автордың кітабын онлайн тегін оқу Правовое регулирование государственных расходов в социальной сфере в Российской Федерации. Монография
Забралова О. С.
Правовое регулирование государственных расходов в социальной сфере в Российской Федерации
Монография
Информация о книге
УДК 342.9:351.84
ББК 67.402.3:60.94
З12
Автор:
Забралова О. С., кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).
Рецензенты:
Нагорных Р. В., доктор юридических наук, профессор кафедры административно-правовых дисциплин Вологодского института права и экономики Федеральной службы исполнения наказаний;
Цареградская Ю. К., доктор юридических наук, профессор кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).
Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) Е. Ю. Грачева.
Монография посвящена исследованию вопросов правового регулирования государственных расходов в социальной сфере в Российской Федерации. В работе проанализирован процесс становления и развития концепции социального государства, раскрыты причины современного кризиса данной концепции и возможные пути его преодоления. Обоснован социальный характер финансовой деятельности государства, определены основные направления влияния бюджетного федерализма на социально ориентированные расходы, представлена авторская концепция правового регулирования механизма осуществления публичных социальных расходов в Российской Федерации.
Законодательство приведено по состоянию на 18 февраля 2025 г.
Предназначена для студентов, магистрантов, аспирантов, научных работников и преподавателей вузов, а также для специалистов в сфере финансовых рынков.
УДК 342.9:351.84
ББК 67.402.3:60.94
© Забралова О. С., 2025
© ООО «Проспект», 2025
ВВЕДЕНИЕ
Российская Федерация в соответствии с основополагающими конституционными принципами является социальным государством. Денежные средства централизованных государственных фондов исторически выступают главным источником финансирования социальной сферы. Это, в свою очередь, ставит вопрос о необходимости обеспечения эффективного планирования, расходования и контроля за использованием средств бюджетов бюджетной системы на социальные нужды, что невозможно без должного теоретического исследования соответствующих проблем.
Необходимо подчеркнуть, что вопросы правового регулирования государственных социальных расходов в настоящее время актуальны как никогда. Именно в современных условиях наиболее остро встает необходимость поддержки населения страны со стороны государства. Только в условиях выработки необходимых механизмов, обеспечивающих эффективное перераспределение ресурсов в различных сферах общества и финансирование социальной сферы, возможно добиться устойчивого развития страны, минимизации негативных последствий кризисных явлений в экономике, стабильности финансовой системы страны и социального согласия на территории Российской Федерации.
Предлагаемая монография направлена на развитие научных взглядов на проблемы правового регулирования государственных расходов в социальной сфере в Российской Федерации и предназначена для широкого круга читателей, интересующихся предметом исследования.
О. С. Забралова,
кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
Глава 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕХАНИЗМА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СОЦИАЛЬНЫХ РАСХОДОВ
1.1. Концепция социального государства: становление, развитие и современный подход
В научной литературе традиционно отмечается, что понятие «социальное государство» было введено в научный оборот в 1850 г. немецким государствоведом и экономистом Лоренцем фон Штейном1. В то же время профессор истории Ливерпульского университета Э. П. Хэннок в своей работе «Происхождение государства всеобщего благосостояния в Англии и Германии, 1850—1914 гг.: сравнение социальной политики»2 доказывает, что сама по себе концепция социального государства практически одновременно начинает развиваться с середины XIX в. в Англии и Германии.
Вместе с тем следует понимать, что в том или ином виде социальная политика проводилась государствами на протяжении всей истории своего существования. Так, например, известно, что в древнегреческой Спарте существовал институт опекунства над сиротами. В Афинах в период правления Перикла был принят ряд актов, направленных на защиту детей, сирот-девушек и женщин. При нем же вводятся так называемые театральные деньги — денежные средства, выдававшиеся малоимущим гражданам для посещения театров3. Аналогичным образом и в Древнем Риме применялись меры социальной поддержки. Наиболее ярко социальный характер политики данного государства характеризует общеизвестная фраза panem et circenses («хлеба и зрелищ») — правители Рима бесплатно раздавали зерно и устраивали дорогостоящие представления для бедных слоев населения, чтобы заручиться их поддержкой. Социальная политика также проводилась древнеримским государством в провинциях — для обеспечения лояльности завоеванного населения4. Элементы социально ориентированной политики встречаются и в более поздние исторические периоды: в средневековой Европе и в государствах Нового времени. Вместе с тем до середины XIX в. меры социальной поддержки носили обрывочный характер, они вводились главным образом для обеспечения поддержки правящего класса, а социальная политика не имела четкой теоретической базы.
Используемый в русском языке термин «социальное государство» является калькой с немецкого Sozialstaat. Вместе с тем в англоязычной литературе употребляется термин welfare state, переводимый как «государство благоденствия», «государство всеобщего благосостояния», «государство благополучия». Очевидно, что указанные термины имеют разное смысловое наполнение: «социальное государство», скорее, свидетельствует о социальной направленности государственной политики, стремлении обеспечить высокий уровень социальных гарантий; «государство всеобщего благосостояния» — характеризует уже наступившее качественное состояние общественных отношений, констатирует достижение целей социальной политики и имеет, на наш взгляд, несколько утопический характер. Таким образом, представляется, понятие «социальное государство» более точно передает смысл определяемого явления. В то же время в рамках дальнейшего исследования указанные термины будут использоваться как синонимы.
В энциклопедии «Британника» государство всеобщего благосостояния определяется как концепция государственного управления, в рамках которой государство или хорошо налаженная сеть социальных институтов играет ключевую роль в защите и содействии экономическому и социальному благополучию граждан. Данная концепция основана на принципах равенства возможностей, справедливого распределения богатства и публичной ответственности (public responsibility) за тех, кто не может обеспечить себя минимальными средствами для обеспечения хорошей жизни5.
В Кембриджском словаре отмечается, что государство всеобщего благосостояния — это система, в которой правительство заботится и платит за больных, старых или тех, кто не может найти работу6.
В немецком словаре «Дуден» указывается на то, что социальное государство — это демократическое государство, стремящееся обеспечить экономическую безопасность своих граждан и сбалансировать социальные различия внутри общества7.
В Международной энциклопедии социальных и бихевиористских наук государство всеобщего благоденствия определено как государство, которое стремится обеспечить базовую экономическую безопасность своих граждан, защищая их от рыночных рисков, связанных со старостью, безработицей, несчастными случаями и болезнями8.
Различные подходы к определению социального государства предложены в российской конституционно-правовой науке. О. Е. Кутафин отмечал, что «главная задача социального государства — достижение такого общественного развития, которое основывается на закрепленных правом принципах социальной справедливости, всеобщей солидарности и взаимной ответственности. Социальное государство призвано помогать слабым, влиять на распределение экономических благ исходя из принципа справедливости, чтобы обеспечить каждому достойное существование»9. В. Е. Чиркин подчеркивает, что «социальное государство — это прежде всего активное, интервенционистское, регуляционное государство, вмешивающееся в сферу социально-экономических отношений и отношений в области культуры, духовной жизни, в конечном счете в общих (общественных) целях, хотя и не всегда на деле равно соблюдающее (и по своему положению не могущее одинаково соблюдать) интересы всех слоев общества и индивидов»10. М. В. Баглай считает, что «социальным называется государство, которое берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, об их социальной защищенности»11.
Датский социолог Г. Эспинг-Андерсен в своей широко цитируемой книге «Три мира капитализма благоденствия»12 на основании проведенного в 1980-х гг. исследования социальной политики 18 стран выделил следующие модели социальных государств:
— либеральная модель, наиболее типичным представителем которой являются США: для данной модели характерно, что многие льготы, такие как медицинское страхование и пенсии, связаны с занятостью. Проверка нуждаемости в социальных льготах и пособиях используется для определения права на получение государственных услуг, и тем, кто считается имеющим на это право, предоставляются относительно скромные денежные пособия и ваучеры;
— консервативная/корпоративная модель, реализуемая, например, в Германии: основывается на предоставлении услуг государством, а не на рыночные или частные услуги. В рассматриваемой модели часто проявляются нормативные идеалы нуклеарной семьи, характеризующиеся мужчиной-кормильцем и женщиной, заботящейся о семье;
— социал-демократическая модель, характерная для скандинавских стран в целом и Швеции в частности: базируется на идее того, что государство выступает гарантом социальных прав13.
Очевидно, что данная классификация носит упрощенный характер — любая типологизация предполагает учет только отдельных, наиболее важных факторов, позволяющих выделить идеальные модели чего бы то ни было. В то же время необходим учет формировавшихся на протяжении всей истории культурных, языковых, поведенческих и иных особенностей каждой отдельно взятой страны, что, безусловно, не всегда возможно. В связи с этим Д. Митчелл в своем сравнительно-правовом исследовании государств всеобщего благосостояния выделила пять основных критериев сопоставления моделей социальных государств, включая сопоставление политики, входящих ресурсов, которые идут на обеспечение благосостояния, правил, льгот и предоставляемых населению услуг и результатов реализации социальной политики14.
Следует отметить, что приведенная выше классификация социальных государств основывалась на исследовании только капиталистических государств, не учитывая опыт стран существовавшего на момент проведения Г. Эспинг-Андерсеном исследования социалистического блока. Проводимая соответствующими странами политика традиционно отличается высоким уровнем предоставляемых государством социальных гарантий, которые позволяют отнести их к государствам патерналистского типа. В то же время, как отмечают некоторые исследователи, «социальное государство — антитеза закреплявшегося социалистическими конструкциями патерналистского государства, которое упраздняло ответственность человека за собственную судьбу, ограничивало его активность и инициативу, пыталось принудительно его осчастливить и совершенствовать»15. Однако с данным утверждением нельзя согласиться. Очевидно, что на решение вопроса о соотношении социального и патерналистского государства оказывает влияние субъективная негативная оценка авторами советского прошлого нашей страны (что, в частности, следует из употребляемых в тексте словосочетаний, не подходящих для научного стиля, например «принудительно его осчастливить»). Между тем в исследовании ученый должен стремиться к объективности, по возможности не проецируя на читателя свои предпочтения. Считаем, что патерналистское государство — это крайняя форма социального государства, в котором последнее гарантирует обществу высокий уровень социальных гарантий. Указанное выше «упразднение ответственности человека за собственную судьбу» — одно из негативных последствий патернализма, но не критерий, отграничивающий его от социального типа государства. В связи с этим представляется необходимым согласиться с С. А. Авакьяном в том, что «социальным может быть любое государство независимо от его экономической и идеологической сути»16. Справедливо и мнение О. Е. Кутафина, что «объявление России социальным государством не означает возвращения страны к тоталитарному государству»17. Таким образом, Российская Федерация, отказавшись от патернализма, продолжает оставаться социальным государством18.
Положительные и отрицательные стороны характерны и для каждой обозначенной выше моделей социального государства. Так, например, либеральная модель способствует формированию независимой личности, общества, в котором человек самостоятельно отвечает за свою судьбу и судьбу своей семьи. Между тем сравнительно невысокий уровень социальных гарантий характеризует советующие страны как государства со слабой социальной составляющей. Либеральная модель ведет к атомизации общества и усилению неравенства. Считаем, что наиболее эффективные модели социального государства должны основываться на соразмерных вложениях государства и населения, обеспечивая тем самым равную ответственность публичной власти и отдельных членов общества, и баланс публичных и частных интересов. Таким образом, полагаем, что государство должно искать золотую середину между либеральной и патерналистской моделью.
Социальные государства корпоративного типа отличаются достаточно высоким уровнем предоставляемых населению гарантий, созданием условий, при которых размер вклада в систему социального обеспечения обусловливает количество льгот и величину пособий, получаемых гражданами. Данная модель в первую очередь основывается на частных системах социального обеспечения, которые являются достаточно автономными от государства, что предопределяет устойчивость общей системы социального обеспечения. В то же время корпоративный тип социального государства сильно зависит от состояния рынка труда, ведет к социальному расслоению общества, а также может вести к дискриминации лиц, которые не могут осуществлять свои трудовые функции в силу инвалидности, а также работников с нетипичными условиями труда. Кроме того, кризисные явления экономики, затрагивающие частный сектор, могут оказать существенное влияние на конечные условия получения социального обеспечения работниками19.
Социал-демократическая, или скандинавская, модель предполагает значительную социальную поддержку населения со стороны государства и низкий уровень социальной разобщенности общества. В то же время для данной модели характерен высокий уровень публичных затрат на поддержание системы социального обеспечения и, соответственно, налогов и взносов на социальное страхование.
В науке предлагаются и иные подходы к типологии социального государства. Т. С. Ледович, Н. С. Какоткин и И. В. Крючкова делят социальные государства в зависимости от ориентации на формируемый тип личности:
— на либеральный тип: каждый отдельный член общества самостоятельно отвечает за свою судьбу, роль государства в социальном обеспечении минимальна;
— корпоративный тип: меры социальной поддержки в первую очередь устанавливаются организацией (корпорацией), в которой работает гражданин, тем самым стимулируя последнего к эффективному труду;
— общественный тип: общество отвечает за каждого отдельного своего члена, а основным источником социального обеспечения является государственный бюджет;
— патерналистский тип: основывается на принципе ответственности государства за равный и всеобщий доступ к потреблению материальных и социальных благ, обеспечивая тем самым высокую степень социального выравнивания;
— благотворительный тип: меры социальной политики государства финансируются за счет частных пожертвований в бюджет и внебюджетные фонды;
— стимулирующий тип: практически слабо участвуя напрямую в решении социальных проблем, государство создает условия, которые делают выгодными частные вложения в социальные проекты и программы20.
В. Эльснер, Т. Генрих и Х. Швардт выделили ключевые свойства экономики модели «организованный капитализм плюс государство благоденствия» в период после Второй мировой войны — конца 1970-х гг.21 По их мнению, такая модель предполагает:
— сильные иерархии в крупных корпоративных организациях;
— реинвестирование прибыли в будущие производственные мощности и производственные линии;
— открытую поддержку (прямую и косвенную) отечественных производителей со стороны политического руководства страны;
— усиление прав трудящихся и увеличение доли заработной платы в ВВП в результате усиления власти профсоюзов в сочетании с социально-экономической конкуренцией с советско-коммунистическим миром и лучшим образованием;
— более инклюзивные и расширенные социальные системы;
— повышение социальной мобильности;
— с 1970-х гг. переход от промышленности к сфере услуг, или от индустриального к постиндустриальному обществу (включая такие социальные тенденции, как упадок традиционных семейных структур, улучшение социального положения женщин и меньшинств);
— начало широкого внедрения информационных технологий.
В свою очередь, В. Е. Чиркин на основе комплексного анализа положений Конституции РФ, законодательства и доктринальных источников выделяет следующие индикаторы социального государства:
1) социальная функция частной собственности;
2) закрепление в конституциях социально-экономических прав человека и гражданина;
3) социальное партнерство;
4) социальная справедливость;
5) социальная ответственность;
6) социально ориентированная экономика;
7) социальная демократия22.
Полагаем, что социальное государство также непосредственно связано с такими категориями, как социальное равенство, социальная защищенность, солидарность общества, социальное напряжение, социальное обеспечение, социальная политика, а также рядом иных категорий. В то же время анализ приведенных в рамках настоящего исследования понятий социального государства позволяет заключить, что центральной категорией выступает социальная справедливость. Социальная справедливость — это та цель, ради которой государство проводит свою социальную политику.
Следует отметить, что социальная справедливость является частным случаем более общей категории — справедливости. Вопрос о критериях справедливости относится к таким фундаментальным философским проблемам, как определение бытия, его смысла, проблемы познания, диалектики, ценностей, сущности пространства и времени и т. д. В связи с этим следует понимать, что не может быть однозначного, единственно правильного ответа на вопрос о том, что же из себя представляет справедливость и каковы критерии ее измерения — во многом это зависит от субъективных установок, ценностей и опыта исследователя. В то же время это не означает, что справедливость не может и не должна выступать предметом правового исследования.
Человек, по замечанию Аристотеля, является социальным животным, т. е. он рождается, развивается и формируется как личность в обществе. Современный человек неотделим от общества — с одной стороны, он впитывает в себя культурные, исторические, языковые и иные особенности, присущие тому или иному обществу, с другой стороны — являясь частью социума, каждый отдельный индивид также оказывает воздействие на общество. В конечном итоге общество — это совокупность людей, составляющих его. Жизнь человека в обществе невозможна без взаимодействия с иными его представителями. Каждый член общества вносит свой вклад в его развитие, и оценка значимости этого вклада может отличаться. Можно констатировать, что человеку имманентно присуща идея справедливости — он постоянно оценивает те или иные явления как справедливые или несправедливые, соотносит свои действия с размером полученного вознаграждения (как материального, так и нематериального), соизмеряет свои вложения с вложениями иных членов общества и т. д.
Вопрос о справедливости — первый вопрос, который поставил Платон в своем труде «Государство». Справедливость — ключевое понятие платоновской этики. Древнегреческий философ относился к справедливости как к высшей добродетели и мудрости23. Ж.-Ж. Руссо указывал на то, что мерилом справедливого и несправедливого по отношению ко всем членам государства является «общая воля, которая всегда направлена на сохранение и на обеспечение благополучия целого и каждой его части, и которая есть источник законов»24. Развивая теорию общественного договора, заложенную Ж.-Ж. Руссо, Дж. Локком и иными учеными, выдающийся американский политический философ XX в. Дж. Ролз в своей работе «Теория справедливости» указывал на то, что справедливость, как честность, — это договорная (хотя и не в полной мере) теория25. В основе справедливости, по Дж. Ролзу, лежат два основных принципа: «первый требует равенства в приписывании основных прав и обязанностей, а второй принцип утверждает, что социальное и экономическое неравенство, например в богатстве и власти, справедливо, если только оно приводит к компенсирующим преимуществам для каждого человека, и, в частности, для менее преуспевающих членов общества»26. Таким образом, согласно мнению данного ученого, справедливость заключается в формальном юридическом равенстве и компенсации фактического неравенства.
А. А. Клишас в своем исследовании современной концепции социального государства указывает на разницу в подходах к пониманию справедливости в англосаксонской и континентальной правовых семьях. Так, в английском праве справедливость рассматривается с точки зрения субъективного подхода и выступает в качестве синонима добропорядочности (добросовестности) того или иного лица. Континентальная правовая семья тяготеет к объективному подходу к пониманию справедливости, в рамках которого последняя понимается как правовой принцип, т. е. основополагающая идея27. Рассматривая справедливость как правовой принцип, как составную часть понятия права, В. С. Нерсесянц противопоставлял истинную — правовую — справедливость («только право и справедливо», «справедливо то, что выражает право, соответствует праву и следует праву», «другого принципа и другой формы выражения, кроме правовой, справедливость не имеет»28) иным ее видам, в частности социальной справедливости, рассматривая их в качестве неправовых представлений о справедливости, основанных на субъективизме, релятивизме, произвольном усмотрении частного выбора (индивидуального, группового, коллективного, партийного, классового и т. д.)29. Ценность данной позиции заключается в отражении субъективизма в оценке социальной справедливости, основывающегося на различии частных интересов. Между тем автор рассматривал право как нечто идеальное — только оно справедливо, в то время как закон может быть несправедлив30. Однако в реальном мире право выражается в законе. Поэтому мы можем в целом говорить о справедливости в объективном и субъективном смыслах. Кроме того, не следует забывать о том, что правовые нормы — это вид социальных норм, исходя из чего правовую справедливость можно рассматривать как часть социальной справедливости.
Справедливость может быть рассмотрена в разрезе публичных и частных интересов:
— публичная (общественная) справедливость: это справедливость во благо всего общества, и она может игнорировать, а иногда напрямую вступать в конфликт с частными интересами;
— частная (индивидуальная) справедливость: справедливость во благо конкретного члена общества (группы лиц, юридического лица, класса и т. д.), которая также может противоречить общественной справедливости.
Таким образом, справедливость (в том числе социальная) может быть представлена в качестве объективного явления, принципа, идеи, присущей обществу в целом и отдельным его членам, а также в качестве субъективной категории — когда те или иные явления, события, общественные отношения получают оценку со стороны конкретного лица. В качестве мерила справедливости (субъективной оценки) могут выступать такие категории, как честность, равенство, соразмерность.
Подводя итог, необходимо отметить, что социальное государство представляет собой многоаспектную категорию — оно выступает одновременно и как модель государства, и как концепция, отражающая общую направленность государственной политики на обеспечение социальной защиты своих граждан, и как модель, общественных отношений в данном государстве (в частности, отношений между органами государственной власти и человеком). Основной же целью построения социального государства является достижение максимально возможной социальной справедливости.
В настоящее время в науке все чаще отмечается общий кризис идеи социального государства. Так, профессор Университета Эдинбурга Ф. Г. Каслс указывает на то, что «государство всеобщего благосостояния» считается находящимся в кризисе с конца 1970-х — начала 1980-х гг.31 Профессор Университета Кента П. Тейлор-Губи отмечает, что государство всеобщего благосостояния, идея о том, что успешная, конкурентоспособная, капиталистическая рыночная экономика может сочетаться с эффективными действиями, направленными на сокращение бедности и удовлетворение потребностей людей, с которыми они сталкиваются в своей повседневной жизни, стала великим подарком Европы миру. При этом автор считает, что данная идея в настоящее время переживает упадок, вызванный в том числе мировым финансовым кризисом 2008 г., неоднократными рецессиями и экономическим застоем, результатом чего стало стремление государств32 сбалансировать бюджеты за счет сокращения расходов, а не за счет повышения налогов. При этом самые серьезные сокращения пришлись на сферу социального обеспечения. Кроме того, отмечается: исходя из прогнозов по количеству людей, пользующихся услугами государства всеобщего благосостояния (включая здравоохранение, социальную помощь, образование, пенсии и т. д.), ожидаемого уровня заработной платы и иных факторов, следует прогнозировать, что в ближайшие полвека уровень затрат на поддержание, не говоря об улучшении системы социального обеспечения, будет неуклонно расти. Таким образом, налогоплательщикам придется или платить больше, или согласиться на более низкие стандарты социального обеспечения33.
Считаем возможным выделить целый ряд факторов, обусловивших данный кризис
1. Старение населения. Следует отметить закономерность: чем выше уровень социальных гарантий, тем выше и средняя продолжительность жизни населения, а чем больше срок дожития, тем значительнее уровень нагрузки на финансовую систему в целом и систему социального страхования в частности. Таким образом, прослеживается действие прямых и обратных связей в экономике. Начиная с 2019 г. в России началось постепенное повышение пенсионного возраста. В то же время данная тенденция характерна для многих развитых и развивающихся стран. Так, в Германии аналогичный процесс начался с 2012 г., а в Великобритании — с 2019 г. Обсуждение вопроса о повышении пенсионного возраста идет во Франции, Нидерландах, Китае и ряде иных стран34.
2. Глобализация. Всемирная экономическая, политическая и культурная интеграция и унификация приводят к изменению рынка труда и ускорению миграции. В результате происходит отток населения из экономически слабых стран в пользу более развитых, из-за чего государства-реципиенты испытывают дополнительную финансовую нагрузку в связи с социальным обеспечением «нового» населения, а государства-доноры — еще больший дефицит финансовых ресурсов для поддержания своей системы социального обеспечения. Помимо этого, в экономически развитых странах происходит рост социального напряжения и недовольства коренного населения, вызванные необходимостью делиться ресурсами с мигрантами, которые зачастую отказываются социализироваться в новом обществе, привнося чуждые данному обществу идеи, традиции и язык. Это, в свою очередь, ведет к росту крайне правых и реакционных настроений.
3. Политический популизм. Во все времена политики для обеспечения поддержки широких слоев населения дают слабопродуманные обещания, связанные с повышением уровня социальной обеспеченности избирателей. Реализация подобных обещаний приводит к увеличению бюджетных расходов, зачастую — к сокращению бюджетных ассигнований по иным расходным обязательствам, а отказ от их воплощения в жизнь ведет к разочарованию в системе государственного управления и идее социального государства как таковой.
4. Расширение борьбы отдельных групп населения за свои права. Изменение структуры общества обусловливает рост социального напряжения, вызванный борьбой дискриминируемых слоев населения за свои социальные права. Наиболее ярким образом данный процесс может быть прослежен на примере США, где в последнее время все чаще случаются протесты и иные акции, организованные различными группами населения, направленные на противодействие дискриминационным практикам, расширение прав, создание системы социальных гарантий, обеспечивающих равный доступ к ресурсам и возможностям. При этом, как и любая здравая идея, борьба за права меньшинств может находить крайнюю степень выражения, заключающуюся в пропаганде ненависти к иным, более успешным группам населения. Зачастую представления протестующих о социальной справедливости и причитающихся им гарантиях могут не соответствовать их вкладу в экономику, сферу социального обеспечения, культуру и т. д.
5. Социальное иждивение. Высокий размер социальных пособий, сопряженный с низкими требованиями к лицам, имеющим право на их получение, могут порождать социальное иждивение среди наиболее бедных слоев населения. Это, в свою очередь, ведет к росту социального напряжения, вызванного недовольством среднего и богатого классов населения, вынужденных финансировать лиц, не желающих вносить свой вклад в развитие социального государства. Кроме того, иждивение ведет к маргинализации отдельных социальных групп и росту преступности. Таким образом, государству следует стремиться к тому, чтобы социальные пособия удовлетворяли, но не превышали потребности лиц, имеющих право на их получение, а также к созданию системы контроля за обоснованностью получения такого рода выплат.
6. Значительные расходы на организацию и функционирование системы социального обеспечения. Помимо расходов, связанных с выплатой различного рода социальных пособий, стипендий, пенсий и т. д., государство также несет расходы, связанные с функционированием системы государственных внебюджетных и иных социальных фондов, органов опеки и попечительства, созданием информационных систем в сфере социального обеспечения, администрированием взносов на социальное страхование и т. д. Зачастую это вызывает недовольство граждан, которые считают, что соответствующие расходы не соответствуют размеру социальных выплат.
Перечисленное, безусловно, не исчерпывает всех причин кризиса идеи социального государства. Следует отметить, что в каждом отдельно взятом государстве набор факторов, обусловливающих критическое отношение к социальному государству, может разниться. Особенно интересен в этом отношении опыт нашей страны. Как известно, высокий уровень социальных гарантий был одним из краеугольных камней, лежавших в основе советского государства. Более того, именно борьба за социальные и политические права привела к возникновению СССР. Вопросам, связанным с социальным развитием, уделялось повышенное внимание в Конституциях (Основных законах) СССР и входивших в его состав союзных республик, а в Конституции 1977 г. выделялась отдельная глава «Социальное развитие и культура»35.
Неудивительно, что, сравнивая уровень социальных гарантий, предоставлявшихся в СССР, с гарантиями, закрепленными в действующем российском законодательстве, многие граждане разочаровываются как в идее социального государства как таковой, так и в текущей социальной политике Российской Федерации. Между тем, как отмечал еще И. В. Сталин, «базис есть экономический строй общества на данном этапе его развития. Надстройка — это политические, правовые, религиозные, художественные, философские взгляды общества и соответствующие им политические, правовые и другие учреждения»36. Отказавшись от плановой экономики и перейдя в начале 1990-х гг. к строительству экономики рыночной, в Российской Федерации поменялись как базис, так и надстройка. В связи с этим некорректно сопоставлять подходы к построению социального государства в СССР и Российской Федерации без учета коренного изменения экономических отношений. Традиционно принято сравнивать состояние социальной сферы РФ с периодом так называемого застоя, длившегося с середины 1960-х до середины 1980-х гг. и отличавшегося стабильностью и ростом количества социальных преференций для граждан. В то же время ошибки в сфере экономики и управления привели к тому, что позднее, в конце 1980-х гг., государство потеряло возможность финансово обеспечивать соответствующие социальные гарантии и, в том числе под грузом своих социальных обязательств, было разрушено, приведя к обнищанию населения. При этом многие социальные гарантии из реальных превратились в формальные — несмотря на закрепление в законах и подзаконных нормативных правовых актах, их финансирование было недостаточным. Сказанное позволяет сделать следующие выводы.
Во-первых, не следует отождествлять социальное и патерналистское государство. Последнее представляет собой крайнюю форму социального государства.
Во-вторых, построение социального государства в рамках рыночной экономики требует взвешенного подхода к проведению социальной политики и, соответственно, закреплению социальных гарантий. Некритичный подход говорит о том, что чем больше таких гарантий будет предусмотрено на законодательном уровне, тем лучше для общества. Между тем это не так. Необдуманная социальная политика, проводимая политиками-популистами, в конечном итоге приведет к прямо противоположному эффекту.
Прогнозируя усиление кризиса идеи социального государства, следует обратить внимание на наиболее важные геополитические события, в том числе пандемию COVID-19. Как было определено Всемирной организацией здравоохранения, «пандемия — это распространение нового заболевания в мировых масштабах»37. Резкое распространение коронавирусной инфекции COVID-19 обусловило введение всеми государствами мира существенных ограничений, затронувших основополагающие права и свободы человека, в том числе право на свободу передвижения, общения и т. д. Ситуация усугублялась отсутствием необходимой нормативной базы, требуемой для введения соответствующих ограничений: нормативные правовые акты составлялись буквально на ходу, а многие нововведения противоречили существовавшим нормам. В условиях локдауна многие организации были вынуждены приостановить свою работу (часть из них так и не смогла вернуться на рынок), значительному количеству работников была снижена заработная плата, а многие потеряли работу. Очевидно, что в столь критической обстановке граждане ждут от государства существенной поддержки. Между тем, с учетом объема возникших в одночасье проблем, адресная поддержка не всегда была возможна. В первую очередь все государства мира сосредоточили свое внимание на вопросах финансовой поддержки медицины. Все вышеперечисленное, подкрепленное скептическим отношением многих членов общества к серьезности угрозы пандемии COVID-19, привело к очередному подрыву идеи социального государства. Следует понимать, что социальное государство предполагает не только предоставление различного рода льгот, пособий и иных выплат, создание системы социальных органов и организаций, но и в определенных случаях — лимитирование прав и свобод граждан. Социальное государство действует в публичном интересе, и, если этот публичный интерес связан с необходимостью введения ограничений, оно должно их вводить, несмотря на возможное недовольство населения (или отдельных его представителей).
Можно ожидать, что к существенному пересмотру концепции социального государства приведут геополитические сдвиги, произошедшие в начале 2022 г. Долгое время США и страны Евросоюза рассматривались в качестве эталона практической реализации идеи социального государства. Вместе с тем экономическое благополучие указанных государств во многом основывалось на дешевых ресурсах и рабочей силе, которую поставляли им Россия, страны Азии, Южной Америки, Ближнего Востока и Африки. Однако введенные в отношении России санкции ударили не только (и не столько) по российской экономике, сколько по экономике коллективного Запада — соответствующие страны потеряли возможность приобретать наши ресурсы по стоимости, которая обеспечивала их стабильное существование. Предполагаем, что в долгосрочной перспективе пересмотр геополитических отношений, сопровождающийся построением параллельной финансовой системы, в которой главенствующую роль больше не будет играть доллар США, приведет к оттоку капитала из Европы и США в пользу стран — поставщиков ресурсов. Таким образом, следует ожидать усиление социального кризиса на Западе и, наоборот, улучшение социальной обеспеченности российских граждан.
Считаем, что осознание важности социальной составляющей государственной политики и переход к практической реализации концепции социального государства стало одним из важнейших достижений XX в. Безусловно, социальное государство, наравне с демократией, равенством и справедливостью, — недостижимый идеал. Однако это не значит, что те или иные сложности, возникающие на пути построения социального государства, должны вести к отказу от практического воплощения данной концепции. Наоборот, это требует консолидации усилий государства, международных и межправительственных организаций, общества и отдельных его членов. Полагаем, что преодоление кризиса идеи социального государства должно быть связано:
1) с цифровизацией сектора государственного управления. С одной стороны, цифровизация ведет к ускорению процессов перераспределения ресурсов в рамках экономики и финансовой деятельности государства, в том числе в социальной сфере, с другой — к повышению уровня социальных гарантий населения. Цифровизация позволяет обеспечить адресность социальной помощи, осведомленность граждан о мерах социальной поддержки, которые они вправе получить, способах реализации своего права;
2) более широким вовлечением частного капитала в мероприятия социальной политики, в том числе посредством внедрения ESG-стандартов. ESG (Environmental, Social, and Corporate Governance) — стандарт, обеспечивающий устойчивое развитие общества в сферах, связанных с экологией (климатом), социальной политикой и корпоративным управлением. Очевидно, что применительно к предмету настоящей работы в первую очередь интерес представляет вторая составляющая — социальная. В рамках данного направления устойчивое развитие предполагает выпуск организациями социальных финансовых инструментов38, выдачу кредитными организациями социальных кредитов, использование краудфандинга и других финансовых инструментов и механизмов в целях реализации социально-значимых проектов;
3) продолжением курса на построение национально ориентированной экономики. Пересмотр внешнеэкономических связей Российской Федерации, обусловленный недружественными действиями Европейского союза, США и иных стран, следует рассматривать как шанс для построения более социально ориентированного государства. Российское общество ожидает, что наиболее богатые его члены и представители иных элит перестанут рассматривать Россию исключительно в качестве места для извлечения прибыли и будут вкладывать денежные средства в развитие национальной культуры, образования и иных сфер общественной жизн
...
