Д. В. Шепелев, Д. В. Шепелева

Правовое регулирование государственного финансового контроля

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 351.72

ББК 67.402

Ш48

Авторы:
Шепелев Д. В., кандидат юридических наук, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, доцент кафедры теории государства и права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);
Шепелева Д. В., кандидат юридических наук, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.

Рецензенты:
Корнев А. В., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории государства и права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);
Зелепукин Р. В., кандидат юридических наук, заместитель директора по научной работе Института права и национальной безопасности Тамбовского государственного университета имени Г. Р. Державина.

Формирование целостного представления о механизме осуществления государственного финансового контроля, системе его органов. Приобретение умений и навыков правовой оценки решений и действий органов власти при осуществлении государственного финансового контроля. Овладение навыками применения нормативных правовых актов, регламентирующих систему и компетенцию органов государственного финансового контроля.

Законодательство приведено по состоянию на 26 февраля 2021 г.

УДК 351.72

ББК 67.402

© Шепелев Д. В., Шепелева Д. В., 2021

© ООО «Проспект», 2021

Глава 1.
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

1.1. Достижение государственных интересов посредством реализации функций государства

Категория «интерес» является одной из ключевой и системообразующих для современной юридической науки, что нашло свое отражение в научной литературе, где интересы рассматриваются под различным углом — публичные и частные интересы, законные, социальные интересы, что нами подробно раскрывалось в научных публикациях1.

А. В. Малько и В. В. Субочев, рассматривая правовую категорию «законные интересы» как основу и предпосылку формирования норм права, определяют его в контексте взаимосвязи индивидуальной сущности отдельного лица и объективных обстоятельств, которые в совокупности образовывают и формируют не только правовой, но и в целом социальный статус человека, который несет в себе стремление к реализации возникающих и существующих потребностей в рамках складывающихся правовых отношений2.

При этом за пределами внимания научного юридического сообщества сегодня остается соотношение и взаимосвязь интересов и функций государства.

Сегодня имеются разнообразные подходы к изучению и рассмотрению функциям государства. Характеризуя и обобщая их, М. Н. Марченко отмечает, что раскрытие функций государства зачастую либо ограничено их отождествлением с основными направлениями деятельности государства по управлению и поддержанию социальных процессов и общества в целом, либо расширяется в контексте отнесения сюда различных способов и средств влияния на общества и происходящие в нем процессы3.

В ходе рассмотрения вопроса о достижении государственных интересов посредством реализации функций государства, мы полагаем верным и обоснованным отталкиваться от понимания функций государства как основных направлений деятельности государства по решению обусловленных политическими, социально-экономическими и иными обстоятельствами задач.

Это позволяет обозначить предопределенность функций государства от имеющихся задач, которые, в свою очередь, обусловлены, возникающими и сложившимися интересами, непосредственно влияющими на содержание задач. Исходя из этого, мы полагаем, что задачи государства, тем самым, связывают интересы, как публичного, так и частного характера с функциями государства.

Прежде чем перейти к подробной характеристике взаимосвязи интереса и функций государства, следует отметить, что терминологически речь будет идти о правовом интересе, под которым мы считаем обоснованным понимать возможность обладать или использовать различные явления и объекты окружающей среды, предопределенную конкретной социальной потребностью. Имеющаяся потребность несет в себе одновременно и основу, и главный компонент механизма реализации правового интереса, в которой также представляется возможным назвать норму праву, юридический факт и правовые последствия реализации интереса, а также субъектов интереса и субъектов реализации правового интереса.

«Итак, рассмотрим более подробно взаимосвязь интереса и функций государства.

Характеристика взаимосвязи функций государства и интереса позволяет выделить три аспекта их взаимосвязи.

Во-первых, правовой интерес выступает ориентиром для тех или иных функций государства.

Интерес как ориентир функций не носит перманентного состояния. Интересы меняются в конкретных условиях, свойственных отдельным историческим отрезкам, где у государства могут меняться цели и задачи. В тоже время, эти задачи будут отражать интересы отдельной личности, общества и государства в целом, хотя в различные исторические эпохи они могут не совпадать. Здесь же проявляется связь целей и задач государства с содержанием самого государства и с его социально-классовой сущностью, что отмечает М. Н. Марченко4. Тем самым, возникновение функций, хронология их развития находится в зависимости от очереди задач, становящихся перед обществом и государством в конкретный исторический период, что подчеркивает взаимосвязь задач государства от реальных условий, включая потребности отдельных социальных групп или населения в целом. Следует присоединиться к мнению М. В. Немытиной, отмечающей, что «с помощью выявления и обоснования существующих в обществе интересов, их динамики, трансформации в определенные исторические периоды одних интересов в другие можно объяснить и обосновать путь развития права, общества и государства»5.

В рассматриваемом контексте также следует отметить разграничение и соотношение интересов личности, общества и государства, которые могут не совпадать в тех или иных исторических реалиях, а порой подменять друг друга, отождествляя личностные или общественные интересы с интересами отдельной социальной группы или интересами государства. Государственные интересы вообще не допустимо возвышать по отношению с общественными и личностными. Интересы государства здесь являются одним из трех звеньев, но одновременно с этим они должны стремиться к поиску гармонизации всех интересов за счет допустимых форм и средств реализации, в том числе обеспечивая прав и свобод человека.

Во-вторых, реализация функций государства определяется существующими интересами как движущей силой самих функций.

Категория интереса близко соприкасается по своему значению с такими терминами как мотивация, целеполагание, потребности. Очевидно, что данные понятия не тождественны, но взаимосвязаны. Наибольшая связь имеется между потребностью и интересом — связь причины и следствия, которая характеризуется в научной юридической литературе следующим образом: «Интересы формируются на базе потребностей, вытекают из них, являются формой их выражения, выступая продуктом потребности, интерес направлен на ее удовлетворение и находится у нее в подчинении»6.

Так, исходя из отдельной потребности или их совокупности, формируется личностный или общественный интерес, который оказывает влияние на формирование функций государства. Например, потребность в благоприятной окружающей среде в совокупности с потребностью в стабильности в условиях проявлений экологического кризиса аккумулируются в такой задаче государства как обеспечение благоприятной окружающей среды, выражаясь в экологической функции и характеризуя ее приоритет. Или, например, потребность в личной безопасности в условиях военных действий или угроз влечет формирование задачи обеспечения национальной безопасности и реализацию функции обороны.

Исходя из приоритета тех или иных задач в тот или иной исторический отрезок, определяются ключевые функции государства, которые, в идеале, несут в себе общие интересы, а также интересы отдельных социальных групп, так как социальное назначение любой функции государства несет в себе необходимость поиска компромисса между разнообразными социальными интересами. При этом зачастую государство обеспечивает интересы той социальной группы, интересы которой считают приоритетными. В этом контексте считаем верным присоединиться к позиции Л. А. Морозовой: «В обществе, где социальная структура имеет ярко выраженную дифференциацию, антагонизм между правящими и управляемыми, где классы и социальные группы противостоят друг другу, государство выступает в роли политической организации правящего класса или группы, оно обслуживает в первую очередь интересы этих классов и групп и одновременно осуществляет организованное насилие в отношении своих классовых противников»7.

На основе общих интересов государство призвано обеспечить устойчивые социальные связи, его единение и целостность. Все это позволяет отметить нам, что реализация функций государства определяется существующими интересами как движущей силой самих функций.

В-третьих, интересы влияют на формирование правовой основы обеспечения и реализации функций государства. Так, с одной стороны, интересы определяют мотивацию участников тех или иных правовых отношений. С другой стороны, интересы становятся основанием для развития права как социального регулятора, непосредственно отражаясь в принимаемых или изменяемых нормах права, выступая их содержательным источником. Тем самым интересы мотивируют поведение субъектов правоотношений, а также служат содержательным источником для создания новых правовых норм.

Как верно, на наш взгляд, отмечает М. В. Немытина «марксистская методология строилась на классовых интересах, антагонизм которых ведет к смене общественно-экономических формаций, исторических типов государства и права». По ее словам, «социологически ориентированные концепции правоведения содержат объяснения сущности права, правовых явлений и процессов с позиций широкого спектра существующих в обществе интересов, обосновывают их согласование, поиск баланса интересов различных социальных групп, механизмов саморазвития и саморегуляции общества на основе интересов… За интересами социальных групп признается публичный характер и возможность институционального оформления в обществе в организационно-властных и нормативно-правовых формах»8.

Этот подход к рассмотрению взаимосвязи интереса, права и функций государства, позволяет отметить такую функцию права как достижение социального согласия, компромисса в сложных конфликтных ситуациях, что позволяет обеспечить правую защиту и поддержку тех или иных интересов в результате реализации и применения норм права, в том числе за счет достижения консенсуса между общественными и личными интересами. Данное обстоятельство обосновывает значение права как неотъемлемого атрибута эффективного сочетания групповых и индивидуальных, публичных и частных, общественных и личных интересов.

Законодатель зачастую не успевает за динамикой развития социальных интересов, что не позволяет своевременно законодательно закрепить механизмы реализации тех или иных потребностей на нормативно-правовом уровне. Однако, это может коррелироваться в рамках воплощения государственной политики по реализации государством своих основных функций, что и обуславливается в функциях государства.

Существующая законодательная база регулирует разнородные социальные процессы и закрепляет интересы, одновременно выступая нормативной основой для воплощения различных функций государства.

Поскольку в ходе реализации функций государства достигаются задачи, закрепленные законодателем, то и интересы, составляющие содержание данных задач, должны быть правовыми, закрепленными законодателем.

Итак, подводя итог, отметим, взаимосвязь интереса и функций государства осуществляется через задачи государства. Данная взаимосвязь проявляется в том, что правовой интерес выступает ориентиром для функций государства, их формирования и реализации, находя свое отражение в отдельных государственных задачах. На наш взгляд, реализация функций государства определяется существующими интересами как движущей силой самих функций. Вместе с этим, мы полагаем, что интересы влияют на формирование правовой основы обеспечения и реализации функций государства.

1.2. Проблемы повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации в контексте реализации функций государства

В Российской Федерации на сегодняшний день проводится крупномасштабная реформа контрольной и надзорной деятельности, одной из задач которой является повышение результативности и эффективности. В связи с этим, исследование приоритетных направлений внедрения и разработки системы оценки результативности и эффективности в рамках реализации данных мероприятий приобретает особую актуальность. Это предопределяется теоретическими и практическими аспектами изучения вопросов развития и совершенствования контроля и надзора.

Представляется целесообразным рассмотреть систему оценки контрольно-надзорной деятельности с точки зрения ее эффективности и результативности, показатели ключевого значения для такой оценки, направления разработки и имплементации указанной системы, внедряемые стандарты управления контрольно-надзорной деятельности, включая стандарты результативности и эффективности.

Безусловно, что внедрение и претворение в жизнь системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности будет способствовать повышению качества государственного управления.

На современном этапе новые требования к государственному управлению предопределены существующими реалиями динамики развития социального пространства в условиях информатизации системы государственного управления и технологичности социальных коммуникаций, модернизации общественных процессов. Все это непосредственно отражается на функциях государства, которые, как мы отмечали выше, определяются в юридической литературе в качестве «основных направлений деятельности государства по решению стоящих перед ним задач»9, которые формируются и видоизменяются в зависимости от разнообразных факторов.

Достижений поставленных государством целей и задач взаимосвязано с существующими публичными и частными интересами, под которыми нами предлагается понимать «социально обусловленные конкретными потребностями субъекта возможности обладать или пользоваться определенными благами (объектами и явлениями окружающей действительности) и составляющие главный компонент механизма его деятельности»10.

Государство наряду с другими властными институтами воплощают и несут в себе публичные интересы, которым свойственен особый порядок реализации императивного характера.

Отсюда актуализация совершенствования и проблем развития государственного управления, вызванная динамикой общественных отношений. При этом, следует подчеркнуть предназначение государственного управления — упорядочивание социального пространства, стабилизация складывающихся общественных отношений и воплощение стоящих на конкретном историческом этапе задач в имеющихся условиях. Достижение поставленных задач немыслимо под должного контроля со стороны государства в лице компетентных и уполномоченных органов власти.

Контроль государства следует рассматривать с точки зрения его понимания как ключевого средства воплощения государственных функций, связанных с удовлетворением и личных, и общественных потребностей, а значит и частных, и публичных интересов.

Характеризуя существующую государственную политику, следует обратить внимание на утвержденный президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам паспорт приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности»11.

Проводимая реформа оказывает непосредственное влияние на всю систему государственного управления в лице практически всего пласта органов исполнительной власти, что объясняет практическую значимость реформы контрольно-надзорной сферы. Паспорт приоритетной программы указывает на необходимость индексирования качества управления функциями контроля и надзора уполномоченных органов, администрирования этими функциями в одном ключе с обеспечением эффективности организации всей контрольно-надзорной деятельности государства.

Все это отражается в конкретных направлениях деятельности институтов государственной власти в контексте поставленных целей и задач. Результативность деятельности по осуществлению государственных функций, целей и задач государственного управления в конкретный временной отрезок во многом обусловлена и зависима от содержания и качества контрольно-надзорной деятельности, которая способна содействовать своевременному функционированию подконтрольных субъектов, соблюдения ими рамок правового поля и установленных требований обязательного характера, в том числе позволяя выявлять и устранять имеющиеся отклонения.

Положения программы по проведения контрольно-надзорной реформы получили свое продолжение в ряде иных подзаконных актов распорядительного характера. В частности было издано распоряжение Правительства РФ «Об утверждении основных направлений разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности»12.

Принятые акты обосновано уделили внимание понятийному аппарату оценочных средств реформы, обозначив содержание таких понятий как «результативность государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и «эффективность государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Так, результативность определена как «степень достижения общественно значимых результатов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, выражающихся в минимизации причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям в соответствующей сфере деятельности»13. Эффективность определяется в качестве «степень устранения риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям с учетом используемого объема трудовых, материальных и финансовых ресурсов, а также уровня вмешательства в деятельность граждан и организаций»14. Но такая понятийная конкретизация затронула только вопросы определения эффективности и результативности, по-прежнему оставив без разрешения дилемму о нормативных основаниях разграничения или соотношения понятий контроля или надзора.

Измерение результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности выражается в показателях ключевого и индикативного характера, в том числе обязательные и факультативные. Факультативные не применяются для оценки тех органов, которые где отдельные показатели не могут быть учтены в силу специфики осуществляемой контрольно-надзорной деятельности.

Уровень безопасности ценностей, охраняемых законом, измеряемые минимизацией риска причинения вреда (ущерба) отражает показатели результативности. Учет задействованных материальных, трудовых и финансовых ресурсов, издержки административного и финансового характера подконтрольных субъектов при осуществлении в отношении них контрольно-надзорных мероприятий имеет значение с точки зрения показателей эффективности для измерения уровня безопасности охраняемых законом ценностей15.

Индикативные показатели отражают в себе «непосредственное состояние подконтрольной сферы, а также негативные явления, на устранение которых направлена контрольно-надзорная деятельность; качество проводимых мероприятий в части их направленности на устранение максимального объема потенциального вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям; параметры проведенных процедур; объем примененных материальных, трудовых и финансовых ресурсов»16.

Перечень индикативных показателей формируется самим органом исполнительной власти как субъектом контрольно-надзорной деятельности исходя из характера вверенной сферы общественных отношений, в виду чего перечень таких показателей носит вариативный характер и определяется исходя из конкретной сферу общественных отношений, подпадающих в предмет контрольно-надзорных полномочий.

Правительством Российской Федерации по 25 видам государственного контроля (надзора) в отношении 11 федеральных органов исполнительной власти к сегодняшнему дню утверждено 87 ключевых показателей17. Это касается таких структур как МЧС России, Ростехнадзор, Россельхознадзор, Ространснадзор, Росздравнадзор, Росприроднадзор, Роспотребнадзор, ФАС России, ФМБА России и Росрыболовство. Перечень таких показателей, в том числе применительно к кругу субъектов контрольно-надзорной деятельности, имеет вектор развития в сторону расширения, что должно найти свое закрепление в распорядительных подзаконных актах программного характера18.

Указанное позволяет отметить значимость утвержденных критериев не только с точки зрения совершенствования контрольно-надзорной сферы и проводимых соответствующих мероприятий, то и исходя из реализации функций государства, стоящих перед ними целей и задач, а также правовых интересов, предопределяющих эти цели и задачи в конкретный исторический период. При этом, очевидно, что сфера контрольно-надзорной деятельности и ее реформирования не может находиться в статическом состоянии и требует постоянной корреляции в целях совершенствования предмета проводимой реформы.

На наш взгляд, направлением корреляции проводимой реформы могут стать индикативные показатели, которые могут быть детализированы и конкретизированы исходя из специфики и особенностей конкретной сферы, входящей в предмет контрольно-надзорной деятельности. Полагаем обоснованным и целесообразным, что предлагаемые конкретизация и детализация должны учитывать функцию государства, в рамках которой и реализуется контрольно-надзорная деятельность, включая учет дифференциации функций на внутренние (например, экологическая, экономическая) и на внешние (например, функция обеспечения национальной безопасности, дипломатическая функция, функция поддержания мирового порядка).

Следует понимать, что внедрение четкой, теоретически обоснованной системы оценки деятельности субъектов контрольно-надзорной деятельности позволит обеспечить достижение общественных и государственных интересов. То есть результативность и эффективность может быть измерена исходя из степени удовлетворения определенных на первоначальном этапе социальных потребностей, образующих правовые интересы, как публичного так и частного характера, что непосредственно взаимосвязано с функциями государства.

Среди актов программного характера, принятых в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности, на наш взгляд, следует обратить внимание на утвержденный протоколом заседания проектного комитета Стандарт зрелости управления результативностью и эффективностью контрольно-надзорной деятельности, который «раскрывает основные элементы управления результативностью и эффективностью контрольно-надзорной деятельности и их логические взаимосвязи, определяет направления создания ведомственных систем управления результативностью и эффективностью контрольно-надзорной деятельности»19.

Реформирование контрольно-надзорной деятельности предполагает администрирование эффективностью и результативностью контрольно-надзорных мероприятий на основе как ресурсных, так и технологичных аспектов, уровня подготовленности той или иной сферы, включая оценку работы и квалификацию субъекта контрольной деятельности в лице уполномоченных органов и их должностных лиц. Оценка результативности и эффективности призвана обеспечить объективное сравнение качества контроль-надзорных ведомств, как на внутренней политической арене, так и в международном масштабе. Значение стандарта несет в себе стратегическое значение, что должно проявляться в учете и сопоставлении материальных, кадровых, а также финансовых ресурсов, необходимых для осуществления тех или иных контрольно-надзорных мероприятий, в том числе для понимания необходимости их увеличения или сокращения. Немаловажным является проводимый анализ для установления уровня продуктивности инструментов и механизмов контрольно-надзорной деятельности.

Содержание стандарта включает в себя модель концептуального характера по оценки эффективности и результативности контрольно-надзорной деятельности исходя из мирового опыта воплощения аналогичных проектов по преобразования отдельных сфер государственного управления.

Стандарт предлагает дифференциацию ключевых критериев оценки на группы «А» и «Б». Первая группа предусматривает оценку общественно-значимых и промежуточных результатов, проводимых мероприятий, задействованных ресурсов для их последующего сравнения с показателями мирового опыта. Оценка показателей этой группы может обоснованно оказать влияние не только на функционирование субъекта контрольно-надзорной деятельности, но и на разнообразные внешние факторы социально-экономического или иного характера, позволяя сделать выводы о результативности контрольно-надзорной деятельности. Показатели второй группы признаны установить уровень эффективности контрольно-надзорных мероприятий исходя из экономических аспектов использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, производительности и продуктивности контрольно-надзорной деятельности. Разграничивая показатели этих групп, Стандарт определяет результативность как достижение поставленного результата, а эффективность как сопоставление проведенных затрат с полученными результатами.

Детализация и конкретизация этих показателей нашли отражение в распоряжении Правительства Российской Федерации от 17.05.2016 № 934-р «Об утверждении основных направлений разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности» в редакции от 07.10.201920. Здесь система оценки дополнения показателями группы «В», которые отражают различные аспекты контрольно-надзорной деятельности, поделенные на подгруппы. В частности, это показатели, характеризующие:

— непосредственное состояние подконтрольной сферы, а также негативные явления, на устранение которых направлена контрольно-надзорная деятельность;

— качество проводимых мероприятий в части их направленности на устранение максимального объема потенциального вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям;

— параметры проведенных мероприятий;

— объем задействованных трудовых, материальных и финансовых ресурсов.

Анализ нормативных правовых актов, характеризующих критерии оценки контрольно-надзорной деятельности, позволил отметить нам ряд проблем прикладного характера, которые могут возникнуть в практике реализации системы результативности и эффективности.

Во-первых, размыты и не конкретизированы интересы и ценности, которые являются предметом охраны со стороны контрольно-надзорной деятельности, невозможно выявить их количественные показатели для их характеристики и включения в установленный перечень критериев и параметров измерения качества контрольно-надзорной деятельности в целом и отдельных мероприятий.

Во-вторых, следует определить способы и средства как внутренней коммуникации субъектов контрольно-надзорной деятельности, так и внешней коммуникации. Если внутренняя коммуникация предполагает взаимодействие подведомственных органов, структурных подразделений и должностных лиц субъектов контрольно-надзорной деятельности, то внешняя коммуникация включает сразу два уровня. Это межведомственное взаимодействие с другими органами власти и публичными учреждениями, а также взаимодействие с подконтрольными субъектами. Особую значимость имеет обратная связь с помощью которой возможно выявить отношение и восприятие обществом не только проводимой реформы, но и функционировании вводимой системы оценки результативности и эффективности в лице объединений юридических лиц, научного сообщества, институтов гражданского общества. Немаловажным также является обеспечение слаженности межведомственного взаимодействия органов власти, что возложено на Правительство Российской Федерации как высший орган исполнительной власти.

В-третьих, объективная оценка результативности и эффективности может быть затруднена временными лагами между проводимой подконтрольным субъектом деятельностью (которая, как правило, носит непрерывный характер и предшествует контрольно-надзорной деятельности), периодом проведения контрольно-надзорных мероприятий (то есть момент вмешательства контрольно-надзорного органа в подконтрольную сферу) и времени проведения оценки (выявление достигнутых результатов и их влияние на уровень безопасности охраняемых законом интересов).

В-четвертых, представляется затруднительным механизм имплементации полученной информации о результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности в конкретную сферу государственного управления. Очевидно, что внедрение результатов должно носить осмысленный характер, учитывая социально-экономические и технологические, кадровые и иные аспекты корреляции управленческой сферы. Убеждены, что «это должно способствовать оптимизации работы соответствующих государственных органов, что, в конечном счете, приведет к внедрению новой модель принятия решений, когда любое значимое действие осуществляется с учетом правовых интересов», о чем уже отмечалось нами21.

Подводя итог вышеизложенному, можно констатировать тот факт, что одним из приоритетных направлений развития современного российского государства является повышение эффективности государственного управления, посредством которого реализуются функции государства. Сегодня в рамках данной деятельности приобретает значимость совершенствование системы государственного контроля (надзора), которая способствует законной, гласной деятельности государства по действенному и оперативному достижению поставленных целей.

Контроль в данной системе можно рассматривать в качестве одного из средств реализации функций государства. Так, проводится активная работа, направленная на внедрение новых подходов к оценке результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, осуществляемая органами исполнительной власти, главным образом, Минэкономразвития России. Ее цель — переориентировать органы контроля (надзора) с палочных показателей оценки результативности и эффективности, таких как количество проведенных проверок и штрафов, на оценку деятельности в зависимости от объемов причиненного ущерба в подконтрольной сфере, в том числе материального ущерба по отношению к валовому внутреннему продукту22.

Результатом такой крупномасштабной работы должна стать комплексная система оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, направленная на реализации правовых интересов и достижение социально значимых результатов, ориентированная на сокращение административных и финансовых издержек подконтрольных субъектов, прямо или косвенно вызванных контрольно-надзорной деятельностью, а также на рациональное распределение трудовых, материальных и финансовых ресурсов, используемых при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. При этом, на наш взгляд, в контексте рассматриваемой проблемы, и законодателям, и правоприменителям необходимо стремиться к использованию оптимального количества ключевых показателей результативности и эффективности, которые смогут обеспечить достоверность оценки в рамках реализуемых мероприятий. В целом это будет способствовать реализации функций государства, достижению поставленных задач и целей, опосредованных интересами и общества, и государства.

1.3. Правовой статус Международной организации высших органов финансового контроля (INTOSAI)

В эпоху современных технологий, оформления различных межгосударственных союзов, развития финансовых отношений, но вместе с тем и возрастания международных конфликтов, экологических и общественных проблем, необходимо определить приоритетные направления развития и сотрудничества для разрешения вопросов, создающих проблемы для национальных государств и международных учреждений на международном уровне. Несомненно, важную роль в данном направлении играют органы, действующие при Организации Объединенных Наций и сама организация, реализующие свои цели в различных областях и сферах.

Всемирный опыт свидетельствует, что существенным элементом разрешения кризисных ситуаций в экономической сфере и эффективной системы управления выступает финансовый аудит и контроль, руководящие начала построения которых сформулированы в Международных стандартах для высших органов финансового контроля (ISSAI), разработанных и принятых Международной организацией высших органов финансового контроля (INTOSAI), Лимской декларации руководящих принципов контроля23, Мексиканской декларация независимости высших органов аудита24, которые способствуют обеспечению устойчивого экономического развития.

ИНТОСАИ, то есть Международная организация высших органов финансового контроля представляет собой, независимую, автономную, неполитическую и профессиональную организацию внешнего государственного финансового контроля, созданную в качестве постоянного учреждения, которое имеет особый консультативный статус для Социального Совета и Экономического совета ООН.

Головной офис ИНТОСАИ, образованный в 1953 г. в столице Австрии, в Вене, на данный момент насчитывает 194 органа финансового контроля в качестве полноправных членов организации, а также 1 аффилированного и 5 ассоциированных членов. В целях повышения авторитета контрольно-финансовых органов указанная организация распространяет методические материалы, а также обобщает практику законодательного регулирования и правоприменения для ее распространения среди высших органов аудита (ВОА), создавая базу данных для информационного обмена, что должно способствовать не только развитию финансового контроля на национальном уровне, но и на международном. В рамках национального уровня ИНТОСАИ ставит перед собой задачу повышения влияния, репутации, степени профессиональной подготовки и обеспечения субъектов государственного контроля среди участников соглашения в лице их ВОА.

Специалистами высоко оценивается роль ИНТОСАИ в формировании и распространении стандартов внутреннего контроля в общественном секторе для субъектов государственного управления. Такие стандарты являются рекомендациями указанной организации для выстраивания и развития финансового контроля в общественном секторе, включающий в себя не только вопросы формирования и реализации компетенции и полномочий органов исполнительной власти и органов с особым статусом, функционирующих в сфере финансового контроля, но и вопросы бухгалтерского учета и иные аспекты хозяйственной деятельности подконтрольных субъектов25.

Устав ИНТОСАИ закрепляет и обобщает все эти аспекты в целях организации, среди которых можно отметить обмен знаниями, опытом, а также идеями организации и деятельности ВОА, осуществление взаимной поддержки таких органов, выступление в качестве голоса высших органов аудита на глобальном уровне, выработка, формирование и распространение стандартов проверочной деятельности для уполномоченных органов государственного управления, способствование управлению социальными процессами на национальном уровне, совершенствование деятельности ВОА, их эффективности и поддержка потенциала26.

Отмечается, что ИНТОСАИ опосредовано через национальные ВОА содействует правительствам стран-членов соглашения поддерживать и обеспечивать надлежащий уровень управления, включая противодействие коррупции, прозрачность публичных финансовых ресурсов, повышение доверия и авторитета у общества, развитие эффективности и результативности финансового контроля, включая эффективность использования государственных средств по различным направлениям обеспечения государственного сектора и поддержки общественных благ27.

ИНТОСАИ имеет собственную структуру органов управления и исполнительных органов, призванных обеспечить достижение поставленных задач и эффективное воплощение текущей деятельности.

Высшим органом организации, включающим в себя всех членов организации, является Конгресс. В его задачи входит выработка рекомендаций профессиональной и технической направленности для обмена знаниями и опытом, а также идеями организации и проведения финансового контроля. Конгресс обладает и нормотворческими полномочий в рамках организации внутренней деятельности. Это касается одобрения Устава и изменений к нему, а также Стратегического плана организации, принятие и, по необходимости, корректировка стандартов и основных принципов, в том числе принципов определяющих внутреннюю структуру ИНТОСАИ. Вместе

...