особую регулирующую роль принципов права подчеркивает, а именно: «Кроме того, при выборе средств и способов правового воздействия на субъектов предпринимательской деятельности федеральный законодатель должен учитывать как сложившуюся в России отраслевую систему правового регулирования и общие принципы соответствующих отраслей права — публичного или частного, так и социальные, экономические и иные факторы, определяющие объективные пределы его конституционных полномочий (постановления от 18 июля 2008 года № 10-П и от 30 марта 2016 года № 9-П)23.

Верховный Суд РФ, рассматривая конкретные дела отметил, что положения НК РФ, устанавливающие правила взимания отдельных налогов, подлежат истолкованию в системной взаимосвязи с основными началами законодательства о налогах и сборах, закрепленными в ст. 3 НК РФ. Согласно п. п. 1–2, п. 3 ст. 3 НК РФ законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения, недопустимости дискриминационного налогообложения. Налоги должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными. В другом случае, избранный налоговым органом и поддержанный судами в конкретном деле подход к осуществлению мер налогового контроля признан судом не отвечающим принципу добросовестного налогового администрирования и не соответствующим положениям абз. шестнадцатого п. 2 ст. 11, п. 2 ст. 22, п. 8 ст. 101 НК РФ. Еще в одном случае, отмечает ВС РФ, подход к толкованию положений гл. 21 НК РФ не отвечал бы принципу нейтральности НДС и, следовательно, требованиям п. п. 1 и 3 ст. 3 НК РФ, поскольку приводил бы к возложению различной налоговой нагрузки на хозяйствующих субъектов, приобретших объекты основных средств для использования в качестве средств производства при осуществлении облагаемых НДС операций, в зависимости от результатов хозяйственной деятельности и возникших в рамках ее осуществления потерь24.

Весьма нагляден пример из практики применения принципов бюджетного права. При рассмотрении дела Верховный Суд РФ подчеркнул регулирующее значение принципов, а именно, принципа эффективности использования бюджетных средств, оценивая обусловленность подачи иска устранением нарушения принципа эффективного использования бюджетных средств с целью защиты публичных интересов. Исходя из того что, в соответствии со статьей 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)25.

В целом, имеющиеся подходы можно выделить в следующие магистральные направления. Первое из них представляет принципы права как некий «дух права», «начало», «исходные положения», которые представляются как некие абстракции, формируются из различных внешних и внутренних компонентов, но при этом лишены регулирующей функции, но в тоже время на них должны основываться и правотворческая и правоприменительная деятельность, нормативность им придает только закрепленность в норме права26. А второе направление исходит из следующих базовых подходов к сущности принципов права: принципы являются одной из форм права; принципы представляют собой средства правового регулирования общественных отношений; принципы права есть элемент системы права.

Вся современная юридическая литература как научная, так и учебная в разной степени проникновения базируется в определении принципов права и их сущности в рамках этих двух концепций27. Правда нельзя не отметить, что в основе каждой из представленных концепций лежит авторский подход приверженности к тому или иному правопониманию.

Представляется уместным привести мнение авторитетного ученого Умновой-­Конюховой И. А., которая отмечет следующее: «устойчивой тенденцией развития современного права является расширение влияния принципов права как регуляторов общественных отношений на международно-­правовом и национально-­правовом уровнях»28.

Представляется, что подход к определению принципов права, как одной из форм права и средства регулирования правоотношений, и как следствие, признание их элементом системы права, наиболее полно отвечающим современным потребностям общества и способствующим выработке эффективных правовых инструментов, посредством которых обеспечивается баланс публичных и частных интересов, особенно в такой сфере, как финансовая система государства.

Особенно в современных условиях развития цифровой трансформации экономических отношений, такой подход может обеспечить наиболее оптимальные модели правового регулирования.

Обращение к научным исследованиям в области теории права, рассматривающим понятие и сущности принципов права необходимо было для того, чтобы рассмотреть их применительно к отраслевому регулированию. Какое же место принципы финансового права занимают, являясь разновидностью принципов права, в системе регуляторов правоотношений в сфере функционирования публичных финансов как сегмента финансовой системы государства?

Химичева Н. И. и Покачалова Е. В., рассматривая природу принципов финансового права, определяют их как основополагающими началами, правилами и требованиями, выражающим его (права) наиболее существенные особенности и целенаправленность, которые носят общеобязательный характер, поскольку они закреплены непосредственно в правовых нормах или выводятся логически из их совокупности. Указанными авторами выделены следующие общеотраслевые принципы финансового права:

— приоритетность публичных задач в правовом регулировании финансовых отношений, сочетающихся с реализацией частных интересов граждан;

— социальная направленность финансово-­правового регулирования;

— федерализм и равноправие субъектов РФ в области финансовой деятельности государства;

— единство финансовой политики и денежной системы;

— самостоятельность органов местного самоуправления в формировании и использовании местных финансов;

— распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной властей;

— участие граждан РФ, общественных организаций в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, ее контроле;

— гласность в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления;

— принципы плановости и законности финансовой деятельности29.

В свою очередь, Пилипенко А. А. определяет принципы финансового права как «основополагающие нормативные положения, непосредственно закрепленные в действующем законодательстве, которые определяют концептуальные правовые основы создания, направленности и функционирования данной отрасли права, регламентируют наиболее важные социальные отношения, возникающие в финансовой деятельности государства, муниципальных образований, и охраняются от нарушений мерами юридического воздействия, выделяя систему общих принципов российского финансового права:

а) законность является важнейшим демократическим принципом правового государства и общеправовым принципом, закрепленным в ст. 15 Конституции Российской Федерации;

б) федерализм рассматривается также в качестве конституционного принципа, закрепленного в ст.ст. 4–5, 8, 71–73 Конституции РФ;

в) приоритет в области финансовой деятельности государства и муниципальных образований представительных органов перед исполнительными органами государственной власти;

г) единство финансовой системы Российской Федерации.;

д) обеспечение сбалансированности публичного и частного интересов субъектов финансового права;

е) гласность;

ж) плановость в создании, распределении и использовании фондов денежных средств государства и муниципальных образований;

з) целенаправленное распределение и использование финансовых ресурсов;

и) контроль финансовых органов, а также уполномоченных ЦБ РФ кредитных организаций за исполнением финансовых обязательств;

к) неотвратимость ответственности за финансовое правонарушение30.

В исследовании Беликова Е. Г., принципы финансового права определяются как основополагающие, объективно обусловленные требования, закрепленные в юридических нормах или непосредственно вытекающие из них, которые определяют направленность формирования, функционирования и развития правового регулирования общественных отношений в сфере финансовой деятельности публично-­правовых образований, и определяется следующий состав принципов, действующих в финансовом праве как отрасли российского права:

1) общеправовые (общие) принципы права, закрепляемые в ратифицированных международно-­правовых актах и внутригосударственном праве:

1.1) имеющие нравственную основу: справедливость, гуманизм, юридическое равенство граждан перед законом и судом, взаимная ответственность государства и личности;

1.2) организационные: законность, демократизм, федерализм, сочетание стимулирования и ограничения в праве, сочетание убеждения и принуждения, плановость, гласность;

2) межотраслевые принципы права: равноправие субъектов РФ; самостоятельность органов местного самоуправления;

3) общеотраслевые принципы финансового права: приоритет публичных интересов в правовом регулировании финансовых отношений; социальная направленность финансово правового регулирования; единство финансовой политики и денежной системы;

4) принципы подотраслей и институтов финансового права (налогового права, бюджетного права, финансового контроля и т. д.)31.

В развитие своих идей, Беликов Е. Г. обосновывает, что «применительно к цифровизации финансовых правоотношений целесообразно использовать понятие финансово-­правовых принципов. К ним, в связи с этим можно отнести как принципы финансового права, так и принципы правотворческой и правоприменительной финансовой деятельности, включив в последние также принципы публичного финансового контроля. Таким образом, под финансово-­правовыми принципами можно понимать основополагающие, объек­тивно обусловленные требования, закрепленные в юридических
нормах или непосредственно вытекающие из них, которые определяют направленность формирования, функционирования и развития финансово-­правового регулирования, а также отражают сущность правотворческой и правоприменительной деятельности в области публичных финансов32.

По сути, два приведенных определения указанного автора, посвященных принципам финансового права и финансово-­правовым принципам, исходят из того, что сами принципы права не регулируют, они только определяют формирование, функционирование и развитие правового регулирования.

По нашему мнению, такой подход обогащает научный потенциал финансового права, но не решает главного вопроса. Если принципы финансового права могут быть только закреплены или выводиться из норм права, следует ли понимать, что у них такая же структура, как и у норм права? Представляется, что указанным автором разделяется подход невозможности существования принципов финансового права вне норм права, что, по нашему мнению, не бесспорно.

Нельзя не отметить и другое важное обстоятельство: правотворческая и правоприменительная деятельности имеют свою специфику и свои закономерности реализации. Как следствие, попытка объединить в общую категорию финансово-­правовые принципы, собственно, принципы финансового права и принципы правотворческой и правоприменительной деятельности, ведет к смешению разных правовых категорий. И, как показывает практика Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, достижение максимального эффекта правового регулирования конкретных правоотношений невозможно без системного взаимодействия и регулирующего воздействия принципов и норм права на конкретные правоотношения, при этом и принципы права и нормы права являются регуляторами правоотношений.

Грачевой Е. Ю. на примере правового регулирования осуществления финансового контроля отмечается, что оно должно опираться в совокупности на комплекс правовых принципов, включающих общеправовые, отраслевые (финансового права) принципы, общие, характерные для всех видов финансового контроля и специальные, характерные для отдельных его видов, принципы финансового контроля33.

В свою очередь Воронова Л. К. исходила из того, что принципом финансового права являются исходные начала финансовой деятельности, закрепленные в правовых нормах34.

Крохина Ю. А. отмечает, что к числу руководящих положений финансовой деятельности следует отнести: законность; приоритет публичных интересов в правовом регулировании финансовых отношений; федерализм; единство финансовой политики и денежной системы; равноправие субъектов РФ в области финансовой деятельности; самостоятельность финансовой деятельности в рамках компетенции органов местного самоуправления; социальную направленность финансовой деятельности Российской Федерации; распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной), исполнительной и судебной властей; гласность; плановость. Совокупность перечисленных принципов финансового права представляет собой проекцию наиболее значимых аспектов аккумуляции, использования и распределения государственных и муниципальных фондов денежных средств, придает финансовой деятельности государства и местного самоуправления целенаправленность, наполняет ее конкретно определенным смыслом. Общеотраслевые принципы финансовой деятельности находят свое отражение во всех подотраслях и институтах финансового права, отражая закономерности финансово-­правового регулирования35.

Примечательно, что Землин А. И. предлагает отказаться от теоретических положений, связанных с принципами-­идеями в финансовом праве, и дает следующее их определение: основополагающие нормативные положения, объективно обусловленные и закрепленные в его нормах, которые выражают сущность, содержание и особенности регулирующего воздействия на общественные отношения, составляющие предмет финансового права36.

Кудряшова Е. В., рассматривая особенности юридической техники оформления принципов финансового права отмечает, что юридическая техника реализации правовых принципов в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований, которая может быть охарактеризована как социально и политически значимая сфера, даже значительно сложнее. В науке финансового права есть принцип, который существует в доктрине финансового права уже давно, но не переходит в законодательство и, возможно, никогда не станет нормативно установленным принципом — это принцип плановости финансовой деятельности. Вместе с тем, некоторые принципы, которые формулируются и существуют вне законодательства и успешно реализуются в особых ситуациях, требуют другого подхода с точки зрения юридической техники, когда речь заходит о ситуациях, сопряженных с острыми социальными противоречиями и потенциальной напряженностью в обществе37.

Миронова С. М., рассматривая осуществление финансовой деятельности муниципальных образований отмечает, ее реализация основывается на трансформации важнейших принципов финансового права, как:

— принцип приоритетности общих публичных задач в правовом регулировании финансовой деятельности муниципальных образований, сочетающихся с интересами самого муниципального образования и его жителей;

— принцип федерализма и гарантированности предоставления муниципальным образованиям достаточных финансовых ресурсов для выполнения своих задач и функций;

— принцип самостоятельности в осуществлении муниципальными образованиями финансовой деятельности;

— принцип экономического стимулирования финансовой деятельности муниципальных образований;

— принцип финансовой поддержки внедрения цифровых технологий муниципальными образованиями;

— принцип прозрачности (открытости) финансовой деятельности муниципальных образований;

— принцип участия граждан в финансовой деятельности муниципальных образований;

— принцип законности в осуществлении финансовой деятельности муниципальных образований;

— принцип плановости при осуществлении финансовой деятельности муниципальных образований38.

Представляется, что приведенные автором отдельные принципы финансового права объективно сформировались. В то же время представляется не бесспорным существование таких принципов финансового права, как принцип экономического стимулирования финансовой деятельности муниципальных образований, а равно принципа финансовой поддержки внедрения цифровых технологий муниципальными образованиями или же принципа законности в осуществлении финансовой деятельности муниципальных образований. Представляется, что принцип законности в осуществлении финансовой деятельности муниципальных образований сам по себе нельзя признать чисто принципом финансового права. К слову, необходимо отметить, что сама категория законности до настоящего времени предмет дискуссии и бесспорного определения и содержания данной категории не представлено. А что касается двух выше названных принципов, их нельзя отнести к принципам финансового права. Сами по себе они не носят в себе регулирующего воздействия. Они имеют больше экономическое наполнение, нежели правовое.

Коновалов А. В., рассматривая классификацию принципов права в отраслевом разрезе, выделяет 8 принципов бюджетного и финансового права: субстантивные принципы единства финансовой системы; самостоятельности финансовой и бюджетной деятельности; функциональности бюджетов; сбалансированности бюджетов; соблюдения приоритетов в расходовании бюджетов; методологические принципы прозрачности финансовой деятельности; защищенности бюджетов; бюджетного иждивения публичных институтов, а также 4 принципа налогового права, а именно: субстантивные принципы обязательности налогов; оправданности сбора и расходования налогов; посильности налогов; методологический принцип дифференциации налогов39.

Несомненно, что представленная указанным автором концепция принципов права обогатила современную теорию права. Но в то же время, нельзя не отметить, что применительно к реализации данной концепции в отраслевом разрезе, определение принципов права не может не стать предметом дискуссии. Во-первых, смешение принципов бюджетного и финансового права наряду с принципами налогового права представлено не в системной связи определения единой отрасли права, каковой является финансовое право, в системе которой бюджетное и налоговое права являются подотраслями. Во-вторых, предлагается противопоставлять финансовую и бюджетную деятельности. И собственно, не все представленные принципы могут быть определены как отраслевые принципы финансового права.

Андрианова Н. Г., исследуя проблемы формирования института деофшоризации, как института финансового права, выделяет среди принципов финансового права, оказывающих влияние на деофшоризацию, а именно: приоритет публичных интересов в правовом регулировании финансовых отношений при учете частных интересов (принцип баланса публичных и частных интересов), участие граждан России в финансовой деятельности государства и местного самоуправления, гласность, в то же время выделяет принципы, оказывающие наиболее серьезное воздействие на общественные отношения в сфере деофшоризации, а именно: системность правового регулирования отношений в сфере деофшоризации; обеспечение равенства и справедливости при реализации норм в сфере деофшоризации; определенность правового регулирования отношений в сфере деофшоризации; развитие и углубление международного сотрудничества и обмена информацией; повышение прозрачности осуществления трансграничных финансовых операций40.

Представленный подход к определению принципов финансового права в целом, так и принципам, оказывающим воздействие в сфере деофшоризации, тоже вызывает необходимость критического осмысления. Прежде всего, само существование приоритета публичных интересов в правовом регулировании финансовых отношений при учете частных интересов (принцип баланса публичных и частных интересов). Представляется, что такой подход игнорирует положения ст. 2 Конституции РФ и как бы отводит нас от того, что само по себе мы должны рассматривать в понятии приоритета публичных интересов. Принцип обеспечения баланса публичных и частных интересов — это общеправовой принцип, которой пронизывает все права. Следует ли понимать, что в финансовом праве оно имеет иное преломление и наполнение, или принцип участия граждан России в финансовой деятельности государства и местного самоуправления сам по себе не может быть обозначен принципом права. Само право регулирует правоотношения, возникающее между коллективными и индивидуальными субъектами, поэтому приведенные примеры принципов по финансовому праву нам кажутся не бесспорными. Как и принципы — развитие и углубление международного сотрудничества и обмена информацией; повышение прозрачности осуществления трансграничных финансовых операций, воздействующие на сферу деофшоризации, сами по себе не могут быть обозначены как принципы права хотя бы потому, что не обладают обязательными признаками, свой­ственными принципам права.

Принципы права, как правовая категория, обладают целым рядом признаков, позволяющих их разграничить от норм права, а именно: универсальностью; высшей степенью императивности; абстрактностью. Формирование принципов права — это длительный путь, который начинается с формирования аксиологических ориентиров общества и реализации правотворческой и правореализационной деятельности.

Как справедливо отмечает Грачева Е. Ю., «первоначально на первых этапах своего развития публичная власть аккумулировала ресурсы в натуральной форме, например, создавались продовольственные фонды, оружие. С появлением денег и развитием денежного обращения становится выгоднее, удобнее и целесообразнее аккумулировать в своих руках именно денежные средства, что упрощало процессы их сбора, распределения между различными направлениями государственной деятельности и осуществления контроля за полнотой и правильностью расходования этих средств»41.

Именно в процессе длительной правотворческой и правореализационной деятельности и происходит выделение из системы социальных регуляторов принципов права, как первичных элементов регулирования правоотношений, складывающихся в сфере финансовой системы государства. На примере финансовой системы, которая порождена и функционирует в связи существованием государства и тех целей, которые возложены на данный социальный институт, наглядно прослеживается роль принципов права, как первичных правовых регуляторов правоотношений.

Признание принципов права, как первичных правовых регуляторов правоотношений и составных элементов системы права в условиях цифровой трансформации экономических отношений, позволит формирование эффективной модели правового регулирования.

Важнейшим моментом для познания принципов права, как регуляторов, является их классификация. В современной литературе приводятся различные критерии для проведения классификации.

Нам представляется необходимым остановиться на таком классификационном критерии, как сфера правового регулирования, в рамках которого выделяют общеправовые, межотраслевые, отраслевые принципы (общие и специальные). Предметом нашего исследования являются принципы права в отраслевом разрезе, и рассмотрение всего видового разнообразия принципов права по различных критериям самостоятельной целью исследования не является.

Нами выше приводились существующие в литературе позиции ученых относительно того, какие же имеются в финансовом праве принципы права.

Однако необходимо обратить внимание, прежде всего, на очень важное обстоятельство: соотношение общеправовых, межотраслевых и отраслевых принципов права исходит из того, что они в своей совокупности представляют систему.

Как следствие, являясь элементами системы, имеющими взаимо­обусловленные связи и иерархическую структуру, общеправовые принципы права, несомненно, выступают эталоном, на основе которых формируются и реализуются межотраслевые и отраслевые принципы права как общие, так и специальные. Собственно, общеправовые принципы права могут находить преломление в общих отраслевых принципах права с учетом специфики регулируемых правоотношений и несомненно, что специальные принципы, которые существуют в подотраслях и институтах отрасли права подвержены их влиянию при формировании и реализации.

По нашему мнению, в финансовом праве безусловно необходимо выделять общие и специальные принципы финансового права исходя из того, что общие принципы финансового права, как первичные правовые регуляторы правоотношений, по своим регулирующим свой­ствам, охватывают все виды правоотношений, являющиеся предметом финансового права, и влияющие на формирование и реализацию специальных принципов финансового права, которые охватывают ограниченную группу правоотношений, являющихся предметом регулирования подотраслей и институтов финансового права. По нашему мнению, сегодня число общих принципов финансового права не столь велико, но тем не менее к их числу необходимо отнести:

— принцип финансового суверенитета государства;

— принцип финансового федерализма;

— принцип единство финансовой системы и финансовой политики;

— принцип транспарентности финансовой системы;

— принцип плановости.

§ 1.2. Специальные принципы финансового права

Классификация принципов права всегда являлась предметом исследовательского интереса, и значительное внимание уделялось классификации принципов права, как в советский период развития науки права, так и современных научных исследованиях42.

В литературе высказывались различные критерии осуществления классификации принципов права, в частности, предлагается проведение по следующим критериям классификации принципов права, а именно: сфере распространения; своему характеру (общесоциальные и специально-­юридические принципы); функциональному назначению и объекту отображения (специально-­правовые и социально-­правовые); нормативному закреплению (нормы-­прин­ципы и принципы, выводимые из норм); способу выражения в источниках права43 и этот классификационный ряд не ограничивается приведенными основаниями44.

В свою очередь, Ершов В. В. отмечает, что «анализируя возможные критерии классификации принципов международного и (или) национального права, считаю возможным, прежде всего выделять следующие теоретически обоснованные и практические продуктивные их виды (классы): сферы правового регулирования правоотношений; юридическая сила; способы внешнего выражения. Выделяя по сфере правового регулирования правоотношений основополагающие (общие) принципы международного и (или) национального права; специальные межотраслевые международные и (или) национальные принципы права; специальные отраслевые международные и (или) национальные принципы права; специальные принципы отдельных институтов международного и (или) национального права, а по способам внешнего выражения принципы международного и (или) национального права возможно подразделять на: содержащиеся в письменном виде в формах международного и (или) национального права; выработанные и «утвержденные» правореализационной практикой»45.

Представленная авторская концепция представляется обоснованной и служащей серьезной основой для реализации в отраслевых исследованиях.

Как уже было отмечено нами, в основе настоящего исследования, принципы финансового права в основном рассматриваются через призму их рассмотрения по критерию сферы правового регулирования правоотношений. Соответственно нам представляется, что в принципы финансового права по критерию сферы правового регулирования правоотношений необходимо выделять общие принципы финансового права и специальные принципы финансового права. Принципы финансового права, являясь первоосновой отрасли права, пронизывает всю ее систему. Как следствие, специальные принципы финансового права пронизывают такие элементы системы финансового права, как институты финансового права и их объединение в соответствующие подотрасли. Учитывая, что каждый институт или подотрасль (как форма объединения институтов) финансового права обеспечивает регулирование определенной группы правоотношений, т. е. имеет определенную сферу регулирования, практически в каждом институте или подотрасли финансового права имеются присущие им специальные принципы финансового права, хотя могут быть и исключения. Несомненно, сама природа финансовых правоотношений, являвшихся предметом финансового права обуславливает, что институты и подотрасли функционируют в единой системе как взаимосвязанные элементы и, как следствие, взаимосвязь проявляется и на уровне специальных принципов, что позволит утверждать, что не только существуют межотраслевые принципы права, но и с учетом существования комплексных правовых образований в самой системе финансового права могут сформироваться межинституциональные принципы финансового права. С учетом сферы правового регулирования представляется возможным выделить специальные принципы финансового права, присущие ее подотраслям и институтам, как следствие, выделяются принципы налогового права, принципы бюджетного права, принципы финансово-­контрольного права, принципы банковского права, принципы валютного права, принципы эмиссионного права и др. Нельзя не отметить, что в отраслевых исследованиях отмечается существование и подпринципов правового института. Представляется необходимым отразить представленную позицию прямым цитированием: «Принципы подтверждения соответствия, равно как принципы стандартизации, аккредитации, защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля(надзора), правомерно считать правовыми принципами, поскольку они закреплены нормами права. Особенностью названных принципов является и то, что их правильно считать подпринципами правового института технического регулирования. В связи с рассмотрением принципов подтверждения соответствия полагаем необходимым высказаться в целом об особенностях принципов в праве. Во-первых, институтами права охватываются типичные в пределах отрасли элементы предмета правового регулирования. Отсюда отраслевые и подотраслевые принципы как явления более общего порядка выражают сущность входящих в подотрасль правовых институтов. Во-вторых, принципы отдельных институтов права присущи не всем им, а наиболее значительным. В-третьих, в рамках отрасли все правовые принципы должны испытывать на себе жесткую иерархическую соподчиненность: принципы меньшего порядка должны соответствовать принципам более высокого уровня. В-четвертых, немаловажным является обоснованность, иными словами, оправданность существования (выделения) правового принципа. Следует избегать выделения чрезмерного количества в рамках отрасли нормативных положений, объявляемых правовыми принципами, поскольку такой подход чреват «пробуксовками» в работе механизма правового регулирования, конкуренцией принципов, нарушением субординации подотраслей и институтов»46.

С таким подходом дробления принципов права на уровне отраслевых образований трудно согласиться, поскольку дробление принципа права на более мелкие субстанции — подпринципы невозможно, поскольку принципы права представляют собой максимально абстрактные по содержанию положения. Указанным автором не раскрыто, что достигается посредством нарезания принципов права на более мелкие формации — подпринцип и главное, насколько может расщепляться принцип права на уровни подпринципов.

Крохиной Ю. А. справедливо отмечено, что правовое оформление принципов финансового права строится, в основном, по институцио­нальным составляющим47, но в то же время это не исключает того, что они могут оформляться и вне институциональной составляющей.

Представляется необходимым обратиться к имеющимся подходам к проблеме принципов финансового права в разрезе подотраслей и институтов финансового права.

Смирнов Д. А. определяет принцип налогового права как представленная в налоговом праве совокупность нравственных, политических и экономических требований, соответствующая справедливому налогообложению и основанная на конституционных ценностях Российского государства, а также направляющая процесс его создания и функционирования48 и в рамках классификации принципов налогового права выделяет: международные принципы налогового права и принципы внутригосударственного (национального) права, выделяя из числа последних: общие принципы налогового права частные (институциональные) принципы права49.

В свою очередь, Лопатникова Е. А. определяет принципы налогового права как объективно обусловленные и закрепленные в его нормах основные начала, выражающие особенности воздействия на налоговые отношения и выделяет следующую классификацию принципов налогового права:

— по уровню нормативно-­правового закрепления:

• установленные Конституцией Российской Федерации, установленные налоговым законодательством Российской Федерации и определенные в актах судебного толкования;

— по пределам правовой реализации:

• межотраслевые принципы, имеющие конституционное значение (принцип федерализма, принцип единства финансовой и налоговой политики, принцип гласности, принцип плановости, принцип законности, принцип презумпции невиновности, принцип неотвратимости ответственности);

• отраслевые принципы, имеющие конституционное значение (принцип законодательного установления налогов, принцип всеобщности налогообложения, принцип равенства налогообложения, принцип соразмерности налогообложения, принцип справедливости налогообложения, недопустимости придания налоговому закону обратной силы, принцип платежеспособности);

• принципы институтов налогового права (принципы недопустимости двой­ного налогообложения, принцип фискальности налогообложения, принцип установления необлагаемого минимума, принцип ограничения по продолжительности применения мер налогового контроля и др.)50.

Демин А. В., рассматривая принципы налогообложения, выделяет среди них общие, регулирующие налоговую систему в целом, и специальные, характеризующие отдельные институты налогового права. В числе последних можно выделить процессуальные принципы, принципы налоговой ответственности, ведения налогового учета и другие. При этом общие принципы налогообложения относятся к основным гарантиям, обеспечивающим реализацию и соблюдение основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, принципов федерализма в Российской Федерации. Среди общих принципов указанным автором выделены: принцип публичности налогообложения; принцип справедливости, включающий всеобщность и соразмерность налогообложения, а также несение налогоплательщиками равного налогового бремени; принцип единства налоговой системы; принцип законодательной формы установления налогов; принцип налогового федерализма; принцип определенности налога51.

При определении общих и специальных принципов права в литературе широко допускается придание тем или иным явлениям статуса принципа права той или иной отрасли права, хотя с точки природы их происхождения таковыми они быть не могут. Трудно согласиться с тем, что принцип справедливости, указанный Деминым А. В., является именно принципом налогового права.

Гриценко В. В. отмечает, что разбросанность принципов налогового права не способствует их активной интеграции в сферу налогово-­правового регулирования и предлагает внести изменения и дополнения в НК РФ, где конкретно в отдельной главе «Принципы налогового права» изложить все принципы налогового права, что, в свою очередь, способствует формированию отдельного налогово-­правового института и предлагает каждый принцип налогового права с учетом его значимости для всей системы российского права рассматривать в качестве правового института налогового права52.

Идея отразить непосредственно в Налоговом кодексе РФ отдельной главой положения о принципах налогового права следует поддержать, поскольку это способствует с одной стороны тому, что законодатель подчеркивает ту высокую роль, которая присуща принципам права в сфере регулирования налоговых правоотношений, а с другой стороны, в значительной степени повысит качество правоприменительной практики.

В тоже время довод о том, что каждый принцип налогового права следует рассматривать как правовой институт, нельзя признать бесспорным, поскольку фактически это влечет признание принципов налогового права и норм налогового права, которые формируют институты налогового права однопорядковыми категориями, сводя два регулятора, один из которых, является первичным по отношению ко второму, к идентичным правовым регуляторам. Принципы права и нормы права, являясь регуляторами правоотношений, в то же время по свой природе, содержанию и структуре и внешней форме выражения, идентичными не являются.

Нельзя не привести суждение Стоило Я., который в своем монографическом исследовании, рассматривая критерии разграничения правил и принципов права, существенное различие видит в том, что «принципы — синтетические заключения, оторвавшиеся от обстоятельств, продиктовавших их существование», а наряду с этим и по следующим критериям разделения:

— как проявляют себя и как воздействуют на поведения субъектов;

— как они применяются и чему способствует их применение;

— как решается вопрос конкуренции между ними;

— как они введены в систему права и др53.

Поэтому представляется не бесспорным суждение Гриценко В. В. о том, что каждый принцип налогового права следует рассматривать как правовой институт.

Не менее интересным являются имеющиеся подходы к определению и классификации принципов бюджетного права в современных исследованиях. Воронцов О. Г. дает следующее определение принципов бюджетного права, под которыми он рассматривает основанные на признанных обществом ценностях, нормативно закрепленные основополагающие требования, которые определяют особенности организации бюджетной деятельности публично территориальных образований, бюджетно-­правовое регулирование в целом и реализация которых обеспечивает стабильность формирования, функционирования и развития бюджетного права. При этом принципы бюджетной системы РФ им рассматриваются как элементы системы принципов бюджетного права, поскольку они воплощают часть принципов, образующих систему принципов бюджетного права, являясь формой их нормативного выражения54. В данном случае автор рассматривает принципы бюджетной системы в качестве собственных принципов бюджетного права, поскольку они непосредственно выражены в бюджетном законодательстве55. С первого взгляда, конечно, можно сказать, что автором определен удачный термин «собственные принципы бюджетного права», т. е. распространяющиеся на все элементы данной подотрасли. В то же время столь категорическое утверждение является дискуссионным. Наиболее наглядно это обосновала Ногина О. А. на примере деятельности государственных внебюджетных фондов отметив, что «подавляющее большинство принципов бюджетной системы особым образом трансформируется применительно к бюджету каждого государственного внебюджетного фонда. Даже самый общий взгляд на действие принципов бюджетной системы в отношении бюджетов ГВФ позволяет увидеть, что, во-первых, некоторые принципы неприменимы к их бюджетам (например, принцип равенства бюджетных прав в отношениях с Российской Федерацией); во-вторых, воплощение ряда принципов при формировании бюджетов фондов имеет существенные особенности, обусловленные специфическим режимом их финансовых средств и построением системы управления этими средствами (например, принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов или принцип адресности и целевого характера бюджетных средств); в-третьих, отдельные принципы перевоплощаются в новые, специфические именно для бюджетов ГВФ принципы, такие как принцип организационной обособленности бюджетов ГВФ или принцип территориального осуществления расходов56.

Иной подход к природе и классификации принципов бюджетного права отражен в исследовании Кожушко С. В., по мнению которой принципы бюджетного права есть основополагающие элементы единой системы форм бюджетного права, обеспечивающие ее внутреннее и внешнее единство, максимально абстрактные, менее определенные, чем нормы права, первичные регуляторы бюджетных правоотношений, и выделены в рамках классификации следующие принципы:

— в зависимости от сферы правового регулирования:

• общеправовые (обладают предельной абстрактностью, универсальностью, стабильностью и обязательностью во всех сферах правового регулирования правоотношений);

• межподотраслевые (регулируют бюджетные правоотношения и иные правоотношения отрасли финансового права);

• подотраслевые (регулируют бюджетные правоотношения);

• межинституцианальные (регулируют правоотношения всех институтов бюджетного права);

• институциональные (внутриподотраслевые) (регулируют бюджетные правоотношения только соответствующего института);

— по способам внешнего выражения:

• документально закрепленные (содержатся в российских нормативных правовых актах или нормативных правовых договорах);

• не закрепленные документально (установившиеся в результате непосредственной реализации в фактических общественных правоотношениях субъектами права) 57.

Весьма интересны подходы в современных научных исследованиях к определению принципов отдельных институтов. В частности, Меньков В. В., обосновывая в системе финансового права существование института финансово-­правового стимулирования, дает следующее определение принципов финансово-­правового стимулирования и рассматривает их как закрепленных в юридических нормах или непосредственно вытекающих из них, взаимосвязанных между собой основополагающих требований, реализация которых необходима для достижения целей применения финансово-­правовых стимулов, заключающихся в обеспечении достижении целей национального развития, увеличении социальной активности, экономической эффективности и степени правомерности поведения субъектов финансовых правоотношений.

К числу таких принципов им отнесены:

— принцип всеобщности финансово-­правового стимулирования;

— принцип обеспечения баланса публичных и частных интересов в процессе финансово-­правового стимулирования;

— принцип обеспечения финансово-­правовым стимулированием государственно значимых целей;

— принцип обеспечения эффективности финансово-­правового стимулирования;

— принцип научности финансово-­правового стимулирования58.

Небесспорным является суждение Менькова В. В. об отнесении к принципам финансово-­правового стимулирования таких принципов, как: принцип всеобщности финансово-­правового стимулирования или принцип обеспечения финансово-­правовым стимулированием государственно значимых целей, а равно принцип обеспечения эффективности финансово-­правового стимулирования. Насколько обозначаемые принципами явления обладают признаками принципов права, нам представляется весьма дискуссионным утверждения указанного автора.

Нам представляется, что традиционная ошибка допускается в исследованиях, связанных с обоснованием того или иного правового
явления в качестве принципа, свойственного подотрасли или инсти­туту, а именно игнорирования того, какими свойствами обладает принцип права, его так сказать корневые признаки, которые позволяют его отличить от всех иных правовых явлений. Частенько цели правового регулирования, правовые презумпции, правовые фикции, правовые аксиомы обозначаются в качестве принципов свой­ственных отрасли, подотрасли или институтам права. Весьма интересным являются исследования, связанные с процессом влияния аксиологических аспектов на процесс формирования принципов права, в том числе применительно к финансовому праву, что весьма наглядно продемонстрировала в своих исследованиях Омелехина Н.В.59

Как видно, не только в общей теории права, проблемы определения природы и значения принципов права и даже их классификации, остается дискуссионной темой, но и в отраслевых правовых исследованиях нет единообразного подхода применительно к отраслевым принципам права. Можно сказать, что отраслевые принципы права множатся в геометрической прогрессии применительно к институтам или подотраслям, или даже можно сказать, ведется активное соревнование по выявлению в каждом институте финансового права своих институциональных принципов, что само по себе может быть и не плохо в целом для науки финансового права, но в то же время слабо проникают и бледно реализуются такие научные концепции в правотворческой и правоприменительной деятельности.

Представляется, что науке финансового права необходимо сконцентрироваться на выработке доктринальных подходов к пониманию как общих принципов права, свой­ственных финансовому праву, как отрасли права, так и специальных принципов права, которые реализуются в институтах и их объединениях. Прежде всего, необходимо признать, что принципы права являются первичными регуляторами финансовых правоотношений, их существование не обусловлено тем, что в обязательном порядке должны фиксироваться в нормах права и якобы вне их существовать не могут. И важный момент, который тоже необходимо отметить, нужно отходить он модного явления предавать тому или иному правовую явлению статус принципа финансового права, а равно попытка общеправовым принципам права предавать в отраслевом разрезе особое отраслевое наполнение, которого не имеется.

§ 1.3. Принцип приоритета публичных интересов в финансовом праве

В последние годы увеличивается число публикаций, в которых объектом исследования является понятие «публичный интерес». Во многом такой факт обусловлен наличием проблем в сфере публично-­правовых отношений, что сопровождается поисками оптимизации функционирования государства в условиях роста значимости субъек­тивного фактора изменений окружающего мира, прежде всего повышением уровня социальной активности практически всех слоев общества. Активно идет поиск такого механизма государственного управления, при наличии которого государство будет проводить политику, максимально соответствующую ожиданиям и коренным интересам большинства населения. Прежде всего речь идет о повышении ответственности у органов публичной власти за надлежащий уровень обеспечения потребностей общества.

В то же время национальное законодательство не обеспечивает адекватным образом запросы общества, понятие «публичный интерес» практически в нем не указывается, что сказывается на недостаточной разработанности и практической реализации проблем целеполагания большинства актов законодательства. Единственный случай определения названного понятия для применения в судебной практике по разрешению споров по сделкам назвал Верховный Суд РФ. Так, в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела 1 части Гражданского кодекса Российской Федерации» дано определение публичных интересов как «интересы неопределенного круга лиц, обеспечения безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды»60.

Недостаточный учет фактора публичного интереса также сказывается на неэффективности применяемой системы государственного управления, которая допускает нередкие случаи подмены интересов государства частными интересами представителями государственного аппарата или иных слоев общества61.

Для понимания необходимости учета в сфере финансов принципа приоритета публичных интересов необходимо рассмотреть роль понятия «финансовая деятельность государства». Сферу финансовой деятельности государства мы чаще всего наблюдаем, как сфера, где основной целью правовой обеспеченности финансовых правоотношений стало решение процедурных вопросов, вследствие чего результатами использования бюджетных ресурсов стали выступать показатели «освоенности» средств, но не конечные результаты их использования.

Конечно, мы не призываем отказываться от правового обеспечения порядка деятельности уполномоченных субъектов государства (процедуры), поскольку эта мера является важнейшей основой правового обеспечения в целом социальных отношений, в том числе и финансово-­экономических. Однако в добавление к ним требуются дополнительные меры достижения реализации интересов всего или хотя бы большинства национального общества, а не только отдельного его слоя, имеющего доступ к власти и собственности. Поэтому предлагается на основе учета публичных интересов решение вопроса отработки механизма целеполагания, как особого правового института в структуре деятельности государства, поскольку благодаря ему можно снять противоречие в реализации властного метода государства, использование которого не всегда полезно в интересах национального общества.

В практике функционирования финансов существует проблема расхождения или даже противоречия между официально интересами в сфере управленческой деятельности государства и интересами, например, отдельных должностных лиц, что может иметь негативные последствия для государства.

Следует учитывать, что понятие «финансовая деятельность государства» по содержанию шире, чем понятие «финансовое право». Финансовое право есть следствие, один из результатов и способов проявления финансовой деятельности государства, одновременно оно является наиболее значимой формой осуществления финансовой деятельности государства62. Этот вид деятельности государства есть одна из важнейших функций государства по обеспечению публичных интересов, а, по сути, своей миссии в сфере формирования и функционирования публичных и частных финансов. Финансовая деятельность государства есть способ проявления его активности с использованием различных средств, включая правовые средства. «В этом качестве она активно определяет специфику всей системы финансового права, выделяет для финансового права соответствующее правовое пространство в структуре всех аспектов финансовой деятельности государства, поскольку инициирует соответствующие правоотношения, указывает на активное участие в них государства как субъекта и определяет
объект соответствующих правоотношений в виде финансов»63.

Будучи по своей сущности неправовым явлением, но оформленная нормами права64, финансовая деятельность государства порождает различные виды правоотношений, применяя публично-­правовой и частноправовой методы. Она есть причинная основа, относительно которой складываются финансовые и иные правоотношения. Для целей правового обеспечения финансовая деятельность государства выступает как интегральное, комплексное явление, обеспечивающее возникновение различных типов правоотношений. Именно такой подход позволяет увидеть целостность всех элементов финансового права как единой системы, объединенной общей задачей осуществления финансовой деятельности ради обеспечения публичных интересов в сфере финансов.

В процессе воздействия на централизованные фонды денежных средств государство устанавливает на основе публично-­правового метода режим функционирования публичных фондов денежных средств, принадлежащих государству или муниципальным образованиям. Однако, вступая с негосударственными юридическими лицами и физическими лицами в правоотношения по поводу использования бюджетных средств или взимания налоговых доходов, государство вступает с ними в гражданско-­правовые отношения, формируя тем самым комплексные правовые институты65. В. А. Лебедев еще в XIX веке называл в этой связи две формы деятельности государства в сфере финансов. Публичная форма обеспечивает бюджетную сферу, договорная форма предполагает заключение казны с частными лицами сделок на принципах юридического равенства66.

В настоящее время уполномоченные органы государства активно заключают сделки с представителями частного сектора экономики по закупке товаров, работ и услуг за счет бюджетных средств, принимают участие в программах государственно-­частного партнерства, применяют механизм концессии и другие формы сотрудничества с субъектами частного сектора экономики, включая сферу финансовых услуг. Государство все активнее воздействует на порядок функционирования частного сектора финансов: устанавливает режим обеспечения финансовой устойчивости кредитных и страховых организаций, применяет некоторые формы защиты прав непрофессиональных участников инвестиционных отношений, осуществляет контроль за соблюдением законодательства профессиональными участниками рынка финансовых услуг, обязывает все типы хозяйствующих субъектов, независимо от форм собственности, платить налоги и сборы, вести учет и сдавать отчетность. В связи со сказанным, можно сделать вывод о том, что все, что осуществляет государство с применением публично-­правового метода в сфере функционирования частных финансов, есть финансовая деятельность государства, в результате чего для целей обеспечения публичных интересов устанавливается ряд ограничений в деятельности субъектов частного сектора финансов, осуществления налогообложения, ведения учетной деятельности и иных аналогичных случаях. Соответствующие виды отношений регулируются нормами финансового права. В этом случае частные интересы субъектов государство подчиняет интересам всего социума.

В действующем механизме правового регулирования финансовой деятельности государства, в том числе финансового права, недостаточно учитывается принцип приоритета публичных интересов, что проявляется в нечеткости установок соответствующего целеполагания в текстах законов, встречающимися случаями подмены публичных интересов частными интересами в процессе финансовой деятельности государства.

Следует отметить, что в научной литературе ранее уже ставился вопрос о необходимости включения в число принципов, регулирующих финансовую деятельность государства, принцип приоритета публичных интересов. Н. И. Химичева понимает под названным принципом «использование финансово-­правовых институтов в целях государственного регулирования экономики, исходя из общезначимых задач общества» 67. Причем она называет его в числе первых принципов финансового права, как принцип в составе механизма государственного воздействия на финансовые и кредитные отношения. В другом случае о наличии принципа приоритета публичных интересов в правовом регулировании финансовых отношений говорит Крохина Ю.А 68. В нашем понимании принцип приоритета публичных интересов выступает как интегративный принцип, включающий в себя многие другие принципы, поскольку он является формой целеполагания деятельности государства в финансовой сфере.

Связь финансового права с публичными интересами осуществляется через их включение в качестве критерия предмета названой отрасли права. Существенную роль играет также метод публичного права, благодаря чему она относится к публично-­правовым отраслям. Именно поэтому в качестве основного критерия отнесения финансового права к публичным отраслям права мы можем назвать необходимость учета состояния общества для целей организации отношений в сфере функционирования финансов с применением того или иного правового метода. Вследствие этого в большинстве случаев доктринальные ученые не высказывают сомнений в том, что отрасль финансового права базируется на публично-­правовом методе и потому является публичной. Причем такое понимание публичности финансового права увязывается чаще всего в единой связке с пониманием предмета отрасли как совокупности отношений по поводу фондов денежных средств 69. Но в последние годы в качестве предмета финансового права учитывают не только публичные, но и частные финансы, а также финансовые инструменты и ценные бумаги.

За основу названного подхода берется традиционное основание классификации отраслей права по признаку метода и предмета правового регулирования. Для целей разграничения предмета гражданского права и финансового права, а также в качестве критерия применения публично-­правового метода к отношениям по поводу регулирования частных финансов предлагается дополнительно использования необходимость обеспечения публичных интересов нормами финансового права. Считаем, что помимо публично-­правового метода следует учитывать другой не менее значимый фактор, обусловливающий публичность норм финансового права, который состоит в том, что все, без исключения, нормы финансового права имеют свою целевую задачу — обеспечения интересов государства. В этом смысле необходимость обеспечения в финансовой сфере публичных интересов рассматривается как один из критериев понимания предмета финансового права.

Таким образом в связи с осуществляемой дискуссией о предмете финансового права и постановкой вопроса о широком понимании финансового права как права публичных финансов есть смысл вернуться к анализу соотношения публичных и частных интересов в финансовом праве.

Для решения поставленной задачи необходимо дать определение финансам, относительно которых государство осуществляет свою финансовую деятельность, применяя различные правовые методы. Вслед за экономистами в трудах по финансовому праву постепенно побеждает точка зрения о том, что финансы, помимо централизованных и децентрализованных денежных фондов, включают в себя все виды отношений по поводу денег, независимо от их формы собственности, а также иные финансовые инструменты, связанные с деньгами 70. На признак присутствия денег как единого основания финансового права указывает К. С. Бельский. Однако сами отношения по поводу денег могут регулироваться публичными и частными нормами права. В настоящее время под финансами выступают все виды денежных отношений и иных финансовых инструментов.

В таком случае, если согласиться с определением предмета финансово-­правового регулирования как совокупности экономических отношений по поводу функционирования публичных и частных финансов, и группы сопредельных с ними организационно-­контрольных отношений, то следует признать, что признак права собственности не всегда является ориентиром для избрания правового метода обеспечения соответствующих целей государства.

Объективным основанием для отказа понимания предмета финансового права лишь как совокупности отношений с участием государства по поводу централизованных или децентрализованных фондов денежных средств71 является тот факт, что в современных условиях фонды денежных средств могут иметь любую форму собственности72. Важно также учесть, что государство активно воздействует, применяя публично-­правовой метод на порядок функционирования публичных финансов с целью обеспечения потребностей общества. Одновременно, государство воздействует публично-­правовым методом и частноправовым методом на порядок функционирования частных финансов73. Наша позиция базируется на классическом положении Ульпиана, который публичное право связывал с состоянием римского государства, а частное право с частными интересами частных лиц74. В то же время совокупные интересы частных лиц, имеющие публичный характер, в сфере частных финансов обеспечиваются нормами публичного права. Речь идет, например, о таможенных пошлинах, направленных на защиту интересов отечественных производителей товаров.

Критерием применения публично-­правового метода в сфере частных финансов выступает наличие публичных интересов в этой сфере, если учитывать совокупность частных интересов, диалектически переходящих в качество публичных интересов. Мы также поддерживаем вывод С. С. Тропской о том, что «критериями отнесения норм, регулирующих отношения в сфере частных финансов, к финансовому праву являются императивность регулирования и денежный характер отношений»75. В связи со сказанным, считаем устаревшим подход к пониманию предмета финансового права, высказанным известным зарубежным классиком П. М. Годме, который считал, что финансовое право своим предметом имеет отношения по поводу государственных финансов76. В этом плане поддерживаем вывод И. А. Цинделиани о том, что «новые свой­ства финансового права заключаются в том, что из регулятора публичных финансов оно стало регулятором отношений, существующих параллельно с публичными и связанных с частными финансами»77.

Для более полного понимания признаков публичности финансового права следует уточнить проявление публично-­правового метода в сфере финансов. Мы исходим из того, что правовой метод воздействия, заложенный в сущность правовой нормы как способ ее применения, определяется свой­ствами складывающихся отношений между субъектами правоотношений и в этом плане факт осуществления государством своей деятельности в сфере финансов есть решающая основа применения властного метода как основного способа его осуществления78.

Публично-­правовой метод есть способ воздействия в силу закона одного субъекта на поведение и волю другого субъекта. Важно то, что закон ограничивает пределы применения властного метода, делает их юридически неравными в механизме реализации конкретных отношений, но сохраняет равенство их перед самим законом. В этом смысле закон должен охранять подчиненного от излишнего воздействия власть имущего. Еще одним показателем того, что публично-­правовой метод в сфере финансовой деятельности государства будет направлен на обеспечение публичных интересов есть качественное целеполагание, которое также выступает критерием должной направленности деятельности государства и его уполномоченных представителей.

Считаем, что потребность создания и последующего применения конструкции воздействия на социальные отношения, которую мы называем публично-­правовым методом, вытекает из проявления недостатков человеческого сознания. Можно предположить, что договорной метод организации отношений требует достаточно высокого уровня морали у сторон таких отношений. Но там, где недостаток морали, где отсутствует должная правовая культура есть опасность нарушения требуемого порядка, там требуется принудительный закон. Если нельзя для достижения общественно значимых позитивных целей добиться от людей добровольного выполнения определенных правил, то государство требует в обязательной форме и с применением принудительных способов выполнения таковых правил.

По сути показатель степени готовности участников будущих правоотношений к реализации публичных интересов может выступить в качестве критерия допустимости применения частноправового метода правового регулирования отношений. Также в случаях необходимости взаимодействия между представителями государственных и частных интересов, когда частный интерес представлен субъектом частной собственности следует применять сделку как способ оформления отношений. А этом случае не будет нарушаться принцип защиты права собственности, что также позволит каждой из сторон реализовать свои интересы. Предоставляя свободу участникам гражданско-­правовых отношений в целом, государство в том же Гражданском кодексе РФ включило нормы и целые институты, базирующиеся на публично-­правовом методе, поскольку диспозитивный метод в определенных ситуация может принести только вред. Публично-­правовой метод требуется для обеспечения одинаковых интересов большинства социума на территории государства, включая решение проблем внешней угрозы, осуществления функций, связанных с организацией жизнедеятельности общества как целостного образования в границах государства.

Если метод79 юридического равенства необходим государству и обществу преимущественно для упорядочения единичных, коллективных — в целом частных интересов, чтобы они передали друг другу эквивалент по сделке, то публично-­правовой метод требуется для обеспечения одинаковых интересов большинства социума на территории государства, включая решение проблем внешней угрозы, осуществления функций, связанных с организацией жизнедеятельности общества как целостного образования в границах государства.

Государство во всех названных случаях выступает определяющим началом того, что публично-­правовые и частноправовые отрасли права представляют собой совокупность правовых норм, правил поведения, которые установлены или признаны государством и обеспечиваются им в целях их применения. При этом метод юридического равенства применяется ко всем случаям, когда субъекты правоотношений обеспечивают свои интересы и свободны в своей деятельности в пределах, установленных законом, а публично-­правовой метод применяется в целях обеспечения интересов государства, т. е. всего социума, и базируется на наличии у государства права и возможностей обязывать других субъектов на своей территории выполнять общую волю государства выраженную в законе80.

Смысл81 применения публично правового метода заключается в обеспечении интересов всего социума, что совпадает с миссией самого государства быть орудием самосовершенствования общества (А. Б. Венгеров82), обеспечивать его безопасность и основные потребности83. То есть, цель существования государства и цель применения публично-­правового метода совпадают, однако их искажение в реальной практике осуществляется представителями государственного аппарата. Содержание 84 публично-­правового метода состоит в предоставлении права и одновременно обязанности уполномоченному представителю государства воздействовать способом предписаний, приказов на поведение и волю указанных законом субъектов, которые выступают в качестве обязанной стороны исполнить поступившие указания.

В связи с изложенным, считаем, что есть все основания и, более того, необходимость для того, чтобы расширить сферу проявления понятия «публичные финансы». Для этого следует включить в него помимо денежных фондов, которые принадлежат государству на праве собственности, также денежные средства, принадлежащие Банку России и государственным корпорациями. Необходима также дополнительная проработка проблемы о включении в состав публичных финансов всех денежных средств, которые принадлежат отдельным организациям, однако предназначены для обеспечения публичных потребностей. Вместе с тем, не должны считаться публичными финансами, те денежные средства, которые предназначены обеспечивать интересы «своих», то есть — только тех субъектов, которые являются либо членами определенных организаций, либо на основе договора вправе пользоваться подобными средствами.

Для решения названной проблемы на перспективу следует проработать порядок обеспечения интересов каждого из публично-­правовых образований так, чтобы интересы последних были полностью обеспечены. Следует также подумать о принятии специальных мер, не только обязывающих, но и создающих личный интерес для менеджмента государственных корпораций, акционерных обществ с участием государства, унитарных предприятий, государственных учреждений, чтобы он побуждал их не подменять интересы государства частными интересами. Это публичные субъекты, призванные обеспечивать публичные интересы.

Пока что в сфере финансового права отмечается не только понятийная расплывчатость категории «интерес», но и неоднозначная правоприменительная практика его применения85.

Сами интересы как свой­ство человеческого отражения психики и сознания свой­ственны для каждого человека, есть способ осознанного отражение его потребностей в соотношении к тем возможностям, которые имеются в окружающей его среде. При совпадении интересов многих людей они являются общими, публичными интересами, которые отражают одинаковые для большинства населения, для неопределенного количества лиц потребности, имеющими долговременный характер.

Под интересом принято понимать то, что для субъекта имеет значение, является мотивом его действия, то, в чем он испытывает нужду, потребность, что дает выгоду86. Потребности жизни, ее совершенствования, осознанные отдельным человеком или многими людьми и тем самым сформулированные как их интересы, являются для них побудительным мотивом к деятельности. Еще Гегель писал, что действия людей вытекают из их потребностей, их страстей, их интересов87. Для целей последующего правового оформления интересов важно учесть, что любой интерес по своей «социальной природе объективно-­субъективен, отражает движение и логику бытия, так же как и сознания»88. Нормы права обеспечивают интересам обязательный, разрешительный или запретительный режим применительно к их типической форме, придают им общезначимый характер.

Если нормы частного права, несмотря на то. что они установлены государством, решают задачу обеспечения устойчивости и законности договорных отношений между юридически равными субъектами и отражают интерес государства лишь в том, чтобы стороны гражданских правоотношений передали друг другу эквивалент по сделке, то нормы публичного, в том числе финансового права, призваны обеспечивать интересы самого государства и применяются всякий раз когда добиться названной задачи — обеспечения интересов государства — не представляется возможным.

Все частные интересы подлежат реализации в процессе осуществления финансовой деятельности государства лишь в той степени, в которой они совпадают с публичными интересами.

По сути публичные интересы отражают идеал организации жизнедеятельности людей, который подлежит постепенному внедрению в практику существования общества. Но идеал, как пишет И. Кант, принципиально недостижим и представляет собой только «идею» регулятивного порядка. Таковой идеал «указывает скорее направление на цель, чем задает образ самой цели, и потому руководит человеком скорее как чувство верного направления, чем как ясный образ результата» 89. Однако в процессе своей конкретизации, в основе которой выступают показатели экономического развития общества, показатели идеала приобретают форму правового обеспечения. Они становятся целью функционирования государства, установленную законом. Точнее, они должны иметь такой п правовой режим, но пока не получили такую форму.

Публичные интересы — это интересы масс, неопределенного круга людей при условии, что они одинаковы по своему содержанию для этих людей90. На наличие общезначимых, публичных интересов всего общества указывает Ю. А. Крохина91. При этом сам признак публичности она понимает «как общественное предназначенное для обеспечения жизнедеятельности всех институтов гражданского общества»92. Ю. А. Тихомиров понимает под публичным интересом «общесоциальный интерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обществе»93. Он также в качестве обязательного признака публичных интересов считает признание их государством, которое обеспечивает их реализацию94. Таким образом, Ю. А. Тихомиров объе­диняет в одну группу публичные и государственные интересы, что, на наш взгляд, не совсем оправданно. Да, наиболее значимые публичные интересы становятся государственными интересами, но не все.

Таким образом, к числу критериев определения предмета финансового права можно отнести наличие публичных интересов95, которые могут обеспечиваться государством как частноправовым методом, так и публично-­правовым методом. Там, где положительный результат для достижения поставленной цели дает метод юридического равенства, государство должно стремиться опираться на его применение. И наоборот, там, где нельзя опираться на частноправовой метод, поскольку он не приведет к заданному результату для обеспечения публичных интересов, там следует опираться на властный, императивный метод, который позволяет государству надежно добиваться поставленных целей в финансовой сфере96. В нашем понимании публичные интересы понимаются как более широкое явление, чем государственные интересы, поскольку они присущи большинству всего общества, отражают коренные и некоторые текущие потребности неопределенного круга лиц. Государственные интересы как часть публичных интересов, по своей сути выступает их наиболее значимым элементом, поскольку призваны обеспечивать долговременные, стратегически важные потребности общества. К тому же они обеспечены всей мощью государства.

Такой вывод базируется на том, что само государство по причине своего появления есть не просто следствие исторической усложненности социальной жизнедеятельности, но и формой организации всего социума в границах государства, способом решения текущих и перспективных проблем того общества, территория существования которого было объединено государством. В. С. Нерсесянц указывает, что государство как специфическая социальная организация обязано представлять и реализовывать общую волю и общие интересы граждан этого государства97.

Считаем, что государственные интересы есть лишь часть публичных интересов, они связаны с государством, которое обеспечивает их реализацию. Государство проявляет свой круг интересов, оформляет их нормами права и фиксирует в документах как основе для их последующей реализации. Государственные интересы являются сгустком публичных интересов, во многом основой их реализации, поскольку призваны отражать сущность в целом государства либо всех его публично-­правовых образований как составных элементов единого государства98. Как отмечает В. С. Нерсесянц, деятельность государства носит представительский характер, то есть государство является специ­фической социальной организацией, представляющей и реализующей общую волю и общие интересы граждан99. Поскольку современное государство по своей сущности есть само население, политически организованное и проживающее на определенной территории, то с учетом территориального признака государственный интерес различается по степени обобщения потребностей населения: общефедеральный уровень, региональный уровень и местный уровень, имеющий в России свои два подуровня. Этот аспект следует учитывать в процессе решения проблем межбюджетных отношений.

Публичные интересы могут совпадать с интересами государства и в этом случае становятся частью государственных интересов. В другом случае государство может допускать их реализацию в рамках правомерной деятельности либо может бороться с ними, устанавливать запрет на их реализацию. В ряде случаев государство, исходя из долговременных интересов общества, стоящих задач по развитию определенных сфер общественной деятельности, содействию социального прогресса, может реализовывать свои государственные интересы, иногда не разделяемые обществом. Так, например, государство может претворять в жизнь так называемые «непопулярные» меры, в частности, повысить пенсионный возраст, снизить расходы на социальное обеспечение, увеличить ставки налогов и прочее. В другой ситуации само государство или муниципальное образование не готово включить некоторые публичные интересы в число своих интересов. Например, у жителей населенного пункта есть интерес построить дорогу или мост, но поскольку в бюджете нет денег, то этот интерес не получает свое оформление нормами права и не становится одновременно интересом определенного муниципального образования.

Государство на разных своих этапах развития в различной степени всегда было связано, как со своей основой — с населением, проживающем на его территории, — и стремилось создать более или менее благоприятные условия для его сохранения и развития. Таким образом, население платило налоги государству, а оно обеспечивало его общезначимые, стратегически важные интересы. То есть общество на территории государства, конечно зависимо от государства как своего организатора и основной силы обеспечения его запросов и интересов, а государств, будучи порождением общества, производной его силой, не может существовать без своего населения и не обеспечивать его интересы. Решающей силой всех изменений в обществе всегда выступает государство, но состояние общества и его запросы есть та основа, на базе которой может существовать и функционировать государство.

Поскольку государство как продукт развития общества по своей сущности представляет все население, политически организованное и проживающее на определенной территории. Таким образом, государство есть форма организации общества. Однако публичный интерес есть интерес всего или большинства социопространства, организованного государством, он предопределяет направленность и уровень интересов государства и его территориальных проявлений. Государство формирует круг своих интересов из общего числа публичных интересов, но на этапе формирования интересов государства в форме конкретных задач целеполагания идет активная борьба различных сил. Под видом государственных интересов нередко выдаются клановые или групповые интересы. При этом пути отдельных видов интересов стать государственными интересами осуществляется посредством скрытой от глаз общества борьбы, на которую влияет уровень культуры, традиции, взгляды отдельных лидеров, механизм лоббирования и деятельность закулисных сил.

В процессе осуществления финансовой деятельности нередко могут осуществляться от его имени незаконные частные интересы других субъектов. К категории частных интересов следует отнести и внеслужебные личные (групповые) интересы работников государственного аппарата, аппарата Банка России, государственных внебюджетных фондов, государственных корпораций. Эти интересы в отличие от остальных частных интересов могут соприкасаться с публичными интересами и влиять на их реализацию, поскольку у лиц, которые выступают их носителями, есть значительно больше возможностей для подмены государственных и иных публичных интересов своими личными или групповыми интересами. В этой связи следует создать специальный механизм, который позволял бы разграничивать внеслужебные интересы исполнителей государственных должностей от их служебных обязанностей. Следует поддержать мысль Е. И. Спектора относительно того, что «постоянной задачей государства должна быть максимальная нейтрализация несанкционированного законом частного интереса в публичной власти…»100.

Конечно, огромную трудность представляет сама процедура определения того, какие интересы в определенный момент времени могут получить правовой режим государственного интереса. В некоторой степени критерием отбора для включения части публичных интересов в разряд государственных интересов являются демократические выборы политиков, которые предлагают свои программы, а население осуществляет выбор таких программ. С другой стороны, механизм формирования государственных интересов существенно зависит от уровня культуры в обществе, состояния экономического развития страны или ее региона и других объективных и субъективных причин. Существенную роль играет фактор наличия финансовых возможностей для выбора государственных интересов из того перечня, который общество предъявляет государству. На конкретных политиков ложится огромная ответственность по созданию механизма объективного формирования перечня государственных интересов.

Следует отметить, что в реальной жизни идет постоянная борьба между представителями различных частных или даже публичных интересов101 за то, чтобы превратить именно свои интересы в интересы государства. При этом оценка претендентов на «трон» осуществляется на основе господствующих социальных ценностей, уровня достигнутой обществом культуры, взглядов конкретных политиков, активности лоббирования и прочих закулисных сил и т. п. Поскольку подмена интересов осуществляется в скрытой форме, поэтому важно оформлять публичные интересы нормами права, а также отражать в четкой форме целеполагание каждого нормативного правового акта, тем самым предопределять его результативность, что позволит лучше обеспечивать публичный характер государственных интересов.

Примером расхождения интересов государства и конкретной его деятельностью в части осуществления внутренней экономической политики можно назвать ситуацию последнего времени до января 2020 года, когда социально-­экономическая политика вела к ухудшению положения населения, что потребовало принятия комплекса новых мер для исправления положения102. В данном случае напрашивается вопрос: что может выступить сдерживающим элементом недопущения политики подмены интересов государства другими частными интересами? Во времена Советского Союза таковым фактором была политика партии пока верхушка ее не предала идеологию и способствовала перерождению основ существования страны и его государства. Сейчас такой идеологии нет. Есть система национального права, формально отражающая национальный интересы общества, но должных ожидаемых результатов в социально-­экономическом развитии общества пока не получено. Например, майскими указами Президента РФ был определен целый комплекс долговременных индикаторов экономического и социального развития страны103. Однако результатов до сих пор нет. Не решил проблему и принятый ранее Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации»104. Он также остался невыполненным105.

В такой ситуации напрашивается мера по созданию такого правового института, который мог стать определяющей основой направленности всего правового поля государства на обеспечение национальных интересов общества, которая могла выступить противовесом попыток подменять сущность государства интересами власть имущих слоев.

В определенной мере таким правовым институтом или, другими словами, инструментом, обеспечивающим приоритет национальных, публичных интересов в деятельности государства может быть целеполагание106 как способ ориентации политики государства на достижение необходимых для нормального развития национального общества результатов. Оно может стать организационной основой устранения противоречия между интересами государства и реальной направленностью деятельности представителя государства, что реализуется прежде всего через способы целеполагания.

Поэтому важно, определять целеполагание финансовой деятельности государства в максимально гласной форме и под контролем самого общества, его структур. Вообще необходимо дополнительно проработать вопрос о степени государственности (как критерий, отражающий сущность государства) конкретных государственных интересов, которые обнародованы субъектами государственной политики и зафиксированы в соответствующих документах. Дело в том, что не всегда продекларированное от имени государства является на самом деле интересом, отвечающим потребностям общества. К сожалению, только история позволяет правильно оценить какие шансы для ускоренного развития потеряла страна, вследствие подмены стратегических интересов государства на сиюминутные интересы самих политиков.

Публичные интересы, трансформированные в государственные интересы, призваны обеспечить в процессе финансовой деятельности государства качество целеполагания указанной деятельности, объединить в единую логическую линию усилия государства в сфере финансов и ожидания общества в форме надлежащих результатов. В этой связи постановка цели в процессе осуществления финансовой деятельности должна включать в себя как минимум два элемента: определять конечный результат осуществления финансовой деятельности государства в виде определенных показателей реализации потребностей общества, а также определять порядок осуществления деятельности, механизм ее осуществления, включая надлежащий контроль за тем, насколько совпадает поставленная цель и достигнутый результат.

Таким образом, финансовая деятельность государства обусловливает всем финансовым правоотношениям активную доминирующую роль субъектов — уполномоченных представителей публично-­правовых образований, которые обеспечивают публичные интересы в финансовой сфере.

Как действующая отрасль права финансовое право меняется по своему содержанию и предмету сообразно требованиям общества, сохраняя при этом нечто неизменное, которое проявляется в том, что в основе всех периодов развития финансового права оно отвечало потребностям государства, а, следовательно, всего общества, обеспечивая его интересы. Пройдя определенную эволюцию в понимании предмета финансового права, что вполне объяснимо с учетом изменений в обществе, названная отрасль права остается публичной, не меняя своих основных признаков, которые ему были присущи на всех этапах его развития.

В нашем понимании целеполагание как способ учета публичных интересов в сфере финансов на национальном уровне предполагает сформированную общегосударственную непротиворечивую систему координат, идеалов и ценностей, которые оформлены нормами права. В таком случае оно будет выступать руководящим началом для всей управленческой деятельности государства. По аналогии в христианстве таковым целеполаганием выступает Бог, как определяющая воля для верующих. Оно оставляет место для личного творчества тех, кто им руководствуется, но гарантирует необходимое единство мыслей и деятельности с теми, кто составляет население государства.

Конечно, не может быть неизменного целеполагания на все века. Многое зависит от степени цивилизованности самого общества, его структурного состава, зрелости его гражданского общества, когда большинство индивидов и их объединений осознают свои текущие и долговременные интересы. Например, во время Великой Отечественной вой­ны победило целеполагание в форме единства интересов государства, его аппарата и большинства населения страны. Понятно, насколько четко было выражено такое целеполагание деятельности государства и каким оно было. На достижение победы было настроено и законодательство, и официальная идеология, и практика жизнедеятельности общества.

Целеполагание является частью планирования, как способа формирования логистики развития экономики и в целом управленческой деятельности государства. Любое планирование как более широкое понятие есть указание на порядок деятельности, определенный на каждый отрезок времени для каждого структурного элемента действующей социальной системы, что в принципе необходимо делать. Однако целеполагание есть нечто иное. Оно есть отражение в конкретных показателях интересов государства, которые сами есть сгусток, наиболее значимые интересы всего социума в рамках национальных границ государства.

Конституционная реформа 2020г означает недостаточность действующей системы конституционных положений в плане нечеткости их целеполагания, чтобы полнее обеспечивать миссию государства по отношению к обществу. Не было также надлежащих механизмов обусловленности всего комплекса положений национального законодательства принципами и положениями Конституции РФ. Конституционный суд выполнял положительную функцию — оценивал конституционность отдельных законов и их положений общему содержанию Конституции РФ. Однако вне поля его рассмотрения оставался вопрос о соответствии правовой модели Конституции РФ всего отраслевого массива законодательства. Данный вопрос призвано решить вносимая в проект Конституции РФ положение о наделении правом Конституционного суда давать оценку проектам законов.

Заслуживает поддержки содержание новой 75.1 статьи Конституции РФ107, где уточняется целеполагание функционирования государства в социально-­экономической сфере: «В Российской Федерации создаются условия для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества, гарантируются защита достоинства граждан и уважение человека труда, обеспечиваются сбалансированность прав и обязанностей гражданина, социальное партнерство, экономическая, политическая и социальная солидарность». Дополнительно к этому, считаем, необходимы надлежащие меры ответственности и личной заинтересованности всех должностных лиц, которые будут осуществлять вышеназванное целеполагание. Надо сделать так, чтобы каждый исполнитель был лично заинтересован в достижении того, что определено целеполагании государства.

Глава 2.
ПРИНЦИПЫ ФИНАНСОВОГО ПРАВА В СФЕРЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

§ 2.1. Принцип федерализма в регулировании бюджетных отношений

Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию1 указал вектор развития России, путем изменения в Конституции Российской Федерации норм, которые затрагивают все сферы общественной жизни, в том числе и регулируемые нормами бюджетного права2. Внесение поправок в Конституцию Российской Федерации летом 2020 года обозначили новый виток интереса к проблемам построения федерализма3.

Федерация как форма государственного устройства является наиболее сложным в управлении, в том числе финансовом, поскольку требует нахождения точек взаимодействия административно-­территориальных единиц, входящих в состав Федерации и самой Федерации, которые бы обеспечивали баланс интересов как территорий, так и Центра. Однако следует заметить, что Федерация как форма государственного устройства и федерализм как система (принцип) организации внутренних связей между административно-­территориальными единицами не тождественные понятия. В мире есть немало государств, которые с точки зрения конституционного государственного устройства являются унитарными, но широко используют возможности федерализма в государственном управлении (например, Италия4, Испания5, Франция) и наоборот есть Федерации, которые обладают федеративными отношениями только лишь в теории (например, Эфиопия, Камерун).

Федерация — это форма административно-­территориального деления, федерализм сложный политический принцип, имеющий отношение скорее к содержанию, а не форме.

Законодательство Российской Федерации не содержит легальной дефиниции «федерализм», однако в научной6 и справочной литературе7 можно найти множество определений данного понятия

«Федерализм — как отмечает в своей докторской диссертации Заметина Т. В. — это качественное состояние общественных отношений, правовой режим, при котором обеспечиваются компромисс интересов, партнерские отношения Центра и регионов, единство и многообразие, используются многочисленные каналы взаимного влияния субъектов федеративных отношений в целях согласования базовых потребностей» 8.

По мнению Дениэла Дж. Элейзера9, одного из ведущих исследователей федерализма, под принципом федерализма следует понимать в совокупности как минимум четыре составляющие. Во-первых, это наличие гражданского общества и свободного формирования гражданских ассоциаций, во-вторых, это наличие самоуправляющих единиц, которые участвуют как в управлении на местах, так и в управлении государством в целом, в-третьих, это развитые электоральные практики и избирательные институты и в-четвертых, особая политическая культура для которой, как федеративная автономия, так и выборы являются важными ценностями.

Представляется, что реализация всех тезисов, обозначенных Элейзером Д. Д. очень проблематичны на практике для нашей страны в силу как объективных причин (географических, демографических), так и субъективных причин (управление, коррупция), но к этому должны стремится развитые государства.

В юридическом энциклопедическом словаре применительно к Российской Федерации федерализм рассматривается как «основополагающий принцип государственно-­территориального устройства РФ, за счет которого обеспечивается единство страны, децентрализация государственной власти на основе разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также равноправие и самоопределение народов в составе Федерации»10.

Бюджетный федерализм выступает одной из составных частей федерализма11. Он получил свое распространение среди научных исследователей в результате опубликования работы, выполненной в 1992 г. миссией мирового Банка12. Концепция бюджетного федерализма, отмечает А. Лавров, в своих глубинных основаниях является проявлением основополагающих идей федерализма как территориальной формы демократии13.

Фадеев Д.Е14. в своей монографии «Бюджетный федерализм: теория и практика» рассматривает «бюджетный федерализм» с позиций правовой и экономической категорий. Как правовая категория бюджетный федерализм, пишет он, представляет урегулированную нормами конституционного и административного права совокупность отношений по вопросам разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами, оказания финансовой поддержки нижестоящим бюджетам, исходя из задач стимулирования их доходной (налоговой) базы. В силу того, что законодательно термины «федерализм», «бюджетный федерализм» не закреплены, с такой формулировкой определения вполне можно согласиться. Вместе с тем заметим, что вопросы оказания финансовой поддержки нижестоящим бюджетам лежат в плоскости бюджетного права, а не административного.

Как экономическую категорию бюджетный федерализм, продолжает Фадеев Д. Е., следует рассматривать как взаимодействие экономических интересов государственных структур, направленное на аккумулирование и эффективное использование финансовых ресурсов15.

Представляется убедительным мнение А. Н. Козырина, который пишет, что «бюджетный федерализм как правовой принцип находит свое выражение в сочетании общегосударственных интересов в финансовой сфере с соответствующими интересами регионов (субъектов РФ). Он заключается, с одной стороны, в распределении бюджетных доходов и расходов, а с другой — в распределении компетенции в бюджетной сфере между РФ и ее субъектами»16.

Не ставя задачей полного и всестороннего изучения бюджетного федерализма отметим следующее: во-первых вопросы федерализма, в том числе и бюджетного были и остаются предметом научных дискуссий и исследований17, поскольку выбор оптимальной модели построения взаимоотношений между публично-­правовыми образованиями по вопросам распределения и перераспределения бюджетных средств, а также налоговых полномочий и поступлений в бюджеты сложное явление в федеративном государстве.

Во-вторых, построение бюджетных взаимоотношений между центром и регионами зависит от того какие проводятся в настоящее время экономические реформы и самим состоянием финансового хозяйства страны.

В-третьих, бюджетный федерализм лежит в основе бюджетной деятельности государства, поскольку в рамках бюджетной деятельности происходит распределение и перераспределение бюджетных средств, в том числе для выравнивания бюджетной обеспеченности территорий.

В-четвертых, бюджетный федерализм влияет на построение не только бюджетных, но и затрагивает налоговые отношения.

И, наконец, в-пятых, от выбранной модели построения бюджетного федерализма будет зависть кому и на какие цели будут направлены бюджетные средства в рамках финансовой помощи.

Поэтому вопрос о критериях необходимости и допустимости применения в границах единого государства политики централизации и децентрализации посредством установления правовых форм распределения финансовых ресурсов между федеральным, региональным и местным уровнями публичной власти является в настоящее время очень сложным, несмотря на все попытки федеральных властей предоставить субъектам РФ больше финансовых полномочий. Например, с 2014 года действует механизм единой субвенции18, в рамках которой предоставляется возможность субъектам РФ самостоятельно определять объемы субвенции по вопросам совместного ведения. Однако вопросы централизации финансовых ресурсов, особенно в сегодняшних непростых условиях звучат очень остро для многих регионов, которые являются самодостаточными в рамках формирования собственных доходов. Так, налог на прибыль организаций является федеральным прямым регулирующим налогом, который формирует доходы как федерального, так и региональных бюджетов. Начиная с 2017 и до 2024 года в соответствии с Федеральным закон от 30 ноября 2016 г. № 401-ФЗ (ред. от 27.11.2018) «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» налог на прибыль поступает в федеральный бюджет не 2 процента от ставки 20 процентов, а три процента. Таким образом, можно видеть, что происходит централизация данного налога (в объеме 1%) федеральный бюджет, для последующего перераспределения в пользу регионов, с наименьшей бюджетной обеспеченностью. Принятие такого решения было вызвано достаточно серьезными проблемами бюджетной обеспеченности дотационных регионов.

Российская Федерация как уже было отмечено является федеративным государством, ее правовой статус определен в Основном Законе. Федерация — это объединение территориальных образований, которые обладают в некоторых сферах государственной самостоятельностью. Федеративному устройству посвящена 3 глава Конституции РФ, в которой перечислены субъекты Российской Федерации, деление которых в составе России осуществляется по территориальному и национально-­территориальныму признакам.

По территориальному признаку выделены края, области и города федерального значения: Москва, Санкт-­Петербург, Севастополь, и Республика Крым. Они обладают равным правовым, в том числе бюджетно-­правовым, статусом, различаются лишь в географическом расположении (области, города федерального значения внутри государства, края, на границе с другими государствами). По национально-­территориальному признаку — республики, за исключением Республики Крым, автономная область (еврейская), автономные округа.

Таким образом можно видеть, что территориальные единицы Российской Федерации, которыми выступают субъекты РФ имеют различный конституционно-­правовой статус, и несмотря на то, что провозглашается равенство всех субъектов РФ, они обладают разными полномочиями. Таким образом еще раз подчеркивается «ассиметричная» модель государственного устройства Российской Федерации.

Кроме того, ч. 1 ст. 67 Конституции РФ, внесенными в нее поправками, была дополнена следующими словами: «на территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается указанным федеральным законом».

Как представляется эта идея не нова, но имела совершенно иной смысл. Так модель федеральных территорий предлагалась еще в 1991 г. разработчиками Конституции РФ. В ст. 93 Проекта Конституции РФ19 было сказано, что РФ составляют республики, земли и федеральные территории. В ст. 98 проекта Конституции РФ указывалось, что «федеральная территория может приобрести статус республики (земли), если она способна самостоятельно выполнять функции, определяемые настоящей Конституцией», также указывалось, что «представительный орган федеральной территории проводит среди ее постоянных жителей референдум с целью опроса. Если за приобретение статуса республики проголосует более половины из них, представительный орган федеральной территории вносит соответствующее предложение в Парламент (Верховный Совет) Российской Федерации, который принимает решение в порядке, предусмотренном для изменения настоящей Конституции. В случае отказа Парламента (Верховного Совета) преобразовать федеральную территорию в республику (землю) повторная инициатива по этому вопросу допускается не ранее, чем через 5 лет после принятия данного решения»20.

В ч. 4 ст. 98 проекта Конституции 1991 г. говорилось о том, что Республика (земля) может преобразоваться в федеральную территорию, заключив после проведения референдума соответствующий Договор с Российской Федерацией21.

Таким образом можно видеть, что разработчики проекта Конституции 1991 года уделали много внимания проблематике федеральных территорий, имея ввиду то, что для повышения управляемости территорий Федерацией не допустимы недосубъекты.

Но если регион является однозначно донором, например Ямало-­Ненецкий округ с минимальным населением, где специально создан порт Сабетто, где были построены заводы по добыче сжиженного газа Ямал СПГ1, Ямал СПГ2, где освоение данной территории осуществляется вахтовым методом люди приезжают и уезжают в порт Сабетто. Представляется, что именно такая территория могла бы быть не только донором, но и федеральной.

9 декабря 2020 года в третьем окончательном чтении был принят Государственной Думой Федеральный закон « О федеральной территории «Сириус», который устанавливает правовые основы функционирования федеральной территории «Сириус», в том числе регулирует отношения, возникающие в связи с ее созданием, организацией деятельности органов публичной власти, а также с осуществлением экономической и иной деятельности в границах указанной территории.

Согласно ст. 2 данного Закона «федеральной территорией «Сириус» признается имеющее общегосударственное стратегическое значение публично-­правовое образование, в котором в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях обеспечения комплексного устойчивого социально-­экономического и инновационного развития территории, повышения ее инвестиционной привлекательности, необходимости сохранения олимпийского спортивного, культурного и природного наследия, создания благоприятных условий для выявления, самореализации и развития талантов, реализации приоритетов научно-­технологического развития Российской Федерации устанавливаются особенности организации публичной власти и осуществления экономической и иной деятельности».

Глава 6 данного Закона посвящена экономическим основам деятельности органов публичной власти федеральной территории «Сириус».

В силу п. 1 ст. 43 Закона Экономическую основу деятельности органов публичной власти федеральной территории «Сириус» составляют имущество и имущественные права, в отношении которых органы публичной власти федеральной территории «Сириус» осуществляют полномочия собственника, средства бюджета федеральной территории «Сириус», включая предоставляемые в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации межбюджетные трансферты из федерального бюджета, бюджета Краснодарского края, средства добровольных отчислений и пожертвований юридических и физических лиц и иные средства, привлекаемые в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Таким образом из данной нормы следует, что на федеральной территории органы власти данной территории будут формировать и исполнять бюджет. Также передаются в управление имущество и имущественные права от Краснодарского края и муниципального образования городского округа «город-­курорт Сочи» Краснодарского края. В силу этого у бюджета Краснодарского края и бюджета города-­курорта Сочи, могут возникнуть недополученные налоговые поступления, что приведет к выпадающим доходам их бюджетов. В целях финансового обеспечения предоставляются межбюджетные трансферты и иные средства.

Важно заметь, что согласно ст. 2 Закона федеральная территория является публично-­правовым образованием, при этом границы данного публично-­правового образования из текста Закона не очень понятны, поскольку в ст. 6 Закона дается отсылка согласно которой, границы федеральной территории «Сириус» устанавливаются согласно приложениям 1 и 2 к Федеральному закону. Однако можно заметить по тексту Закона, что сама федеральная территория «Сириус» образуется на части территории Краснодарского края и части городского округа города-­курорта Сочи. Таким образом справедливы замечаниях тех, которые задают вопрос о том, как быть с мнением субъекта РФ, где вычленяется такая территория, поскольку субъект РФ и в данном случае муниципальное образование теряют часть своих доходов.

Кроме того, ч. 5 ст. 66 закрепляет, что статус субъекта РФ может быть изменен только по согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом. Однако такой конституционный закон до сих пор не принят.

В финансовом обеспечении федеральных территорий остается много вопросов, поскольку данная территория сможет сформировать бюджет согласно Закону только в 2022 году.

Одним из важных направлений бюджетного федерализма является сбалансированность всей бюджетной системы.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 68322, несбалансированность национальной бюджетной системы впервые обозначена в качестве одной из главных угроз национальной безопасности. В Указе Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года»23 несбалансированность национальной бюджетной системы названа уже в качестве одного из основных вызовов и угроз экономической безопасности России. Несбалансированность бюджетной системы означает диспропорции в распределении и перераспределении финансовых ресурсов внутри бюджетной системы РФ. Наоборот, сбалансированность бюджетной системы в целом зависит от сбалансированности не только федерального бюджета, но и бюджетов регионального и местного уровня.

Главной особенностью федерального бюджета является то, что источники доходов и направления расходов устанавливаются исключительно законодательством федерального уровня. Таким образом, когда перед Российской Федерацией встает вопрос о сбалансированности всех бюджетов, перед ней открыты максимально широкие возможности, а именно:

— введение (упразднение) любых налогов, расширение (сокращение) базы и (или) увеличение (уменьшение) ставок существующих налогов без ­каких-либо ограничений;

— привлечение заемных средств;

— сокращение (увеличение) расходов.

Субъекты Федерации формируют и исполняют региональные бюджеты. Особенностью региональных бюджетов является то, что большинство их источников доходов (если не все) и значительная часть направлений расходов диктуются Российской Федерацией. В результате перед субъектами РФ открыты лишь следующие пути балансирования планируемых расходов и доходов:

— введение (упразднение) налогов, относимых федеральным налоговым законодательством к числу региональных; увеличение (уменьшение) ставок региональных налогов в пределах ограничений, налагаемых федеральным налоговым законодательством;

— привлечение заемных средств в пределах ограничений, установленных федеральным законодательством;

— сокращение (увеличение) расходов в пределах ограничений, налагаемых федеральным законодательством;

— получение безвозмездной помощи из вышестоящего бюджета.

Отметим, что, несмотря на существенное отличие бюджетной компетенции субъектов Федерации от Российской Федерации, с точки зрения возможностей балансирования своих бюджетов все субъекты Федерации находятся в одинаковом правовом положении24. Даже пользующиеся бюджетными привилегиями Татарстан и Башкортостан при формировании бюджета вынуждены выбирать решения из того же набора возможностей.

Федеральное законодательство, регламентирующее основы бюджетных отношений между региональными и органами местного самоуправления, касается только взаимоотношений между субъектом Федерации и одним уровнем муниципальных образований. При этом допускается формирование муниципальных образований на любом территориальном уровне. Будет ли региональное законодательство о финансовых взаимоотношениях с местными бюджетами признавать другие уровни местных бюджетов — целиком зависит от самого субъекта Федерации. Если бы структура органов власти субъектов Федерации была идентичной структуре федеративного устройства (т. е. в каждом субъекте Федерации существовал бы лишь один уровень органов местного самоуправления и, соответственно, один уровень местных бюджетов), то бюджетная компетенция, гарантированная органам местного самоуправления федеральным законодательством, позволяла бы всем им балансировать доходы и расходы. Органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления имели бы одинаковые степени свободы при формировании своих бюджетов.

В разных регионах России складывались разные модели организации органов местного самоуправления в соответствии с приоритетами и традициями, поддерживаемыми субъектом Федерации, причем существование этих разных моделей допускается российским законодательством.

Формально провозгласив и предоставив, согласно действующему законодательству, финансовую (бюджетную) самостоятельность для регионов и муниципальных образований, на практике большинство из них не могут выполнять предусмотренные законодательством обязательства. С каждым годом увеличивается число дотационных регионов и муниципальных образований, что свидетельствует об отсутствии стабильного правового механизма обеспечения финансовой (бюджетной) самостоятельности на региональном и местном уровнях. С одной стороны, государство таким образом пытается сохранить территориальную целостность, используя опыт 90-х гг., когда после распада Советского Союза отдельные территории, применяя принцип «самоопределения наций вплоть до отделения», практически вышли из состава Российской Федерации, и только заключение Договоров о разграничении предметов ведения, в том числе и финансовых полномочий, между регионами и Российской Федерацией позволило сохранить территориальную целостность нашего государства.

Кроме того, в настоящее время (в условиях пандемии) стоит остро вопрос о финансовом обеспечении как субъектов Федерации, так и муниципальных образований. В последние восемь лет долговая нагрузка на бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований существенно возросла и для разрешения этой проблемы в федеральном бюджете на 2019 год предусмотрена норма, согласно которой задолженность субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по уплате пеней, штрафов и процентов, начисленных на основании договора (сделки) и (или) положений гражданского или бюджетного законодательства Российской Федерации за несвоевременное исполнение денежных обязательств перед Российской Федерацией и (или) пользование чужими денежными средствами, подлежит списанию (прощению) (п. 1 ст. 16 Закона25).

Также можно отметить важные изменения, внесенные Бюджетный кодекс РФ26 летом 2019 г. в части совершенствования правового регулирования межбюджетных отношений, которые коснулись всех уровней бюджетной системы.

Межбюджетные отношения в современной России требовали реформирования в силу нескольких причин: во-первых, в последние годы происходила существенная централизация бюджетных ресурсов в федеральном бюджете, которые в последствие через фонды финансовой поддержки доходили до субъектов РФ; во-вторых, существенным образом сократилось количество «регионов-­доноров», за последние годы практически вдвое; в-третьих, существенным образом стали сокращать межбюджетные трансферты из федерального бюджета субъек­там РФ.

Согласно изменениям, на региональном и местном уровнях установлена новая форма межбюджетных отношений «по горизонтали» — субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из бюджета субъекта Российской Федерации (аб. 7 п. 1. ст. 135 БК РФ) или субсидий бюджетам муниципальных образований (аб. 6 п. 1. ст. 142). Для этого законодатель добавил в БК РФ новую ст. 138.3 и изложил в новой редакции ст. 142. 3, а также внес изменения в Федеральные законы от 6 октября 1999 № 184-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Таким образом, законодатель предусматривает возможность взаимоотношений между равными по бюджетно-­правовому статусу субъектами минуя отношения с Российской Федерацией. Однако, как видится предоставленной возможностью воспользуются не все субъекты РФ и не все муниципальные образования, поскольку объемы бюджетных ресурсов у публично-­правовых образований разные, хотя, как отмечают специалисты такая форма межбюджетных субсидий является эффективной27.

На основании изложенного можно предположить, что бюджетный федерализм позволяет сочетать интересы Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований таким образом, когда в условиях самостоятельности каждого бюджета бюджетной системы публично-­правовое образование (Российская Федерация, субъек­ты Федерации, муниципальные образования) действует в рамках и пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий в строгом соответствии с законодательством. При этом система взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, действующих от имени публично-­правового образования, устроена таким образом, когда разграничены сферы деятельности и ответственности, а также полномочия по осуществлению расходных обязательств за счет средств бюджетов того или иного уровня. И в этих условиях органы власти имеют право самостоятельно принимать решения не только о направлениях расходов своих бюджетов, но и иметь достаточные ресурсы для формирования доходов бюджетов28.

§ 2.2. Принцип плановости в регулировании бюджетных отношений

Словарное значение понятия «принцип» в словаре Ожегова определяется как «основное исходное положение ­какой-­нибудь теории, учения, науки и т. п.». Однако также приводятся и другие толкования: 2. «Убеждение, взгляд на вещи»; 3. «Основная особенность в устройстве ­чего-нибудь»29. Аналогично раскрывается значение этого термина в «Советском энциклопедическом словаре»: «ПРИНЦИП (от лат. principium — начало, основа), 1) осн. исходное положение к.-л. теории, учения, теории, науки, мировоззрения… 2) Внутр. убеждение человека, определяющее его отношение к действительности, нормы поведения и деятельности. 3) Осн. особенность устройства к-л. механизма, прибора»30.

Приведенные толкования свидетельствуют о неоднозначности, о многозначности, и даже «многослойности» понятия «принцип», что позволяет утверждать, что принципы присущи доктринам, мировоззрению, системам.

Тогда, если рассматривать право с доктринальной, мировоззренческой и системной позиций, в любом случае, встает вопрос о принципах. Тем более, что доктрина не существует без мировоззрения, мировоззрение без системы, любая доктрина также носит системный характер, устройство организуется в систему.

Принципам права посвящено большое число научных исследований.

Традиционно в теории права под «принципами права» понимают основополагающие правила и требования, выражающие существенные особенности общественных отношений31, руководящие положения, определяющие содержание и направления правового регулирования, совершенствования правовых норм32.

О. А. Кузнецова отмечает, что родовыми признаками понятия «принципы права» в большинстве научных источников, посвященных исследованию данного вопроса, называются «начало», «идея», «положение» либо одновременное использование этих категорий33.

Достаточно подробно изучив ряд научных позиций в отношении определения понятия, значения, роли и места принципов права, И. А. Цинделиани выделил «два основных концептуальных направления рассмотрения принципов права»: представители первого рассматривают принципы как некую лишенную форму нормативности абстракцию, формируемую из различных внешних и внутренних компонентов, но при этом лишенную регулирующей функции; второе направление основывается на том, что принципы а) являются одной из форм права; б) представляют собой средства правового регулирования общественных отношений; в) являются элементом системы права34. Применение конкретных норм права, по мнению автора, «… должно основываться на соответствующих принципах права — как общих, так и специальных. Соответственно, даже при урегулированности нормами права конкретных общественных отношений принципы права при таком регулировании носят приоритетный характер как средство правового регулирования». Принципы права при этом… выполняют функцию «базового регулятора общественных отношений, имеют непосредственное влияние не только на правоприменение норм, но и на формирование правовых норм…»35.

Заслуживает внимания позиция В. А. Зайцевой, утверждающей, что принципы права отражают объективные законы общественного развития и выступают в качестве определенного ориентира в познании свой­ств правоотношений, которые, в свою очередь, являются критериями установления пределов сферы правового регулирования. «Принципы права — это средство стабильного и в то же время гибкого регулирования общественных отношений, позволяющее разгрузить законодательство, не допуская его избыточного расширения и углубления. В то же время, эффективная работа принципов права возможна только в условиях их непротиворечивости»36.

В. Н. Карташов полагает, что принципы права существуют в виде относительно самостоятельных элементов в системе права, «под которыми следует понимать исходные нормативно-­руководящие начала (императивные требования), определяющие общую направленность правового регулирования общественных отношений… когда они непосредственно (легально) выражены в нормативных правовых актах или иных формах права»37.

В то же время, В. М. Сырых считает, что принцип права позволяет правильно интерпретировать норму в том случае, «когда он действительно выступает в качестве основы, руководящей идеи конкретного закона, отрасли или института. Подтверждением этому может служить конкретная статья, содержащая данный принцип, либо группа статей, из которых этот принцип может быть выведен. В противном случае неясно отношение законодателя к принципу, а поэтому ссылка на него является бездоказательной и не может быть использована в качестве аргумента правильности понимания смысла правовой нормы»38.

По мнению В. В. Ершова, «с позиции научно обоснованной концепции интегративного правопонимания право… объективно выражается, прежде всего, в принципах и нормах права, содержащихся в единой и многоуровневой системе форм национального и международного права, реализующихся в государстве», и поэтому теоретически более обосновано исследовать его [право — авт.] именно «не только как «законодательство», «закон», а … в виде принципов и норм»39. Не оспаривая такой подход, все же представляется необходимым учитывать, что принципы права исторически «моложе» норм права: правовые нормы возникают в ходе социально-­экономического развития, политических процессов, в то время как принципы права являются результатом определенной зрелости правовой науки, развитого юридического мышления40. Принципы вырабатываются наукой, законодатель получает их в готовом виде. После законодательного закрепления принципа «его воздействие на право и практическую деятельность усиливается»41. Хотя И. Б. Лагутин считает, что правовые принципы должны базироваться не только на научной основе: первостепенное значение должно иметь именно их правовое закрепление42.

Принципы права, по мнению А. В. Коновалова, — это идеи о том, как человеческое общежитие в случае их эффективной адаптации к конкретной текущей ситуации может быть организовано при помощи права наилучшим образом: с обеспечением достойного, как в текущей, так и в долгосрочной перспективе, существования каждого индивида, готового следовать определенной модели поведения; с оптимальной организацией частной и публичной сфер, призванной способствовать этому достойному существованию; с профилактикой и минимизацией межличностных и межгрупповых конфликтов и оптимальным исправлением их последствий. Он также замечает, что, что принципы права — категория исключительно объективная, их востребованность никак не влияет на авторитет их содержания; реализация принципов, напротив, — категория субъективная, ценность которой обусловлена степенью ее соответствия объективному первоисточнику43.

Таким образом, вопрос о принципах права в юридической науке остается актуальным и дискуссионным. В то же время, следует признать, что принципы становятся частью права, тем более, что они имплементируются в законодательство, в том числе, в виде прямых установлений — норм-принципов, — и становятся частью права.

В большинстве случаев исследователями выделяются общие, отраслевые, специальные, межотраслевые принципы права; принципы, присущие частному праву и характерные для публичного права.

Финансовое право как публичная отрасль российского права также основана на системе принципов — как общих, отраслевых, межотраслевых, так и специальных. По справедливому замечанию И. Ф. Сайфуллина, принципы финансового права «являются примером сочетания общих и межотраслевых принципов с учетом особенностей предмета и методов финансового права, раскрывающих их отраслевой характер»44. К. С. Бельский характеризует принципы финансового права как «начала, в которых проявляются объективные закономерности, тенденции и потребности общества, его главные «устои»… Финансовое право как отрасль права создается «на основе фундаментальных правил, которые выводятся из жизни общества и экономических возможностей государства, из объективной реальности, с учетом жизненного уровня граждан страны». Поэтому, по мнению автора, «при формировании норм финансового права законодатель обязан учитывать принципы…» которые «должны быть «растворены» в отрасли, «разлиты» в ней, должны пронизывать собой нормы финансового права». Существенным представляется утверждение ученого, что «принципы придают качественную определенность финансовому праву, составляют его «дух»45. Если продолжить данную мысль автора, то логично предположить, что нормы в этом случае выступают в роли «буквы» права.

Комплексный характер финансового права как системы взаимосвязанных подотраслей и правовых институтов, обладающих специфическими чертами, позволяет говорить о наличии также специфических принципов, присущих структурным элементам системы финансового права. В частности, ст. 3 Налогового кодекса РФ устанавливает принципы налогообложения; ст. 5 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» закрепляет принципы валютного регулирования, глава 5 Бюджетного кодекса (ст. 28–38 ²) посвящена принципам бюджетной системы; основополагающие принципы осуществления финансового (бюджетного) контроля содержатся в принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г. Лимской декларации руководящих принципов контроля46 и т. д.

Принципы бюджетного права, неизменно остающиеся в фокусе научных исследований, порождающие множество дискуссий, выражают особенности бюджетных правоотношений, выполняя функцию правовой основы в регулировании бюджетных отношений и осуществлении бюджетной деятельности и являясь руководящими началами для участников бюджетного процесса.

На этапе становления бюджетного законодательства Российской Федерации в науке финансового права выявлялись и научно обосновывались основные принципы финансового права, в полной мере присущие бюджетному праву как его ключевой подотрасли.

В частности, О. Н. Горбунова выделяет принципы: приоритета в области финансовой деятельности государства и муниципальных образований представительных органов перед исполнительными органами власти, федерализм, законность и плановость47 [выделено — авт.].

К. С. Бельский относит к принципам: законность, плановость [курсив — авт.], гласность, финансовый федерализм, взаимную ответственность органов власти всех уровней и граждан в области финансовой деятельности48, самостоятельность финансовой деятельности органов местного самоуправления49.

Н. И. Химичева уточняет и дополняет перечень основных общеотраслевых принципов финансового права: приоритетность публичных задач (интересов) в правовом регулировании финансовых отношений, сочетающихся с реализацией частных интересов; социальную направленность финансово-­правового регулирования; равноправие субъектов РФ в области финансовой деятельности государства; единство финансовой политики и денежной системы; самостоятельность финансовой деятельности органов местного самоуправления; распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной власти; участие граждан РФ и общественных организаций в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления; экономическое стимулирование деятельности в финансовой сфере50.

Законность, гласность, плановость, федерализм (сочетание интересов центра с самостоятельностью субъектов РФ и местного самоуправления) важнейшими принципами функционирования публично-­правовых образований считает Э. Д. Соколова51.

В преамбуле Бюджетного кодекса РФ провозглашено: «Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации…». В то же время, законодательно в нем закреплены только принципы бюджетной системы (глава 5). Другие принципы — принципы бюджетного законодательства, принципы бюджетной деятельности, принципы бюджетного процесса выводятся из смысла норм, содержащихся в БК РФ. К ним относится и принцип плановости.

По мере развития бюджетного права в аспектах как нормативно-­правового регулирования, так и в теории перечень принципов дополняется и расширяется, кроме того, появляются различные их классификации по разным критериям.

Например, представляется абсолютно обоснованным разграничение принципов бюджетной системы (исчерпывающий перечень которых установлен ст. 28 БК РФ, а содержание каждого раскрывается в ст. 29–38 ² БК РФ) и принципов бюджетного права52. При этом «принципы бюджетного права» — понятие более широкое, чем «принципы бюджетной системы»53.

Принципы бюджетной системы отражают федеративное устройство государства в сочетании с самостоятельностью органов управления, в то время как принципы бюджетного права определяют сущность и содержание бюджетной деятельности.

Принципы бюджетного права Ю. А. Крохина классифицирует по двум основаниям: 1) по источнику нормативного закрепления (установленные Конституцией РФ, а также бюджетным законодательством); 2) по сфере действия — общие принципы (распространяющиеся на все институты бюджетного права) и институциональные (присущие отдельным институтам бюджетного права).

Конституционные принципы бюджетного права выводятся автором из смысла норм Конституции РФ: федерализм (ст. 1 Конституции РФ); равноправие субъектов РФ в бюджетной сфере (ст. 5); реализация совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в установлении общих принципов бюджетной деятельности местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72); самостоятельность бюджетной деятельности органов местного самоуправления (ст. 12, 130–132) распределение функций в области бюджетной деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной ветвей власти (напр., ч. 1 ст. 105, п. «б» ч. 1 ст. 114); участие граждан РФ в бюджетной деятельности государства и местного самоуправления (ч. 1 ст. 32); гласность (ч. 3 ст. 15); плановость [курсив — авт.] (п. «а» ч. 1 ст. 114, ст. 132);

...