Развитие экологического законодательства и опыт правового регулирования «зеленой» экономики в России и Европейском союзе

Монография

Под общей редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
М. А. Егоровой

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.6+332.3

ББК 67.407+65.28

Р17

Монография серии «Актуальные проблемы зарубежного и российского права».

Редакционная коллегия:
Шпаковский Ю. Г., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);
Воронина Н. П., доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);
Кожевина О. В., доктор экономических наук, профессор кафедры менеджмента Московского государственного технического университета имени Н. Э. Баумана (национального исследовательского университета).

Рецензенты:
Серова О. А., доктор юридических наук, профессор, первый проректор Псковского государственного университета;
Марко Риччери, почетный доктор Института Европы РАН, генеральный секретарь Европейского института политических, экономических и социальных исследований (EURISPES) (Италия);
Устюкова В. В., доктор юридических наук, профессор, заведующая сектором экологического, земельного и аграрного права Института государства и права РАН.

Под общей редакцией начальника управления международного сотрудничества, профессора кафедры конкурентного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктора юридических наук, профессора М. А. Егоровой.

Монография посвящена вопросам правового регулирования экологического законодательства и опыту правового регулирования «зеленой» экономики в России и Европейском союзе. В работе подробно исследовано воздействие «зеленой» экономики на трансформацию экологического законодательства, российская практика правового обеспечения перехода к «зеленой» экономике, а также европейский опыт нормативного правового регулирования «зеленой» экономики. Рассмотрены и проанализированы современные направления и инструменты правового регулирования «зеленой» экономики в России и странах Евросоюза.

Законодательство приведено по состоянию на 20 мая 2022 г.

Предназначена для юристов, занимающихся законотворческой деятельностью, правоприменителей, судей, адвокатов, а также студентов юридических вузов, интересующихся проблемами регулирования экологического законодательства России и Европейского союза.

Исследование выполнено в рамках программы стратегического академического лидерства «Приоритет-2030».

УДК 349.6+332.3

ББК 67.407+65.28

© Егорова М. А., введение, 2022

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Белицкая Анна Викторовна, доктор юридических наук, профессор кафедры предпринимательского права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова — § 4.1 главы 4 (в соавторстве с Егоровой М. А., Засемковой О. В., Кожевиной О. В.).

Воронина Наталья Павловна, доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — § 2.3 главы 2; § 2.5 главы 2 (в соавторстве с Кожевиной О. В.).

Егорова Мария Александровна, доктор юридических наук, профессор, начальник управления международного сотрудничества, профессор кафедры конкурентного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — введение; § 1.1, 1.2 главы 1; § 1.3 главы 1 (в соавторстве с Пономаревой Д. В., Кожевиной О. В.); § 2.1 главы 2; § 2.2 главы 2 (в соавторстве с Хабибуллиным Р. И.); § 3.1 главы 3 (в соавторстве с Митрофановой И. А., Комиссаровым Г. А.); § 3.3, 3.4 главы 3; § 4.1 главы 4 (в соавторстве с Белицкой А. В., Засемковой О. В., Кожевиной О. В.); § 4.2, 4.3 главы 4.

Жаворонкова Наталья Григорьевна, доктор юридических наук, профессор, научный руководитель кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный юрист Российской Федерации — § 2.4 главы 2 (в соавторстве со Шпаковским Ю. Г.).

Засемкова Олеся Федоровна, кандидат юридических наук, доцент кафедры международного частного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — § 4.1 главы 4 (в соавторстве с Белицкой А. В., Егоровой М. А., Кожевиной О. В.).

Кожевина Ольга Владимировна, доктор экономических наук, профессор кафедры менеджмента Московского государственного технического университета им. Н. Э. Баумана (национального исследовательского университета) — § 1.3 главы 1 (в соавторстве с Егоровой М. А., Пономаревой Д. В.); § 2.5 главы 2 (в соавторстве с Ворониной Н. П.); § 3.2 главы 3 (в соавторстве со Слепаком В. Ю., Митрофановой И. А.); § 4.1 главы 4 (в соавторстве с Белицкой А. В., Егоровой М. А., Засемковой О. В.); § 4.5 главы 4.

Комиссаров Георгий Анатольевич, магистр юриспруденции, выпускник Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — § 3.1 главы 3 (в соавторстве с Егоровой М. А., Митрофановой И. А.).

Митрофанова Ирина Александровна, аспирант Российской государственной академии интеллектуальной собственности (РГАИС) — § 3.1 главы 3 (в соавторстве с Егоровой М. А., Комиссаровым Г. А.); § 3.2 главы 3 (в соавторстве с Кожевиной О. В., Слепаком В. Ю.).

Пономарева Дарья Владимировна, кандидат юридических наук, заместитель заведующего кафедрой практической юриспруденции Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — § 1.3 главы 1 (в соавторстве с Егоровой М. А., Кожевиной О. В.).

Слепак Виталий Юрьевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — § 3.2 главы 3 (в соавторстве с Кожевиной О. В., Митрофановой И. А.).

Хабибуллин Рифат Илгизович, кандидат экономических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Центрального экономико-математического института РАН — § 2.2 главы 2 (в соавторстве с Егоровой М. А.)

Шахназаров Бениамин Александрович, доктор юридических наук, профессор кафедры международного частного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — § 4.4 главы 4.

Шпаковский Юрий Григорьевич, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — § 2.4 главы 2 (в соавторстве с Жаворонковой Н. Г.).

ВВЕДЕНИЕ

За последние годы современное общество во многом сформировало основы идеологии развития мира на ближайшие десятилетия. Одной из идеологических основ является продвижение экологической повестки и «зеленой» экономики. «Зеленая» экономика дуальна: с одной стороны, это вызов, а с другой — это тренд современности, направленный на отказ от ресурсозатратной модели экономики. Нынешний рост актуальности концепции «зеленой» экономики вызван разочарованием в распространенной ресурозатратной экономической модели с углеродным следом.

В монографии подробно исследованы эколого-правовые вопросы становления и развития «зеленой» экономики в России и странах Европейского союза.

Исходя из опыта передовых зарубежных стран, прежде всего Европейского союза, правовая база продвижения «зеленых» технологий совершенствуется на основе комплексного и междисциплинарного подходов с комплементарностью экономических, технологических, экологических и социальных задач. В странах ЕС и ОЭСР с 2010 года совершенствуются правовые и технические инструменты стимулирования «зеленых» производств, зеленого строительства и развития альтернативной зеленой энергетики.

Изложенное выше определило актуальность, содержание и структуру монографии.

В первой главе «Воздействие “зеленой” экономики на трансформацию экологического законодательства» рассматриваются общие вопросы концепции правового регулирования «зеленой» экономики на основе исследования отечественных и зарубежных подходов к формированию нормативного базиса «зеленой» экономики в согласовании с целями устойчивого развития, выявляются проблемы нормативного обеспечения и определяются принципы эколого-правового регулирования «зеленой» экономики, обозначается роль юридической коллаборации и международного сотрудничества в сфере регулирования «зеленой» экономики.

Во второй главе «Российская практика правового обеспечения перехода к “зеленой” экономике» анализируется законодательная база по обеспечению экологически ориентированного экономического роста в России, поддержанию благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов, реализации права каждого на благоприятную окружающую среду. Показана важность верховенства закона в области защиты окружающей среды, экологического контроля и обеспечения экологической безопасности. Подробно рассмотрена Доктрина энергетической безопасности1 в ракурсе эколого-правовых аспектов, выявляются главные проблемы обеспечения энергетической безопасности объектов ТЭК, а также анализируются основные положения Федерального закона «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»2.

В третьей главе представлен и обобщен европейский опыт нормативного правового регулирования «зеленой» экономики. В ЕС экономическая и экологическая политика взаимосвязаны и используются для стимулирования ответственного поведения с учетом ценности природно-экологических и рекреационных систем3, а также уделяется большое внимание правовой и экологической культуре стран Европейского союза в условиях перехода к «зеленой» экономике.

На текущем этапе в странах ЕС все больше обращаются к новым экономическим моделям, в которых можно создать богатство и обеспечить рост экономики без ущерба для окружающей среды, т. е. к переходу на «зеленую» экономику. Европейский союз помогает гражданам и правительствам стран «озеленить» их экономику за счет более эффективного управления ресурсами, внедрения экономических и правовых инструментов защиты окружающей среды, поддержки «зеленых» инноваций, обеспечения экологической политики в отношении водных ресурсов и обращения с отходами производства.

В четвертой главе на основе обобщения и систематизации предложены современные направления и инструменты правового регулирования «зеленой» экономики в России и странах Евросоюза. «Зеленые» инвестиции и регулирование проектного финансирования «зеленой» экономики получают широкое распространение в мире. «Зеленое» финансирование проектов направлено на мобилизацию потоков частного капитала в «зеленые» инвестиции. Разработаны предложения совершенствования «зеленого» налогообложения с учетом адаптации к российскому налоговому законодательству, выявлены риски и проблемы «зеленого» налогообложения.

Системное изложение основных концептуальных и теоретических положений, методических основ и практических предложений развития законодательства в сфере «зеленой» экономики обусловило как научную, так и прикладную значимость монографии.

Глава 1.
ВОЗДЕЙСТВИЕ «ЗЕЛЕНОЙ» ЭКОНОМИКИ НА ТРАНСФОРМАЦИЮ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

1.1. Правовой базис «зеленой» экономики в контексте концепции устойчивого развития

Концепция «зеленой» экономики базируется на трех аксиомах: невозможно бесконечно расширять сферу влияния в ограниченном пространстве; невозможно удовлетворять бесконечно растущие потребности в условиях ограниченности ресурсов; экосистемы Земли взаимосвязаны.

В 2015 году Генеральной Ассамблеей ООН принята резолюция 70/1 «Преобразование нашего мира: повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года»4. Повестка в области устойчивого развития основывается на целях и принципах Устава Организации Объединенных Наций, включая полное уважение международного права. В нее заложены положения Всеобщей декларации прав человека5, международных договоров по правам человека, Декларации тысячелетия6 и Итогового документа Всемирного саммита 2005 года7. В ней учитываются положения и других документов, в частности Декларации о праве на развитие8.

Объявление 17 целей в области устойчивого развития определило план действий людей на ближайшие десятилетия. План глобален, и он реализуется всеми странами мира и стейкхолдерами, которые действуют совместно ради общего будущего. Как отмечается в резолюции, цели устойчивого развития (ЦУР) направлены на людей, планету, всеобщее процветание, мир и партнерство.

Характер ЦУР комплексный, они всецело направлены на обеспечение прав человека в социальных (социальное развитие и равенство, верховенство прав и демократия, корпоративная социальная ответственность — КСО), экономических (экономический рост и искоренение нищеты) и экологических (сохранение биоресурсов и охрана окружающей среды, ответственное производство и потребление) гарантиях и сохранении благополучия.

Нормативно-правовое обеспечение в области устойчивого развития расширяется, более 40 источников права включают законы и подзаконные акты. Экспертно-аналитическая платформа INFRAGREEN.RU — один из наиболее авторитетных информационных порталов в области устойчивого развития и «зеленой» повестки России.

В 1996 году в России инициировался переход к устойчивому развитию9. Документы стратегического планирования федерального уровня в области устойчивого развития, наиболее значимые для решения задач климатической повестки, экологии и природопользования, энергетического сектора, экологической безопасности, включают: 1) Климатическую доктрину10; 2) ФЗ «Об охране окружающей среды»11; 3) Стратегию экологической безопасности12; 4) Указ Президента РФ о национальных целях развития России до 2030 года13; 5) Национальный план мероприятий адаптации к изменениям климата до 2022 года14 и другие.

Счетной палатой РФ в 2020 году подготовлен бюллетень «Цели устойчивого развития»15, в котором отмечено, что положения нормативных правовых актов РФ во многом пересекаются с Целями устойчивого развития (ЦУР) и в целом позволяют обеспечить реализацию задач, соответствующих всем 17 ЦУР как в публично-правовых, так и в частноправовых отношениях. Система межведомственного взаимодействия по вопросам реализации ЦУР не сформирована. ФОИВ обладают полномочиями для реализации Повестки устойчивого развития, при этом сферы их ответственности не определены. Наблюдается пересечение полномочий ФОИВ практически по всем ЦУР. В решении проблемы межведомственного взаимодействия необходимо задействовать цифровые ресурсы, создавать платформы.

В части методологии ФОИВ в основном руководствуются документами международных организаций. Их работа в большей степени сконцентрирована на мониторинге глобального перечня показателей ЦУР и подготовке добровольного национального обзора (ДНО) и не охватывает аспекты непосредственной реализации Повестки. Анализ и контроль ресурсной обеспеченности реализации Повестки на национальном уровне не ведется.

Все заинтересованные стороны участвуют во внедрении Повестки устойчивого развития, при этом активность бизнес-сообщества (включая компании с госучастием), институтов гражданского общества и экспертного сообщества носит в основном инициативный характер. Информация о реализуемых мерах не систематизирована, оценка их вклада в достижение ЦУР на национальном уровне не выполняется.

ФОИВ фрагментарно размещают в открытом доступе информацию о мерах, способствующих достижению ЦУР. Органы государственной власти слабо осведомлены о ЦУР. Это обусловлено отсутствием единой национальной информационной платформы о ЦУР и организованного медиаконтента в этой сфере.

Вывод, сделанный Счетной палатой: система государственного управления РФ в целом способствует реализации Повестки устойчивого развития, но есть ряд проблем, которые необходимо решить. Одна из них — отсутствие механизмов распределения сфер ответственности. Непосредственно за комплексную реализацию целей формально никто не отвечает. Для того чтобы повысить эффективность работы по внедрению Повестки, нужно в первую очередь определить ответственный орган и наладить эффективное межведомственное взаимодействие.

Актуальной научной и практической проблемой является выявление влияния цифровых технологий на трансформацию системы государственного экологического управления, мониторинга и аудита, контроля и надзора, пресечения недобросовестной конкуренции в экологической сфере. В частности, проблема правового регулирования цифровизации экологической безопасности в условиях глобального изменения климата и «зеленой» экономики требует комплексного изучения на основе междисциплинарного подхода и применения сравнительного анализа публичных и частных (корпоративных, предпринимательских) правовых инструментов.

«Зеленая» экономика — междисциплинарное научное направление, которое начало активно формироваться на рубеже ХХ и ХХI веков, но предпосылки экологически устойчивому развитию заложены в 60–70-х годах прошлого столетия. С одной стороны, экономика является ее составной частью, поскольку техногенные изменения, модернизация производств и смена потребительских рынков влияют на результаты и достижение социально-экономических целей, а с другой стороны, экономический рост невозможен без внедрения ресурсосберегающих и низкоуглеродных технологий. Эти две стороны феномена «зеленой» экономики взаимообусловлены, и важным связующим звеном в системе общественных экономических отношений является право как институт и совокупность инструментов регулирования.

Механизмы «зеленой» экономики таковы:

– переход на наилучшие доступные технологии;

– внедрение экологического налогообложения;

– экологическая экспертиза экспортных проектов;

– «зеленое» финансирование проектов;

– стимулирование государственных закупок «зеленой» продукции и услуг.

Интерес к проблеме устойчивого развития в условиях глобального изменения климата и ухудшения окружающей среды привел к формированию в научном сообществе новой парадигмы — «зеленой» экономики16.

Эколого-климатическая повестка включается в разработку и реализацию национальных стратегий «зеленой» экономики как в развитых, так и в развивающихся странах в большинстве регионов, включая Африку, Латинскую Америку, Азиатско-Тихоокеанский регион и Европу17. После конференции ООН по окружающей среде (UN Conference on Environment and Development, UNCED) 1992 года тема устойчивого развития стала центральной в глобальном масштабе и международном научном и практическом сообществе. Конференция в Рио-де-Жанейро призвала правительства стран разработать национальные стратегии устойчивого развития, включая политические меры. Несмотря на усилия многих национальных правительств по реализации таких стратегий, сохраняются опасения по поводу глобального экономического роста и экологической стабильности во многих странах мира. Они усугубились пандемией коронавируса, затяжными глобальными энергетическими, продовольственными и финансовыми кризисами.

Ученые подчеркивают, что экономическая «коричневая» парадигма себя исчерпала, привела к экологическим ограничениям и потенциально способна изменить климат на планете, привести к последствиям планетарного масштаба. Много общего и причинно-следственных связей между терминами «зеленая экономика», «устойчивое развитие» и «искоренение нищеты», несмотря на их нетождественность.

Переход к «зеленой» экономике социально и экономически обоснован, он направлен на сохранение биоресурсов и экологического баланса для обеспечения жизнедеятельности населения планеты, удовлетворение потребностей настоящего и будущего поколений при условии формирования стереотипов ответственного потребления и производства, что отражено в Целях устойчивого развития ООН (ЦУР 12). Меры «зеленого» регулирования включают поэтапную отмену субсидий «коричневой» экономики, реформирование политики и предоставление новых стимулов экологически-ориентрованного производства продукции и оказания услуг, укрепление рыночной инфраструктуры и новых рыночных механизмов, а также перенаправление государственных инвестиций и увеличение доли ответственного («зеленого») инвестирования, расширение государственных закупок, внедрение устойчивых государственных закупок. «Зеленая» экономика устраняет системные искажения и дисфункции «коричневой» экономики, приводит к человеческому благополучию и равному доступу к возможностям для всех людей, сохраняя при этом экологическую и экономическую целостность, чтобы оставаться в пределах экологических возможностей планеты. Обеспечение устойчивости инфраструктуры заключается в проектировании, создании и эксплуатации структурных элементов, которые поддерживают и влияют на повседневное функционирование таким образом, чтобы не ослаблять социальные, экономические и экологические процессы, необходимые для поддержания равенства людей, разнообразия и функциональности природных систем.

Неотъемлемой категорией «зеленой» экономики является низкоуглеродная экономика. Низкоуглеродная экономика — это экономика, которая характеризуется низким потреблением ископаемого топлива и низким воздействием на окружающую среду производственной деятельности. Переход к низкоуглеродной экономике осуществляется реализацией политик энергоэффективности, климатической и экологической безопасности с включением синергетического эффекта энергосбережения18.

На государственном уровне проблема устойчивого экологического развития была озвучена в декабре 2016 года Путиным В. В. на заседании Госсовета19. Президент РФ отметил важность поэтапного (эволюционного) перехода к не просто модели устойчивого развития, а именно устойчивого экологического развития, при этом период перехода включает 15–30 лет. Это важная и всеобъемлющая задача повышения эффективности национальной экономики России. Российская Федерация располагает колоссальными запасами пресной воды, лесных ресурсов, огромным биоразнообразием и выступает как экологический донор мира, обеспечивая ему почти 10 процентов биосферной устойчивости. Экологические задачи требуют приоритетного решения, в том числе в части совершенствования экологического законодательства и его гармонизации в новых условиях устойчивого развития России20.

Экологические приоритеты в Целях устойчивого развития (ЦУР) для России не случайно были выбраны темой Доклада о человеческом развитии в Российской Федерации 2017 года, подготовленного Аналитическим центром при правительстве РФ. В последние пять лет руководство страны уделяет особое внимание вопросам, существующим в экологической сфере, их взаимосвязи с устойчивым социально-экономическим развитием страны, а 2017 год был провозглашен как «Год экологии»21.

Реализация законодательства в области обращения с отходами, создания правовых условий внедрения наилучших экологических доступных технологий (НДТ), мировых и национальных стандартов должна обеспечиваться совместными усилиями государственных органов федерального и регионального уровней, менеджмента компаний, заинтересованных сторон, в том числе институциональных субъектов (фондов, общественных организаций и НКО, образовательных учреждений и экспертных советов и пр.).

Внедрение механизмов правового регулирования «зеленых» закупок, инвестиционной и инновационной деятельности в совокупности с экологическим и налоговым контролем должны способствовать стимулированию частного сектора, предпринимателей, создавать правовые условия перехода к «зеленой» экономике. Реакция бизнеса на изменение климата является частью перехода к «зеленой» экономике, определяемой как низкоуглеродная, ресурсоэффективная и социально инклюзивная. Уже многие компании сосредоточены на смягчении последствий изменения климата — замедлении темпов изменения климата за счет сокращения выбросов парниковых газов, однако большинству из них еще предстоит разработать долгосрочные и краткосрочные «зеленые» стратегии для смягчения последствий изменения климата.

В «зеленой» экономике рост доходов и занятости может быть обеспечен стратегическими государственными и частными инвестициями, которые сокращают выбросы парниковых газов, повышают эффективность использования ресурсов и сокращают потерю биоразнообразия22. Благосостояние общества неотделимо от общего экономического роста. Компании получают конкурентные преимущества, если адаптируются к изменению климата с учетом потребностей сообщества. Компании вне климатической повестки и «зеленых» трендов развития столкнутся с репутационными рисками и рисками для бренда23.

В России вопросы нормативного правового регулирования «зеленой» экономики необходимо решать через призму достижения целей Национального проекта «Экология» и его девяти федеральных проектов24. Следует отметить, что в России созданы предпосылки для дальнейшего совершенствования «зеленого» законодательства, отмеченные в Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года25, в которой отражена совокупность скоординированных мер организационного, политического, правового, социального, экономического, информационного характера, направленных на предотвращение внутренних и внешних угроз экологического характера.

Сохранение водных ресурсов России посредством перехода к «зеленой» экономике предусматривает совершенствование правовых механизмов использования акваторий водных объектов, совершенствование нормативно-правовой базы, в частности: разрешительной документации в сфере водных отношений, Водного кодекса РФ от 03.06.2006 № 74-ФЗ26, регламентов мониторинга водных ресурсов.

В Указе Президента РФ «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»27 указано на достижение цифровой зрелости ключевых отраслей экономики и социальной сферы.

Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации в 2021 году разработан проект Стратегии цифровой трансформации отрасли экологии и природопользования28. В Стратегии определены приоритетными направлениями по достижению цифровой зрелости: 1) сферы управления природными ресурсами; 2) сферы гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды; 3) сферы обращения с отходами; 4) управления, администрирования и контрольно-надзорной деятельности; 5) инфраструктурного обеспечения.

Достижение цифровой зрелости отрасли экологии невозможно без совершенствования правового регулирования и пересмотра институциональной и государственной системы управления, повышения прозрачности и эффективности учета природных объектов как объектов имущественных прав, охраны и обеспечения функционирования особо охраняемых территорий, выработки и реализации нормативно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности, повышения результативности надзорных процедур, создания единой информационной платформы недропользования. Это повысит качество государственного экологического мониторинга и реализации государственной политики в сфере экологии и «зеленой» экономики.

Отечественные ученые-юристы все больше обращаются к исследованию правового обеспечения «зеленой» экономики, в частности Новиковой Е. В.29 актуализируется новая роль правового обеспечения и поддержки развития «зеленой» экономики для предотвращения эскалации экологических проблем и торможения темпов социально-экономического и энергетического развития30. Клеандров М. И. рассматривает проблематику особенностей правового регулирования общественных отношений в сфере «зеленой» экономики в экстремальных условиях пандемии COVID-1931. Мульхин Д. Н. изучает вопросы перехода государственной политики к новой экономической модели с постановкой новых задач для экологического законодательства32. Гаврилов Л. А. и Киселева Л. А. обосновывают, что переход к «зеленой» экономической модели в РФ невозможен без изменений в законодательстве33. Абакумова О. А. и Любаненко А. В. рассматривают проблему определения границ нормативного регулирования «зеленой» экономики, устойчивого развития, установления баланса между необходимостью сохранения природы и экономической деятельностью34. Мамин Р. Г., Мотосова Е. А., Жданкина А. В. акцентируют внимание на вопросах совершенствования нормативно-правовой базы экологической экономики Российской Федерации и проведении эколого-правовой коррекции законодательства в сфере экономического регулирования природопользования и охраны окружающей среды35. Жаворонковой Н. Г. и Шпаковским Ю. Г. обозначена проблема исследования ускоренного внедрения цифровых технологий в сфере обеспечения экологической безопасности с использованием всего правового и организационного арсенала управления36. Дулатовой Н. В. изучены отдельные вопросы цифровизации и эколого-экономической безопасности с позиции правового регулирования37. Титовой М. В. предложены некоторые меры совершенствования экологического законодательства в контексте обеспечения экологической безопасности38. Тюльпановым Ф. М. рассматриваются проблемы прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства39.

Следует отметить, что фундаментальные основы целостной концепции российского «зеленого» законодательства еще не сформированы. Если рассматривать их с позиции только экологического законодательства, будут упущены значимые вопросы нормативного регулирования в области «зеленых» инвестиций и инноваций, «зеленых» производств, «зеленого» финансирования, государственных «зеленых» закупок и др. Такой переход означает необходимость выработки адекватных правовых принципов, методов регулирования, нового понятийного аппарата, а также концепции «зеленого» права как основы правового обеспечения «зеленой» экономики. Развитие «зеленой» экономики также согласуется с глобальной концепцией устойчивого развития, способствует экологизации экономики и стабильному росту отраслей, что актуализирует разработку современных направлений и инструментов правового регулирования «зеленой» экономики.

1.2. Принципы эколого-правового регулирования «зеленой» экономики

Актуальной проблемой юридической науки на современном этапе становится осмысление эколого-правовых вопросов регулирования «зеленой» экономики в России в условиях цифровизации и защиты конкуренции. За последние годы человечество во многом сформировало основы идеологии устойчивого развития мира на ближайшие десятилетия. Изменение климата может стать самой серьезной экологической задачей, требующей решения в ближайшие несколько десятилетий.

Система конституционных принципов государственного регулирования экономики в Российской Федерации включает:

1) принцип экономической целостности федеративного государства или принцип единства экономического пространства РФ;

2) принцип единой финансовой политики на территории РФ;

3) принцип налоговой централизации;

4) принцип свободного перемещения товаров, денег и финансовых средств;

5) принцип стабильности экономического оборота;

6) принцип поддержки конкуренции;

7) принцип свободы предпринимательской деятельности;

8) принцип правовой определенности;

9) общеправовые принципы юридического равенства, неприкосновенности собственности и свободы договора.

На конституционный принцип свободы экономической деятельности опираются нормы главы 2 Конституции Российской Федерации, закрепляющие права, имманентно присущие обществу, в котором функционирует рыночный тип экономики. Их можно обозначить как основные экономические права. К ним относятся: 1) право выбирать род деятельности или занятий — означает свободу экономического выбора: быть либо предпринимателем-работодателем, либо работником (ст. 37); 2) право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства — означает свободу рынка труда (ст. 27); 3) право на объединение — предполагает соответствующее право для совместной экономической деятельности, а следовательно, свободу выбора организационно-правовых форм предпринимательской деятельности и образования в уведомительном порядке различных предпринимательских структур (ч. 1 ст. 30); 4) право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35), свобода владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природными ресурсами (ч. 2 ст. 36); 5) использование имущества для целей предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 34) — означает свободу формирования имущественной базы предпринимательства, использования имущества, свободу реализации на рынке произведенного товара, включая право на свободу договора; 6) право на защиту от монополизма и недобросовестной конкуренции (ст. 34) — предполагает свободу конкуренции.

Монополия в определенном смысле противостоит конкуренции. Общая для большинства стран мира стратегическая черта правового регулирования монополистических отношений состоит в том, что монополии считаются предметом юридического сдерживания и противодействия; в качестве нормального состояния экономики декларируется конкурентный рынок; соответственно, законодательство исходит из необходимости введения тех или иных правовых ограничений в отношении субъектов монополистической деятельности. В условиях новой экономики конкурентная среда становится все более сложной по степени взаимного влияния всех сил и интенсивности конкуренции. Цифровые технологии играют все более значимую роль, оказывая влияние на конкурентную среду, развитие товарных и цифровых рынков, формируя как позитивные, так и негативные предпосылки. Цифровизация создает определенные условия для монополизации товарных рынков и недобросовестной конкуренции.

Климатическая повестка расширяет кругозоры научного юридического знания. Необходимость теоретического изучения и практического внедрения экоправа на уровне экологических служб, природоохранных органов связана с новыми правовыми вопросами, требующими решения с учетом климатической повестки. Глобальные экологические проблемы обусловили необходимость формирования новой отрасли права — экологического права. Экоправо — это отрасль права, направленная на регулирование отношений в сфере охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и минимизации климатических изменений.

При формализации принципов правового регулирования «зеленой» экономики следует опираться на конституционные основы экологической стабильности и безопасности.

К научным принципам экологического права относятся объективная обусловленность, историческая обусловленность, системность и гибкость, преобладание административно-правового регулирования.

Конституционные основы охраны окружающей среды закреплены в ст. 42 Конституции Российской Федерации40. В ней закреплены три самостоятельных экологических права: 1) право на благоприятную окружающую среду; 2) право на достоверную информацию о ее состоянии; 3) право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Неотъемлемость данных прав вытекает не только из их закрепления в Конституции Российской Федерации, но и из их содержания. Конституционное право на благоприятную окружающую среду является фундаментальным и всеобъемлющим субъективным правом. Согласно Конституции РФ, природопользование и охрана окружающей среды относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в связи с этим регулирование осуществляется посредством федеральных и субфедеральных нормативных правовых актов Российской Федерации.

В статье 3 ФЗ «Об охране окружающей среды»41 отражены принципы ведения хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду. В частности, к таким принципам относятся:

1) соблюдение прав человека на окружающую среду;

2) обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

3) научно обоснованное сочетание эколого-экономико-социальных интересов государства, общества, человека, сохранения окружающей среды и устойчивого развития, вовлечение граждан и организаций в охрану окружающей среды, воспитание экологической культуры;

4) охрана, воспроизводство и рациональное использование всех природных ресурсов для обеспечения экологической безопасности, сохранение экологического разнообразия;

5) ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления в РФ за обеспечение экологической безопасности и благоприятной окружающей среды на территориальном уровне с учетом особенностей социально-экономического и экологического развития территорий;

6) возмещение вреда окружающей среде и платность природопользования в РФ, а также обеспечение снижения негативного воздействия производства и потребления в соответствии с экологическими нормативами;

7) независимость государственного экологического надзора;

8) презумпция экологической опасности планируемой деятельности экономических субъектов и человека, ответственность за нарушение экологического законодательства РФ;

9) запрет на реализацию проектов, которые могут принести вред окружающей среде;

10) международное сотрудничество в сфере охраны окружающей среды.

Возмещение вреда окружающей среде осуществляется на основании норм Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»42. На основании п. 3 ст. 77 вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

Для наступления ответственности устанавливается наличие вреда, наступление вредных последствий и факт экологического правонарушения, причинно-следственная связь между действиями лица и наступившими вредными последствиями, форма вины.

В зарубежной практике принято название экологического права как законодательства об окружающей среде и природных ресурсах. Это термин, включающий систему нормативных правовых актов местного, национального и международного законодательства, а также договоров, призванных защищать окружающую среду от ущерба и разъяснять правовые последствия такого ущерба для правительств или частных лиц. Термин «экологическое право» охватывает не только государственное законодательство. Он также может характеризовать локальные инициативы предприятий и других организаций, регулирующих и контролирующих органов в отношении этических принципов (что соотносится с распространенной сейчас концепцией устойчивого развития) посредством установления нормативных и отраслевых стандартов, лицензирования. Термин «экологическое право» или «право окружающей среды» используется и как метод управления земельными ресурсами на основе понимания того, как действовать ответственно и этично. Этичность — добровольное решение компании, утверждение глобальной климатической и «зеленой» повестки, принятое на благо окружающей среды и местного населения. Многие зарубежные юристы отмечают, что действующие отраслевые правила, нормы климатического и экологического законодательства недостаточны при переходе к устойчивому развитию, необходимо совершенствование правовых норм43. Право окружающей среды оказывает влияние на здоровье, экологическое благополучие, деловую активность и географическую устойчивость, что важно для будущего экономики и общества.

Право создает прочную основу для движения к более экологически устойчивому будущему, однако, несмотря на многочисленные экологические режимы и планы действий, согласованные за последнюю четверть века, в рамках международной экологической политики все еще существуют серьезные пробелы. Международная экологическая политика представляет собой набор многочисленных договоров, каждый из которых касается относительно отдельных глобальных или региональных экологических проблем. В настоящее время не существует обязательного свода общих экологических принципов. Необходима разработка обязательных рамок экологических «зеленых» принципов. Отсутствие всеобъемлющей обязательной основы имеет много последствий для будущей эффективности международной экологической политики. Например, в спорах о торговле и окружающей среде экологические аспекты недостаточно прозрачны, набор правил международной защиты окружающей среды не так ясен, как торговые правила Всемирной торговой организации (ВТО). Обязательные экологические принципы способствуют более сбалансированной интеграции между охраной окружающей среды и другими социальными целями, такими как торговля. Экологические принципы, кроме того, обеспечивают базис координации деятельности многих международных организаций, которые в настоящее время претендуют на доминирующую лидирующую роль в экологической политике. Обязательные принципы устанавливают минимальные экологические стандарты для деятельности различных групп субъектов через содействие гармонизации национальных природоохранных законов. Ущерб глобальной окружающей среде от антропогенной деятельности огромен, в связи с этим международные экологические усилия в будущем должны быть сосредоточены больше на восстановлении окружающей среды, чем на ее защите44.

Принципы международного экологического права сформулированы на основе Декларации по окружающей среде45 и Соглашения по окружающей среде и развитию46.

Сэндс Ф. и Фабра А. рассматривают принципы международного экологического права, ключевые области регулирования и реализации правовых норм, особое внимание уделяя при этом правам человека, международной торговле и иностранным инвестициям в условиях климатических изменений47.

Кроме того, справедливо обращается внимание, что в системе принципов международное сотрудничество особо значимо, так как иллюстрирует и формирует ключевые принципы национального и международного права окружающей среды48.

Как принципы отметим глобальное управление окружающей средой с участием множества многосторонних, национальных и межправительственных организаций, а также заключение международных договоров и широкого вовлечения граждан. По мнению Эсти Д., одного из ведущих международных юристов-экологов: «Трудности с существующими международными организациями, занимающимися вопросами окружающей среды… заключаются в том, что им были даны узкие мандаты, небольшие бюджеты и ограниченная поддержка. Ни одна организация не имеет полномочий или политической силы, чтобы служить центральным информационным центром или координатором»49.

Восстановление окружающей среды дороже и, вероятно, менее эффективно, чем защита ресурсов в правовом отношении, но восстановление становится единственным выходом. Восстановление окружающей среды в настоящее время является динамичной частью внутреннего природопользования в зарубежных странах и, несомненно, создает предпосылки будущих глобальных экологических переговоров и расширения международного правового сотрудничества. Концепция устойчивого развития требует интеграции экологических проблем в области международной торговли, инвестиций и финансов.

Экологические проблемы являются ключевой темой обсуждения Всемирным банком и ВТО. Большинство международных финансовых учреждений, например Всемирный банк, приняли новую политику в области охраны окружающей среды и увеличили свой штат специалистов по охране окружающей среды. Международный валютный фонд создал подразделение по охране окружающей среды. Подход международных финансовых учреждений (МФУ) по-прежнему делает акцент на смягчении воздействия на окружающую среду плохо разработанных и несоответствующих проектов, а не на поиске способов активного продвижения экологически уст

...