Т. И. Отческая, Д. В. Володина, И. Е. Отческий

Теория и практика участия прокурора в рассмотрении судами гражданских, административных и арбитражных дел

Учебное пособие

Ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор
Т. И. Отческая

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.963(075.8)

ББК 67.72я73

О-88

Авторы:

Отческая Т. И., доктор юридических наук, профессор — лекции № 1, 2, лекции № 6, 7 (в соавторстве с Д. В. Володиной), лекции № 3–5 (в соавторстве с И. Е. Отческим);

Володина Д. В., кандидат юридических наук — лекции № 6, 7 (в соавторстве с Т. И. Отческой);

Отческий И. Е., кандидат юридических наук — лекции № 3–5 (в соавторстве с Т. И. Отческой).

Рецензенты:

Коршунова О. Н., доктор юридических наук, профессор, почетный работник прокуратуры РФ;

Смирнов А. Ф., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, почетный работник прокуратуры РФ.

Предлагаемое читателям учебное пособие направлено на освещение важного направления прокурорской деятельности — участия прокурора в рассмотрении судами гражданских, административных и арбитражных дел (теоретических и практических аспектов этого участия). В нем изложена история российской прокуратуры по данному направлению; теоретические, правовые и методологические аспекты организации участия прокурора в рассмотрении судами гражданских, административных и арбитражных дел. Обращено особое внимание на проблемы, возникающие в процессе прокурорской работы, предложены пути их решения.

Законодательство приведено по состоянию на июль 2018 г.

Для бакалавров, магистрантов, специалистов и практических работников.

УДК 347.963(075.8)

ББК 67.72я73

© Отческая Т. И., Володина Д. В., Отческий И. Е., 2019

© ООО «Проспект», 2019

Введение

В соответствии со ст. 35 Закона о прокуратуре РФ прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело на любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством Российской Федерации.

Генеральный прокурор Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации принимает участие в заседаниях Верховного Суда Российской Федерации. Генеральный прокурор Российской Федерации вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Прокуратура является важным звеном в государственном механизме защиты интересов личности, государства, общества.

На ее сотрудников возложено решение конституционно-правовых задач, которые нужно решать профессионально, реально обеспечивая их выполнение на соответствующей организационной и правовой основе.

Настоящее учебное пособие рассчитано на формирование и развитие у студентов профессиональных знаний в вопросах, связанных с участием прокурора в рассмотрении дел судами.

Этому вопросу авторы отчасти уделяли внимание и ранее1.

Особенностью настоящего учебного пособия является то, что в нем даются теоретические и практические аспекты этого участия, характеристика возникающих в процессе участия прокуроров в судах проблем, пути их разрешения актами прокурорского реагирования и судебная практика по вопросу участия прокуроров в рассмотрении судами гражданских, административных и арбитражных дел.

Изучение дисциплин «Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских, административных и арбитражных дел», «Теория и практика участия прокурора в рассмотрении судами гражданских, арбитражных и административных дел» ориентировано на оказание помощи студентам (бакалаврам, магистрам, специалистам), которые решили работать в органах прокуратуры Российской Федерации, в освоении федерального законодательства (гражданского процесса, арбитражного процесса, административного судопроизводства), распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации, регулирующих вопросы участия прокурора в рассмотрении судами гражданских, арбитражных и административных дел.

Выпускник программы бакалавриата, магистратуры и специалитета должен обладать профессиональными компетенциями в правотворческой, правоприменительной, правоохранительной и экспертно-консультационной деятельности.

Профессиональными задачами, к выполнению которых готовится студент, являются2:

в правотворческой деятельности:

— разработка нормативных правовых актов, несовершенство которых следует из рассмотренных в судах дел;

в правоприменительной деятельности:

— обоснование и принятие в пределах должностных обязанностей решений, а также совершение действий, связанных с реализацией гражданских, арбитражных и административных процессуальных норм, а также законодательства, регулирующего деятельность прокуратуры;

— составление процессуальных и иных юридических документов, необходимых для обеспечения участия прокурора в рассмотрении и разрешении гражданских, арбитражных и административных дел в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах;

в правоохранительной деятельности:

— обеспечение законности, правопорядка при рассмотрении дел в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах;

— предупреждение, пресечение правонарушений в сфере конституционного, гражданского, арбитражного и административного судопроизводства;

— защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности при осуществлении правосудия по гражданским делам в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах;

в экспертно-консультационной деятельности:

— консультирование по вопросам защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах;

— осуществление правовой экспертизы процессуальных документов и иных юридических документов, необходимых для рассмотрения и разрешения гражданских, арбитражных и административных дел в судах.

Освоение студентами учебной дисциплины «Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских, административных и арбитражных дел» способствует формированию следующих компетенций.

Профессиональные компетенции:

— способность квалифицированно применять нормативные правовые акты в конкретных сферах юридической деятельности, реализовывать нормы материального и процессуального права в профессиональной деятельности;

— способность квалифицированно толковать нормативные правовые акты.

При участии прокурора в рассмотрении судами гражданских, административных и арбитражных дел студент должен обладать следующими первоначальными знаниями и умениями3:

— знать общетеоретические категории и концепции юридической науки, юридическую методологию, основные понятия о государственном устройстве, о системе его органов;

— знать основные принципы организации деятельности органов прокуратуры, их структуру, функциональные направления деятельности, формы осуществления прокурорского надзора;

— обладать базовыми знаниями в области конституционного, гражданского, административного права, прокурорского надзора, гражданского процессуального, арбитражного процессуального и уголовно-процессуального права;

— уметь самостоятельно осуществлять поиск, толкование и применение нормативных правовых актов;

— уметь осуществлять поиск и анализ судебной практики;

— уметь работать с учебной и научной литературой, владеть навыками ее поиска и изучения, логично излагать свои мысли и участвовать в обсуждении проблем;

— владеть навыками выполнения письменных учебных работ;

— владеть навыками составления проектов процессуальных документов.

Изучение изложенных в учебном пособии «Теория и практика участия прокурора в рассмотрении судами гражданских, административных и арбитражных дел» вопросов следует после изучения ряда дисциплин, таких как: «Теория государства и права», «Конституционное право», «Гражданское право», «Гражданский процесс», «Арбитражный процесс», «Административное судопроизводство», «Прокурорский надзор», «Участие прокурора в правотворческой деятельности», а также прохождения различных практик.

Вопрос о качественном составе прокурорского корпуса актуален во многих странах мира.

В этой связи особую актуальность приобретают вопросы профессиональной компетенции прокуроров, которые получили освещение в настоящем учебном пособии применительно к темам исследования.

Представленное пособие основано на современных научных концепциях, последних изменениях в законодательстве о прокурорском надзоре, в гражданском и арбитражном процессуальном законодательстве, Кодексе административного судопроизводства РФ.

Выражаем надежду, что учебное пособие «Теория и практика участия прокурора в рассмотрении судами гражданских, административных и арбитражных дел» поможет в подготовке студентов всех уровней обучения, а также будет интересно с познавательной точки зрения преподавателям и практикующим юристам.

Данное издание сыграет положительную роль в становлении профессионализма будущих работников прокуратуры по вопросам защиты нарушенных прав граждан, хозяйствующих субъектов и государства.

Авторы выражают признательность рецензентам: заслуженному юристу РФ, Почетному работнику прокуратуры РФ, д.ю.н., профессору Смирнову А. Ф. и Почетному работнику прокуратуры РФ, д.ю.н., профессору Коршуновой О. Н. за поддержку нашей инициативы по его изданию.

От имени коллектива авторов — ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, Почетный работник судебной системы РФ

Т. И. Отческая

Глава 1. Развитие и становление законодательства об участии прокурора в рассмотрении судами гражданских и административных дел в XVII–XIX веках

Долгое время начало истории прокуратуры России было связано с 28 мая 1922 г., когда Всероссийским Центральным исполнительным комитетом была учреждена государственная прокуратура. Однако это не совсем правильно, если вспомнить прошлое нашего государства.

В этой связи уместно привести высказывание В. И. Ленина: «Самое важное, с точки зрения научной, это — не забывать основной исторической связи, смотреть на каждый вопрос с точки зрения того, как известное в истории явление возникло, какие главные этапы в своем развитии это явление проходило, и с точки зрения этого развития смотреть, чем данная вещь стала теперь»4.

В отличие от судопроизводства, зародившегося в далеком прошлом, прокурорский надзор в механизме государственности возник относительно недавно. Впервые прокуратура появилась во Франции при короле Филиппе IV. Ордонансом от 25 марта 1302 г. была учреждена прокуратура как орган представительства интересов монарха.

Прокуратура Франции была предназначена для исполнения воли короля, влияние которого на формирование ее органов и определение направлений деятельности было весьма сильным. Генерал-прокурор всегда и во всем защищал интересы королевской короны, вплоть до того, что следил, чтобы кто-либо из вельмож самостоятельно не присваивал себе титулы, не вмешивался в проблемы промыслов, торговли, учреждения университетов: «Прокурор наблюдал за назначениями королевских чиновников, оценивая, насколько они удовлетворяют предъявленным требованиям, чтобы и здесь не нарушались интересы короля»5.

В 1586 г. был принят закон об организации деятельности прокуратуры во Франции, который определил место прокуратуры в системе государственных органов, включив в сферу полномочий прокурорского надзора деятельность прокурора административно-политического характера, надзор за производством следствия и судебно-правовую деятельность.

Ордонанс 1670 г. разделил расследование в суде гражданского и уголовного исков. Однако в те времена, как отметил Н. Полянский, «прокурор не возбуждал дела самостоятельно. Он мог выступать лишь в качестве изобличителя, тогда как инициативой возбуждения дела и правом расследования обладал судья»6. Преимущество судьи перед прокурором было очевидным — рассмотрение уголовных дел происходило без участия прокуроров.

В дальнейшем прокуратура Франции претерпевала различные преобразования, наиболее интенсивно происходившие в период с 1789 по 1810 гг., однако ее основное предназначение оставалось неизменным: выполнение так называемых карательных функций, обеспечение незыблемости держателя верховной власти в государстве.

Термин «прокурор» стал применяться в начале XVIII в. При этом функции прокуратуры с момента ее возникновения не сводились к сфере чисто правовой. По этому поводу В. И. Веретенников писал, что прокурор «является в точном и полном смысле глазами короля, через посредничество которых король может следить за правильностью хода всего государственного механизма»7.

Экскурс в развитие прокуратуры Франции не случаен, ибо прокуратура этой страны послужила при Петре I прообразом прокуратуры России и является до настоящего времени эталоном прокуратуры западных стран. Известный историк В. О. Ключевский состояние работы государственного аппарата того времени оценивал так: «Непослушание чиновников предписаниям высшего начальства и даже царским указам стало при Петре I настоящей язвой управления, превосходящей даже смелость старых московских дьяков»8.

Император понимал, что чиновничий бюрократизм являлся силой, которая становилась опасной для государства и общества, серьезной помехой в достижении его целей. Поиск механизмов, призванных контролировать исполнение законов, не прекращался в России никогда. «Заслуга Петра I заключается особенно в том, что он впервые в России создал органы, специально предназначенные для контроля и надзора за соблюдением законов. Вначале это был институт фискалов, а затем — прокурора»9.

Петр I учредил прокуратуру как институт, осуществляющий от его имени надзор за законностью действий и распоряжений государственных органов. Но учреждению прокуратуры предшествовало создание Петром I должности фискала, послужившей прообразом прокурорского надзора. Назначение фискальной службы (указы от 22 февраля 1711 г., от 1 и 5 марта 1711 г.) состояло в том, чтобы «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего»10.

За образец этой службы Петр I взял государственные органы Германии. Фискалы в России могли уличить всякого, «кто неправду учинит». При этом им устанавливался значительный стимул: шла половина штрафа, наложенного на виновного. Широкое толкование фискалами своих прав влекло злоупотребление ими, что явилось причиной издания Петром I Указа от 17 марта 1714 г., в котором они были уполномочены вести «взыскание всех безгласных дел, особенно дел о хищениях казны, причинении иного вреда государственному интересу»11.

Однако фискалы должны были только проведывать, доносить, обличать в суде, преследование при этом личного интереса жестоко наказывалось: «Если фискал оклеветал перед судом умышленно и был в этом уличен, то его следовало наказывать так, как будто он сам совершил деяние, в котором ложно уличал. Подобным образом следовало поступать и с фискалом, который, зная о корыстном преступлении, не принимал мер к уличению виновного»12.

Несмотря на жесткую регламентацию, деятельность фискалов вызывала ненависть. Даже Петр I признавал, что чин фискала «тяжел и ненавистен», в этой связи продолжались поиски совершенных форм контроля «за казной».

Институт фискалов послужил прообразом прокуратуры в соответствии с Указом Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора», в котором прокурор рассматривался как «сей чин око наше и стряпчий о делах государственных»13.

Прокуратура была весьма мощным, строго централизованным органом, который четко реализовал предоставленные ему государством полномочия. Личный состав прокуратуры был наделен большой силой и авторитетом. По замыслу Петра I генерал-прокурор должен был стоять на страже интересов императора, государства и всех граждан. Прокурорам всех рангов предписывалось «смотреть накрепко, чтобы то или иное установление свою должность хранило, и во всех делах истинно, праведно и нелицемерно поступало, самым действом указы исполнялось»14.

В тот период была предпринята попытка раскрыть основные функции прокурора в судебных местах, его основные полномочия. Прокуроры состояли при присутственных (судебных) местах, где велось судопроизводство, наблюдали за ним. Однако они не имели права на возбуждение дел, хотя надзорными полномочиями прокурор в полном объеме был наделен.

За прокурорами закреплялась важная функция — надзор за всеми делами, касающимися материальных интересов государства, в том числе финансовые дела, по которым они наблюдали за сбором казенных доходов, за выполнением государственных подрядов, за правильностью финансовой отчетности15.

По мнению С. М. Казанцева, «в России возникает институт надзора, который хотя и получил французское название, однако был создан не по образцу и подобию французской прокуратуры, а явился результатом творчества Петра I и включал элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов, шведских и немецких фискалов и чисто русские изобретения. Из Франции помимо названия была заимствована иерархическая командная структура института, а также главная функция — надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находится прокурор»16.

Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий выделить его из иных видов государственной деятельности. Этот признак заключался в том, что прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу. «Органы управления производят и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом существе дела, в их возбуждении и направлении»17.

Таким образом, средства прокурора носили чисто надзорный характер, и основной среди них являлась так называемая протестация, т. е. принесение протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган18.

Не бесспорным является мнение, что эффективность деятельности прокуратуры при Петре I была минимальной. С точки зрения С. М. Казанцева, «великий реформатор сделал решительный шаг в правильном направлении. Доморощенная система надзора была далека от совершенства, обладала органическими пороками антиправового государства, защищал от произвола чиновников не общество, а государство. Но все же в море всеобщего беззакония это был корабль, взявший курс к берегам пока еще не видимой земли твердого закона»19.

Устройство надзора за высшим учреждением, которое само надзирало за всем управлением, было, по мнению В. О. Ключевского, «мудреным делом», его надо было согласовывать с формами ответственности»20.

Прокуратура, по мнению О. Е. Кутафина, создавалась в России как представительный орган, прежде всего императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений21.

Порядок действий прокуроров в то время был таков: заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал его устранить. Если обращение не помогало, он приносил протест. Письменный протест поступал в тот же орган, который нарушил закон и от которого зависело на том «протесте утвердиться», т. е. принять его или же остаться при своих мнениях. В последнем случае руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с протестом прокурора свои объяснения о причинах несогласия с прокурором. Принесение прокурором протеста приостанавливало действие того постановления, которое опротестовывалось. В то же время прокурор, чей протест был отклонен, направлял специальное «доношение» генерал-прокурору, от которого зависело, поддержать своего подчиненного или нет.

Непосредственное уголовное преследование лежало вне компетенции прокурора. Он только наблюдал за ходом расследования дела и имел «попечение» о «колоднических», т. е. арестантских делах. Прокуроры также надзирали за фискалами, за которыми они должны были «иметь крепкое смотрение». Фискалы в коллегиях и надворных судах доносили обо всех замеченных ими злоупотреблениях прокурорам22.

Прокуроры на местах наблюдали за правильным собиранием казенных доходов, безубыточным для казны производством, по подрядам и откупам, правильностью финансовой отчетности.

При Екатерине I существование прокурорского надзора было поставлено под вопрос: продолжая существовать де-юре, прокуратура де-факто уничтожалась.

В изданном при Петре II Наказе губернаторам, воеводам и их товарищам о прокуратуре не упоминалось совсем.

При восхождении на престол Анны Иоанновны в Манифесте от 20 октября 1730 г. было указано на существовавшие в обществе беспорядки, и прокурорский надзор был восстановлен на прежних, петровских, основаниях. Возрожденным органам прокуратуры вверялся надзор за тем, «чтобы челобитчики правым и нелицемерным судом удовольствованы, а в государственных делах рассмотрение и решение чинимы были со всякою ревностию и добрым порядком»23.

Вторично прокуратура была отменена в регентство Анны Леопольдовны: после упразднения должности генерал-прокурора обер-прокуроры остались без подчиненных.

С момента вступления на престол Елизаветы Петровны и принятия указа от 12 декабря 1741 г. прокурор стал воплощать идею правительственного контроля и надзора, являлся связующим звеном между монархом и чиновником. Он наблюдал за всеми делами чиновников как верховный блюститель законов, всегда стоящий на страже их.

При Екатерине II прокуратура была строго централизованным органом, который четко реализовывал свои полномочия, предоставленные ему государством. Продолжая оставаться органом надзора, прокуратура «фактически становится органом управления общей компетенции»24.

В 1775 году в каждой губернии был создан штат чинов прокурорского надзора. При губернском сословном суде назначалось по одному прокурору и два стряпчих. В уезде в подчинении губернского прокурора находился уездный стряпчий. В соответствии с Уложением «Учреждение о губерниях», утвержденным в 1775 г. Екатериной II, губернские прокуроры должны были сохранять «целостность власти установленной», осуществляя надзор за деятельностью всех присутственных мест губернии25.

Однако на практике роль чинов прокуратуры оставалась незначительной. Губернский прокурор по чину был ниже не только губернатора, но и вице-губернатора, председателей палат уголовного и гражданского суда, хотя по закону он должен был за ними надзирать26.

При Александре I прокурорский надзор был возрожден: из канцелярии генерал-прокурора в 1802 г. выросло учрежденное Министерство юстиции, на которое возлагалась задача управления системой суда и прокуратуры. Генерал-прокурор Г. Р. Державин стал одновременно и министром юстиции, которым 22 сентября 1802 г. был подписан циркулярный ордер о возложении на прокурора надзора за следствием как особой сферы контроля. Губернские прокуроры должны были наблюдать, «не происходит ли где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений всякого рода», но вместе с тем должны были бороться с сокрытием преступлений и послаблениями преступникам.

По указу Сената от 28 сентября 1828 г. «губернские прокуроры на основании узаконений везде смотрят и бдение имеют, дабы в губерниях ничего противного закону и общей пользе не происходило»27. В надзоре по делам гражданским главное внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пресечении «всякого рода притеснений и волокит»28. Однако надзор за местным аппаратом сливался с управлением.

Беспомощность дореформенной прокуратуры (в период, предшествовавший судебной реформе 1864 г.) и низкий уровень законности были обусловлены не только пороками всей системы общества и бюрократического аппарата самодержавия в целом, но и недостатками самого этого института, поскольку прокурорский надзор, во-первых, был подчинен исполнительной власти, во-вторых, сфера надзора и функции прокуроров стали к тому времени настолько обширными и неопределенными, что, по сути, нереальным было их добросовестное исполнение.

Изложенное свидетельствует о том, что в истории русской прокуратуры первая половина XIX в. считается периодом застоя.

Гражданское процессуальное законодательство наделяло прокуроров функцией надзора за рассмотрением гражданских дел в судах или, точнее, в присутственных местах губернии, в Сенате. Надзор этот состоял в основном в просмотре журналов поднадзорных государственных органов. Протест прокурора не мог приостановить исполнение принятого соответствующими органами решения по делу.

Прокуроры выступали в качестве истцов по делам казны. Их роль в процессах сводилась к использованию прав стороны. Прокурор имел право принесения протеста на любое дело независимо от того, подлежало ли оно обжалованию сторон. Однако «рассмотрение в Сенате дел по протестам прокуроров было большой редкостью»29.

Проектом Устава гражданского судопроизводства 1857 г. были предусмотрены существенные изменения роли прокурорского надзора. Прокурора обязывали давать заключения по пяти категориям дел, в том числе по делам казенного управления. Прокуратура лишилась функции общего надзора. Однако за ней закреплялись функции наблюдения за единообразным и точным соблюдением закона, обнаружения и преследования любого нарушения законного порядка и требования его восстановления.

Роль прокурора в суде фактически ограничивалась выдачей заключения. Институт прокурорских заключений по гражданским делам, по сути, дублировал деятельность прокуратуры и суда: «Для суда полезны мнения адвоката потому, что в их речах говорят противные интересы, которые отыскивают слабые стороны каждого дела и указывают на них суду», — писал П. Марков30. Беспристрастные заключения необходимы лишь тому, кто полагает, что «все судьи дураки, а все прокуроры идеалы».

По мнению Е. Васьковского, заключение прокурора превратилось «в пустую формальность, тягостную для прокуроров, ненужную для суда, смешную в глазах публики»31.

В основу преобразований реформы 1864 г. был положен принцип разделения властей: судебная власть отделялась от законодательной, исполнительной и административной. Провозглашалось равенство всех перед законом. Были установлены новые принципы процесса: гласность, состязательность, устность.

В Основных положениях о прокуратуре 1862 г. было четко сформулировано назначение прокуратуры: «…наблюдение за точным и единообразным исполнением законов Российской империи». Установлены принципы организации и деятельности прокуратуры, такие, как единство и строжайшая централизация прокурорского надзора; осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры; осуществление «верховного» надзора в империи генерал-прокурором (он же министр юстиции), строжайшая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим; несменяемость прокуроров; независимость прокуроров от местных влияний при принятии ими любого решения.

Прокуроры относились к должностным лицам судебных ведомств, но с подчинением только министру юстиции. Их деятельность регламентировалась нормативными актами, определяющими организацию судопроизводства, и уставами гражданского и уголовного судопроизводства.

В XIX в. задачи и значение генерал-прокурорской власти были резко ограничены: прокурор потерял роль «ока государева». Из надзора за правительством, каким мыслился прокурорский надзор Пет­ром I, он превратился в правительственный надзор за судами и местными административными органами.

Участие прокурора в гражданском судопроизводстве того времени состояло в том, что прокурор вступал в процесс как «примыкающая сторона», представляя суду заключение после состязания сторон. В виде исключения по некоторым делам прокурор выступал как «главная сторона», состязаясь с другой стороной в качестве истца или ответчика. Прокурор действовал в качестве главной стороны, если дело носило публичный характер, затрагивало интересы государства и общества.

В соответствии со ст. 343 Устава об учреждении судебных установлений прокурор обязан был давать заключения; по делам казенного управления; по делам земских учреждений, городских и сельских обществ32.

Участие прокурора в гражданском процессе дореволюционной России было ограничено рамками определенной группы дел.

Заключение прокурора было обязательно по:

— делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских обществ;

— делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухих, умалишенных;

— вопросам подсудности пререкания между судебными и административными органами, устранения судей;

— спорам о подлоге документов и в случаях, когда в гражданском деле обнаруживались обстоятельства, подлежащие рассмотрению судом уголовным;

— просьбам о выдаче свидетельства на право бедности (как основание освобождения от судебных издержек);

— делам брачным и о законности рождения.

Судебное разбирательство по делу заканчивалось заключением прокурора, после чего стороны могли уже только указать на ошибки, допущенные прокурором, если такие были. Для подготовки заключения по законодательству предоставлялся трехдневный срок33.

Прокурорское заключение должно было найти отражение в протоколе судебного заседания и в решении по делу. Оно излагалось устно после прений сторон.

Хотя прокурору не запрещалось давать заключение по любому делу, это не активизировало прокурорский надзор на данном участке. «В числе нескольких сот дел с прокурорским заключением, в разрешении которых мне пришлось участвовать, — писал П. Юренев, — не было положительно ни одного, в котором заключение прокурора сколь-нибудь помогало бы членам суда в постановлении решения»34.

Характерно, что в соответствии с судебной реформой 1864 г. наряду с назначением и порядком деятельности прокуроров в уголовном и гражданском судопроизводстве было четко определено, что прокуратура не должна вмешиваться в деятельность суда, ущемлять или ограничивать самостоятельность судей при принятии ими решений по рассматриваемым делам. При этом прокурор, обвинитель и защитник уравнивались в правах.

За прокуратурой оставался надзор за соблюдением законов, касающихся прав граждан. «Прокурор — блюститель закона, естественно, служит в то же время и представителем публичных интересов», — утверждал Н. В. Муравьев35.

Анализ законодательства об участии прокурора в гражданском судопроизводстве в царский период свидетельствует о том, что перед прокурором ставились задачи надзора за законностью при отправлении правосудия по гражданским делам. Однако в силу недостаточности предоставленных ему полномочий он не мог активно способствовать вынесению судом законного и обоснованного решения36.

Чтобы выйти на должный уровень полномочий ветви судебной власти, Российской Федерации пришлось пройти долгий и сложный путь поисков отечественной модели учреждений, призванных разрешать хозяйственные споры. При этом не обошлось без зарубежных заимствований.

Если в период становления и развития предпринимательства в дореволюционной России экономические споры разрешались в судах общей юрисдикции, как и в ряде европейских стран, то уже в первой половине XIX в. под влиянием возросшего международного торгового оборота и на основе опыта наиболее развитых государств возникают первые попытки создания специализированных судебных учреждений.

В наиболее крупных городах — Москве, Санкт-Петербурге, Одессе, в торговых центрах появляются коммерческие (торговые) суды со своим процессуальным регламентом, возникают третейские суды. По мнению А. Д. Сухарева, «в них сказывалось восприятие опыта Торговых трибуналов Франции, Коммерческого суда Королевской Скамьи Высокого суда Англии, Палаты по торговым делам Германии»37.

В 1827 году был создан комитет под председательством М. М. Сперанского, задачей которого было совершенствование законодательства о векселях и банкротствах. При этом встал вопрос о целесообразности учреждения в столицах особых коммерческих судов. Поскольку император не возражал против этого, комитет составил проект Учреждения коммерческих судов.

Среди ряда вопросов, обсуждавшихся в комитете, был вопрос о прокурорском надзоре за коммерческими судами. Однако при этом «было отвергнуто предложение иметь прокуроров при коммерческих судах, поскольку:

— во-первых, судоговорение в судах происходит в устной форме, и поэтому просмотр журналов и определений, которыми занимались прокуроры, был здесь неуместен;

— во-вторых, дела торговые и особенно фрахтовые, как правило, не терпят отлагательства, и, следовательно, прокурорские протесты, приостанавливая исполнение решения, могли привести к разорению одного из участников процесса;

— в-третьих, коммерческий суд должен быть судом примирительным, в котором прокурорского надзору делать нечего;

— в-четвертых, коммерческий суд основан более на личном доверии сторон к судьям, выбранным ими самими, а не на доверии к судебной процедуре»38.

Проект обсуждался в Государственном совете с января по май 1832 г.

Император Николай I своим указом 14 мая 1832 г. одобрил Учреждение коммерческих судов и Устав их судопроизводства39. Однако такого рода специализированные суды не получили должного развития. По-разному оценивалась их автономность, обособленность; нередко промахи и недочеты в их работе трактовались в пользу судов общей юрисдикции.

Накануне Октябрьской революции роль коммерческих судов заметно снизилась, они уступили место судам общей юрисдикции. Закон 1832 г. запретил губернским прокурорам осуществлять надзор за коммерческими судами, но обязывал председателей судов «предоставлять министру юстиции — генерал-прокурору по его требованию необходимую информацию»40.

Вопрос о роли прокурора в гражданском процессе обсуждался в комиссии по пересмотру законоположений по судебной реформе. Согласно инициативе ее председателя, министра юстиции Н. В. Муравьева, в 1895 г. была проведена глобальная ревизия почти всех окружных судов и некоторых судебных палат. В министерской программе ревизии по гражданско-судебной части стоял такой вопрос: не бесполезны ли прокурорские заключения в их нынешнем виде и не желательно ли предоставление прокурорскому надзору активного вмешательства в дела, нуждающиеся в надзоре?

В большинстве отчетов по ревизиям ответ давался однозначный: такие заключения бесполезны41.

В отчетах по Московскому и Херсонскому окружным судам указывалось, что формально-бюрократическое отношение прокуратуры к заключениям в гражданских судах ведет в некоторых случаях к подрыву не только ее собственного авторитета, но и авторитета суда, поскольку казенные учреждения, рассчитывая на защиту со стороны «представителя закона», не заботились о приглашении в судебное заседание опытных присяжных поверенных, а поручали представительства своих интересам чиновникам, далеким от юриспруденции, которые проигрывали элементарные дела. Бывали случаи, когда «прокурор в своем заключении становился на сторону частных лиц, выступая по казенным делам»42.

Плачевное состояние защиты казенных интересов в суде заставило Министерство финансов в 1889 г. создать специальную комиссию, которая пришла к выводу о «создании при Министерстве финансов главного управления, которое осуществляло бы защиту казенных интересов в судах»43. И хотя вывод комиссии не был одобрен, он представляет интерес, поскольку свидетельствует о недоверии казенного ведомства прокурору как защитнику его интересов.

Сорок лет существования бесполезного института прокурорских заключений можно объяснить его политической индифферентностью и присущими бюрократии желанием следовать однажды заведенному шаблону и боязнью всего нового, а также сосредоточением основных усилий прокуратуры не на надзоре за законностью как таковой, а на функции уголовного преследования и поддержания обвинения в суде.

Проблема прокурорского надзора в гражданском процессе была неразрешима для тех, кто не хотел ее разрешать. На практике было два пути выхода из сложившейся ситуации: первый — французский путь, когда прокурора можно было наделить всеми правами участника процесса, позволить ему вступать в любое дело на любой его стадии, если этого требовала охрана интересов государства, прав и охраняемых интересов граждан.

При этом можно было сохранить обязательное участие прокурора в некоторых, обозначенных в законе категориях дел, учредить специальных товарищей прокурора по гражданским делам. Но для этого нужны были определенные расходы. Представляется, что это было неприемлемо для царской администрации вообще и Министерства юстиции в частности.

Другой путь — германский, вел к ликвидации прокурорского надзора в гражданском процессе и превращении прокуратуры в обвинительную власть. Рутина правящей бюрократии препятствовала развитию прокурорского надзора в этом направлении.

Е. Васьковский предлагал предоставить прокурору право протеста по судебным решениям, сократить число дел, по которым требуется заключение прокурора44.

Во второй половине XIX — начале XX в. развитие системы прокурорского надзора проходило по двум основным направлениям: вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны и усиление надзора за судами и адвокатурой, наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта.

«Новая прокуратура», продолжая оставаться органом исполнительной власти, непосредственно подчиненным правительству, в сравнении с губернской прокуратурой оказалась более самостоятельной и независимой от местных властей. «Эти факторы способствовали постепенному возрастанию авторитета прокуратуры, насколько это вообще возможно в условиях абсолютной монархии»45.

В 1910 году министром юстиции в Государственную Думу был внесен проект закона «О дальнейшем ограничении участия прокурора в гражданском процессе», в котором отмечалось, что введение судебными уставами участия прокурора в суде объяснялось защитой им в будущем закона и его применения.

Однако практика участия прокурора в гражданском судопроизводстве в течение сорока лет не привела к желаемым результатам.

Законом от 9 мая 1911 г. пожелания Министерства юстиции были удовлетворены. Деятельность прокуратуры в гражданском процессе была ограничена. В соответствии с законом «Об освобождении чинов прокурорского надзора от дачи заключений по гражданским делам» отменялись заключения прокурора по ряду гражданских дел, хотя фактически сразу, 16 июня 1913 г., они были введены по другим делам46.

Таким образом, прокуратура в значительной степени утратила свои надзорные полномочия. Впоследствии это было признано ошибкой составителей судебных уставов47.

С учетом изложенного можно сделать вывод, что прокурорский надзор в период от реформ 1864 г. до Октябрьской революции не достиг поставленной цели и не способствовал вынесению законных судебных решений. Фактически надзор прокурора свелся к роли консультанта по юридическим вопросам — «юрисконсульта» судебной коллегии, при этом мнение прокурора часто не имело существенного значения.

В сущности, прокуратура царской России общий надзор за исполнением законов не осуществляла, деятельность ее в основном была ограничена судебной сферой.

Во время революции 1905–1907 гг. прокуратура доказала свою преданность престолу.

Министр юстиции И. Г. Щегловитов резко пресекал все попытки некоторых прокуроров на местах понимать законность иначе, чем он сам. По его мнению, в понятие законности входила идея охранения существующего строя, и поэтому законным признавалось все то, что способствовало такому охранению.

Прокуратура России продолжала оставаться органом, верно служащим самодержавию, вплоть до ликвидации ее вместе с рухнувшим строем в 1917 г.

Глава 2. Законодательство об участии прокурора в гражданском процессе в советское время

Развитие нового государства в 1917 г., когда была ликвидирована прокуратура, стало невозможным, поскольку только она могла стать надежным инструментом, с помощью которого партия могла бы управлять государством.

В этот период в стране царили анархия и беззаконие.

Указания В. И. Ленина о революционной законности были в основном популистскими призывами. По его мнению, органом государственного надзора должна была стать Советская прокуратура48.

Он определял следующие задачи прокуратуры: «Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. Единственное право и обязанность прокурора — передать дело на решение суда…»49.

Новый этап становления прокуратуры отмечен принятием 28 мая 1922 г. Положения о прокурорском надзоре. В соответствии с названным положением на прокуратуру возлагался надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений; непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов государственного политического управления; поддержание обвинения в суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей50.

В данном положении не было такой функции, как участие прокуроров в гражданском судопроизводстве.

Во Временной инструкции губернским прокурорам, утвержденной 22 июля 1922 г. Д. И. Курским, «Об общих задачах, возлагаемых на прокурора», указывалось, что прокурорский надзор осуществляется тогда, когда имеется налицо нарушение закона или такое бездействие, которое грозит интересам пролетарского государства51.

Положение о прокурорском надзоре 7 июля 1923 г. было дополнено главой «О государственной прокуратуре», которой предусматривалось участие прокурора в судебных заседаниях по гражданским делам, его право истребовать производство по ним и опротестовывать в порядке надзора вынесенные судебные решения и кассационные определения.

Принятый в 1923 г. ГПК РСФСР предоставил прокурору право инициировать гражданский процесс путем подачи иска в суд, а также давать заключения по делу. Действия прокурора по опротестованию в кассационном и надзорном порядке судебных решений являлись одной из форм прокурорского надзора за законностью решений и определений судов первой и второй инстанций. При этом прокурор мог вступить в процесс на любой стадии независимо от того, принимал он участие в рассмотрении дела или нет52.

В ст. 6, 14 Положения о судоустройстве РСФСР было предусмотрено, что суд приступает к рассмотрению гражданского дела по заявлению прокурора. Прокурор во всех стадиях гражданского судопроизводства должен был своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили53.

Задачами прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве являлись в то время: укрепление законности и охрана от всяких посягательств советского общественного и государственного строя, социалистической системы хозяйствования и социалистической собственности, прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций.

Осуществляя эти задачи, прокурор обязан был следить за правильным и единообразным применением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям (ст. 2 Положения о прокурорском надзоре в СССР)54.

В этой связи следует указать, что свертывание предпринимательства в период Гражданской войны и перестройка экономики на военный лад фактически привели к ликвидации коммерческих судов в стране.

Лишь в период НЭПа, когда хозрасчет и материальное стимулирование получили государственное признание, появились новые учреждения по улаживанию и разрешению конфликтных ситуаций в хозяйственно-экономической сфере. В частности, в 1922 г. в соответствии с постановлением ЦИК и СНК РСФСР были созданы Высшая арбитражная комиссия при Совете труда и обороны и арбитражные комиссии при областных экономических советах, а позднее — при губернских совещаниях.

Согласно Положению о порядке разрешения имущественных споров арбитражные комиссии действовали в составе трех членов при непременном участии юриста и хозяйственного руководящего работника. Дело рассматривалось по правилам Гражданского процессуального кодекса, за некоторыми исключениями, вытекавшими из особенностей арбитражных комиссий.

22 мая 1922 г. был издан Декрет ВЦИК об образовании прокуратуры РСФСР, т. е. буквально через пять лет после октябрьских событий 1917 г. прокуратура была воссоздана как инструмент, защищающий единое правовое поле, целостность государства55.

Осуществляя высший надзор за законностью в гражданском судопроизводстве, прокурор охранял права и законные интересы граждан, государственных учреждений, предприятий, колхозов, кооперативных и иных общественных организаций, предоставленные им нормами материального права, а также их гражданские процессуальные права.

Участие прокурора в гражданском процессе являлось одной из важных гарантий законности и обоснованности судебных решений по гражданским делам, государственной судебной защиты прав граждан и социалистических организаций.

В первом Положении о прокурорском надзоре на прокуратуру РСФСР возлагалось осуществление надзора за законностью распоряжений и действий всех народных комиссаров и иных центральных учреждений, опротестование незаконных актов56.

Вместе с тем из названного положения не совсем понятно, на что направлен прокурорский надзор, — на надзор за законностью действий всех органов власти, как записано в положении, либо на надзор за законностью актов всех органов, либо и на то, и на другое. Полномочия прокуратуры были сформулированы расплывчато и неопределенно.

Составители первого советского ГПК основывались на известном высказывании В. И. Ленина о необходимости «продвинуться дальше в усилении вмешательства государства в «частноправовые отношения», в «гражданские дела», что применительно к процессу означало: государство должно иметь максимум возможностей для вмешательства в гражданско-правовой спор. Под воздействием этих идей и сформировалась концепция участия прокуратуры в гражданском процессе.

В соответствии со ст. 2 Гражданского процессуального кодекса 1923 г. прокурор вправе как начать дело, так и вступить в дело в любой стадии процесса, если, по его мнению, этого требует охрана интересов государства или трудящихся масс57.

Право прокурора на предъявление иска было совершенно новым институтом судопроизводства и имело большое значение. Прокурор участвовал в процессе не для защиты своего субъективного права, а для защиты интересов государства.

Гражданские процессуальные кодексы всех союзных республик воспроизводили правило, согласно которому «участие прокурора в разбирательстве гражданского дела было обязательно в тех случаях, когда это предусмотрено законом или, когда необходимость участия прокурора в данном деле была признана судом»58.

Так, ГПК Узбекской, Таджикской, Киргизской и Эстонской Республик предусматривали обязательное участие прокурора в суде при рассмотрении жалоб на неправильность в списках избирателей. ГПК Таджикской ССР дополнял круг дел особого производства с обязательным участием прокурора делами о признании имущества бесхозяйным и об установлении неправильности записей актов гражданского состояния.

Важное значение для развития прокурорского надзора имело Положение о Верховном Суде СССР и Прокуратуре ВС СССР, утвержденное постановлением ЦИК и СНК СССР от 24 июля 1929 г.

Дальнейшим шагом в развитии законодательства о прокурорском надзоре явилось утвержденное постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. Положение о прокуратуре Союза ССР, которым прокуратура утверждена как самостоятельный орган, однако прокуроры союзных республик оставались в системе республиканских народных комиссаров юстиции59.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного комиссариата Юстиции Союза ССР» все органы прокуратуры были выведены из системы народных комиссариатов юстиции.

Таким образом завершилась централизация прокуратуры.

Если называть периоды становления советской прокуратуры, то можно выделить этап 1922–1923 гг., когда прокуроры действовали только в пределах союзных республик и преимущественно в области общего надзора и надзора по уголовным делам.

На втором этапе (1924–1933 гг.) были учреждены Верховный Суд и Прокуратура Верховного Суда СССР, возникли элементы конституционного надзора наряду с общим.

Чтобы суд не отходил от «классовой линии», в 1933 г. он был поставлен «под надзор прокуратуры», которая безотказно реагировала на любой призыв партийной и исполнительной власти. Свидетельством этого являются, например, такие приказы: «О привлечении к ответственности за кастрацию племенных баранов», «О привлечении к ответственности за хищническую эксплуатацию верблюдов». «С помощью прокурорских санкций “боролись” за проведение поставки мяса, за поставку молока, за качество продукции и проведение весеннего сева»60.

В период культа личности Сталина прокуратура при осуществлении «правоохранительной» функции была лишена власти в пресечении незаконных репрессий.

На основе Конституции СССР 1936 г. должно было начаться обновление законодательства в области судоустройства, судопроизводства, прокурорского надзора, однако в связи с началом войны эту работу пришлось отложить на неопределенный срок.

Главное содержание деятельности органов прокуратуры в годы Великой Отечественной войны состояло в надзоре за исполнением законов военного времени, направленных на охрану общественного порядка, трудовой и государственной дисциплины, а также на охрану социалистической собственности от преступных посягательств61. Вместе с тем в постановлении Верховного Суда СССР от 3 июля 1941 г. разъяснено, что прокурор «не является стороной в процессе, но участвует в процессе как представитель органа государства — прокуратуры»62.

В послевоенное время усилия органов прокуратуры были направлены на укрепление законности в сфере экономики. Требовалось перестроить работу органов прокуратуры, чтобы обеспечить соблюдение законности в промышленности, в сельском хозяйстве, на транспорте.

Важную роль в усилении прокурорского надзора в сфере экономики выполнил приказ Генерального прокурора СССР от 17 июня 1946 г. № 128 «Об усилении общего надзора за точным исполнением законов», в котором были сформулированы задачи прокуроров в сфере общего надзора, определены полномочия прокуроров по устранению нарушений закона, обозначены основные средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона. М. С. Строгович писал: «Прокуратура не осуществляет надзор за судом, а лишь участвует в его деятельности в установленных законом формах»63.

Процессуальные права прокурора были узки: он не мог распоряжаться материальным правом, совершать распорядительные действия. Он мог лишь отказаться поддерживать предъявленный иск, если будет доказана его необоснованность. Распоряжаться спорным материальным правом мог только истец, который был вправе требовать рассмотрения иска, заключать мировое соглашение с ответчиком по поводу спорного требования.

Вместе с тем прокурор наделялся такими процессуальными правами, которые не могли принадлежать сторонам, — правом истребовать дело; приостанавливать исполнение решения; правом принесения протеста в порядке надзора; правом давать заключения по делу, т. е. можно сказать, что права прокурора были шире, чем процессуальные права сторон.

После XX съезда КПСС, на котором был ра

...