Судебная, прокурорская и правоохранительная деятельность в обеспечении благополучия человека

Монография

По материалам Международного научного симпозиума,
проведенного в рамках XX Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения»
г. Москва, 26 ноября 2021 г.

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.96+343.16

ББК 67.7

ББК 67.7

Под редакцией доктора юридических наук, профессора Т. И. Отческой

Настоящая монография представляет собой научное исследование, в котором объединены выступления и статьи участников Международного научного симпозиума на тему «Судебная, прокурорская и правоохранительная деятельность в обеспечении благополучия человека», проведенного 26 ноября 2021 г. в Московском государственном юридическом университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА), в рамках XX Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения».

На симпозиуме были затронуты вопросы роли судов, прокуратуры и иных правоохранительных органов в обеспечении благополучия человека в условиях современных вызовов. Участниками были озвучены актуальные проблемы и предложены пути их решения.

Особое внимание было уделено правовым аспектам регулирования благополучия человека в Российской Федерации. Дана оценка правоприменению по теме исследования не только в России, но и в зарубежных странах. Оживленную дискуссию вызвала проблематика, связанная с формированием правозащитной функции прокуратуры в области обеспечения социальной безопасности; с ролью судебных органов в обеспечении благополучия человека; с исследованием вопроса о прокуратуре как гаранте обеспечения благополучия человека.

Законодательство приведено по состоянию на ноябрь 2021 г.

Отдельные материалы монографии подготовлены в рамках реализации программы стратегического академического лидерства «Приоритет-2030».

Для магистров, специалистов, а также педагогических, научных и практических работников.

Рекомендовано Редакционно-издательским советом Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Текст публикуется в авторской редакции.

УДК 347.96+343.16

ББК 67.7

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

ВВЕДЕНИЕ

Кафедрой организации судебной и прокурорско-следственной деятельности 26 ноября 2021 г. в рамках Кутафинских чтений проведен Международный научный симпозиум на тему «Судебная, прокурорская и правоохранительная деятельность в обеспечении благополучия человека»1.

В работе симпозиума приняли участие представители Российского государственного университета правосудия; Московского университета МВД России им. В. Я. Кикотя; Университета прокуратуры РФ; Московского государственного областного университета; Московского международного университета; Московской академии Следственного комитета Российской Федерации; Саратовской государственной юридической академии; Юго-Западного государственного университета (г. Курск); Национального исследовательского Санкт-Петербургского государственного университета; Новосибирского Государственного Технического Университета; университета Высшей школы экономики; Восточно-Сибирского института МВД России; Евразийской юридической академии имени Д. А. Кунаева (г. Алматы), Института послевузовского образования Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан (г. Нурсултан), Евразийский национальный университет имени Л. Н. Гумилева (г. Нурсултан), Академии МВД Республики Узбекистан (г. Ташкент), а также представитель Департамента здравоохранения г. Москвы.

Симпозиум открыл первый проректор Университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Елена Юрьевна Грачева.

С приветственными словами к участникам форума обратились Отческая Татьяна Ивановна, заведующий кафедрой организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор, Почетный работник судебной системы; Рябинина Татьяна Кимовна, заведующий кафедрой уголовного процесса и криминалистики Юго-Западного государственного университета, доктор юридических наук; Исаенко Вячеслав Николаевич, профессор кафедры уголовного процесса и криминалистики Московского государственного областного университета, доктор юридических наук, профессор; Алибаева Гульнара Айтжановна, проректор по научно-исследовательской работе и международным связям Евразийской юридической академии имени Д. А. Кунаева, доктор юридических наук, профессор (Республика Казахстан); Куанова Инесса Зайнулловна, международный эксперт, к.ю.н. (Республика Казахстан); Маткаримова Гульчехра Абдусаматовна, директор центра реабилитации и адаптации женщин, пострадавших от насилия (г. Ташкент), доктор юридических наук, профессор кафедры теории государственного права и прав человека Академии МВД Республики Узбекистан; Амуртаева Динара Талгатовна, доцент кафедры специальных юридических дисциплин Института послевузовского образования Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан, кандидат юридических наук; Темиржанова Ляззат Ахметжанова, доцент кафедры теории и истории государства и права, кафедры конституционного права Евразийского национального университета им. Л. Н. Гумилева, советник юстиции в отставке, кандидат юридических наук (Республика Казахстан)

На симпозиуме были рассмотрены современные теоретические и практические проблемы организации надзорной деятельности в Российской Федерации и зарубежный опыт.

Плодотворная работа делегатов симпозиума позволила создать публикацию, которая содержит материалы статей участников по следующим направлениям:

1. Роль судов, прокуратуры и иных правоохранительных органов в обеспечении благополучия человека.

2. Благополучие человека-правовые аспекты регулирования.

Следует отметить, что для обеспечения социального и морального благополучия населения, прокуроры призваны решать много задач, связанных с соблюдением законности в стране, несмотря на существующие проблемы с COVD-19.

Продолжают оставаться актуальными вопросы совершенствования прокурорами надзора за соблюдением прав граждан на благоприятную окружающую среду, на защиту прав граждан в области здравоохранения.

Выражаем надежду, что монография «Судебная, прокурорская и правоохранительная деятельность в обеспечении благополучия человека» будет полезна с познавательной точки зрения магистрантам, аспирантам, преподавателям и практикующим юристам и сыграет положительную роль в становлении профессионализма будущих работников судов, прокуратуры и иных правоохранительных органов.

Авторы выражают признательность рецензентам:

Коршуновой Ольге Николаевне — доктору юридических наук, профессору, заведующему кафедрой прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации;

Сангаджиеву Бадме Владимировичу — доктору юридических наук, профессору, и.о. заведующего кафедрой международного, европейского права и обеспечения международной безопасности Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)».

Глава I.
РОЛЬ СУДОВ, ПРОКУРАТУРЫ И ИНЫХ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В ОБЕСПЕЧЕНИИ БЛАГОПОЛУЧИЯ ЧЕЛОВЕКА

Исаенко В. Н.,
профессор кафедры уголовного процесса
и криминалистики ГОУ ВО «Московский
государственный областной университет»,
д.ю.н., профессор

Формирование правозащитной функции прокуратуры в области обеспечения социальной безопасности

Социальная безопасность в любом государстве, в первую очередь, состояние защищенности, уровень гарантированности и реального соблюдения конституционных прав и свобод его граждан. В свою очередь, состояние социальной безопасности предопределяет состояние национальной безопасности. Различные направления деятельности прокуратуры безусловно нацелены на ее обеспечение в рамках выполнения правозащитной функции.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2030 г., утвержденной Указом Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400, подчеркивается, что достижение целей государственной политики по ее обеспечению обеспечивается, в том числе, путем решения задачи создания комфортной среды для проживания во всех населенных пунктах.

Несложно сделать вывод, что комфортная среда проживания — это не только благоприятная экологическая обстановка, должная развитость инфраструктуры населенных пунктов, обеспеченность занятости и социального обслуживания проживающих в них людей, но также состояние защищенности их жизни, здоровья, собственности от противоправных посягательств, а равно от противозаконных действий и решений государственных, в том числе правоохранительных органов и их должностных лиц, т.е. то, что и представляет собой социальную безопасность в самом широком смысле.

Сжато рассмотрим такую составляющую социальной безопасности как обеспечение прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства, а также роль прокуратуры в их обеспечении.

Данный институт прокурорского надзора формировался в течение всей 300-летней истории отечественной прокуратуры. В Указах Петра I от 12 января 1722 г. и от 27 апреля 1722 г. об учреждении прокуратуры и должности Генерал-прокурора мы не обнаружим положений, возлагающих на прокуроров такую обязанность, поскольку, в частности, средства ведения следствия того времени допускали пытки обвиняемых, в том числе, по прямому указанию самого Петра I2.

Некоторые признаки установления надзора за соблюдением прав отдельных категорий лиц можно усмотреть в Указе Анны Иоанновны от 3 сентября 1733 г., где предписывалось губернским прокурорам «смотреть за скорым и правильным по указам» решением дел о колодниках (следственно-арестованных — прим. авт.), чтобы под видом ареста за недоимки крестьяне не содержались под караулом для употребления их «в собственныя работы» губернаторов, а по третям года губернаторы представляли бы прокурорам «обстоятельные рапорты» о ходе и положении арестантских дел и о содержащихся по ним колодниках3. В числе значительного числа юридических документов XVIII века, изданных по вопросам деятельности прокурора, выделим особо «Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи», утвержденные Указом Екатерины II 7 ноября 1775 г.

В п. 405 этого нормативного акта «Должность Губернского прокурора» ему предписывалось: «Губернский Прокурор попечение имеет о прокормлении под стражей содержащихся, и чтоб дела сих людей скорее разрешение получили, и они бы скорее отправлены, или выпущены были;… и содержат ли их сходственно их состоянию и человеколюбию»4. В этих формулировках несложно выявить как прямые, так и контекстуальные требования об обеспечении прокурорами должных условий содержания подследственных, в определенной мере — объективности расследования, а также его разумного срока.

В порядке исполнения названного и последующих указов Екатерины II Генерал-прокурор и первый Министр юстиции Российской Империи Г. Р. Державин направил подчиненным прокурорам предписания, в том числе следующего характера: «5.По производству уголовных дел прокуроры … должны настаивать…, чтобы следствие приведено было в надлежащую ясность, точность и окончено с совершенным беспристрастием»5. В сущности, в этом предписании перед прокурорами ставится задача обеспечения не только законности, но полноты и объективности расследования.

Документы той эпохи свидетельствуют, что прокурорами на деле принимались меры к недопущению, в том числе, незаконного и необоснованного привлечения к уголовной ответственности.

В частности, Орловский губернский прокурор Абаза не согласился с приговором Орловской уголовной палаты, признавшей отставного матроса Тараканова виновным в краже требника из церкви и назначившей ему наказание. По ходатайству прокурора дело рассматривалось Правительствующим Сенатом, вошедшим затем с представлением в Комитет министров с мнением о прекращении производства по данному делу, что и было сделано. В связи с этим Министр юстиции (он же Генерал-прокурор) Д. П. Трощинский 30 ноября 1816 г. направил подчиненным прокурорам следующее требование: «…Поставьте себе первейшей обязанностью наблюдать, дабы по подобным сомнительным делам в местах, надзору вашему вверенных, не было иногда допущено наказание подсудимого…»6.

В утвержденных в 1862 г. Основных положениях преобразования судебной части в России не содержалось базовых норм относительно обязанности прокурора обеспечивать соблюдение прав лиц, вовлеченных в уголовное судопроизводство, за исключением предоставления прокурору права предлагать суду прекращение уголовного преследования по ряду оснований. Их можно обнаружить затем в разделе «Общие положения» утвержденного 20 ноября 1964 г. Устава уголовного судопроизводства.

В них несложно усмотреть базовую основу принципов современного российского уголовного судопроизводства. Не менее важны были и нормы названного Устава, категорически предусматривающие в частности, что жалобы считаются достаточным поводом к началу следствия, и ни судебный следователь, ни прокурор не могут отказать в том лицу, потерпевшему от преступления или проступка (ст. 303). Многие нормы Устава позволяли рассматривать прокурора как важное звено в государственном механизме социальной защиты.

Анализ уголовно-процессуальных кодексов РСФСР 1922 г., 1923 г. 1960 г., УПК Российской Федерации 2001 г. позволяет увидеть не только преемственность их положений относительно Устава 1864 г., но и постепенное расширение нацеленности на защиту прав участников уголовного процесса, дальнейшее развитие и совершенствование соответствующего института прокурорского надзора. В ст. 29 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» соблюдение прав и свобод человека и гражданина установлено в качестве приоритетного и в совокупности с требованиями об обеспечении соблюдения установленного законов порядка предварительного расследования преступлений обоснованно рассматривается как необходимое условие обеспечение социальной безопасности. Данный участок прокурорского надзора многопланов и в первую очередь сориентирован на обеспечение конституционных прав пострадавших от преступлений лиц на судебную защиту, на возмещение причиненного им преступлениями вреда, что отражено и в приказах Генерального прокурора РФ7.

В частности, приказ от 27.11.2007 № 189 обязывает прокуроров на всех стадиях уголовного судопроизводства обеспечить безотлагательное принятие мер, направленных на восстановление нарушенных прав пострадавших от преступлений, привлечение к ответственности виновных.

Решение задач обеспечения раскрываемости преступлений как безусловно необходимой составляющей деятельности по обеспечению социальной безопасности — более сложная задача, поскольку в настоящее время прокурор существенно ограничен в правовых средствах ее решения. Тем не менее в 2020 г. в суды направлено более 14 тыс. уголовных дел, постановления о приостановлении производства по которым отменили прокуроры, в первом полугодии 2021 г. — около 7 тыс.

Выдающийся отечественный юрист Н. В. Муравьев, отмечая сложность правовых рамок, в которых действует прокурор, вместе с тем подчеркивал: «Приспособляясь к жизненным условиям, практика вырабатывает такие формы прокурорской деятельности, которые, оставаясь в пределах этих условий, приближаются к требованиям закона по степени сознательного усердия и ревностных стараний всех деятелей вместе и каждого в отдельности»8.

Современная прокурорская практика полностью подтверждает это правило.

На обеспечение социальной безопасности ориентированы и другие взаимосвязанные с рассматриваемым направления деятельности прокуратуры, поскольку только комплексный подход является залогом эффективности ее участия в решении данной конституционной задачи. Ее решение совместно с другими государственными структурами способствует не только гармонизации общественных отношений, но также повышению уровня доверия граждан к его правоохранительным органам предупреждает возникновение конфликтов, обусловленных неправомерными действиями их сотрудников.

Куанова И. З.,
судья Северо-Казахстанского областного
суда в отставке, к.ю.н.

Роль судебных органов в обеспечении благополучия человека в Республике Казахстан

Одним из важных факторов благополучия человека является уровень защищенности его прав, свобод и законных интересов. Неслучайно право на судебную защиту, принципы судопроизводства, минимальные стандарты правосудия занимают важно место в системе международных правовых актов о правах человека.

С этой позиции следует рассмотреть, какие новеллы административного судопроизводства наиболее отвечают задаче обеспечения благополучия человека. Рассмотрим вначале общие положения, которые помогут войти в курс дела, а затем остановимся на таких вопросах как принцип соразмерности, активная роль суда в административном судопроизводстве и что такое предварительное правовое мнение.

1. С 1 июля 2021 года вступил в действие Административный процедурно-процессуальный кодекс9. К этому времени в Верховном Суде Республики Казахстан и областных судах были созданы новые судебные коллегии по административным делам. Для рассмотрения споров граждан и юридических лиц с государственными органами и должностными лицами в регионах образованы 21 межрайонный специализированный административный суд.

За 3 месяца в административные суды поступило почти 7 тысяч исков. Из них, как сказал председатель Верховного Суда Ж. Асанов, так или иначе достигли своей цели 60% истцов (люди и бизнес). До введения в действие АППК эта цифра составляла 14%. За 3 месяца суды стали в 3 раза больше отменять решения госструктур10.

За счет каких новелл АППК так резко изменилась картина разрешения споров в пользу истцов?

2. Работу госорганов по доказательству своей правоты в судебном споре сильно усложняет принцип соразмерности, установленный статьей 10 АППК.

Ранее споры с государственными органами и должностными лицами рассматривались по главе 29 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан (далее — ГПК)11. Предметом рассмотрения по заявлениям об оспаривании законности действий (бездействия) и решений государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих являлся только один критерий — законность административного акта.

Из статьи 227 ГПК следовало, что для того, чтобы отказать в удовлетворении заявления по делам данной категории госоргану достаточно было доказать два обстоятельства: оспариваемое действие (бездействие) совершено, решение принято в соответствии с

• компетенцией и

• законодательством Республики Казахстан.

Все остальные вопросы взаимоотношений гражданина и государственной власти оставались «за кадром».

АППК ввел дополнительный критерий оценки данных правоотношений: при осуществлении административного усмотрения административный орган, должностное лицо обеспечивают справедливый баланс интересов участника административной процедуры и общества. Для этого административный акт, административное действие (бездействие) должны быть соразмерными, то есть являться пригодными, необходимыми и пропорциональными (статья 10 АППК).

Теперь госоргану недостаточно оставаться только на позициях обоснования законности — необходимо доказать и целесообразность своего решения, действия.

Статья 116 АППК прямо предусматривает обязанность суда в ходе судебного разбирательства проверить, не превышены ли пределы административного усмотрения и их соответствие (соразмерность) целям принятия административного акта, установленным законодательством Республики Казахстан.

Если бы некоторые споры возможно было пересмотреть с позиции АППК, то результат правового спора мог бы оказаться иным.

Например, каждый год 12 июля в городе Петропавловске отмечается день рождения города — день святых апостолов Петра и Павла. В этот день православные совершают крестный ход по улицам города, который завершается молебном под открытым небом. Каждый год акимат города Петропавловска рассматривает обращение религиозного объединения «Церковь вознесения Господня» и утверждает маршрут движения крестного хода. Обычно крестный ход проходит в центральной части города. Но один год акимат отказался утвердить просимый маршрут, предложив провести крестный ход по более окраинным улицам, чтобы не перекрывать движение транспорта в центре города.

Если бы данный вопрос рассматривался в суде по правилам главы 29 ГПК, то исход такого спора не вызывал бы сомнений: заявителю бы отказали, так как акимат действовал в пределах своей компетенции и его решение соответствует закону.

Этот же спор в нынешних условиях по правилам АППК мог бы разрешиться иначе. Госоргану пришлось бы обосновывать свое решение с точки зрения пригодности, необходимости и пропорциональности. А это непростая задача. Например, пришлось бы рассмотреть, какие появились новые факторы, которые препятствуют утверждению обычного маршрута, насколько сопоставимы уважение к верующим и необходимость исполнения ими религиозного обряда, и неудобства, которые создает крестный ход для автомобилистов и др.

3. Следующая новелла административного судопроизводства, которая существенно повышает шансы истца на благополучный исход дела — это активная роль суда, которая закреплена в статье 16 АППК и раскрыта в иных статьях. Основное содержание активной роли суда заключается в полномочиях суда совершать следующие действия:

• суд не ограничивается объяснениями, заявлениями, ходатайствами участников, их доводами, доказательствами и иными материалами административного дела;

• суд всесторонне, полно и объективно исследует все фактические обстоятельства, имеющие значение для дела;

• судья вправе высказать свое предварительное правовое мнение по правовым обоснованиям, относящимся к фактическим и (или) юридическим сторонам административного дела;

• суд по собственной инициативе собирает дополнительные материалы и доказательства.

Активная роль суда предусмотрена и в ГПК. И на нее ссылаются судьи при рассмотрении гражданских дел, когда по своей инициативе назначают экспертизу либо истребуют дополнительные доказательства. Однако даже беглое сравнение полномочий суда в гражданском и административном судопроизводстве позволяют утверждать о том, что активная роль суда по АППК и ГПК — это, как говорится, две разные вещи.

Во-первых, в гражданском судопроизводстве роль суда активизировалась после внесения в 2020 году изменений в статьи 15, 74 ГПК, согласно которым суд по собственной инициативе принимает меры по сбору и исследованию материалов дела, проверке обоснованности доводов сторон и достоверности предоставленных суду доказательств, а также выполняет иные действия, направленные на достижение задач гражданского судопроизводства, для чего суд, рассматривающий дело, по собственной инициативе поручает соответствующему суду произвести определенные процессуальные действия12.

Активная роль суда немного «разбавила» состязательность гражданского судопроизводства, и, следует отметить, что далеко не в лучшую сторону: у суда по гражданскому делу появилось судейское усмотрение — делать что-то по собственной инициативе или не делать. Такое расширение полномочий суда отбрасывает гражданский процесс к советским временам, когда суд обязан был во что бы то ни стало в интересах объективной истины предпринять все возможные меры.

В административном судопроизводстве активная роль суда провозглашена изначально и логично вписывается в схему правового спора частного лица с государственным органом: суд своей активностью призван фактически уравнять различные «весовые категории» спорящих сторон.

Во-вторых, в гражданском судопроизводстве суд при сборе материалов дела «связан» фактическим обоснованием иска, поскольку статья 15 ГПК нацеливает суд на:

• «сбор и исследование материалов дела» — без уточнения, в подтверждение каких именно обстоятельств — только заявленных сторонами или устанавливаемых судом по своей инициативе — ведется такой сбор и исследование;

• проверку обоснованности доводов сторон, что обязывает суд определять предмет доказывания, исходя из позиции обеих сторон;

• проверку достоверности предоставленных суду доказательств, то есть предоставленных сторонами, а не собранных судом по собственной инициативе.

Некий выход за пределы фактического обоснования заявленных требований и возражений можно усмотреть во введенном также в 2020 году полномочии суда задавать вопросы лицам, участвующим в деле, не только для получения сведений о фактах в обоснование требований и возражений сторон, но также и для выяснения иных обстоятельств, имеющих значение для полного и своевременного разрешения дела (часть 2 статьи 202 ГПК). Однако, вполне возможно, что фраза про «иные обстоятельства, имеющие значение для дела» — это «процессуальная дань» достижению задач гражданского судопроизводства, закрепленных статьей 4 ГПК.

Иначе решен данный вопрос в административном судопроизводстве: согласно статье 116 АППК суд не связан заявленным основанием иска. Это означает, что суд сам вправе определять круг обстоятельств, имеющих для дела, даже если о данных обстоятельствах стороны не заявили.

В-третьих, различие в активной роли суда в административном и гражданскому судопроизводстве хорошо просматривается при определении пределов судебного разбирательства. По ГПК суд разрешает дело в пределах заявленных истцом требований (часть 2 статьи 225 ГПК). В административном судопроизводстве действует правило о том, что хотя суд и не вправе выходить за пределы исковых требований, однако при определении предмета иска суд не связан формулировкой исковых требований, текстом иска и документами, приложенными к нему или представленными позднее, суд вправе оказать содействие стороне в формулировании и (или) изменении исковых требований с предварительным разъяснением правовых последствий (статья 116 АППК).

Очевидно, что оставаться в пределах заявленных истцом требований — это одно, и не выходить за пределы исковых требований, которые суд помог сформулировать или изменить — это совершенно другое, более широкое поле для активности суда.

4. Еще одна революционная новелла АППК, которая однозначно упорядочивает ход судебного разбирательства и помогает сторонам понять, к какому результату они вместе с судом двигаются. Это право судьи высказать предварительное правовое мнение.

С 1998 года действует разъяснение Верховного Суда Республики Казахстан о том, что судья при осуществлении правосудия должен быть беспристрастным, строго придерживаться принципа состязательности и равноправия сторон. Высказывание судьей в какой-либо форме предварительных суждений по делу, находящемуся в его производстве, недопустимо. Судья свое мнение по конкретному делу высказывает только в совещательной комнате13.

Следуя данному разъяснению, судебная практика сформировала проблему «неожиданных решений» — стороны до оглашения решения не догадываются о предстоящем результате разрешенного судебного спора.

Теперь практика разворачивается в сторону предсказуемых, прогнозируемых решений. В настоящее время по инициативе Верховного Суда Республики Казахстан ведется подготовка IT-программы «Цифровая аналитика» — она позволит любому желающему сделать прогноз по судебному спору и понять шансы на успех. Тем более подобное прогнозирование становится актуальным и обычном судебнлм процессе.

Статья 16 АППК закрепляет, что «Судья вправе высказать свое предварительное правовое мнение по правовым обоснованиям, относящимся к фактическим и (или) юридическим сторонам административного дела».

Что же представляет собой предварительное правовое мнение судьи?

Исходя из значения каждого слова, следует предположить, что предварительное правовое мнение судьи — это высказанные до вынесения решения с соблюдением всех установленных правил судопроизводства и основанные на анализе дела суждения судьи.

В обоснование такого предположения можно указать следующее.

Во-первых, неоспорим тот факт, что судья в судебном деле занимается не только процессуальной, но и мыслительно-логической деятельностью, в процессе которой судья оперирует такими формами мышления, как суждение и умозаключение. Цель высказывания правового мнение — сообщить сторонам определенную информацию и подвигнуть их к совершению тех или иных процессуальных действий — примириться, изменить исковые требования и др.

Свои суждения судья делает, основываясь на основе анализа дела, который позволяет определить перспективу судебного дела и довести эту информацию до сторон.

Мнение называется предварительным, так как судья высказывает его по ходу дела до вынесения решения суда.

Мнение судьи носит правовой характер, так как основано на применяемых нормах материального права и облечено в процессуальную форму. При этом предполагается, что судья полностью соблюдает установленные правила судопроизводства.

Что касается правовых обоснований, относящихся к фактическим и (или) юридическим сторонам административного дела», то судья вправе высказать предварительное правовое мнение по следующим вопросам:

• надлежащим ли является истец — когда судья выясняет и устанавливает, какие право, свобода или законный интерес истца нарушены и подлежат защите;

• надлежащим или ненадлежащим является ответчик — пусть данный аспект в административном судопроизводстве будет встречаться реже, чем в гражданском судопроизводстве, однако суд должен установить, что именно актом, действием или бездействием данного государственного органа или должностного лица нарушены указанные права, свободы и законные интересы истца;

• правовая природа иска — тот ли вид иска предъявлен, нет ли необходимости изменить вид иска, полно ли сформулированы исковые требования;

• каково фактическое основание требования — так как судья не связан заявленным основанием иска, он вправе в пределах исковых требований исследовать любые обстоятельства, которые имеют значение для дела, даже если о них стороны не заявили;

• правовое основание требования — в силу крылатого выражения «Jura novit curia» (с лат. — «суд знает законы») суд сам выбирает применимую норму права и в соответствии с ней устанавливает круг обстоятельств, которые будут иметь значение для дела;

• предмет доказывания — суд должен довести до сведения сторон, в подтверждение каких обстоятельств им следует представлять доказательства и какие обстоятельства не нуждаются в доказывании;

• оценка доказательств — здесь судья вправе высказаться об относимости, допустимости и достаточности доказательств. Сообщение судьи об относимости и допустимости доказательств позволит сразу отсечь лишние сведения, которые не могут служить доказательством по делу.

Достаточность доказательств — это необходимое условие для завершения сбора доказательств и перехода к оценке их совокупности для вынесения решения. Что касается достоверности доказательств, то представляется, что оценку по данному критерию судья проводит в совещательной комнате.

Следовательно, предварительное правовое мнение, которое судья вправе высказать по административному делу, представляет собой высказанные до вынесения решения с соблюдением всех установленных правил судопроизводства и основанные на анализе дела суждения судьи о:

1) надлежащем или ненадлежащем истце;

2) надлежащем или ненадлежащем ответчике;

3) правовой природе иска;

4) фактическом основании требовании;

5) правовом основании требования;

6) предмете доказывания;

7) относимости, допустимости и достаточности доказательств.

Предварительное правовое мнение — это проявление не только активной руководящей роли суда в административном судопроизводстве, но и шаг к новой модели взаимоотношений суда с участниками процесса, когда суд и стороны совместно работают над разрешением правового спора и идут к предсказуемому, прогнозируемому решению — закономерному итогу судебного разбирательства.

Отческая Т. И.,
заведующий кафедрой организации судебной
и прокурорско-следственной деятельности
Университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА),
д.ю.н., профессор

Реагирование прокурора на выявленные нарушения закона, связанные с благополучием человека14

На благополучие человека влияет много факторов, один из них — окружающая среда. В Российской Федерации принят крайне важный документ по этому вопросу — Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, в которой обращается внимание на то, что «только гармоничное сочетание сильной державы и благополучия человека обеспечит формирование справедливого общества и процветание России»15.

Система государственных мер по обеспечению права на благоприятную окружающую среду — это составная динамическая часть правовых гарантий, благодаря которой обеспечивается экологическая безопасность, то есть состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий16.

Право, в этой связи, имеет важное значение.

В Российской Федерации принят важный нормативный правовой акт, определяющий направления стратегического планирования, цели, задачи и механизмы реализации государственной политики в сфере экологической безопасности — Стратегия экологической безопасности РФ на период до 2025 г.17

Согласно п. 4 данной Стратегии достижение целей экологической безопасности осуществляется путем проведения единой государственной политики, направленной на предотвращение и ликвидацию внутренних и внешних вызовов и угроз экологической безопасности.

Обеспечение экологического благополучия непосредственно связано с тем, как урегулирован вопрос создания условий благоприятной окружающей среды, а также ликвидации и возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью граждан, в том числе, окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

Важным инструментом защиты нарушенных прав граждан от воздействия окружающей природной среды на здоровье и благополучие человека, являются их обращения в органы прокуратуры и в суды.

В преамбуле Конституции Российской Федерации говориться о стремлении государства обеспечить благополучие и процветание России18. Вторая глава Конституции называется «Права и свободы человека и гражданина». Во второй статье Конституции провозглашено, что права и свободы человека являются высшей ценностью, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.

Из словаря русского языка С. И. Ожегова следует, что благополучие, это — спокойная, счастливая жизнь в довольстве, полная обеспеченность19.

Развернутая характеристика благополучия в законодательстве Российской Федерации отсутствует, кроме указания в статье 1 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», где это понятие раскрывается через состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности20.

В законах о федеральных органах исполнительной власти, включены термины обеспечения «экологического благополучия», «ветеринарного благополучия», «физического, психического и социального благополучия человека», «семейного благополучия», «экономического и социального благополучия»21.

В организационных документах Генеральной прокуратуры Российской Федерации называется термин «материальное и моральное благополучие ветеранов»22.

В пункте 2 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» выделено такое направление деятельности прокуратуры, как защита прав и свобод человека и гражданина, активно проявляющееся в надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, который закреплен в части 1 статьи 129 Конституции23.

Автор настоящего исследования считает необходимым отметить, что благополучие человека включает такие факторы, как его состояние здоровья, жизненная обустроенность, наличие работы, которая позволяет ему ощущать определенную стабильность в жизни и дает ему уверенность в будущем.

Не случайно в ст. 37 Конституции РФ провозглашено право каждого на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы.

На практике часто складываются ситуации, когда уволенный работник, написавший заявление в прокуратуру о защите его трудовых прав, при выполнении своих должностных обязанностей, относился к выполнению трудовой функции небрежно, регулярно отсутствовал на своем рабочем месте, предпочитал выполнение личных дел служебным. Вместе с тем, данное поведение работодателем документально не было оформлено, тем самым, само увольнение совершено с нарушением процедуры. В большинстве случаев, восстановление на работе работником используется в такой ситуации, как способ получения заработной платы за время вынужденного прогула с последующим увольнением, поскольку дальнейшая работа в данной организации будет затруднительна в силу моральных аспектов.

Статья 40 Конституции предусматривает право каждого гражданина на жилище, невозможность произвольного лишения этого права. В деятельности органов прокуратуры защита жилищных прав граждан в 2021 году оставалась приоритетным направлением деятельности. За это время прокурорами выявлено более 181 тыс. нарушений, что потребовало принятие мер прокурорского реагирования. В частности, опротестовано свыше 9 тысяч незаконных правовых актов, внесено 48 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых 26,3 тыс. лиц привлечены к дисциплинарной ответственности; 6,3 тыс. лиц предостережены о недопустимости нарушений закона. В суды в интересах граждан направлено 24,2 тыс. заявлений; по постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечены 6,4 тыс. виновных лиц. По материалам прокурорских проверок возбуждено 51 уголовное дело24. Например, в Краснодарском крае по результатам рассмотрения представления прокуратуры возобновлено прерванное с превышением допустимых перерывов горячее водоснабжением 4 многоквартирных домов в г. Ейске.

Значимым для каждого гражданина нашей страны является закрепленное в статье 41 Конституции РФ право на охрану здоровья и медицинскую помощь.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации В. В. Путина № 683 от 31.12.2015 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» угрозами национальной безопасности в сфере охраны здоровья граждан названо возникновение эпидемий и пандемий25.

Например, прокурорами г. Москвы в период пандемии принимались меры, связанные с обеспечением готовности медицинских организаций к приему больных, оснащению больниц необходимым оборудованием и персоналом. На особом контроле находилась защита прав работников медицинских учреждений на получение стимулирующих выплат26.

По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в 2020 году выявлено около 70 тысяч нарушений, связанных с недополучением медицинскими работниками полагающихся выплат на общую сумму свыше 2 млрд руб.27

Общеизвестно, какой вред здоровью граждан приносит несанкционированное размещение отходов производства и потребления. Прокурор вправе обратится с административным исковым заявлением в суд в порядке ст. 39 КАС РФ в случае несогласия органов власти с выраженной в протесте позицией прокурора, либо в случае затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствии с законом28.

Примером использования названной меры реагирования прокурора является решение Шарьинского районного суда Костромской области об обязании администрации городского округа города Шарья обустроить места (площадки) накопления твердых коммунальных отходов в соответствии с санитарно-эпидемиологическими требованиями на территории городского округа города Шарья. Решение суда было принято в результате обращения прокурора с административным исковым заявлением29.

В статье 42 Конституции РФ закреплено право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Вопросы обеспечения законности в экологической сфере были предметом многочисленных научных исследований и нашли отражение в кандидатских диссертациях30, учебных пособиях31 и монографиях32, сборнике научных трудов33.

В жизни человека и человечества лес занимает важную роль. Он обеспечивает каждому из нас чистый воздух и воду, комфортный отдых, а также живую природу во всем ее многообразии. Лес используется в строительстве, производстве бумаги, лекарственных растений, служит защитой сельско-хозяйственных угодий. Для населения, которое живет в лесных деревнях и поселках, лес является источником работы и благополучия.

В соответствии с положениями Лесного Кодекса Российской Федерации, сохранение лесов является основным принципом лесного законодательства, в том числе, посредством их охраны, защиты, воспроизводства, лесоразведения34.

Во исполнение Указа Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»35 Минприроды России утвержден Паспорт национального проекта «Национальный проект «Экология»36. Данный стратегический документ разработан для исполнения задач о формировании комфортной среды проживания и повышения качества и продолжительности жизни россиян.

В рамках указанного национального проекта «Экология» реализуется федеральный проект «Сохранение лесов», имеющий огромное значение в определении существующих в настоящее время экологических проблем и предлагающий возможные пути из решения.

К числу актуальных проблем российских лесов относятся лесные пожары, нелегальная заготовка и продажа леса37. Лесные пожары являются фактически неконтролируемым и не подлежащим управлению процессом, влекут за собой гибель растительности, животных, создают реальную угрозу жизни и здоровью граждан, причинение материального ущерба.

В этой связи, актуальным является Указание Генерального прокурора Российской Федерации Игоря Краснова от 4 августа 2021 года «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере лесопользования», в котором всем прокурорам поручено обеспечить эффективное взаимодействие с правоохранительными и контролирующими органами в рамках деятельности межведомственных рабочих групп и следственно-оперативных групп по борьбе с преступностью в лесной отрасли38.

В Российской Федерации общая площадь земель, занятых лесами составляет 1,18 млрд га, однако вследствие бесконтрольных вырубок, пожаров, загрязнения окружающей среды она постоянно сокращается.

Факты хищнического отношения к лесу установлены прокурорскими проверками.

Так, Валдайский районный суд Новгородской области вынес об

...