автордың кітабын онлайн тегін оқу Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации. Часть 1
Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации
Часть 1
Под общей редакцией
доктора юридических наук, профессора,
заслуженного юриста Российской Федерации
Л. В. Тумановой
Информация о книге
УДК 342.9(470+571)
ББК 67.401(2Рос)
К63
Рецензенты:
Муравьев А. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, полномочный представитель Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
Воротников А. А., доктор юридических наук, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, профессор кафедры теории государства и права Саратовской государственной юридической академии;
Баринов Э. Э., кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Ростовского государственного экономического университета.
Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации Л. В. Тумановой.
Научно-практический комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации в значительной степени отражает взгляды многих представителей науки и практиков. Комментарии к главам и даже к отдельным статьям отличаются как по стилю изложения, так и по научной трактовке. Именно это может привлечь всех, кто интересуется проблемами административного судопроизводства.
В издании показана динамика норм административного судопроизводства за десять лет и содержатся определенные ориентиры его развития в будущем.
Законодательство приведено по состоянию на 19 сентября 2024 г.
Материалы комментария могут быть использованы в научной и учебной деятельности, а также представляют интерес для судей и юристов во всех сферах правоприменения.
УДК 342.9(470+571)
ББК 67.401(2Рос)
© Коллектив авторов, 2024
© ООО «Проспект», 2024
О, сколько нам открытий чудных
Готовят просвещенья дух,
И опыт, сын ошибок трудных,
И гений, парадоксов друг…
А. С. Пушкин
ПРЕДИСЛОВИЕ
Кодекс административного судопроизводства является самым «молодым» в семье процессуальных законов и справляет свой первый юбилей — десять лет в строю! Но путь административного судопроизводства до его законодательного закрепления был долгим и противоречивым. Основной спор — быть или не быть административному судопроизводству — завершился в знаменательный день женского праздника 2015 г. с подписью Президента Российской Федерации. Но, как ни странно, до сих пор периодически появляются высказывания критического содержания.
Коллектив авторов представлен единством науки и практики, причем значительное число — это судьи, которые успешно занимаются научной деятельностью. Задача издания предполагала избежать утилитарного подхода, а показать более широко содержание статей и глав кодекса.
Читатели сразу заметят различия стилей и взглядов различных авторов, наличие как традиционных подходов, так и спорных точек зрения, что и было одной из целей данного научно-практического комментария — «будоражить» научную мысль и критично оценивать сложившуюся практику.
За десятилетие было внесено много изменений в Кодекс административного судопроизводства, появились новые главы, и процесс будет продолжаться. Это свидетельствует о значимости административного судопроизводства. Возможно, что в тот момент, когда комментарий увидят читатели, будут приняты еще изменения, значит, будем продолжать работать, а возможно, дополнения будут как-то связаны с позициями авторов данного комментария.
Эпиграф к комментарию взят не случайно, не каждое открытие или научная теория становятся правовыми нормами, могут быть ошибки либо несвоевременность предложений, но научную мысль не остановить. И сохраняется надежда, что и законодатели оценивают и воспринимают то, о чем пишут ученые и практики.
Коллектив авторов надеется, что предлагаемый научно-практический комментарий вызовет интерес, даже если это будут критические моменты, ведь наука не может развиваться без настоящих оппонентов, а на практике сомнения всегда помогают принять верное решение.
Доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации
Л. В. Туманова
КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ
Алешукина Светлана Александровна, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 24.
Антонова Нана Алиевна, д-р юрид. наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного, административного и таможенного права ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 40.
Афанасьев Сергей Федорович, д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой арбитражного процесса Саратовской государственной юридической академии, заведующий сектором теории и отраслевых проблем правовой политики Саратовского филиала Института государства и права РАН — гл. 30.
Афтахова Александра Васильевна, канд. философ. наук, доцент, доцент кафедры экологического права и правового обеспечения профессиональной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 37–41, 43–47.
Баранов Иван Валентинович, начальник юридической службы, канд. юрид. наук, доцент кафедры конституционного, административного и таможенного права ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 12.
Борисова Елена Александровна, д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры гражданского процесса Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова — гл. 35, 37.
Бурашникова Наталия Анатольевна, канд. юрид. наук, председатель Тамбовского областного суда — гл. 31.2, 31.3.
Васильчук Юлия Владимировна, канд. юрид. наук, доцент, заведующий кафедрой экологического права и правового обеспечения профессиональной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 25.
Величко Михаил Борисович, канд. юрид. наук, судья Второго кассационного суда общей юрисдикции — гл. 2.
Воронин Дмитрий Юрьевич, действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса — ст. 15, 16, 16.1, 155–174.
Домшенко Виктор Георгиевич, канд. юрид. наук, доцент Московской высшей школы социальных и экономических наук (МВШСЭН), создатель телеграм-канала ClassActionLab — ст. 42 (в соавторстве с Ярковым В. В.).
Дронова Юлия Анатольевна, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры уголовного права и процесса ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 31.
Ермаков Александр Николаевич, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры арбитражного процесса Саратовской государственной юридической академии — гл. 27.1.
Жуйков Виктор Мартенианович, д-р юрид. наук, профессор, главный научный сотрудник Центра частного права ИЗиСП при Правительстве РФ, Заслуженный юрист РФ, Заместитель Председателя Верховного Суда РФ в отставке — гл. 36.
Жукова Олеся Витальевна, канд. юрид. наук, доцент, заведующий кафедрой судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 31.1.
Зайцева Алена Григорьевна, канд. юрид. наук, доцент кафедры коммерческого права и процесса Исследовательского центра частного права им. С. С. Алексеева при Президенте Российской Федерации — ст. 4 (в соавторстве с Зайцевым О. В.).
Зайцев Олег Владимирович, д-р юрид. наук, профессор, декан Высшей школы правоведения ИГСУ Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации — ст. 4 (в соавторстве с Зайцевой А. Г.).
Замрий Вероника Николаевна, судья Заволжского районного суда г. Твери — гл. 20.
Захаров Георгий Николаевич, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры теории права ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 8.
Иванов Дмитрий Александрович, канд. юрид. наук, судья Тверского областного суда — гл. 34 (в соавторстве с Лащеновой М. Г.).
Ивкова Анна Владимировна, канд. юрид. наук, судья Костромского областного суда — гл. 19.
Ильина Ольга Юрьевна, д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист РФ, декан юридического факультета, заведующая кафедрой гражданского права ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 12.
Калиниченко Дмитрий Валентинович, канд. юрид. наук, адвокат, НО «Тверская областная коллегия адвокатов», филиал № 9, г. Тверь — гл. 5.
Камбегова Залина Анатольевна, заместитель руководителя Аппарата Высшей квалификационной коллегии судей РФ — гл. 23.
Колесов Роман Николаевич, канд. юрид. наук, судья Костромского областного суда, заместитель председателя экзаменационной комиссии Костромской области по приему квалификационного экзамена на должность судьи — гл. 15, 16, 17, 18.
Крусс Владимир Иванович, д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой теории права юридического факультета ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 27.2.
Крусс Ирина Александровна, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 32.
Кудрявцева Елена Васильевна, д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры гражданского процесса Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова — гл. 11.1, 33.
Кузбагаров Асхат Назаргалиевич, д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры гражданского права Северо-Западного филиала ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия» (г. Санкт-Петербург) — ст. 1.
Лащенова Мария Геннадьевна, канд. юрид. наук, помощник депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по работе в Государственной Думе — ст. 2, 140–141, 143–154, гл. 34 (в соавторстве с Ивановым Д. А.).
Никитин Сергей Васильевич, д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского и административного судопроизводства Российского государственного университета правосудия — гл. 21.
Носырева Елена Ивановна, д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского права и процесса Воронежского государственного университета — ст. 132–135, 137.3–137.6.
Огаркова Наталья Олеговна, старший преподаватель кафедры экологического права и правового обеспечения профессиональной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 142, 142.1.
Поворова Елена Александровна, канд. юрид. наук, заместитель главного редактора журнала «Судья», заместитель главного редактора журнала «Российская юстиция» — ст. 11.
Потапенко Евгений Георгиевич, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры арбитражного процесса Саратовской государственной юридической академии, доцент кафедры гражданского права и процесса Саратовского национального исследовательского государственного университета имени Н. Г. Чернышевского — гл. 28.
Потеева Анжела Валерьевна, председатель Арбитражного суда Кировской области — гл. 9.
Почаева Анастасия Никитична, канд. юрид. наук, судья Заволжского районного суда г. Твери — ст. 48–53.
Спицин Игорь Николаевич, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры гражданского процесса Уральского государственного юридического университета им. В. Ф. Яковлева — ст. 10, 14, гл. 26.
Старилов Максим Юрьевич, канд. юрид. наук, судья Хостинского районного суда г. Сочи — гл. 7.
Старилов Юрий Николаевич, д-р юрид. наук, профессор, декан, заведующий кафедрой административного и административного процессуального права юридического факультета ФГБОУ ВО «Воронежский государственный университет» — ст. 3.
Суворова Елена Николаевна, председатель Орловского областного суда — гл. 8.
Райкес Борис Самуилович, канд. юрид. наук, доцент, судья Тверского областного суда — гл. 2.
Решетникова Ирина Валентиновна, д-р юрид. наук, профессор, председатель Арбитражного суда Уральского округа в отставке — гл. 6.
Туманова Лидия Владимировна, д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист РФ, профессор кафедры судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 7.
Федина Анжелика Сергеевна, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — ст. 6, 9, 13, глава 38.
Харитошкин Валерий Вячеславович, канд. юрид. наук, доцент, заведующий кафедрой уголовного права и процесса ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 29.
Чуряев Александр Владимирович, канд. юрид. наук, судья Орловского областного суда — гл. 22.
Шеменева Ольга Николаевна, д-р юрид. наук, профессор кафедры гражданского права и процесса Воронежского государственного университета — ст. 136–137.2, 137.7–139.
Шкляр Татьяна Александровна, канд. юрид. наук, заместитель Председателя Верховного Суда Республики Крым — гл. 27.
Юстус Ольга Ивановна, канд. юрид. наук, доцент кафедры конституционного, административного и таможенного права ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 10.
Яковлева Наталья Григорьевна, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры уголовного права и процесса ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет» — гл. 11.
Ярков Владимир Владимирович, д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского процесса УрГЮУ имени В. Ф. Яковлева — ст. 42 (в соавторстве с Домшенко В. Г.).
Раздел I
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Глава 1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Предмет регулирования настоящего Кодекса
1. Настоящий Кодекс регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, мировыми судьями (далее также — суды) административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
(Часть в ред. Федерального закона от 5 апреля 2016 г. № 103-ФЗ.)
2. Суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела:
1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;
1.1) об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами;
(Пункт введен Федеральным законом от 15 февраля 2016 г. № 18-ФЗ.)
2) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
2.1) о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении;
(Пункт введен Федеральным законом от 27 декабря 2019 г. № 494-ФЗ.)
3) об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;
4) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;
5) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи (далее также — экзаменационные комиссии);
6) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
7) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок.
3. Суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, в том числе административные дела:
1) о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра;
2) о прекращении деятельности средств массовой информации;
2.1) об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису;
(Пункт введен Федеральным законом от 1 мая 2017 г. № 87-ФЗ.)
2.2) о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено;
(Пункт введен Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)
2.3) о признании информационных материалов экстремистскими;
(Пункт введен Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)
2.4) об ограничении доступа к информационным системам и (или) программам для электронных вычислительных машин, которые предназначены и (или) используются для приема, передачи, доставки и (или) обработки электронных сообщений пользователей сети «Интернет» и функционирование которых обеспечивается организатором распространения информации в сети «Интернет»;
(Пункт введен Федеральным законом от 5 декабря 2022 г. № 477-ФЗ.)
3) о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц (далее — административные дела о взыскании обязательных платежей и санкций);
4) о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемых Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации (далее — иностранный гражданин, подлежащий депортации или реадмиссии), в предназначенное для этого специальное учреждение, предусмотренное федеральным законом, регулирующим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации (далее — специальное учреждение), и о продлении срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении (далее — административные дела о временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении);
5) об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений (далее также — административные дела об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы);
6) о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке;
7) о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке;
8) иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке;
9) о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни;
(Пункт введен Федеральным законом от 28 июня 2016 г. № 223-ФЗ.)
10) о помещении несовершеннолетнего в центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел (далее — центр временного содержания) или о продлении срока пребывания несовершеннолетнего в центре временного содержания (далее — административное дело, связанное с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания);
(Пункт введен Федеральным законом от 21 ноября 2022 г. № 445-ФЗ.)
11) о помещении несовершеннолетнего в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа (далее также — учебное учреждение закрытого типа), о продлении срока пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, о досрочном прекращении пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа или о переводе в другое учебное учреждение закрытого типа, о восстановлении срока пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, о проведении медицинского освидетельствования несовершеннолетнего в недобровольном порядке для определения возможности его помещения в учебное учреждение закрытого типа (далее — административное дело, связанное с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа).
(Пункт введен Федеральным законом от 21 ноября 2022 г. № 445-ФЗ.)
3.1. Заявления о вынесении судебного приказа по требованиям о взыскании обязательных платежей и санкций рассматриваются в порядке, установленном настоящим Кодексом.
(Часть введена Федеральным законом от 5 апреля 2016 г. № 103-ФЗ.)
4. Не подлежат рассмотрению в порядке, установленном настоящим Кодексом, дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в Верховном Суде Российской Федерации, судах общей юрисдикции.
(Часть в ред. Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 426-ФЗ.)
5. Положения настоящего Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.
(Часть в ред. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 303-ФЗ.)
_______________________
Природа отношений административного судопроизводства определяется положениями ст. 18 Конституции РФ — права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Суд, как орган государственной власти, аналогично органам законодательной и исполнительной власти, при отправлении правосудия в сфере административного судопроизводства исполняет все обязанности государства. Такое конституционное положение не позволяет считать суд носителем процессуальных прав. Суд в этих отношениях является лицом обязанным, т. к. на него возложена обязанность осуществить правосудие по административному делу, а для исполнения обязанностей он наделен определенной компетенцией и полномочиями. Такой подход соответствует существующей доктрине о том, что права и свободы гражданина определяет смысл и содержание органов государственной власти и суда, в частности, и будет способствовать отражению сущности гражданских процессуальных правоотношений, а также отражает то, что суд выполняет властную функцию.
Судебная деятельность имеет своим предметом спорные фактические отношения. В этой связи КАС РФ установлена ясная и четкая последовательность судебного познания в целях применения норм материального и процессуального права.
К предмету судебной деятельности в сфере административного судопроизводства, отнесены дела, которые под общим родовым признаком можно назвать — возникающие из административных и иных публичных правоотношений.
Судами, полномочными применять нормы КАС РФ являются Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции и мировые судьи. В зависимости от категории дел, прямо закрепленных в ч. 2 и 3 комментируемой статьи, компетенция судов определена нормами гл. 2 КАС РФ (подведомственность и подсудность административных дел).
Особое внимание следует уделить двум составляющим, которыми закрепляется сущность деятельности судов по делам административного судопроизводства:
1) суды должны и рассмотреть, и разрешить административное дело. Рассмотрение дела проходит по правилам производства в суде первой инстанции. Отдельные дела рассматривается по специальным правилам, определяемым в разд. IV (особенности производства по отдельным категориям административных дел) и разд. V (упрощенное (письменное) производство по административным делам) КАС РФ. Завершается рассмотрение дела постановлением судом акта, которым разрешается административный спор;
2) на суды возложена функция судебного контроля за исполнением государственных и иных публичных функций. Такая функция является ярким отражением самостоятельности судебной власти, закрепленной ст. 10 Конституции РФ.
Главным оценочным критерием, которым руководствуются суды при рассмотрении и разрешении административных дел является законность и обоснованность исполняемых государственными и публичными органами обязанностей и принимаемых ими решений.
Частями 2 и 3 ст. 1 КАС РФ прямо закреплены административные дела, которые компетентны рассмотреть суды. Все эти дела делятся на два вида:
1) в ч. 2 содержится перечень административных дел, возбуждаемых по инициативе гражданина или организации, обращающихся за защитой своих прав, в сфере публично-правовых отношений;
2) в ч. 3 определен перечень административных дел, возбуждаемых должностными лицами органов, осуществляющих свои полномочия в сфере публичного права, либо осуществление судебного контроля за законностью действий органов, наделенных публичной властью, когда дело возбуждается по инициативе не граждан и организаций, а других лиц, а именно органов и должностных лиц, осуществляющих свои полномочия в сфере публичного права.
Используя метод исключения, в ч. 4 и 5 комментируемой статьи законодатель определил схожие по своей публично-правовой природе дела, возникающие из иных публичных правоотношений, не отнесенные к сфере административного судопроизводства. Такие дела рассматриваются в иных судопроизводствах.
Согласно ч. 4, дела, хотя и возникающие из публичных правоотношений, но отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, арбитражных судов не рассматриваются по правилам КАС РФ. Такое же законодательное исключение распространяется на другие дела, возникающие из публичных правоотношений, отнесенные к компетенции Верховного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции. Судопроизводство по таким делам ведется, соответственно, по правилам, определенным Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации или Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
В ч. 5 комментируемой статьи, аналогично подходу в ч. 4, законодатель исключил распространение КАС РФ на отношения по делам об административных правонарушениях и по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Судопроизводство по таким делам осуществляется судами и арбитражными судами, соответственно, по правилам Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации и Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Статья 2. Законодательство об административном судопроизводстве
1. Порядок осуществления административного судопроизводства определяется Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», Федеральным конституционным законом от 23 июня 1999 года № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации», Федеральным конституционным законом от 7 февраля 2011 года № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», а также настоящим Кодексом и другими федеральными законами.
2. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила административного судопроизводства, чем предусмотренные настоящим Кодексом, применяются правила международного договора. Не допускается применение правил международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом.
(Часть в ред. Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 428-ФЗ.)
3. Предусмотренные настоящим Кодексом общие правила административного судопроизводства в судах первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций применяются ко всем категориям административных дел с учетом особенностей производства по отдельным категориям административных дел, установленных настоящим Кодексом.
4. В случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе административного судопроизводства, суд применяет норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действует исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права).
5. Административное судопроизводство осуществляется в соответствии с теми нормами процессуального права, которые действуют во время рассмотрения и разрешения административного дела, совершения отдельного процессуального действия.
_______________________
Принятие действующей Конституции Российской Федерации и закрепление в ее ч. 1–2 ст. 46 права на судебную защиту, обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц обусловило необходимость установления судебного контроля за законностью нормативных правовых актов и актов их толкования, обладающих нормативными свойствами.
Первоначально механизм реализации указанных конституционных прав предусматривался в Законе Российской Федерации от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»2, а впоследствии — в подразд. III разд. II Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, закрепившего нормы о производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений.
При этом в научной литературе высказывались противоположные точки зрения относительно необходимости полного обособления судебного порядка защиты прав и законных интересов в сфере публичных правоотношений3.
С одной стороны, отмечалось, что одной из предпосылок создания полноценной системы административного судопроизводства, включая новую административно-процессуальную форму, является ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации, выделяющей административное судопроизводство в качестве отдельного, самостоятельного вида судопроизводства4. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе о проверке законности нормативных правовых актов «являются по своей природе не гражданско-правовыми, а административными делами и должны рассматриваться в порядке и по правилам административного судопроизводства», в связи с чем Федеральному Собранию «надлежит привести правовое регулирование, обеспечивающее судебную проверку нормативных правовых актов, в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации о рассмотрении административных дел в порядке административного судопроизводства»5.
Кроме того, административные и иные публичные правоотношения обладают определенной спецификой: в них отсутствует равенство субъектов, они отличаются более активной ролью суда, помимо рассмотрения вопросов права в административном процессе ставится вопрос об учете публичного интереса6. Кроме того, принципы рассмотрения дел, вытекающих из публичных правоотношений, существенно отличаются от принципов судопроизводства по рассмотрению гражданско-правовых споров. Вышеизложенное обуславливает необходимость выделения отдельной ветви судопроизводства, в связи с чем требуются особые методология и процессуальный закон по рассмотрению и разрешению дел, возникающих из публичных правоотношений.
С другой стороны, рядом исследователей высказывались сомнения относительно самостоятельности административного процессуального права и необходимости кодификации процессуальных норм, устанавливающих порядки рассмотрения и разрешения административных дел, возникающих из публичных правоотношений7. Судебное административное процессуальное право рассматривалось как подотрасль гражданского процессуального права, а судебный административный процесс — как «слепок классического гражданского процесса в силу совпадения ключевых принципов, стадий и правил»8.
Впоследствии при разработке проекта КАС РФ в его основу были положены «и научные исследования в области общего административного права и процессуальных аспектов административной юстиции, и стандарты цивилистического процесса и самой гражданско-процессуальной формы (как эталон, процессуально-правовые параметры)»9.
В 2012 г. Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию обратил внимание на необходимость создания специальной законодательной базы для административного судопроизводства, формирования в судах судебных составов, разрешающих споры граждан с органами власти всех уровней, обеспечения возможности подачи исков в интересах неограниченного круга лиц, а также исков от лица общественных организаций как дополнительной защиты прав граждан10. Впоследствии данный тезис был положен в основу п. 1.2 перечня поручений по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.12.201211, согласно которому предписывалось представить для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Как отмечалось в пояснительной записке к проекту КАС РФ12, он подготовлен «в целях реализации положений статьи 46 (части 1 и 2), статьи 118 (часть 2), статьи 126 Конституции Российской Федерации, а также статьи 1 (часть 3), статьи 19 (часть 1) Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации”, статьи 4 (части 1 и 2) и статьи 9 (часть 1), статьи 17 (часть 2) и статьи 34 (часть 1) Федерального конституционного закона “О судах общей юрисдикции в Российской Федерации” посредством регулирования порядка осуществления судами общей юрисдикции административного судопроизводства. Включение в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации норм, регулирующих производство по делам, возникающим из публичных правоотношений (чтоимеет место в настоящее время), не может признаваться надлежащей реализацией указанных нормативных положений».
В ходе активной дискуссии при рассмотрении проекта КАС РФ звучали как тезисы о том, что в проекте кодекса «реализуется давно обсуждаемая и назревшая необходимость выделения из ГПК РФ порядка рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, что позволит в большей мере, чем это возможно в настоящее время, обеспечить защиту прав и свобод граждан и, следовательно, дальнейшее развитие гражданского общества», так и мнения об отсутствии новизны в предлагаемых к принятию нормах по сравнению с нормами ГПК РФ и АПК РФ, критиковались нормы об обязательном профессиональном представительстве, о подведомственности и проч.13
Интересно отметить, что при принятии проекта КАС РФ не рассматривалось создание в Российской Федерации отдельной системы административных судов, хотя ранее соответствующий законопроект вносился в Государственную Думу Верховным Судом Российской Федерации и был принят в первом чтении, но впоследствии был снят14, а рассмотрение административных дел было отнесено к полномочиям судов общей юрисдикции.
С принятием КАС РФ произошло окончательное обособление процессуальных правил рассмотрения и разрешения дел публично-правового характера от гражданского судопроизводства. Хотя в научной среде продолжаются дискуссии об отраслевой процессуальной принадлежности административного судопроизводства, его самостоятельности, достоинствах и недостатках, следует согласиться, что с практической точки зрения вопрос о самостоятельности права административного судопроизводства (процессуальной формы административного судопроизводства) давно решен положительно15. «Административное судопроизводство должно не только быть признано стоящим в одном ряду с гражданским и уголовным процессом, но и, как наиболее молодое, стать в определенном смысле вектором развития и совершенствования процессуального законодательства в целом»16.
Помимо КАС РФ и ч. 1–2 ст. 46, ч. 2 ст. 118, ст. 126 Конституции Российской Федерации порядок осуществления административного судопроизводства определяется Федеральным конституционным законом от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», Федеральным конституционным законом от 23.06.1999 № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации», Федеральным конституционным законом от 07.02.2011 № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», закрепляющими полномочия судов общей юрисдикции по рассмотрению административных дел.
Под административными делами (делами, возникающими из административных и иных публичных правоотношений), рассматриваемыми по правилам КАС РФ, понимаются дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику17.
Отдельные нормы о порядке осуществления административного судопроизводства могут закрепляться в других федеральных законах. Например, нормы о вступлении прокурора в судебный процесс содержатся как в КАС РФ, так и в иных федеральных законах (ч. 1 ст. 35 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», ч. 2 ст. 33 Закона Российской Федерации от 02.07.1992 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» и др.).
2. Часть 2 комментируемой статьи основана на положениях ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы; если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Под международным договором Российской Федерации понимается международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких, связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (например, конвенция, пакт, соглашение и т. п.)18.
При применении международных договоров следует иметь ввиду следующее.
Во-первых, не все положения международных договоров Российской Федерации действуют в Российской Федерации непосредственно, то есть не требуют издания внутригосударственных актов для применения. При рассмотрении судами административных дел непосредственно применяется такой международный договор Российской Федерации, который вступил в силу и стал обязательным для Российской Федерации и положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для их применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права19. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты.
Во-вторых, применению подлежит только международный договор, в отношении которого Российская Федерация в лице компетентных органов государственной власти выразила согласие на обязательность для нее международного договора (путем подписания договора, обмена документами, ратификации договора и другими действиями, указанными в ст. 6 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»), а также при условии, что указанный договор вступил в силу для Российской Федерации.
При этом если международным договором установлены иные правила, чем федеральным законом, согласие на обязательность международного договора для Российской Федерации должно быть выражено в форме федерального закона20.
Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации. Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти или уполномоченной организацией, заключившими данный договор21.
В-третьих, судами непосредственно могут применяться те вступившие в силу международные договоры, которые были официально опубликованы в Собрании законодательства Российской Федерации, в Бюллетене международных договоров, размещены на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).
В-четвертых, нарушение прав и свобод человека и гражданина, гарантированных общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации является основанием к отмене или изменению судебного акта в порядке надзора (п. 1 ст. 341 КАС РФ).
3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает применение общих правил административного судопроизводства в судах первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций ко всем категориям административных дел с учетом особенностей производства по отдельным категориям административных дел.
Данное положение обусловлено тем, что порядки рассмотрения отдельных категорий административных дел, урегулированные нормами раздела IV КАС РФ, могут существенно отличаться друг от друга и от общих положений КАС РФ, в связи с чем в первую очередь должны учитываться особенности, характерные именно для рассмотрения административного дела определенной категории. Такие особенности могут касаться состава лиц, участвующих в административном деле, предмета доказывания, сроков и порядка рассмотрения административного дела, содержания и исполнения судебного решения и проч.
Например, по общему правилу судья отказывает в принятии административного искового заявления в случаях, установленных в ст. 128 КАС РФ. При этом в производстве по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов судья отказывает в принятии административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим также и в том случае, если на момент подачи оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения прекратили свое действие.
4. Часть 4 комментируемой статьи закрепляет возможность применения судами аналогии права и аналогии закона при рассмотрении административных дел, если соответствующие процессуальные отношения не урегулированы непосредственно в КАС РФ.
Под аналогией понимают механизм (способ) восполнения пробелов в праве22, кроме того высказываются научные точки зрения о рассмотрении аналогии права и аналогии закона в качестве принципов права23 либо источников права24.
Различие между аналогией права и аналогией закона заключается в наличии (либо отсутствии) правовой нормы, регулирующей сходные общественные отношения: если суд «может найти правовую норму, регулирующую схожие отношения, в том числе в другой отрасли права, то тогда, разрешая это дело, он использует аналогию закона. Если такой нормы нет, тогда применяется аналогия права. В этом случае используются отраслевые принципы права, а если разрешить дело на их основе не представляется возможным, то применяются межотраслевые и общеправовые принципы»25.
Закрепление возможности применения аналогии закона вытекает из принципа самостоятельности судебной власти и является одним из проявлений дискреционных полномочий суда, необходимых для осуществления правосудия, поскольку невозможность применения норм права по аналогии при наличии неурегулированных отношений привела бы к невозможности защиты прав граждан и в конечном итоге к ограничению их конституционных прав26.
Для применения норм в порядке аналогии закона суды, как правило, обращаются к положениям ГПК РФ и АПК РФ, а иногда и УПК РФ, например:
— по аналогии с ч. 3 ст. 111 АПК РФ суд, разрешая вопрос о размере сумм, взыскиваемых в возмещение судебных издержек, не вправе уменьшать его произвольно, если другая сторона не заявляет возражения и не представляет доказательства чрезмерности взыскиваемых с нее расходов27;
— по аналогии с ч. 2 ст. 428 УПК РФ суд вправе отстранить законного представителя от участия в административном деле, если считает, что его действия наносят ущерб интересам несовершеннолетнего28;
— в связи с тем, что КАС РФ не содержит самостоятельных механизмов противодействия процессуальным злоупотреблениям, в судебной практике встречаются случаи применения по аналогии положений ст. 99 ГПК РФ о взыскании компенсации за потерю времени29.
При применении аналогии права важную роль играют принципы права, которые служат ориентирами при отсутствии конкретных процессуальных норм. Речь идет о принципах административного судопроизводства, закрепленных в ст. 6 КАС РФ, принципах гражданского и арбитражного процесса, судоустройственных принципах правосудия. Особое значение имеют конституционные принципы и международные принципы, которые определяют основные характеристики организации и порядок осуществления судебной власти.
Дискуссионным является вопрос о применении по аналогии права принципов, не имеющих нормативного определения (принципов диспозитивности, судебной истины, процессуальной экономии и др.), а также принципов, существование которых в гражданском процессуальном праве признается не всеми учеными (например, принципов разумности, концентрации процесса и др.), поскольку это может привести к произвольному, расширительному толкованию принципов судопроизводства30 и к ошибкам в правоприменении.
5. Часть 5 комментируемой статьи закрепляет правила действия норм КАС РФ во времени. По общему правилу административное судопроизводство осуществляется в соответствии с теми нормами процессуального права, которые действуют во время рассмотрения и разрешения административного дела, совершения отдельного процессуального действия. Аналогичные нормы предусмотрены ч. 4 ст. 3 АПК РФ, ч. 5 ст. 2 КАС РФ. Обратная сила для административного судопроизводства, как правило, не характерна.
КАС РФ вступил в силу с 15.09.2015, за исключением ряда положений, которые были введены в действие с 01.01.201731. При этом Федеральный закон от 08.03.2015 № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» предусматривает важные переходные положения.
Так, дела, находящиеся в производстве Верховного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции и не рассмотренные до 15.09.2015, подлежат рассмотрению в порядке, установленном КАС РФ. Не рассмотренные до 15.09.2015 апелляционные, кассационные, надзорные жалобы (представления), частные жалобы (представления) разрешаются в соответствии с нормами КАС РФ.
Особую роль при применении указанных переходных положений играют разъяснения Верховного Суда Российской Федерации.
Так, суд апелляционной инстанции на основании п. 3 ст. 309, п. 1 и 4 ч. 1 ст. 310 КАС РФ вправе направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции дело, рассмотренное до 15.09.2015 в порядке гражданского судопроизводства32.
Дела о взыскании обязательных платежей и санкций, находящиеся в производстве районных судов и мировых судей и не рассмотренные на день введения в действие КАС РФ, рассматриваются по правилам ГПК РФ. Дела данной категории, поступившие после 15.09.2015, рассматриваются районным судом по правилам КАС РФ33.
Ряд разъяснений о действии административного процессуального законодательства во времени содержится в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 09.07.2019 № 26 «О некоторых вопросах применения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с введением в действие Федерального закона от 28.11.2018 № 451-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»»34.
Статья 3. Задачи административного судопроизводства
Задачами административного судопроизводства являются:
1) обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений;
2) защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений;
3) правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел;
4) укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений;
5) мирное урегулирование споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
(Пункт введен Федеральным законом от 26 июля 2019 г. № 197-ФЗ.)
_______________________
1. Обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений представляет собой основополагающее нормативное правовое установление, которое в сущности предопределяет решение всех остальных задач административного правосудия. Следовательно, свободный и беспрепятственный доступ гражданина или организации к правосудию — основополагающая гарантия права на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве. В соответствии со ст. 8 Всеобщей декларации прав человека каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом. Конституция Российской Федерации гарантирует судебную защиту прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 46). При этом в ней устанавливается право на обжалование в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46). Таким образом, в указанных конституционно-правовых нормах заключено обеспечение доступности правосудия в том числе и в сфере административных и иных публичных правоотношений. Доступность правосудия означает установление гарантий для фактического доступа гражданина к полноценному использованию потенциала административного судопроизводства с целью: 1) получения защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, 2) обеспечения эффективного судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. Доступность правосудия означает также создание процессуально-правовых условий для участия в административном деле на протяжении всего установленного в КАС РФ судебного порядка и при надлежащем исполнении судебных актов. Право каждого человека на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом, гарантируется ст. 8 Всеобщей декларацией прав человека. Каждый человек имеет) гарантируется свободный и беспрепятственный доступ к правосудию.
Доступность правосудия обеспечивается многочисленными административно-процессуальными институтами, входящими в систему административного судопроизводства. Речь идет не только о безпрепятственном и свободном выборе административным истцом способа защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, предъявлении административного искового заявления, но и использовании правозащитного юридического потенциала, содержащегося в многочисленных административно-правовых институтах. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 4 КАС РФ каждое заинтересованное лицо обладает гарантированным правом на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд (в предусмотренных законодательством случаях) в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов. Согласно ч. 4.1 ст. 45 КАС РФ определяет, что при наличии технической возможности лицам, участвующим в деле, может быть предоставлен доступ к материалам административного дела в электронном виде в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» посредством информационной системы, определенной Верховным Судом Российской Федерации, Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации. На законодателя возлагается обязанность мониторинга судебной практики по административным делам с целью выявления случаев, когда для граждан осложняется доступ к судебной защите и создаются препятствия доступности правосудия (например, дискуссионным остается вопрос о профессиональном представительстве по административному делу, ибо в условиях ограниченных возможностей по выбору представителя в суде по административному делу может стать препятствием для обеспечения доступности правосудия). Таким образом, доступность административного правосудия представляет собой отправную точку в порядке административного судопроизводства; однако все стадии и этапы судебного процесса должны содержать процессуальные механизмы, направленные на поддержку этого принципиального положения о установлении полноценных гарантий для участия в рассмотрении дела. Доступность правосудия имеет сложную процессуально-обеспечительную структуру, ибо нормы КАС РФ гарантируют беспрепятственную возможность реализации административно-процессуальной правосубъектности гражданина на всех стадиях административного судопроизводства; доступность административного правосудия реализуется при подготовке административного дела к судебному разбирательству, рассмотрении и разрешении административного дела, использовании права апелляционного обжалования решения суда, обращении в суд кассационной инстанции или в суд, наделенный полномочием по пересмотру судебного акта, приведении в исполнение вступивших в силу судебных актов. К обеспечению доступности правосудия относятся и обеспечивающие его финансовые и организационно-правовые механизмы, направленные на расширение возможностей обращения в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов. Например, в гл. 10 КАС РФ предусматривается возможность в соответствии с законодательством о налогах и сборах предоставления льгот по уплате государственной пошлины, оснований и порядка освобождения от уплаты государственной пошлины, уменьшения ее размера, предоставления отсрочки или рассрочки ее уплаты.
Развивающиеся в настоящее информационные и цифровые технологии во всех сферах государственной деятельности оказывают большое влияние внедрение этих технологий в систему административного судопроизводства. В судебной деятельности усиливается влияние цифровых технологий, функционирует федеральная система «ГАС «Правосудие», действует ФЗ от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», разработан для использования сервис «Правосудие онлайн» (2024 г.), который предоставляет дистанционно возможность совершать процессуальные действия на всех стадиях и этапах административного судопроизводства. Речь идет, например, о таких возможностях электронного правосудия, как: подача в суд в дистанционном формате документов и уплаты государственной пошлины; проведение веб-конференции, обеспечивающей участие в судебном заседании (участие в судебном заседании в режиме веб-конференции); аудио- и видеопротоколирование судебного заседания (в том числе возможность автоматического преобразования устной речи в текст); внедрение программных средств аналитического обеспечения деятельности и осуществление сканирования всех поступающих в суды документов; формирование электронных судебных дел и электронного архива дел; получение судебного акта и его публикация в сети «Интернет»; обмен электронными документами; выдача исполнительного документа в формате электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью. Потенциал цифрового развития направлен на обеспечение как доступности правосудия, так и решение иных задач административного судопроизводства; информационно-коммуникационные технологии гарантируют прозрачность административного правосудия и повышение его эффективности. Важнейшим направлением цифрового развития становится и электронное взаимодействие судов с органами публичной власти при рассмотрении административных дел. В Указе Президента РФ от 07.05.2024 № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» в качестве одного из важнейших указан национальный проект «Экономика данных и цифровая трансформация государства». Применение электронного правосудия, сервиса «онлайн-заседание» способно упрощать доступ к правосудию; при этом можно говорить и о значительной экономии ресурсов для лиц, участвующих в деле. При этом цифровая трансформация государственного и муниципального управления определена в качестве важнейшей национальной цели развития Российской Федерации. В деятельность судов планируется поэтапное внедрение искусственного интеллекта. В связи с этим ставится вопрос о цифровой доступности правосудия. Таким образом, внедрение цифровых технологий в судебную деятельность направлено на обеспечение доступа к административному правосудию. Доступ населения к правосудию непременно улучшается при применении технологий искусственного интеллекта и внедрения онлайн-систем при рассмотрении и разрешении споров. Цифровое правосудие при разрешении споров, возникающих в сфере административных и иных публичных правоотношений, будет использоваться не только для процессуального правового взаимодействия между судом и заинтересованным лицами, но для эффективного рассмотрения и разрешения административных споров. Цифровые технологии, несомненно, будут способствовать ускорению и упрощению взаимодействия между лицами, участвующими в деле, повышению эффективности правовой защиты, улучшению качества рассмотрения дела, принятию законного, обоснованного и справедливого решения по административному делу. Использование информационных технологий расширяет границы доступности административного судопроизводства. Вместе с тем здесь необходимо решать на новых уровнях иные вопросы, связанные с техническими возможностями участия граждан в цифровом правосудии, обладая как соответствующими техническими навыками, цифровой грамотностью и электронными устройствами. Доступность административного правосудия и общая открытость информации о судебной деятельности во многом зависит от масштабности внедрения в судебную систему цифровых технологий нового уровня. Вместе с тем, решая эти глобальные задачи по обеспечению доступности судебной власти и публичности судопроизводства, необходимо вовремя обнаруживать и риски цифровой открытости и информатизации судопроизводства, предотвращать случаи нарушения процессуальных прав участников судопроизводства и злоупотребления правом. Наконец, нельзя не упомянуть сложности с практическим обеспечением внедрения «цифровизации» в деятельность судов общей юрисдикции, рассматривающих административные дела. В процессе использования дистанционного формата проведения судебного заседания к нарушению права на доступ к правосудию могут приводить и технические дефекты (например, проблемы технической оснащенности судов, неисправность компьютерного оборудования, низкое качество интернет-соединения).
2. Защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений определяется в КАС РФ не только среди самих задач административного судопроизводства, но и указывается предмета регулирования КАС РФ, а именно рассмотрении и разрешении административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций. Судебная защита обеспечивается лицу в случае реального нарушения прав и свобод, которыми данное лицо обладает на установленных в законе основаниях; Каждое заинтересованное лицо вправе обратиться в суд в порядке административного судопроизводства за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе если: 1) созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов; права нарушены органами публичной власти (либо существует реальная угроза их нарушения); 2) на него незаконно возложена какая-либо обязанность.
Предназначение административного судопроизводства обусловливает необходимость разработки юридических гарантий защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц и их объединений от неправомерных решений и действий (бездействия) исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Активность суда в процессе разрешения административных дел в порядке административного судопроизводства создает во многих случаях возможность реального и быстрого обеспечения прав и интересов «невластных субъектов», для которых принятые органами публичной власти административные акты или иные действия создают отрицательные, обременительные и нежелательные правовые и организационные последствия.
Полноценная и эффективная судебная защита прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций в правоотношениях с участием органов публичной власти и их должностных лиц представляет собой важнейший структурный элемент правовой системы страны, основывающейся на конституционных принципах правового государства, включающей правовые процедуры проверки решений и действий (бездействия) властвующих субъектов права, принятых ими в отношении физических лиц и организаций вследствие осуществления государственных или иных публичных полномочий или направленных на реализацию принадлежащих им прав, с вынесением законного, обоснованного и справедливого решения по рассматриваемому судом административному делу и обеспечивающей право на исполнение акта суда общей юрисдикции в разумный срок. Таким образом, судебная защита — это, главным образом, решение основной задачи суда по законному, всестороннему и объективному рассмотрению и разрешению административного дела. При этом многочисленные процессуальные правовые институты, содержащиеся в КАС РФ, также решают локальные или промежуточные задачи административного судопроизводства. Например, принятие судом обеспечительных мер (или мер предварительной правовой судебной защиты) в административном судопроизводстве заключается в том, что они обеспечивают реальность исполнения окончательного судебного решения по делам, возникающим из публичных правоотношений и предотвращение вреда (ущерба) заинтересованным лицам — участникам административного судопроизводства. Надлежащая судебная защита основывается на системе правовых принципов, обеспечивающих принятие судом законного, справедливого, обоснованного и правильного решения по административному делу.
Судебная защитой прав, свобод и законных интересов гражданина или организации характеризуется следующими признаками: 1) обеспечивается судами общей юрисдикции, основываясь на установленных в законодательстве принципах правосудия; 2) осуществляется в пределах установленной в КАС РФ административной процессуальной формы с использованием процессуальных средств и механизмов; 3) заключается в рассмотрении и разрешении публичных (административных) правовых споров; 4) в качестве целей судебной защиты определены: а) восстановление оспоренных или нарушенных прав, свобод и законных интересов; б) осуществление эффективного обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям; в) обеспечения режима законности в осуществлении органами публичной власти и их должностным лицами властных публичных полномочий.
Эффективная правовая защита в административном судопроизводстве — важнейшая задача, решение которой устанавливает КАС РФ посредством создания системы административного судопроизводства, которое осуществляется в соответствии с правилами и требованиями административной процессуальной формы.
При рассмотрении данной задачи вначале нужно дать краткую характеристику термина «сфера административных и иных публичных правоотношений». В эту сферу традиционно включаются: 1) отношения, которые возникают при установлении и соблюдении правовых режимов публичного управления (например, учреждение административных органов и иных органов публичного управления; учреждение органов публичной власти федеральных территорий, а также в органов местного самоуправления; издание нормативных и ненормативных правовых актов; учреждение системы и порядка осуществления государственного контроля (надзора), формирование системы и видов государственной службы, а также реализация правового статуса государственных служащих; административная конфликтология); 2) отношения, возникающие в результате принятия незаконных решений (или совершения действий (бездействия) органов публичной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, обладающих административными властными полномочиями по отношению к физическим лицам и организациям. Доктринальный и структурный теоретико-правовые анализы сферы административных и иных публичных правоотношений осуществляются посредством методов административно-правового регулирования. «Сфера административных и иных публичных правоотношений» отражает особенности правовой среды и юридической действительности, где действуют нормы публичного права, которые устанавливают порядок публичного управления и область возникновения административных и иных публичных споров, «реализация отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям», «судебный контроль за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий», «решения, действия (бездействие) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», «административные дела об оспаривании» — главнейшие характеристики предмета регулирования КАС РФ, отражающие особенности правовой среды, в которой действуют административно-правовые нормы, устанавливающие порядок публичного управления и область возникновения административных и иных публичных споров. «Спорность» и «характер спорности» публичного правоотношения» — особенность сферы административных и иных публичных правоотношений (ч. 3 ст. 135 КАС РФ). В соответствии с ч. 4 ст. 38 КАС РФ административный спор — это спор, возникающий из административных или иных публичных правоотношений (см. также ч. 2 ст. 41 КАС РФ). Как известно, предметом административного спора могут являться права или обязанности субъектов административных или иных публичных правоотношений. Часть 4 ст. 4 КАС РФ отмечает такую характеристику сферы административных и иных публичных правоотношений, как основанность на властном подчинении одной стороны другой. «Административный или иной публичный спор» (ч. 3 ст. 4 КАС РФ) есть фактически причина и основание для начала судебных процедур в системе административного судопроизводства. КАС РФ наряду с термином «сфера административных и иных публичных правоотношений» устанавливает и понятие «публичная сфера» (ч. 1 ст. 5 КАС РФ). Для указанной сферы публичных правоотношений КАС РФ выделяет в качестве важнейшей характеристике «спорность» данных правоотношений (ч. 2 ст. 5 КАС РФ). Среди участвующих в административном деле лиц могут быть органы или должностные лица, осуществляющие публичные полномочия, а должностные лица, обратившиеся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций (ч. 2 ст. 38 КАС РФ). Таким образом, наличие контрольно-надзорных функций и иных публичных функций является характеристикой сферы административных и иных полномочий. Наконец, сфера административных и иных публичных правоотношений содержит в качестве важнейшего признака обеспечение «публичных интересов» (ч. 1 ст. 40 КАС РФ), то есть законом гарантируется в соответствующих случаях защита прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, а также публичных интересов.
Административное судопроизводство направлено на обеспечение равенства (следовательно, на преодоление «неравенства» в сложившихся публичных правоотношениях) участников судебного процесса, несмотря на особенности правовой природы возникновения административно-правового спора между субъектами права.
Надлежащая правовая защита по административным делам связана с действием российского законодательства об административных процедурах, которое устанавливало бы порядок разработки, принятия, вступления в юридическую силу и правового действия административных актов. На практике административно-правовые споры между органами публичной власти и гражданами (организациями, юридическими лицами) уходят своими корнями в нарушения органами публичного управления и их должностными лицами установленных правил осуществления управленческих действий, порядков рассмотрения заявлений граждан о реализации принадлежащих им по закону прав и удовлетворению их законных интересов, процедур принятия управленческих решений (административных актов). Важнейшей предпосылкой возникновения административно-правового спора выступает и бездействие органов публичного управления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих. Немаловажным фактором, приводящим к необходимости разрешения административного правового спора, считается и нарушение должностными лицами пределов дискреционных полномочий и дискреционного публичного управления.
Предназначение такого вида судопроизводства, как административное, обусловливает необходимость разработки юридических гарантий защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц и их объединений от неправомерных решений и действий (бездействия) исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Активность суда в процессе разрешения административных дел в порядке административного судопроизводства создает во многих случаях возможность реального и быстрого обеспечения прав и интересов «невластных субъектов», для которых принятые органами публичной власти административные акты или иные действия создают отрицательные, обременительные и нежелательные правовые и организационные последствия.
Подведомственность и подсудность административных дел фактически определяется необходимостью защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (гл. 2 КАС РФ).
Процессуальным правовым средством, применяемым при защите прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, считается административный иск. Следовательно, подача административного искового заявления, содержащего исковые требования административного истца к административному ответчику, и запускает процессуальный механизм реализации права на эффективную правовую защиту в административном судопроизводстве. В административном исковом заявлении могут быть указаны, например, требования: о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим с указанием на несоответствие законодательству Российской Федерации всего нормативного правового акта или отдельных его положений; о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части; признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями; об оспаривании бездействия органа или должностного лица (при этом нужно дать справку, от принятия каких решений либо от совершения каких действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, уклоняются орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями); об отстранении члена участковой избирательной комиссии, комиссии референдума от участия в работе комиссии, об удалении наблюдателя или иного лица из помещения для голосования, если они нарушают законодательство Российской Федерации о выборах и референдумах; о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации. Суд, рассмотрев административное дело, может принять решение, например: об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление (ч. 2 ст. 227 КАС РФ); о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении (ч. 7 ст. 227.1 КАС РФ); об удовлетворении жалобы и отмене решения соответствующей квалификационной коллегии судей полностью или в части (ч. 1 ст. 238 КАС РФ).
3. Задача правильного и своевременного рассмотрения и разрешения административных дел обеспечивается осуществлением правосудия строго при соблюдении принципов, порядка и процедурных правил административного судопроизводства, правил доказывания, осуществление процессуальных прав, исполнение установленных в КАС РФ процессуальных обязанностей.
Правильное рассмотрение и разрешение административного дела — это рассмотрение судом дела по установленным в КАС РФ правилам, в рамках административно-процессуальной формы, в соответствии с положениями судопроизводственного порядка, с соблюдением всех принципов административного судопроизводства и вынесение законного, обоснованного, справедливого решения по делу. Правильное рассмотрение административного дела основывается на правильном толковании и применении законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий. Правильное разбирательство административного дела
Правильному и своевременному рассмотрению и разрешению административного дела могут мешать недобросовестное заявление неосновательного административного иска, противодействие, в том числе систематическое, лиц, участвующих в деле, злоупотребление процессуальными правами в иных формах. Указанные процессуальные злоупотребления могут влечь за собой наступление неблагоприятных для этих лиц последствий (ч. 7 ст. 45 КАС РФ). Важное значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела имеет институт доказательств и доказывание по административному делу (ч. 1 ст. 59 КАС РФ). Например, обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле (ч. 3 ст. 62 КАС РФ). Применяемые в административном судопроизводстве процедуры доказывания, собирания и оценки доказательств должны быть направлены на решение главных задач: справедливое публичное судебное разбирательство; правильное и своевременное судебное разбирательство дел; принятие законного и обоснованного решения по административным делам. В целях правильного разрешения административных дел суд вправе истребовать доказательства по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по своей инициативе (например, ч. 6 ст. 247 КАС РФ). После принятия административного искового заявления суд вправе истребовать иные документы и материалы, необходимые для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения и разрешения административного дела (ч. 2 ст. 285.2 КАС РФ).
Лица, участвующие в деле, дают суду в письменной или устной форме свои объяснения об известных им обстоятельствах, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела. В ходатайстве о вызове свидетеля лицо, участвующее в деле, обязано указать, какие обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела, может подтвердить свидетель. В административном исковом заявлении административный истец приводит доказательства, которые ему известны и которые могут быть использованы судом при установлении обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела (ч. 4 ст. 125 КАС РФ).
Решению задачи правильного разрешения административного дела способствует и институт встречного иска, ибо принятие административного искового заявления в качестве встречного административного искового заявления допускается при выполнении условия, чтобы между встречным и первоначальным административными исковыми заявлениями имелась взаимосвязь и их совместное рассмотрение приведет к более быстрому и правильному разрешению спора, возникшего из административных и иных публичных правоотношений (ч. 1 ст. 131 КАС РФ).
Правильность и своевременность рассмотрения административного дела зависит во многом от подготовки к судебному разбирательству, которая является обязательным этапом в системе административного судопроизводства по каждому административному делу (ст. 132 КАС РФ). При подготовке административного дела к судебному разбирательству суд может совершать процессуальные действия в целях обеспечения правильного и своевременного рассмотрения административного дела с учетом его обстоятельств, характера спорного публичного правоотношения, нормативных правовых актов, подлежащих применению, и представленных по административному делу доказательств. Предварительное судебное заседание проводится с целью уточнения обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела. При рассмотрении жалобы (обращения) Дисциплинарная коллегия вправе истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения административного дела (ч. 3 ст. 236 КАС РФ).
На необходимость решения задачи правильного рассмотрения и разрешения дела указывают содержащиеся в КАС РФ нормы, определяющие особенности разрешения отдельных категорий административных дел. Например, при рассмотрении административного дела, связанного с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, суду в целях обеспечения наиболее благоприятных интересов несовершеннолетнего необходимо выяснить различные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела (ч. 1 ст. 285.17 КАС РФ).
Правильное по существу решение суда первой инстанции не может быть отменено по формальным соображениям (ч. 5 ст. 310 КАС РФ). При рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления (ч. 2 ст. 329 КАС РФ). Такое же требование (о проверке правильности применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов надзорных жалобы, представления.) установлено для процедуры рассмотрения административного дела в надзорном порядке Президиум Верховного Суда РФ (ч. 2 ст. 342 КАС РФ).
Своевременное рассмотрение судом административного дела обеспечивается соблюдением установленных в КАС РФ процессуальных сроков. Например, в соответствии с п. 1 ст. 141 КАС РФ административные дела рассматриваются и разрешаются Верховным Судом РФ до истечения трех месяцев, а другими судами до истечения двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд, включая срок на подготовку административного дела к судебному разбирательству, если иные сроки рассмотрения и разрешения административных дел не установлены в КАС РФ.
Кроме этого, в качестве принципа административного судопроизводства (п. 4 ст. 6 КАС РФ) установлено его осуществление и исполнение судебных актов по административным делам осуществляются в разумный срок. При определении разумного срока административного судопроизводства, который включает в себя период со дня поступления административного искового заявления в суд первой инстанции до дня принятия последнего судебного акта по административному делу, учитываются такие обстоятельства, как: 1) правовая и фактическая сложность административного дела; 2) поведение участников судебного процесса; 3) достаточность и эффективность действий суда, осуществляемых в целях своевременного рассмотрения административного дела; 4) общая продолжительность судопроизводства по административному делу. Одной из категорий административных дел являются дела о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок (п. 7 ч. 2 ст. 1 КАС РФ).
Правовые позиции Конституционного Суда РФ усиливают нормативную основу решения задачи правильного и своевременного разрешения административных дел. Например, ч. 6 ст. 307 КАС РФ определяет, что после объяснений лица, подавшего апелляционную жалобу, или прокурора, если им принесено апелляционное представление, и других лиц, участвующих в деле, их представителей суд апелляционной инстанции при наличии соответствующих ходатайств или по своей инициативе исследует имеющиеся в административном деле доказательства и принятые им новые доказательства. В одном из своих определений35 Конституционный Суд РФ указал на содержащийся в нем обеспечительный потенциал по развитию процессуальной гарантии реализации прав граждан на судебную защиту и его значение в деле правильного и своевременного рассмотрения и разрешения административных дел.
4. Среди основных задач административного судопроизводства указано укрепление законности в сфере административных и иных публичных правоотношений, а также предупреждение нарушений в указанной сфере правоотношений. Законность всегда рассматривается как принцип организации и функционирования публичной власти, деятельности публичной администрации, административных органов, должностных лиц, государственной и муниципальной службы, осуществления административного нормотворчества и принятия административных актов, проведения государственного контроля (надзора), применения мер административного принуждения. В процессуально-правовом плане, при рассмотрении и разрешении административных дел законность (наряду со справедливостью) устанавливается как принцип административного судопроизводства (п. 3 ст. 6 КАС РФ). Укрепление законности означает, что суд и все лица, участвующие в деле, постоянно, на протяжении всего времени рассмотрения и разрешения дела, содействуют принятию законного, обоснованного, правильного и справедливого решения по административному делу. При этом должны использовать весь арсенал определенных в КАС РФ гарантий, прав, процессуальных возможностей для обеспечения законности. Укреплению законности в сфере публичных правоотношений способствует процессуальная деятельность прокурора в административном судопроизводстве (ст. 39 КАС РФ). Например, в соответствии с п. 4 ст. 270 КАС РФ прокурор в порядке, установленном ч. 1 ст. 39 КАС РФ, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о досрочном прекращении административного надзора или о частичной отмене административных ограничений для защиты прав и свобод поднадзорного лица при условии, что поднадзорное лицо по состоянию здоровья либо по другим уважительным причинам не может само обратиться в суд. Прокурор вступает в процесс и дает заключение по административному делу.
Особенности административно-правового регулирования отношений в сфере публичного управления обусловливают обуславливаются усилением публично-правовых начал в установлении надлежащего порядка рассмотрения и разрешения судами общей юрисдикции административных споров, необходимостью укрепления законности в сфере публичных правоотношений и обеспечения эффективной судебной правовой защиты прав, свобод и законных интересов лиц и организаций посредством использования юридического потенциала административного судопроизводства.
Часть 1 ст. 1 КАС РФ включает в предмет регулирования данного процессуального кодекса рассмотрение и разрешение административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. Пункт 1 ч. 3 ст. 1 КАС РФ уточняет процессуальное регулирование и определяет виды административных дел, которые связаны с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям. Среди таких дел, например, указаны: дела о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации; дела о признании информационных материалов экстремистскими; о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке; дела, связанные с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа.
Традиционно к мерам по укреплению законности в судебном процессе можно отнести и меры процессуального принуждения, применяемые судом к лицам, нарушающим установленные в суде правила и препятствующим осуществлению административного судопроизводства (ст. 116 КАС РФ), например, ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение участника судебного разбирательства слова, предупреждение, привод, судебный штраф. Лицам, нарушающим порядок в судебном заседании, председательствующий в судебном заседании от имени суда может объявить предупреждение, удалить их из зала судебного заседания на все время судебного заседания или его часть, наложить на указанных лиц судебный штраф. На решение задачи укрепления законности позитивно влияет предупреждение лиц, участвующим в деле, об ответственности за нарушение установленных процессуальных требований; например, переводчик предупреждается об ответственности, предусмотренной Уголовным кодексом РФ, за заведомо неправильный перевод, что фиксируется приобщаемой к протоколу судебного заседания подпиской. Укреплению законности в сфере публичного управления способствуют принятие судом мер предварительной защиты по административному иску, например, по административным делам об оспаривании решений, действий органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд в установленном порядке вправе приостановить действие оспариваемого решения в части, относящейся к административному истцу, или приостановить совершение в отношении административного истца оспариваемого действия (ст. 223 КАС РФ). Укрепление законности проявляется и в использовании процедуры обжалования по установленным в КАС РФ общим правилам решения суда по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями.
Проверка законности и обоснованности принятых в порядке административного судопроизводства не вступивших в законную силу судебных актов (решений, определений) осуществляется судом апелляционной инстанции. При проверке законности определения о возвращении административного искового заявления по мотиву неустранения его недостатков суд апелляционной инстанции вправе проверить законность определения об оставлении административного искового заявления без движения.
Само по себе административное судопроизводство выполняет правоохранительную функцию, то есть направлен на решение задачи по осуществлению надлежащей охраны и эффективной защиты прав, свобод и законных интересов административного истца, иных лиц, участвующих в административном деле, а также в укреплении законности и предупреждении нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений. В содержание данной функции также входит гарантирование надлежащей судебной защиты прав, свобод и законных интересов административного истца в условиях имеющейся явной опасности нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление. Например, приостановление судом общей юрисдикции оспариваемого решения в части, относящейся к административному истцу, или приостановление совершения в отношении административного истца оспариваемого действия (ст. 223 КАС РФ); приостановление деятельности соответствующих организации и объединения, средства массовой информации и приостановлении выпуска и (или) реализации соответствующего печатного издания либо распространения материалов (ч. 2 ст. 263 КАС РФ). Решение правоохранительной задачи посредством административного судопроизводства обеспечивает предотвращение наступления вреда (ущерба, убытков) правам, свободам, законным интересам административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц.
Решение данной задачи способствует действие принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (п. 7 ст. 6, ст. 14 КАС РФ). Еще одним способом укрепления законности в сфере публичных правоотношений считается институт частного определения. Суд выносит частное определение при выявлении случаев нарушения законности, а не позднее следующего рабочего дня после дня его вынесения должен направить его копии в соответствующие органы, организации или должностным лицам. Важнейшим правовым последствием вынесения частного определения суда является обязанность лиц, которым оно адресовано, сообщить в суд о принятых ими мерах по устранению выявленных нарушений в течение одного месяца со дня вынесения частного определения (если иной срок не установлен в частном определении).
5. Задачей административного судопроизводства по мирному урегулированию споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений не только определяется законодателем в качестве важнейшей, но и для ее решения создается полноценный административно-процессуальный правовой механизм. Например, п. 3.1 ст. 4 КАС РФ предоставляет сторонам право после обращения в суд использовать примирительные процедуры для урегулирования спора, за исключением отдельных предусмотренных КАС РФ. В соответствии со ст. 137 КАС РФ примирение сторон зависит от двух условий: 1) оно может касаться только их прав и обязанностей как субъектов спорных публичных правоотношений; 2) оно становится реальным в случае допустимости взаимных уступок сторон. В основу примирения сторон положены следующие принципы: 1) добровольность; 2) сотрудничество; 3) равноправие и равные права на выбор примирительной процедуры, а также определение условий ее проведения; 4) конфиденциальность. Производство по административному делу подлежит приостановлению судом на срок, который необходим сторонам для примирения. В качестве общего правила устанавливается возможность примирения сторон на любой стадии административного судопроизводства и при исполнении судебного акта по административному делу (при этом законодательство может предусмотреть и иной порядок). Урегулирование спора между сторонами может быть достигнуто путем заключения в письменной форме соглашения о примирении.
В КАС РФ установлены фактически три вида примирительных процедур, которые могут использоваться при урегулировании публичных споров: переговоры, медиация и судебное примирение (ст. 137.3 КАС РФ). Примирение с использованием переговоров или медиации происходит без участия суда. По некоторым категориям административных дел медиация как способ примирения не допускается, например, по делам об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части. В соответствии со ст. 137.6 КАС РФ публично-правовой спор между сторонами может быть урегулирован путем использования примирительной процедуры с участием судебного примирителя. Определяющими принципами использования такого способа примирения применительно к судебному примирителю, которым является судья в отставке, считаются его: 1) независимость; 2) беспристрастность; 3) добросовестность. Порядок проведения судебного примирения и требования к судебному примирителю определен в КАС РФ, законодательстве о статусе судей в Российской Федерации, Регламенте проведения судебного примирения (утв. постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.2019 № 41). Судебное примирение может быть проведено по ходатайству сторон (стороны) либо по устному или письменному предложению суда при наличии согласия сторон. Основанием для проведения судебного примирения является определение суда о проведении судебного примирения.
Результатами примирения лиц, участвующих в деле, могут быть, в частности: 1) соглашение о примирении в отношении всех или части заявленных требований; 2) частичный или полный отказ от административного иска; 3) частичное или полное признание административного иска; 4) полный или частичный отказ от апелляционной, кассационной или надзорной жалобы, представления; 5) признание обстоятельств, на которых другая сторона основывает свои требования или возражения; 6) соглашение по обстоятельствам.
Выяснения возможности урегулирования административного спора до судебного разбирательства, в том числе путем использования примирительных является одной из целей предварительного судебного заседание (п. 5 ч. 1 ст. 138 КАС РФ). Таким образом, судья, единолично проводящий предварительное судебное заседание и осуществляющий подготовку административного дела к судебному разбирательству, проявляет свою активность, разъясняет сторонам и лицам, участвующим в деле, права и иные процессуальные возможности, и, наконец, разрешает вопрос о готовности административного дела к судебному разбирательству.
Статья 4. Право на обращение в суд с административным исковым заявлением
1. Каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.
2. Принуждение к отказу от права на обращение в суд является недопустимым.
3. Если для определенной категории административных дел федеральным законом установлен обязательный досудебный порядок урегулирования административного или иного публичного спора, обращение в суд возможно после соблюдения такого порядка.
3.1. Стороны вправе после обращения в суд использовать примирительные процедуры для урегулирования спора, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.
(Часть введена Федеральным законом от 26 июля 2019 г. № 197-ФЗ.)
4. Иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные и международные организации (далее также — иностранные лица) имеют право обращаться в суды за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов в сфере административных и иных публичных правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой. Иностранные лица пользуются процессуальными правами и выполняют процессуальные обязанности наравне с российскими гражданами и организациями, за исключением случаев, прямо предусмотренных настоящим Кодексом. Правительством Российской Федерации могут быть установлены ответные ограничения в отношении иностранных лиц тех государств, в судах которых допускаются ограничения процессуальных прав российских граждан и организаций.
_______________________
Структура ст. 4 КАС отличается от структуры аналогичных статей ГПК РФ (ст. 3) и АПК РФ (ст. 4), в которых есть соответственно ч. 1.1 и 7 о форме обращении в суд, в том числе в форме электронного документа. Указанное положение есть и в КАС, в ст. 125, которая так и называется «Форма и содержание административного искового заявления», что, вероятно, представляется наиболее верным решением законодательной техники.
Странно, что в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) ст. 4 КАС РФ не рассматривается.
1. В развитие закрепленной в ст. 46 Конституции Российской Федерации гарантии на судебную защиту прав и свобод человека и гражданина ч. 1 комментируемой статьи предусматривает, что каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов.
Право на обращение в суд как элемент права на судебную защиту — это установленная законом возможность всякого лица обратиться в суд для возбуждения производства по заявлению (иску) в целях защиты нарушенного (или предполагаемого таковым) права или охраняемого законом интереса36. В комментируемом положении данное право сформулировано в качестве общего дозволения. И в этом смысле можно говорить о том, что в нем отражается принцип доступности правосудия — доступности для любого заинтересованного лица. Между тем само по себе указание на любое заинтересованное лицо не влечет автоматического принятия заявления обратившегося лица к производству и возбуждение дела.
С одной стороны, о заинтересованности часто говорят как о презумпции и отвергают возможность ее проверки как субъективной категории. С другой стороны, заинтересованность нередко отождествляется с законным интересом, наличием истинного материального юридического интереса.
Действительно, заинтересованным в судебной защите является лицо, имеющее законное право или охраняемый законом интерес, предъявленный этим лицом иск выступает средством защиты его нарушенного права и законных интересов. Но требуется ли на стадии обращения в суд доказывать наличие юридически значимого интереса в данном действии?
Конституционный Cуд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что законодательство об административном судопроизводстве исходит из того, что любому лицу судебная защита гарантируется только при наличии оснований предполагать, что права и свободы, о защите которых просит лицо, ему принадлежат и при этом указанные права и свободы были нарушены или существует реальная угроза их нарушения37. Поэтому в части первой комментируемой статьи предлагаются примеры относительно того, в чем может выражаться нарушение прав и законных интересов, а положения ст. 125 Кодекса требуют указывать в административном исковом заявлении сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, нарушены, или о причинах, которые могут повлечь за собой их нарушение (п. 3 ч. 1 ст. 125 Кодекса). Несоблюдение данного требования влечет оставление административного искового заявления без движения (ч. 1 ст. 130 Кодекса). Таким образом, проверка заинтересованности заключается в формальном контроле соблюдения определенных требований к содержанию административного искового заявления. Данный подход является определенной профилактикой злоупотреблений при обращении в суд и представляется вполне сбалансированным.
Гораздо более серьезные последствия влечет ситуация, когда, по мнению суда, из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, решения или действия (бездействия) не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца. В этом случае судья отказывает в принятии искового заявления (п. 3 ч. 1 ст. 128 Кодекса) со всеми вытекающими последствиями: повторное обращение в суд с таким же заявлением не допускается. Фактически же суд на стадии проверки соответствия заявления и приложенных к нему документов формальным требованиям, в условиях неполной доказательственной базы, ограниченного времени для исследования и оценки приложенных к заявлению доказательств решает вопрос о наличии или отсутствии истинного юридического интереса у обратившегося в суд лица и о его праве на удовлетворение иска. Таким образом, закон выделяет в качестве предпосылки права на предъявление иска юридическую заинтересованность заявителя, что противоречит конституционному праву на судебную защиту38.
Конституционный Суд Российской Федерации указывал, что из права каждого на судебную защиту его прав и свобод не вытекает возможность выбора гражданами по своему усмотрению способов и процедур судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральными законами (постановление от 2204.2013 № 8-П; определения от 17.04.2003 № 123-О, от 16.11.2006 № 493-О, от 17.11.2009 № 1427-О-О, от 23.03.2010 № 388-О-О, от 22.03.2012 № 555-О-О, от 05.03.2014 № 550-О, от 29.05.2018 № 1138-О, от 25.04.2019 № 900-О и др.). Между тем федеральный законодатель должен при определении способов и процедур судебной защиты стремиться к разумному балансу между интересами частных лиц и требованиями процессуальной эффективности и экономии при использовании средств такой защиты.
Верховному Cуду Российской Федерации пришлось устранять дисбаланс отдельным разъяснением, принятым по следам кассационного определения Судебной коллегии по административным делам № 41-КГ18-5339. Согласно выработанной позиции при разрешении вопроса о принятии административного искового заявления к производству суда не может быть дана оценка действиям и полномочиям административных ответчиков, а также сделан вывод об отсутствии нарушений оспариваемыми действиями прав, свобод и законных интересов административных истцов, поскольку указанные обстоятельства подлежат установлению при рассмотрении и разрешении административного дела по существу. Однако сложно сказать, насколько эффективно данное толкование устранило риски нарушения доступа к правосудию, поскольку сам подход остался неизменным и норма не претерпела каких-либо изменений. Достаточно емко по данному вопросу высказался КС РФ в определении от 08.07.2004 № 238-О, однако исчерпывающая позиция органа конституционного контроля не нашла отражения в судебной практике. Разумеется, в свете изложенного вопрос о праве доступа к суду все более обостряется.
Право на обращение в суд в зависимости от того, как оно сформулировано законодателем и какими условиями обставлено, определяет доступность правосудия в сфере разрешения определенных категорий споров. Разумеется, доступность правосудия складывается из множества факторов: это и расположение судов, то есть территориальный фактор, и размеры государственной пошлины, — фактор финансового характера, и требования, предъявляемые к обращению в суд и прилагаемым документам, и сложность или, наоборот, простота правил доказывания. На стадии обращения в суд доступность правосудия определяется двумя условиями: заинтересованность лица в осуществлении своих прав и соблюдение порядка обращения в суд.
О рисках необоснованных отказов в возбуждении дел в силу специфики интереса (заинтересованности) в судебной защите предупреждал Г. А. Жилин: «Тем не менее заинтересованность лица, которое обращается в суд, несомненна и в стадии возбуждения дела не требует особого выяснения, поскольку связана с процессуальным правом такого лица обратиться за судебной защитой. При этом заявитель может и заблуждаться относительно действительного наличия у него субъективного материального права, но при всей очевидности такого заблуждения судья не может по этим основаниям отказать в принятии заявления к производству»40.
Представляется, что проблема заключается в смешении двух составляющих права на судебную защиту: права на обращение в суд и права на получение судебной защиты. Последнее означает право путем участия в процедурах отстаивать свои права и законные интересы. И именно на этой стадии должен устанавливаться истинный материальный интерес.
Инициатором возбуждения дела может быть также иное лицо, обращающееся в суд в защиту прав и законных интересов других лиц. Таким образом, носителями юридической заинтересованности являются как участники спорных материальных правоотношений, так и иные лица, выступающие от своего имени в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц. Последних называют также процессуальными истцами. Юридический интерес процессуального истца — предусмотренная законом возможность требовать от своего имени защиты права другого лица — сугубо процессуальный41.
Этим особым субъектам процессуального права адресована вторая часть комментируемой нормы. Круг случаев, в которых лицо может обратиться не в своих интересах, а в интересах другого лица, довольно широк: сам Кодекс предусматривает такое право для лиц, представляющих граждан, не обладающих полноценной процессуальной дееспособностью (малолетние, несовершеннолетние и иные лица — ст. 5 КАС РФ…), для органов государственной власти, среди которых выделяется прокурор (ст. 39 Кодекса) как должностное лицо с наибольшим количеством полномочий, для иных организаций и должностных лиц, а также граждан (ст. 40 Кодекса).
Полномочия обращаться в суд в защиту прав иных лиц предусмотрены также целым рядом федеральных законов. Так, ФЗ № 44-ФЗ предоставляет такое право общественным объединениям и организациям, осуществляющим общественный контроль за закупками.
В силу того, что юридический интерес процессуального истца обусловлен наличием предусмотренных законом полномочий инициировать рассмотрение дела в суде, оценка его заинтересованности может быть проведена на стадии принятия заявления.
Кодекс предусматривает возможность отказа в принятии заявления, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц или публичных интересов тем органом государственной власти или иным лицом, которым Кодексом или другими федеральными законами не предоставлено такое право (п. 2 ч. 1 ст. 128 КАС).
2. Часть 2 ст. 4 КАС РФ устанавливает недопустимость принуждения к отказу от права на обращение в суд. Комментируемая норма развивает положения статьи 46 Конституции Российской Федерации о гарантии каждому судебной защиты его прав. При этом необходимо отметить принципиальную разницу в формулировках аналогичных положений в ГПК РФ (ч. 2 ст. 3) и АПК РФ (ч. 3 ст. 4), которые устанавливают не «недопустимость принуждения к отказу», а сам «отказ» от права на обращение в суд. Представляется, что указанная формулировка не является «вариацией на тему», а четко отражает существо отношений, регулируемых КАС РФ.
В соответствии с ГПК РФ и АПК РФ в судебном процессе состязаются априори равные участники материальных правоотношений, которые могли бы договориться о заключении соглашения об отказе на обращение в суд, однако оно будет ничтожным, что корреспондирует ч. 2 ст. 9 ГК РФ42, а также ч. 3 ст. 22 ГК РФ43.
В КАС РФ, несмотря на установленный принцип процессуального равенства, спорные материальные отношения основаны на принципе «власти и подчинения», т. е. на наличии слабой и сильной стороны правоотношения, соответственно, административного истца (ч. 3 ст. 38 КАС РФ) и административного ответчика (ч. 5 ст. 38 КАС РФ).
Законодатель изначально ограничивает возможное давление потенциальных административных ответчиков на административных истцов для отказа от судебной защиты. Таким образом, нужно констатировать, что указанный запрет направлен на ограничение активных действий со стороны государственных органов по принуждению заинтересованного лица к отказу от обращения за судебной защитой с административным исковым заявлением. Отметим, что представляется не совсем верной встречающаяся в литературе трактовка, что «по мысли законодателя принудительный отказ от права на судебную защиту не допускается. А вот добровольный отказ от права на судебную защиту в принципе возможен. Между тем такой вывод является абсолютно неверным. Отказаться от права обращения в суд нельзя ни добровольно (исключение составляет третейская запись), ни принудительно»44. Как показано выше такая формулировка ч. 2 ст. 4 КАС РФ обусловлена спецификой спорных материальных отношений, а не разделением отказа от права на судебную защиту на добровольный и принудительный.
Необходимо отметить, что запрет на принуждение к отказу от права на судебную защиту действует при обращении в суд с административным исковым заявлением; должен быть проверен при отказе административного истца от иска, при соглашении о примирении сторон, как в суде первой инстанции, так и в суде апелляционной инстанции, а также при дальнейшем обжаловании судебных актов. В соответствии с п. 23 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 11.06.2020 № 5 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции» суд апелляционной инстанции принимает отказ от жалобы, если отсутствуют сведения о принуждении лица, подавшего жалобу, к отказу от жалобы.
Представляется правильным и необходимым указание в судебных актах суда первой и проверочных инстанций на проверку факта отсутствия принуждения истца к отказу от иска, к отказу от апелляционной жалобы45.
Важно отметить, что признание иска административным ответчиком, а также отказ от апелляционной жалобы, поданной административным ответчиком, не являются отказом от права на судебную защиту, поскольку ч. 2 ст. 4 КАС РФ является, прежде всего, гарантией административного истца на реализацию конституционного права на судебную защиту.
3. Административная реформа 2003–2007 гг. создала мощный стимул для развития административных процедур урегулирования споров между частным лицом и государством46.
Развитие этого направления стало приоритетом для выстраивания отношений между государством и обществом. Налаживание коммуникаций, вовлечение обеих сторон конфликта в его разрешение до обращения в суд служило залогом развития профессионализма в деятельности административных органов, повышения ответственности должностных лиц, и в конечном счете формирования доверия к государству.
Введение досудебного порядка не противоречит праву на суд, напротив, обеспечивает реализацию дополнительного механизма защиты прав частных лиц и не лишает граждан возможности отстаивать свои права и законные интересы в рамках разрешения судом возникшего спора по существу. Как указал Конституционной Суд Российской Федерации, законодатель в рамках своих дискреционных полномочий вправе установить случаи обязательного досудебного порядка урегулирования споров, который, однако, не подменяет собой судебный порядок их разрешения (определения от 25.10.2018 № 2570-О и от 30.11.2021 № 2407-О).
Досудебный порядок урегулирования в публичной сфере предусмотрен положениями Налогового кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и многими другими законодательными актами федерального уровня.
В настоящее время досудебное административное урегулирование споров настолько органично вписалось в наш правопорядок, что его использование стало правилом хорошего тона и тех случаях, когда закон не требует обязательного предварительного обращения в вышестоящий орган. Этот эффект позволяет говорить об определенных достижениях начатой когда-то реформы, одним из основных направлений которой было формирование эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур. Однако успех реформы привел к необходимости установления баланса между двумя принципами: на одной чаше весов оказался административный порядок урегулирования споров, на другой — правила о соблюдении сроков на обращение в суд.
По некоторым категориям дел под угрозой оказалось само право на суд, так как предварительное направление жалобы в вышестоящий орган власти фактически блокировало в дальнейшем перспективу судебной защиты прав и законных интересов частного лица в силу пропуска заинтересованным лицом срока, предусмотренного процессуальным законом для оспаривания решений и действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц (например, ст. 219, 240 КАС РФ, ст. 198 АПК РФ)47.
Конституционный Суд Российской Федерации в таких ситуациях посчитал большей ценностью досудебный порядок, истолковав процессуальные правила таким образом, чтобы его использование в случаях, когда закон не требует проведения административных процедур урегулирования спора, не препятствовало обращению заинтересованного лица в суд. И, напротив, исключил применение досудебного порядка в ситуациях необоснованного и непропорционального обременения частного лица требованием о его соблюдении48.
3.1. Принципиальная возможность примирения по делам публичного характера представляется важным этапом развития судебных процедур и потенциально оказывает благотворное воздействие на правосознание общества в целом. Несмотря на небольшой процент дел, оканчивающихся примирением после обращения в суд, сама по себе возможность такого окончания закладывает основы становления и развития института примирения на будущее, ориентирует потенциальных участников конфликта на сотрудничество (один из принципов примирения), взаимные уступки, доверие.
Вопросы примирения сторон по делам в рамках КАС РФ регулируются ст. 137–137.7 Кодекса.
Кодекс содержит указание на все основные виды примирительных процедур: переговоры, посредничество, включая медиацию, судебное примирение. Однако основным условием примирения является не выбор конкретной процедуры, а допустимость взаимных уступок (ч. 1 ст. 137 Кодекса). Частные лица, разумеется, свободны в совершении распорядительных действий, относительно принадлежащих им прав и их законных интересов, однако такой свободой вовсе не обладают органы, осуществляющие публичные полномочия, и их должностные лица. Напротив, указанные органы и лица действуют строго в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством Российской Федерации, они обязаны реализовывать в пределах своей компетенции свои права и обязанности. Дискреция при исполнении органами власти своих обязанностей законодательством Российской Федерации не предусмотрена. Следовательно, участие в примирительных процедурах само по себе не может освобождать органы от проведения мероприятий контроля или надзора либо сужать пределы их проведения.
Так, в постановлении Пленума ВАС РФ от 18.07.2014 № 50 «О примирении сторон в арбитражном процессе» применительно к возможности примирения по налоговым спорам отмечено, что предметом соглашения о примирении не может являться изменение налоговых последствий спорных действий и операций по сравнению с тем, как такие последствия определены законом. Следовательно, нельзя договориться о снижении применимой налоговой ставки, изменении правил исчисления пеней, об освобождении от уплаты налогов за определенный период и т. д. В то же время вопрос о предоставлении отсрочки или рассрочки уплаты может быть решен при утверждении судом заключаемого соглашения (п. 27 постановления).
С точки зрения соблюдения баланса между частными и публичными интересами одни примирительные процедуры больше подходят для урегулирования споров в публичной сфере, чем другие. Так, например, противоречивые формулировки ст. 1 Федерального закона «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» не позволяют говорить о допустимости медиации по налоговым спорам без внесения изменений в налоговое законодательство. Представляется, что судебное примирение по таким спорам имеет больше возможностей для развития.
Некоторые авторы обращают внимание, что перечисленные в ст. 137.3 КАС РФ виды примирительных процедур предполагают различную степень вовлеченности суда в процесс примирения, отмечая, что судебное примирение больше связано с судом с организационной точки зрения, а переговоры и медиация полностью автономны от суда49. Между тем представляется, что не так важна организационная вовлеченность суда в примирение сторон, как его заинтересованность в примирении сторон, умение увидеть в доводах сторон потенциальную возможность (и допустимость) взаимных уступок и сориентировать стороны на сотрудничество. Содействие примирению сторон является одной из задач суда при подготовке дела к судебному разбирательству (п. 10 ч. 3 ст. 135 Кодекса).
4. В соответствии с ч. 4 ст. 4 КАС РФ иностранные лица, лица без гражданства и международные организации обладают всем объемом административной процессуальной право- и дееспособности, как и российские граждане и организации, за исключением случаев предусмотренных КАС РФ, а именно, ст. 5 КАС РФ, которая определяет личный закон иностранного лица или международной организации и устанавливает на его основе возможные ограничения, допуская при этом признание административной процессуальной правоспособности на территории Российской Федерации независимо от ее наличия в собственном государстве лица. Комментируемая часть является гарантией реализации прав иностранных граждан, гарантированных ст. 62 Конституции Российской Федерации в области административного судопроизводства.
Равная правосубъектность иностранных лиц и российских лиц является одним из главных принципов правового положения иностранных граждан и закреплена в ст. 4 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Дальнейшее, интересующее нас, развитие данный принцип получает во всех процессуальных кодексах — ст. 398 ГПК РФ, ст. 247 АПК РФ, ст. 3 УПК РФ.
Правительство Российской Федерации наделено полномочием устанавливать ответные ограничения в отношении иностранных лиц тех государств, в судах которых допускаются ограничения процессуальных прав российских лиц. Важно обратить внимание на несколько аспектов данной нормы.
Во-первых, полагаем, что это полномочие Правительства Российской Федерации является не общим, а отраслевым — административно-процессуальным, так же как и аналогичные полномочия, закрепленные в иных Кодексах, в том числе и процессуальных.
Во-вторых, применительно к КАС РФ Правительство РФ может установить ответные ограничения только в случае ограничения прав российских лиц, именно, в судах, а не вообще в иностранном государстве.
В-третьих, такие ограничения возможно в отношении исключительно процессуальных прав, в том числе права на обращение в суд, а не в целом всей совокупности материальных и процессуальных прав.
В-четвертых, учитывая разделение в Российской Федерации судопроизводства на несколько видов, интересным представляется соотношение возможных реторсий в отношении иностранных лиц в зависимости от аналогичного разделения в иностранных государствах. Например, ограничение процессуальных прав российских лиц в защите экономических интересов в иностранном государстве может ли повлечь ограничение иностранных лиц в административном судопроизводстве в Российской Федерации?
Обратим внимание и на то, что целью применения реторсии является восстановление принципа взаимности по отношению к соответствующему государству50.
Важно, что применение реторсий является исключительной мерой, особенно, в отношении права на доступ к правосудию, особенно, по такой категории дел, которые рассматриваются в соответствии с КАС РФ, учитывая публичный характер спорных правоотношений.
Статья 5. Административная процессуальная правоспособность и административная процессуальная дееспособность, административная процессуальная правосубъектность
1. Способность иметь процессуальные права и нести процессуальные обязанности в административном судопроизводстве (административная процессуальная правоспособность) признается в равной мере за всеми гражданами, органами государственной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, общественными объединениями, религиозными и иными организациями, в том числе некоммерческими, а также общественными объединениями и религиозными организациями, не являющимися юридическими лицами, если они согласно настоящему Кодексу и другим федеральным законам обладают правом на судебную защиту своих прав, свобод и законных интересов в публичной сфере.
2. Способность своими действиями осуществлять процессуальные права, в том числе поручать ведение административного дела представителю, и исполнять процессуальные обязанности в административном судопроизводстве (административная процессуальная дееспособность) принадлежит:
1) гражданам, достигшим возраста восемнадцати лет и не признанным недееспособными;
2) несовершеннолетним гражданам в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и гражданам, ограниченным в дееспособности, — по административным делам, возникающим из спорных административных и иных публичных правоотношений, в которых указанные граждане согласно закону могут участвовать самостоятельно. В случае необходимости суд может привлечь к участию в рассмотрении административного дела законных представителей этих граждан;
(Пункт в ред. Федерального закона от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ.)
3) органам государственной власти, иным государственным органам, органам местного самоуправления, избирательным комиссиям, комиссиям референдума, общественным объединениям, религиозным и иным организациям, в том числе некоммерческим;
4) общественным объединениям и религиозным организациям, не являющимся юридическими лицами, — по административным делам, возникающим из спорных административных и иных публичных правоотношений, в которых эти объединения и организации согласно законодательству могут участвовать.
3. Права, свободы и законные интересы граждан, которые не достигли возраста восемнадцати лет, граждан, которые ограничены в дееспособности и не могут согласно законодательству самостоятельно участвовать в административных делах, возникающих из спорных административных и иных публичных правоотношений, защищают в судебном процессе их законные представители — родители, усыновители, опекуны, попечители или иные лица, которым это право предоставлено федеральным законом. В случае необходимости суд может привлечь этих граждан к участию в рассмотрении административного дела.
(Часть в ред. Федерального закона от 21 ноября 2022 г. № 445-ФЗ.)
4. Права, свободы и законные интересы граждан, признанных недееспособными, защищают в судебном процессе их законные представители — опекуны или иные лица, которым это право предоставлено федеральным законом. В случае необходимости суд может привлечь этих граждан к участию в рассмотрении административного дела.
(Часть в ред. Федерального закона от 21 ноября 2022 г. № 445-ФЗ.)
5. Административная процессуальная правоспособность и административная процессуальная дееспособность иностранных граждан, лиц без гражданства определяются их личным законом, международным договором этой страны с Российской Федерацией и законодательством, регулирующим вопросы участия этих лиц в спорных административных и иных публичных правоотношениях. Личным законом иностранного гражданина считается право страны, гражданство которой гражданин имеет. В случае, если гражданин наряду с гражданством Российской Федерации имеет гражданство иностранного государства, его личным законом считается российское право. При наличии у иностранного гражданина гражданства нескольких иностранных государств его личным законом считается право страны, в которой гражданин имеет место жительства. В случае, если иностранный гражданин имеет место жительства в Российской Федерации, его личным законом считается российское право. Личным законом лица без гражданства считается право страны, в которой это лицо имеет место жительства.
6. Лицо, не обладающее процессуальной дееспособностью в соответствии с личным законом, может быть признано на территории Российской Федерации обладающим административной процессуальной дееспособностью в соответствии с российским правом.
7. Административная процессуальная правоспособность и административная процессуальная дееспособность иностранных организаций (административная процессуальная правосубъектность) определяются правом страны, в которой соответствующая организация учреждена, международным договором этой страны с Российской Федерацией и законодательством, регулирующим вопросы участия таких организаций в спорных административных и иных публичных правоотношениях.
8. Иностранная организация, не обладающая процессуальной правосубъектностью в соответствии с правом страны, в которой организация учреждена, может быть признана на территории Российской Федерации обладающей административной процессуальной правосубъектностью в соответствии с российским правом.
9. Административная процессуальная правосубъектность международной организации устанавливается на основе международного договора, в соответствии с которым она создана, ее учредительных документов или соглашения с компетентным органом Российской Федерации.
_______________________
— административная процессуальная правоспособность;
— административная процессуальная дееспособность;
— административная процессуальная правосубъектность, которые предусмотрены КАС РФ по аналогии с другими процессуальными кодексами (ГПК РФ и АПК РФ).
Под административной процессуальной правоспособностью в административном судопроизводстве понимается способность лица иметь процессуальные права и нести процессуальные обязанности в административном судопроизводстве. Административной процессуальной правоспособностью в равной мере наделены:
— все граждане;
— органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления;
— должностные лица органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;
— общественные объединения;
— религиозные и иные организации, в том числе некоммерческие организации;
— общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами, если они согласно КАС РФ и другим федеральным законам обладают правом на судебную защиту своих прав, свобод и законных интересов в публичной сфере.
В сравнении с положениями ГПК РФ, регулирующими вопросы гражданской процессуальной правоспособности (ст. 36 ГПК РФ), и положениями АПК РФ, регулирующими вопросы процессуальной правоспособности в арбитражном процессе (ст. 43 АПК РФ), в КАС РФ подробно регламентирован и более четко определен круг лиц, обладающих административной процессуальной правоспособностью. Так, отдельно отмечено, что соответствующим видом правоспособности обладают государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами.
Следует отметить, что здесь законодатель допустил небольшую неточность, относя к лицам, обладающим административной процессуальной правоспособностью религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами. В соответствии с ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» религиозные объединения могут создаваться в форме религиозных групп и религиозных организаций. При этом согласно ч. 1 ст. 8 указанного Федерального закона, религиозной организацией признается добровольное объединение граждан РФ, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и в установленном законом порядке зарегистрированное в качестве юридического лица. Таким образом, религиозная организация не может именоваться таковой без регистрации в качестве юридического лица, регистрация не требуется лишь для такого религиозного объединения как религиозная группа.
1. По общим правилам, закрепленным в ст. 17 и ст. 49 ГК РФ, правоспособность гражданина возникает с момента рождения, а правоспособность юридического лица — с момента внесения в единый государственный реестр юридических лиц сведений о его создании. Несмотря на то, что в КАС РФ отдельно выделены некоммерческие организации, их правоспособность также возникает с момента регистрации в порядке, предусмотренном действующим законодательством51. В качестве примера общественного объединения, не являющегося юридическим лицом, можно привести религиозные группы. Для того, чтобы начать свою деятельность в соответствии с требованиями действующего законодательства, религиозная группа должна подать уведомление52. В любом случае вышеприведенный перечень не является закрытым, а основным признаком, необходимым для наличия административной процессуальной правоспособности законодатель называет тот факт, что лицо обладает правом на судебную защиту своих прав, свобод и законных интересов в публичной сфере в соответствии с федеральным законодательством.
2. Под административной процессуальной дееспособностью в административном процессе понимается способность с помощью своих действий осуществлять процессуальные права, в том числе поручать ведение административного дела представителю, и исполнять процессуальные обязанности в административном судопроизводстве. В соответствии с ч. 2 ст. 5 КАС РФ административной процессуальной дееспособностью обладают:
1) граждане, достигшие возраста 18 лет и не признанные недееспособными (т. е. совершеннолетние дееспособные граждане);
2) несовершеннолетние граждане в возрасте от 14 до 18 лет и граждане, ограниченные в дееспособности. При этом законодатель определил круг административных дел, в которых допускается участие данных лиц, — это административные дела, возникающие из спорных административных и иных публичных правоотношений, в которых указанные граждане могут участвовать самостоятельно согласно действующему законодательству. Примером такого дела может служить спор, связанный с отказом в выдаче паспорта гражданина РФ. Участие законных представителей данных лиц допускается в случае необходимости и, по смыслу комментируемой статьи, является правом суда, а не обязательным условием для рассмотрения дела;
Следует обратить внимание, что несовершеннолетний гражданин может быть объявлен полностью дееспособным при вступлении в брак, а также в случае, если он работает по трудовому договору или занимается предпринимательской деятельностью (эмансипация) (ст. 21, 27 ГК РФ). Такой гражданин может самостоятельно защищать свои права и законные интересы, в том числе в порядке административного судопроизводства и не относится к гражданам, ограниченным в дееспособности, поэтому действие данного пункта на них не распространяется.
3) органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, общественные объединения, религиозные и иные организации, в том числе некоммерческие организации;
4) общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами. Данная категория лиц обладает административной процессуальной дееспособностью по административным делам, возникающим из спорных административных и иных публичных правоотношений, в которых эти объединения и организации могут участвовать согласно действующему законодательству.
Таким образом, лица, не перечисленные выше, административной процессуальной дееспособностью не обладают, однако это не исключает возможности их участия в судебном разбирательстве. В частности, права, свободы и законные интересы граждан, которые не достигли возраста восемнадцати лет, признаны недееспособными, а также граждан, которые ограничены в дееспособности не могут согласно законодательству самостоятельно участвовать в административных делах, возникающих из спорных административных и иных публичных правоотношений, защищают их законные представители, которыми могут выступать родители, усыновители, опекуны, попечители или иные лица, которым это право предоставлено федеральным законом. Вместе с тем КАС РФ оставляет за судом право привлечь данных граждан к участию в рассмотрении административного дела в случае необходимости.
3. Административная процессуальная правоспособность и административная процессуальная дееспособность в совокупности представляют собой административную процессуальную правосубъектность.
Особое внимание в ч. 5 комментируемой статьи уделено определению особенностей административной процессуальной правоспособности и административной процессуальной дееспособности иностранных граждан и лиц без гражданства. Для перечисленных категорий граждан при установлении административной процессуальной правоспособности и административной процессуальной дееспособности имеют значение:
1) личный закон — право страны, гражданство которой гражданин имеет. КАС РФ устанавливает ряд правил определения личного закона для разных категорий граждан:
— российское право считается личным законом для гражданина, имеющего гражданство иностранного государства и гражданство РФ, а также для граждан, имеющих место жительства в Российской Федерации;
— право страны, в которой гражданин имеет место жительства, считается личным законом для граждан, имеющих гражданство нескольких иностранных государств, а также для лиц без гражданства.
Следует обратить внимание, что в соответствии с ч. 6 комментируемой статьи, отсутствие у лица процессуальной дееспособности в соответствии с личным законом не исключает наличия административной процессуальной дееспособности в соответствии с российским правом.
2) международный договор страны, гражданином которой является гражданин, с Российской Федерацией;
3) законодательство, регулирующее вопросы участие перечисленных категорий граждан в спорных административных и иных публичных правоотношениях.
Административная процессуальная правосубъектность иностранных организаций определяется:
— правом страны, в которой соответствующая организация учреждена. При этом иностранная организация, не обладающая процессуальной правосубъектностью в соответствии с правом страны, в которой организация учреждена, может быть признана на территории Российской Федерации обладающей административной процессуальной правосубъектностью в соответствии с российским правом;
— международным договором этой страны с Российской Федерацией;
— законодательством, регулирующим вопросы участия таких организаций в спорных административных и иных публичных правоотношениях.
В ч. 9 комментируемой статьи закреплены особенности установления административной процессуальной правосубъектности международной организации. Основанием для установления правосубъектности международной организации является международный договор, в соответствии с которым она создана, ее учредительные документы или соглашение с компетентным органом Российской Федерации.
Статья 6. Принципы административного судопроизводства
Принципами административного судопроизводства являются:
1) независимость судей;
2) равенство всех перед законом и судом;
3) законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел;
4) осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок;
5) гласность и открытость судебного разбирательства;
6) непосредственность судебного разбирательства;
7) состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда.
_______________________
Являясь, отражением объективных закономерностей природы административного судопроизводства, его принципы носят самодостаточный характер. Качество административного судопроизводства, его эффективность определяется степенью соответствия объективным принципам административного судопроизводства, а не наоборот. Процессуальные отношения не «выражают» содержание принципов административного судопроизводства, а соответствуют или не соответствуют им. Процессуальные отношения в административном судопроизводстве — это не материал для возникновения принципов, а объект их воздействия. С этих позиций принципы административного судопроизводства зависимы не только от субъективного усмотрения законодателя, но и от объективно существующих и изменяющихся отношений в административном судопроизводстве (цифровизации в правосудии и др.). При наличии соответствующих условий принципы административного судопроизводства неизбежно проявляются в системе процессуальных отношений независимо от их осознания и закрепления в действующем законодательстве об административном судопроизводстве. По этому поводу наиболее точным представляется высказывание С. С. Алексеева, который полагал, что правовые идеи, нередко обозначаемые как принципы отрасли, «изначально пребывают в юридической материи, выраженной в законах, судебных решениях, иных юридических реалиях»53. В правовой материи они «растворены», «спрятаны», являются неотъемлемыми, органическими элементами позитивного права, считал ученый54.
Согласимся с мнением Ю. В. Сорокиной, что знание природы права и его главных устоев оказывает большое содействие в толковании права и правоприменении, поэтому в первую очередь юрист должен уделять внимание именно принципам права, и только потом изучать позитивные нормы, исходящие от государства55.
2. Перечень принципов административного судопроизводства, приведенных в ст. 6 КАС РФ, существенно отличается от принципов гражданского и арбитражного судопроизводства (ГПК РФ и АПК РФ). КАС РФ прямо на законодательном уровне прописывает такие принципы, как законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел, состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда (ст. 6). Таким образом, отрасль административного судопроизводства характеризуется специфическими процессуальными принципами, представляющими основополагающие начала регулирования особого объекта — правоотношений, складывающихся в ходе административного судопроизводства.
Административное судопроизводство — деятельность судов общей юрисдикции по рассмотрению и разрешению административных дел, урегулированная нормами законодательства об административном судопроизводстве АПП (ст. 1 КАС РФ). К административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику (п. 1 ППВС от 27.09.2016 № 36)56.
3. Закрепленные в ст. 6 КАС РФ принципы административного судопроизводства отражают общепризнанные в сообществе демократических государств стандарты справедливого судебного разбирательства по административным делам, без соблюдения которых административное судопроизводство не вправе претендовать на роль правосудия (независимость судей; равенство всех перед законом и судом; справедливость; осуществление судопроизводства в разумный срок; гласность; состязательность и равноправие сторон и др.).
4. Надлежит различать три вида принципов административного судопроизводства: нормативные, структурные и идеологические.
Нормативными являются принципы административного судопроизводства, которые имеют прямое закрепление в законодательстве об административном судопроизводстве (ст. 6, 29 КАС РФ). Статья 6 КАС не содержит формулировок, приведенных в нем принципов административного судопроизводства. содержание, особенности реализации принципов, указанных в ст. 6 КАС РФ, фиксируется в конкретных нормах КАС РФ (ст. 7–14).
В систему принципов административного судопроизводства надлежит включать не названные в ст. 6 КАС, но закрепленные другими его нормами в качестве норм-принципов: принципы единоличного и коллегиального рассмотрения административных дел, устности судебного разбирательства (ст. 29, 140 КАС).
Состав принципов административного судопроизводства не исчерпывается приведенным их перечнем в ст. 6 КАС. Надлежит выделять два вида неписаных правовых принципов административного судопроизводства, применяемых судами при рассмотрении и разрешении административных дел.
Прежде всего, это те принципы административного судопроизводства, которые можно назвать «имплицитными», или «структурными» принципами, которые происходят из писаного права об административном судопроизводстве. Они косвенным образом отображены в Кодексе административного судопроизводства РФ. При таком способе закрепления сущность и содержание принципов административного судопроизводства выводятся, абстрагируются из ряда норм Кодекса административного судопроизводства РФ. Это объясняет необходимость отнесения к принципам административного судопроизводства начал осуществления правосудия только судом, диспозитивности, судебной истины, процессуальной экономии. Данные принципы подлежат закреплению в ст. 6 КАС РФ.
Так, неравное положение сторон административно-правового спора обуславливает ряд изъятий из принципа диспозитивности в административном судопроизводстве, в частности: суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и может выйти за их пределы; суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а в случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу; дело не может быть прекращено в связи с заключением мирового соглашения и др.
К неписанным принципам административного судопроизводства относятся также принципы, которые можно назвать (чисто) «идеологическими» и которые не происходят из правовой системы административного судопроизводства. Они имеют явно идеологический характер, отсылая к современным доминирующим социальным убеждениям, таким как моральная, политическая и другие внеправовые идеологии.
К «идеологическим» принципам административного судопроизводства относится принцип добросовестности, принцип выполнения международных обязательств (ч. 2 ст. 2, ч. 4 ст. 15 КАС РФ, постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»)57; беспристрастность или непредвзятость судьи; запрет злоупотребления правами; принцип разумности и др.
В отличие от структурных правовых принципов, возможности применения которых часто ограничены какой-либо отраслью права, в частности административного судопроизводства, идеологические принципы действуют во всех отраслях правовой системы.
Некоторые идеологические принципы административного судопроизводства уже сегодня претендуют на признание их структурными или даже нормативными принципами, так как находят «институциональную поддержку» в законодательстве об административном судопроизводстве (разумность, добросовестность).
5. Принципы административного судопроизводства успешно реализуются даже, не будучи закрепленными в законодательстве о административном судопроизводстве, но имея последовательное и устойчивое применение в судебной практике по административным делам (добросовестность, разумность и др.). Главным показателем значимости принципов административного судопроизводства является их реальная востребованность в правовом регулировании административных процессуальных отношений и деятельности.
Принципы административного судопроизводства реализуются в законодательстве, судебной правоприменительной практике по административным делам, а также в процедуре принудительного исполнения принятых по ним судебных постановлений. Они также подлежат применению в случае отсутствия соответствующих конкретных правовых норм (ч. 4 ст. 2 КАС РФ).
Наиболее широко принципы административного судопроизводства проявляются при рассмотрении административного дела судом первой инстанции. Однако, и на последующих стадиях административного судопроизводства принципы не теряют своей значимости.
Заметную роль в становлении принципов административного судопроизводства играют судебная практика и суждения юристов, выраженные в правовых исследованиях.
Статья 7. Независимость судей
1. При осуществлении административного судопроизводства судьи независимы, подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону.
2. Любое вмешательство со стороны органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан в деятельность суда по осуществлению правосудия запрещается и влечет за собой ответственность, установленную федеральным законом.
3. Гарантии независимости судей устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.
4. Информация о внепроцессуальных письменных или устных обращениях государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц или граждан, поступивших судьям по административным делам, находящимся в их производстве, или председателю суда, его заместителю, председателю судебного состава или председателю судебной коллегии по административным делам, находящимся в производстве суда, подлежит преданию гласности и доведению до сведения участников судебного разбирательства путем размещения данной информации в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и не является основанием для проведения процессуальных действий или принятия процессуальных решений по административным делам.
(Часть в ред. Федерального закона от 30 декабря 2021 г. № 440-ФЗ.)
_______________________
Принцип независимости судей неразрывно связан с принципом беспристрастности, который обеспечивается в значительной степени процессуальными правилами о порядке распределения дел и об основаниях отвода судьи. Гарантии беспристрастности содержатся также в ст. 3 Закона о статусе судей. Так, ч. 2 названной статьи раскрывает понятие конфликта интересов и устанавливает обязанность судьи заявить самоотвод или проинформировать о возможном конфликте интересов участников процесса. Беспристрастность гарантируется также запретом в п. 7 ч. 3 ст. 3 Закона о статусе судей на публичные высказывания по делам, находящимся на рассмотрении в суде, до вступления в законную силу соответствующего судебного постановления. Судья, как любой человек, имеет свои убеждения, предпочтения, пристрастия, но он должен справляться со своими эмоциями, симпатиями и предубеждениями, не вынося их в публичное поле даже в узком кругу своих друзей и единомышленников. Неосторожное слово, неудачная реакция на информацию в социальных сетях могут повлечь не только заявление отвода судье по конкретному делу, но и стать основанием для привлечения его к дисциплинарной ответственности, если это высказывание способно умалить авторитет судебной власти. Принцип независимости, как подчинение судьи только Конституции РФ и федеральному закону, связан с правилами применения нормативных правовых актов, которые закреплены в ст. 15 КАС РФ.
2. Статья 122 Конституции Российской Федерации гарантирует неприкосновенность судей, что прежде всего способствует исключению возможности неправомерного воздействия на судей какими-либо государственными, в том числе правоохранительными органами. Это конституционное положение конкретизировано в ст. 16 закона о статусе судей. В данной статье определен порядок решения вопросов, связанных с привлечением судьи к уголовной ответственности, а также установлена неприкосновенность личности судьи, занимаемых им жилых и служебных помещений, транспортных средств, имущества, документов, всех видов переписки и телефонных переговоров. Все это исключает возможность влияния на осуществление судьей своей профессиональной деятельности. Гарантией от вмешательства в деятельность судей является роль органов судейского сообщества. Только с согласия Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации (далее — ВККС РФ) может быть принято решение о возбуждении уголовного дела в отношении судьи или привлечении его в качестве обвиняемого. Такое согласие в соответствии с ч. 8 ст. 16 закона о статусе судей ВККС РФ дает при условии, что мероприятия и действия в порядке уголовного судопроизводства или административного процесса соответствующих органов не связаны с позицией, занимаемой судьей при осуществлении им судейских полномочий. Порядок привлечения судей к дисциплинарной ответственности, предусмотренный ст. 12.1 Закона о статусе судей и Федеральным законом от 14.03.2002 № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» (далее — Закон об органах судейского сообщества), что также исключает возможность незаконного вмешательства в деятельность судьи. Самым строгим дисциплинарным взысканием является досрочное прекращение полномочий судьи. Чтобы исключить возможные ошибки и предвзятый подход к судье, предусмотрен особый порядок обжалования решений квалификационных коллегий о досрочном прекращении полномочий судей. В составе Верховного Суда Российской Федерации действует Дисциплинарная коллегия, которая рассматривает соответствующие жалобы судей на решения о досрочном прекращении их полномочий или на понижение в квалификационном классе в соответствии с гл. 23 КАС РФ. Гарантией от вмешательства в деятельность судьи является правило ч. 2 ст. 10 Закона о статусе судей: «Судья не обязан давать каких-либо объяснений по существу рассмотренных или находящихся в производстве дел, а также представлять их кому бы то ни было для ознакомления, иначе как в случаях и порядке, предусмотренных процессуальным законом». Вмешательство в процесс осуществления правосудия не допустимо не только для любых органов и организаций, но и для председателей судов и вышестоящих судебных инстанций иначе чем в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Этому способствует постепенное изменение полномочий председателей и заместителей председателей судов. По действующему законодательству председатели судов лишены права на обращение в квалификационные коллегии с представлением о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности, а также не могут сами проводить проверки относительно совершения судьями дисциплинарных проступков. Председатели судов не могут сами распределять дела между судьями, это допускается только в исключительных ситуациях. Гарантией от вмешательства являются ограничения на возможность изменения состава суда, правила оценки доказательств и тайна совещательной комнаты. Недопустимость вмешательства в деятельность судьи гарантируется мерами уголовной ответственности. Глава 31 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее — УК РФ) так и называется: «Преступления против правосудия». Так, диспозиция ч. 1 ст. 294 УК РФ прямо указывает: «Вмешательство в какой бы то ни было форме в деятельность суда…». Вмешательство в деятельность судьи может принимать и самые жесткие меры, поэтому ст. 295 УК РФ устанавливает ответственность за посягательство на жизнь лица, осуществляющего правосудие, а ст. 295 УК РФ — за угрозы убийства, причинения вреда здоровью или имуществу судьи. Особо изощренным способом вмешательства в деятельность судьи являются деяния, предусмотренные ст. 298 УК РФ: клевета в отношении судьи, ведь в этом случае на период проверки и предварительного следствия судья может быть отстранен от рассмотрения какого-либо дела, а это и является главной целью.
3. Конституция РФ устанавливает две важнейших гарантии независимости судей: несменяемость в ст. 121 и неприкосновенность в ст. 122. Более подробно гарантии независимости судей представлены в ст. 9 Закона о статусе судей. Данная статья содержит перечень основных положений, призванных обеспечивать независимость судьи. Это прежде всего сама процедура порядка осуществления правосудия; запрет на вмешательство в деятельность судьи; порядок приостановления и прекращения полномочий судьи; право судьи на отставку; неприкосновенность; роль и значение органов судейского сообщества; материальное и социальное обеспечение судей, а также меры особой защиты самого судьи, членов его семьи и их имущества. Эти основные гарантии конкретизируются в различных нормах закона о статусе судей и других законах и нормативных правовых актах. Так, независимость раскрывается как принцип в ст. 8 Кодекса судейской этики, принятого Всероссийским съездом судей 19.12.2012 (далее — Кодекс этики). Гарантии принципа независимости многогранны, и сложно все перечислить, но для понимания целесообразно классифицировать их на экономические, политические, организационные и процессуальные. Важнейшей экономической гарантией является достойное материальное обеспечение судей, которое складывается из ежемесячного денежного вознаграждения, премий, материальной помощи, гарантированного ежемесячного пожизненного содержания, единовременной выплаты в связи с уходом в отставку, дополнительных оплачиваемых отпусков, получения медицинской помощи самим судьей и членами его семьи, оплаты санаторно-курортного лечения судье, его супругу и несовершеннолетним детям. При необходимости судье предоставляют документы на проезд в городском, пригородном и местном сообщении, о также обеспечивают жилым помещением или выделяют средства на его аренду. Социальная защита гарантирована членам семьи в случае смерти судьи и в повышенном размере, если его смерть были связаны или обусловлены исполнением служебных обязанностей. Достойное материальное обеспечение судьи сочетается с запретом на занятие другими видами деятельности, кроме разрешенных в законе, и получение средств от зарубежных физических и юридических лиц.
Политические гарантии независимости основаны на запретах и ограничениях, установленных для судей. Судья не может заниматься ни в какой форме политической деятельностью и быть членом какой-либо партии. И даже не имеет права публично выражать свое отношение к политическим партиям и политическим организациям. Выражать свою политическую позицию судья может только путем участия в голосовании на выборах всех уровней власти. Судья имеет право участвовать в деятельности профессиональных общественных организаций, таких как Ассоциация юристов России, Российское объединение судей. В соответствии с ч. 3 ст. 18 Кодекса этики судья может быть членом различных комитетов и комиссий, которые создаются государственными органами, если их деятельность направлена на совершенствование законодательства, правовой и судебной системы, при условии, что это не мешает осуществлению правосудия и не приведет к умалению авторитета судебной власти.
Участие судьи в любой общественной деятельности должно соответствовать правилам ст. 15, 17, 21 и 23 Кодекса этики.
Основными организационными гарантиями независимости судей являются, прежде всего, принципы неприкосновенности и несменяемости, а в развитие этих принципов — порядок назначения судей, срок пребывания в должности, который по общему правилу для судьи ограничен только предельным возрастом (особые правила по срокам установлены для председателей судов — не более двух сроков подряд), основания и порядок приостановления и прекращения полномочий судей, правила о дисциплинарной ответственности. Следует обратить внимание на различные основания и порядок прекращения полномочий судей. Можно выделить четыре основных варианта: добровольное решение судьи; вынужденные основания, но не связанные с негативным поведением судьи (возраст, болезнь, утрата дееспособности); негативные основания, обусловленные нарушением определенных запретов (открытие счетов в зарубежных банках, гражданство другого государства…); прекращение полномочий как мера дисциплинарной ответственности с учетом особых правил, установленных в Конституции РФ для судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, кассационных и апелляционных судов. Дисциплинарная ответственность судей является важнейшей гарантией как для обеспечения независимости судей, так и повышения авторитета судебной власти. Особенность дисциплинарной ответственности судей состоит в том, что в законе нет конкретных составов проступков и правонарушений, а в соответствии со ст. 12.1 Закона о статусе судей дисциплинарным проступком является деяние, нарушающее данный закон и (или) Кодекс этики, тем самым умаляющее авторитет судебной власти, репутацию самого судьи, совершенное как при осуществлении правосудия, так и во вне служебной деятельности. Учитывая такой характер ответственности, очень важно с точки зрения независимости то, что привлечение к дисциплинарной ответственности относится к компетенции органов судейского сообщества, а закон определяет порядок и сроки привлечения к ответственности и основные критерии для применения вида взыскания (замечание, предупреждение, понижение в квалификационном классе, досрочное прекращение полномочий). Роль органов судейского сообщества закреплена в законе об органах и различных положениях, конкретизирующих порядок их деятельности.
Процессуальными гарантиями независимости судей выступают практически все нормы и правила процессуальных кодексов, поскольку в уже в самой процедуре рассмотрения дел устанавливается руководящая роль суда, но при этом ограниченная обоснованными правилами рассмотрения дела. Любое принимаемое судом (единоличным судьей) решение предполагает его независимость. Судья решает вопрос о принятии заявления, удовлетворении ходатайств, руководит процессом, а любые действия, направленные на противодействия суду, рассматриваются как неуважение к суду или злоупотреблением правом на судебную защиту.
4. Недопустимость вмешательства в деятельность судьи и внепроцессуальных обращений закреплены в ст. 10 Закона о статусе судей. Следует обратить внимание, что не допускается не только такое обращение к самому судье, рассматривающему дело, но и к председателю или заместителю председателя соответствующего суда. Внепроцессуальными считаются обращения от физического или юридического лица, не являющегося участником процесса, независимо от его властных полномочий и статуса, а также обращения участников процесса, которые не соответствуют процессуальному законодательству. Обращения могут быть в устной или письменной, в том числе в электронной, форме. Наибольшую сложность представляют обращения именно в устной форме поскольку могут быть не только в служебное время, а в любой неформальной обстановке, например в кругу родственников, на встрече выпускников и в любом другом общественном месте. В таких случаях только сам судья может обеспечить свою независимость и пресечь сразу любые попытки обсуждения дел, находящихся у него в производстве. Еще более недопустимым является внепроцессуальное обращение самого судьи лично или через других лиц к участникам процесса, какими благими намерениями не были бы продиктованы такие обращения. К сожалению, практика привлечения судей к дисциплинарной ответственности знает такие случаи. А иногда такое общение заканчивается возбуждением уголовного дела. Судья в соответствии с правилами ст. 8 Кодекса этики должен придерживаться независимой и беспристрастной позиции ко всем участникам, даже если считает кого-то «слабой» стороной процесса и не имеющей представителя. Судья должен противостоять любым попыткам постороннего воздействия на него, с какой бы стороны оно бы ни оказывалось и независимо от мотивов такого воздействия.
Не должно быть у судьи и ложно понятого взаимодействия с органами власти. Статья 18 Кодекса этики определяет правила общения с органами власти, предостерегая от действий, способных вызвать сомнения в независимости и беспристрастности судьи, а тем более позволить воздействовать на него со стороны каких-либо должностных лиц. Но в практике случается, когда председатели судов, якобы в целях взаимодействия, по собственной инициативе информируют главу региона о каких-либо делах. Информация о внепроцессуальном обращении должна быть доведена до сведения участников судебного разбирательства путем размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в порядке, установленном Верховным Судом РФ и Судебным департаментом при Верховном Суде РФ. Дополнительное информирование участников процесса в ходе судебного разбирательства закон не предусматривает.
Статья 8. Равенство всех перед законом и судом
1. Правосудие по административным делам осуществляется на основе принципа равенства всех перед законом и судом: граждан — независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств; организаций — независимо от их организационно-правовой формы, формы собственности, подчиненности, места нахождения и других обстоятельств.
2. Суд обеспечивает равную судебную защиту прав, свобод и законных интересов всех лиц, участвующих в деле.
_______________________
Согласно принципу равенства участников правосудия по административным делам перед законом и судом правосудие осуществляется на началах равенства физических и юридических лиц, независимо от их правового статуса и организационно-правовой формы.
Часть 1 ст. 8 КАС РФ отдельно уточняет критерии равенства перед законом и судом для разных субъектов права (российских и иностранных) с учетом их правовых особенностей и других обстоятельств, то есть данная норма-принцип может толковаться расширительно, что позволяет гарантировать соблюдение прав и законных интересов граждан и организаций, их эффективную защиту в сфере административного судопроизводства.
Вместе с тем принцип равенства всех перед законом и судом необходимо отличать от функционального принципа процессуального равенства сторон. Формально юридическое равноправие и равенство сторон перед законом и судом возможны только тогда, когда стороны равны между собой и юридически, и фактически, однако природа властных отношений выражается в неравных возможностях доступа физических и должностных лиц к нужной информации (информационное неравенство).
Следует отметить, что процессуальное положение участников судебного процесса по административным делам определяется только КАС РФ.
Согласно гл. 13 КАС РФ при подготовке дела к судебному разбирательству судья совершает необходимые процессуальные действия в отношении всех лиц, участвующих в деле, что является одной из процессуальных обязанностей суда, что обеспечивает равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда.
Статья 9. Законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел
Законность и справедливость при рассмотрении и разрешении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод.
_______________________
В общей системе принципов административного судопроизводства принцип законности занимает особое положение, так как правосудие по своей правовой природе само является гарантией законности в государстве.
Принцип законности является одним из ключевых начал, гарантирующих соблюдение процессуальной формы административного судопроизводства (ст. 2 КАС РФ). Установленный КАС РФ порядок административного судопроизводства, является обязательным для судов, органов прокуратуры, адвокатов, органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также иных участников административного судопроизводства. Это положение, по сути, и является сердцевиной принципа законности.
Помимо неукоснительного соблюдения норм КАС РФ всеми субъектами административного судопроизводства сущность принципа законности при рассмотрении и разрешении административного дела выражается в невозможности применения судом федерального закона, противоречащего КАС РФ. В системе законодательства об административном судопроизводстве КАС РФ является специализированным федеральным законом, основное предназначение которого — регулировать правоотношения в сфере административного судопроизводства. КАС РФ имеет приоритет над другими нормативными правовыми актами, в той или иной степени определяющими порядок осуществления административного судопроизводства.
Важно учитывать то, что, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила административного судопроизводства, чем предусмотренные настоящим Кодексом, применяются правила международного договора (ч. 2 ст. 2 КАС РФ). Не допускается применение правил международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом.
Принцип законности административного судопроизводства предъявляет требование к судебным постановлениям по административным делам в части их соответствия нормам материального и процессуального права. Нарушение публично-правового (материального) законодательства, а также законодательства об административном судопроизводстве может повлечь отмену судебного решения в апелляционном, кассационном и надзорном порядке (ст. 310, 328, 341 КАС РФ).
В системе гарантий принципа законности важное место занимают право на апелляционное обжалование судебных постановлений, не вступивших в законную силу, возможность пересмотра в порядке кассационного производства, надзора и по вновь открывшимся и новым обстоятельствам вступивших в законную силу судебных постановлений, возможность принудительного исполнения судебного постановления и др.
Частным случаем, используемым при нарушении требований закона, является правило, установленное в ч. 3 ст. 59 КАС РФ, о признании недопустимыми доказательств, полученных с нарушением закона.
Реализация принципа законности в административном судопроизводстве обеспечивается системой процессуальных гарантий, которые, в свою очередь, составляют содержание других принципов административного судопроизводства: независимость судей; равенство всех перед законом и судом; состязательность и равноправие сторон; диспозитивность, гласность, непосредственность и т. д.
2. Правовая природа и содержание принципа законности в административном судопроизводстве требует соотнесения его со справедливостью в процессе разрешения конкретного административно-правового спора (п. 3 ст. 6 КАС РФ). Споры о том, что должно быть в приоритете, не утихают. Представляется, что судьи должны играть важную роль в определении того, какими принципами следует руководствоваться при рассмотрении административных дел, особенно новых их категорий. Потому что у судей, осуществляющих правосудие на основе принципа независимости и подчинения их только Конституции РФ и закону, есть задачи рассмотреть административное дело правильно и своевременно, обеспечить защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений и др. (ст. 3 КАС РФ).
Закрепление принципа справедливости наряду с законностью сторон спора предусматривает разрешение административно-правового спора судом не только из требований законности, но и исходя из критериев справедливости и разумности. С одной стороны, официально прямо признана возможность правоприменения, исходя из внутреннего ощущения справедливости судьи. С другой стороны, справедливость оказывается все-таки позади законности, поскольку, если нет закона, в котором прямо решение вопроса отдается на откуп судье, нет возможности и у судьи исходить из внутреннего чувства справедливости, а это значит, что нужно применять закон, даже если судья видит несправедливость выносимого решения. М. Г. Авдюков не видел нарушения законности в конкретизирующей деятельности суда по «отысканию лучшего варианта решения» при применении нормы с относительно определенной диспозицией, в то же время он признавал не согласующимся с этим принципом толкование норм права по объему (распространительное и ограничительное) и применение процессуальной аналогии58.
Таким образом, следует констатировать, что реализация принципа справедливости в административном судопроизводстве имеет особенный характер. Исходя из содержания ст. 9 КАС РФ следует, что справедливость при отправлении правосудия по административным делам подразделяется на справедливость принимаемого по делу судебного постановления и справедливость самого судебного разбирательства.
Справедливость судебного разбирательства проявляется в обеспечении равенства возможностей участников административного судопроизводства, в подлинной его состязательности и равноправия сторон административно-правового спора. В административно-правовых отношениях их участники неравноправны. Такое неравенство особенно ярко проявляется в спорах между гражданами и органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, государственными и муниципальными служащими. Однако, становясь сторонами административного судопроизводства, участники административно-правового спора наделяются равными возможностями для отстаивания своей правовой позиции в суде. Справедливость в такого рода спорах достигается за счет предоставления дополнительных возможностей по защите своих прав и законных интересов более слабой стороне административно-правовых правоотношений на основе действия принципов состязательности, равноправия при активной роли суда. Так, активная роль суда просматривается в целом ряде норм КАС РФ: в правилах о порядке подачи административного искового заявления и прилагаемых к нему документов в суд, в том числе в части отсутствия обязанности по указанию идентификаторов сторон, в правилах о принятии судом мер предварительной защиты по своей инициативе и т. д.59
Честность судебной процедуры, справедливость при применении источников нормативных правовых актов для разрешения административных дел (ст. 15 КАС РФ), разумность содержания правил административного судопроизводства и решений суда по административным делам — очень важные условия принятия обществом модели административного судопроизводства как «справедливой» в целом, даже если кому-то не нравятся отдельные его правила или содержание отдельного судебного решения, в котором он проиграл процесс.
Итогом вышесказанного является тезис о том, что принцип справедливости является самостоятельным началом, имеющим «собственную нишу», иначе говоря, область применения, которая не охватывается действием остальных принципов.
3. Принципы законности и справедливости реализуются в административном судопроизводстве не только в суде первой инстанции, но также их действие распространяется на работу судов проверочных инстанций (апелляционное, кассационное и надзорное производства). Так, суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (ч. 1 ст. 308 КАС РФ).
Статья 10. Разумный срок административного судопроизводства и разумный срок исполнения судебных актов по административным делам
1. Административное судопроизводство и исполнение судебных актов по административным делам осуществляются в разумный срок.
2. При определении разумного срока административного судопроизводства, который включает в себя период со дня поступления административного искового заявления в суд первой инстанции до дня принятия последнего судебного акта по административному делу, учитываются такие обстоятельства, как правовая и фактическая сложность административного дела, поведение участников судебного процесса, достаточность и эффективность действий суда, осуществляемых в целях своевременного рассмотрения административного дела, а также общая продолжительность судопроизводства по административному делу.
3. Разбирательство административных дел в судах осуществляется в сроки, установленные настоящим Кодексом. Продление этих сроков допустимо в случаях и порядке, установленных настоящим Кодексом.
4. Обстоятельства, связанные с организацией работы суда, в том числе предусмотренные пунктом 2 части 3 статьи 28 настоящего Кодекса и требующие замены судьи, а также рассмотрение административного дела различными инстанциями не может приниматься во внимание в качестве оснований для превышения разумного срока административного судопроизводства.
5. Правила определения разумного срока административного судопроизводства, предусмотренные частями 2 и 4 настоящей статьи, применяются также при определении разумного срока исполнения судебных актов по административным делам.
6. В случае, если после принятия административного искового заявления к производству суда административное дело длительное время не рассматривается и судебный процесс явно затягивается, председатель суда по своей инициативе или на основании соответствующего заявления заинтересованного лица об ускорении рассмотрения административного дела вправе вынести мотивированное определение об ускорении рассмотрения административного дела.
7. В заявлении об ускорении рассмотрения административного дела должны быть, в частности, указаны обстоятельства, на которых лицо, подающее заявление, основывает свое требование. Заявление об ускорении рассмотрения административного дела рассматривается председателем суда не позднее следующего рабочего дня после дня поступления этого заявления в суд без извещения лица, подавшего заявление, и иных лиц, участвующих в деле. По результатам рассмотрения заявления председатель суда выносит мотивированное определение об удовлетворении заявления и ускорении рассмотрения административного дела или об отказе в этом.
8. В определении об удовлетворении заявления и ускорении рассмотрения административного дела могут быть указаны действия, которые следует совершить для ускорения его рассмотрения, а также установлен срок, в пределах которого должно быть проведено судебное заседание.
9. Копия определения об удовлетворении заявления и ускорении рассмотрения административного дела или об отказе в этом направляется лицам, участвующим в деле, не позднее следующего рабочего дня после дня вынесения определения.
_______________________
В процессуальной литературе предложено различать общеправовой принцип разумности и принцип разумности сроков судопроизводства и исполнения судебных актов.
Согласно исследованию А. В. Беляковой60, в настоящее время в юридической науке существует три основных подхода к определению сущности и содержания принципа разумности:
1) материально-правовая концепция, согласно которой принцип разумности относится к гражданскому праву; принцип разумности истолковывается как один из принципов гражданского права, на основе которого осуществляется оценка опытности участников гражданского оборота, то есть наличия у них необходимого для среднестатистического участника оборота опыта61;
2) процессуальная концепция, в соответствии с которой принцип разумности рассматривается либо с точки зрения разумного срока для оценки всего периода судопроизводства при назначении компенсации, либо как один из отраслевых судопроизводственных принципов62;
3) рассмотрение принципа разумности в качестве одного из общеправовых принципов63.
Независимо от конкретного варианта интерпретации, так или иначе разумность связывается исследователями с критерием рациональности.
Например, А. В. Белякова под принципом разумности в гражданском и административном судопроизводстве предлагает понимать рациональную реализацию участниками процесса (как лицами, участвующими в деле, так и судами) установленных законом прав и обязанностей и их реализацию в соответствии с целями и задачами судопроизводства64.
Т. А. Комарова раскрывает принцип разумности сроков судопроизводства и исполнения судебных актов как один из процессуально-правовых аспектов более общего принципа разумности, включающего, помимо разумности собственно сроков судопроизводства, и другие аспекты, такие как соответствие юридических норм и практики их применения требованиям рациональности, оптимальности, сбалансированности частных и публичных интересов, экономическим и социальным условиям существования общества на конкретном этапе и др.65
Полагаем, что между обозначенными подходами нет противоречий, правы все.
Прежде всего, следует согласиться с общеправовым характером принципа разумности, поскольку рациональность права субстанциональна, она присуща праву по самой его природе, в силу специфики генезиса права и юридического мышления66. Что касается материально-правового и процессуального аспектов — это частные случаи экстраполяции общеправового принципа разумности в соответствующую предметную плоскость. Если принцип разумности связан с критерием рациональности правового регулирования в целом (правового нормирования, правоприменения, поведения субъектов правоотношений), то разумность сроков судопроизводства и исполнения судебных актов — это процессуальная интерпретация рационального отношения к срокам правоприменения.
2. Характеристики принципа разумности судопроизводства и исполнения судебных актов
По сфере действия принцип разумности сроков судопроизводства и сроков исполнения судебных актов носит межотраслевой характер, поскольку реализуется во всех предметных сферах отправления правосудия, во всех видах судебного процесса (не только гражданский и арбитражный процессы (в т. ч. административное судопроизводство в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах), но и уголовный процесс67).
Несмотря на то, что непосредственно в Конституции Российской Федерации отсутствует статья, посвященная рассматриваемому принципу, а сам принцип закреплен и раскрыт в отраслевом процессуальном законодательстве, по критерию источника закрепления принцип разумности сроков судопроизводства и исполнения судебных актов следует отнести к конституционно-правовому, поскольку, во-первых, разумность сроков судопроизводства и сроков исполнения судебных актов имеет конституционно-правовое значение, на что обращалось внимание как в юридической науке68, так и в практике высших судов Российской Федерации, а во-вторых, в теории права обосновано, что принципы могут быть объективированы в тексте закона не только напрямую, через фиксацию нормы-принципа в отдельной статье или ее части, но и косвенно, через его реализацию в различных нормах, в т. ч. в нормах регулятивной или охранительной направленности, без четкой артикуляции в отдельной декларативной норме; в таких случаях содержание принципа выводится путем системного толкования из подобных норм (например, принцип диспозитивности в цивилистическом судебном процессе России).
Наконец, по функциональной направленности данный принцип носит судопроизводственный характер, он является одним из элементов стандарта справедливого судебного разбирательства, обеспечивающего реализацию конституционного права на суд; это один из процессуально-правовых аспектов справедливого правосудия69.
3. Гарантии принципа разумности сроков судопроизводства и исполнения судебного акта
Конституционный Суд неоднократно указывал, что право на судебную защиту является личным неотчуждаемым70 правом каждого человека и выступает гарантией в отношении всех других конституционных прав и свобод, а правосудие можно считать отвечающим требованиям справедливости только тогда, когда рассмотрение и разрешение дела судом осуществляется в разумный срок71.
Верховный Суд разъясняет, что право на судебную защиту, включающее в том числе право на судопроизводство в разумный срок и право на исполнение судебного акта в разумный срок, реализуется посредством создания государством процессуальных условий для эффективного и справедливого рассмотрения дела, а также организации и обеспечения своевременного и эффективного исполнения судебных актов72.
Таким образом, принцип разумности сроков судопроизводства и исполнения судебных актов предполагает систему гарантий его реализации.
В юридической литературе выделяются предупредительные и компенсаторные гарантии обеспечения реализации данного принципа: к первой группе относится обращение к председателю суда за ускорением рассмотрения дела, ко второй разновидности гарантий — взыскание компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок73.
3.1. Предупредительные гарантии
Обращение с заявлением об ускорении рассмотрения дела, с одной стороны, является гарантией принципа разумности сроков, а с другой стороны, выступает условием реализации права на обращение в суд с заявлением о присуждении компенсации. Верховный Суд разъясняет, что заявление о компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делу, производство в суде по которому не окончено, может быть принято судом только в случае, если лицо, требующее компенсации, либо иное лицо, участвующее в деле, ранее обращалось к председателю соответствующего суда с заявлением об ускорении рассмотрения этого дела в том числе дела об административном правонарушении74. Производство по делу не может быть возбуждено, а административное исковое заявление о присуждении компенсации подлежит возвращению в случае, если оно подано без предварительного обращения заинтересованного лица с заявлением об ускорении либо с жалобой в порядке ч. 2 ст. 123 УПК РФ в ходе досудебного производства по уголовному делу75.
В то же время отказ в удовлетворении заявления об ускорении не лишает заинтересованное лицо права на обращение за компенсацией76, в связи с чем можно заключить, что заявление об ускорении имеет процессуальное, а не материально-правовое значение.
3.2. Компенсаторные гарантии
Институт присуждения компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок и права на исполнение судебного акта в разумный срок представляет собой специальный — вспомогательный к общегражданскому порядку возмещения вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, в том числе судов, — механизм защиты прав на судебную защиту и на справедливое судебное разбирательство77.
Компенсация по своей правовой природе является мерой ответственности государства, цель которой состоит в возмещении неимущественного вреда, причиненного самим фактом нарушения процедурных условий, обеспечивающих реализацию данных прав в разумный срок, независимо от наличия или отсутствия вины суда, органов уголовного преследования, органов, на которые возложена обязанность по исполнению судебных актов, иных государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц; данная компенсация не направлена на восполнение имущественных потерь заинтересованного лица и не заменяет собой возмещения имущественного вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, в том числе судов; присуждение компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок лишает заинтересованное лицо права на компенсацию морального вреда за указанные нарушения78.
Основанием для присуждения компенсации является установление факта нарушения права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок. Сам факт нарушения права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок свидетельствует о причиненном неимущественном вреде (нарушении права на судебную защиту), а его возмещение не зависит от вины органа или должностного лица.
4. Оценочное понятие «разумный срок судопроизводства (исполнения судебного акта)»
Законодательство не содержит определения понятия «разумный срок» судопроизводства и исполнения судебного акта.
А. В. Белякова, обращаясь к разъяснениям Верховного Суда79, приходит к выводу, что высший судебный орган определяет разумный срок судопроизводства как «общую продолжительность рассмотрения дела, не превышающую совокупность сроков его рассмотрения, установленных законом для каждой инстанции»80. Разумность срока при такой интерпретации отождествляется с его законностью.
Данный тезис видится довольно-таки спорным. Разъяснения Верховного Суда, напротив, дают основания различать законность и разумность как характеристики сроков рассмотрения дел и исполнения судебных актов. Верховный Суд обращает внимание, что превышение общей продолжительности судопроизводства по гражданскому, административному делу, делу об административном правонарушении, делу по экономическому спору равной трем годам, а по уголовному делу — равной четырем годам, само по себе не свидетельствует о нарушении права на судопроизводство в разумный срок; в то же время осуществление судопроизводства по делу в срок менее трех лет, а по уголовному делу в срок менее четырех лет с учетом конкретных обстоятельств дела может свидетельствовать о нарушении права на судопроизводство в разумный срок81.
Таким образом, судебная практика исходит из отсутствия прямой и необходимой (безусловной) корреляции между соблюдением установленных законом общих сроков рассмотрения дела и их разумностью. Категория разумности — оценочная, комментируемая статья закрепляет перечень обстоятельств, которые должны учитываться при оценке разумности срока в каждом конкретном случае, а также обстоятельств, которые не могут приниматься во внимание в качестве оснований для превышения разумного срока.
В юридической литературе неоднократно указывалось на проблему неопределенности содержания понятия «разумный срок» судопроизводства и исполнения судебного акта. Несмотря на указание в законе обстоятельств, которые должны приниматься во внимание при оценке разумности срока, само понимание сущности разумности может быть различным, что не может не оказывать влияния на усмотрение судьи в ходе оценки.
В процессуальной доктрине предлагаются различные варианты определения содержания оценочного понятия «разумный срок».
Например, А. В. Беляковой обосновывается, что отсутствие легальной дефиниции разумности срока ведет к неоправданному расширению сферы судебного усмотрения при решении вопроса о наличии оснований к присуждению компенсации; автор предлагает определять разумный срок во временном эквиваленте82, уйти от оценки в пользу закрепления в законодательстве конкретного срока, который может быть признан судом разумным с момента принятия искового заявления до момента вынесения последнего судебного акта по существу рассматриваемого дела83.
Другие авторы, например, А. Г. Мусаева, напротив, не критикуют оценочный характер понятия разумных сроков, допуская судебное усмотрение и оценку (признаки разумности срока рассмотрения конкретного дела всегда должны устанавливаться индивидуально84), однако, предлагая авторское определение содержания этого оценочного понятия, вводит 2 критерия оценки — субъективный (правовой интерес) и объективный (формализованные в законе процессуальные сроки). Так А. Г. Мусаева пишет: «разумный срок — это срок, наиболее отвечающий интересам участников судебного процесса, но при этом не превышающий максимальные сроки, которые получили формальное закрепление в законе»85. Очевидно, что при таком подходе оценка в рамках судебного усмотрения может быть дана только применительно к критерию интереса.
Е. Н. Кузнецов предлагает понимать под разумным сроком период времени, необходимый суду для рассмотрения и разрешения дела по существу, учитывая все тонкости и нюансы конкретной ситуации, формально начинающийся с момента возбуждения производства по делу (а фактически — с момента обращения в суд) и завершающийся формально вступлением судебного акта в законную силу (а фактически — моментом реального получения лицом, обратившимся в суд, того, на что он претендовал)86. Таким образом, Е. Н. Кузнецов тоже связывает содержание понятия разумности срока с критерием удовлетворения правового интереса, защищаемого в рамках судебного процесса.
В. В. Ярков под разумным сроком предлагает понимать такой срок судебного разбирательства или исполнения судебного акта, который гарантирует реальную защиту прав, свобод или законных интересов заинтересованных лиц; не может быть признана реальной защита права в сроки, когда вследствие обстоятельств дела либо самого характера предмета спора вынесение решения и его исполнение за пределами разумного срока делают ее неэффективной87.
Высказаны и иные предложения по определению содержания понятия «разумный срок судопроизводства и исполнения судебного акта»88.
На наш взгляд, наличие оценочных понятий в процессуальном праве само по себе нельзя рассматривать как явление негативное89. Другое дело, что на протяжении всего развития современной концепции правосудия юристы стремятся ограничить судебное усмотрение90. Представляется, что правы те авторы, которые предлагают рассматривать содержание категории «разумный срок судопроизводства и исполнения судебных актов» через призму интересов участников судебного процесса, поскольку именно реальная защита и восстановление нарушенных прав составляет одну из задач правосудия, а несвоевременность такой защиты может привести к ситуации, когда в силу длительности периода рассмотрения дела или исполнения судебного акта правовой интерес лица, обратившегося за судебной защитой, не сможет быть реализован.
5. Справедливость присуждаемой компенсации
Еще один аспект обеспечения принципа разумности судопроизводства и исполнения судебных актов, а значит и эффективности правосудия в целом, связан с проблемой определения справедливого размера присуждаемой компенсации.
Современная судебная практика исходит из того, что размер требуемой компенсации должен быть обоснован заявителем, а суду следует в каждом конкретном случае обеспечивать индивидуальный подход к определению присуждаемого размера, который должен определяться с учетом требований административного истца, обстоятельств дела или производства по исполнению судебного акта, по которым допущено нарушение, продолжительности нарушения, наступивших вследствие этого нарушения последствий, их значимости для лица, обратившегося в суд с заявлением о компенсации91; при определении размера компенсации необходимо учитывать принципы разумности и справедливости92.
Как отмечает А. В. Белякова, проблема определения размера справедливой компенсации в том, что закон не привязывает размер компенсации к длительности нарушения права, к периоду правовой неопределенности, в котором пребывало лицо, чье право на судопроизводство нарушено93. На проблему отсутствия четких критериев определения размера компенсации указывает и А. Г. Мусаева94.
Конечно, можно возразить исследователям, указав на то, что в каждом конкретном случае компенсация должна быть справедливой, а значит и соразмерной, учитывающей всю полноту обстоятельств конкретного дела. Однако справедливость и соразмерность — категории оценочные и А. В. Белякова приводит довольно убедительные примеры из судебной практики (правда, арбитражных судов, однако обращение к этим примерам уместно ввиду межотраслевого характера института компенсации)95, когда присужденные суммы фактически сводят на нет действие института компенсации как элемента механизма гарантии принципа разумности. Так по одному из дел96 была присуждена компенсация за нарушение права исполнения судебного акта в разумный срок в размере 1000 рублей, при этом срок исполнения судебного акта по данному делу превысил 11 месяцев; в другом случае97 было установлено, что срок неисполнения судебного акта составляет 2 года 6 месяцев 4 дня, при этом размер присужденной компенсации составляет 20 000 рублей; а при длительности неисполнения судебного акта, составившей более четырех лет, арбитражный суд присудил компенсацию в размере 10 000 рублей98. Нельзя не согласиться с автором исследования в том, что подобные случаи фактически нивелируют, сводят на нет само право на судопроизводство и исполнение в разумный срок. Интересным в этом контексте видится предложение А. В. Беляковой формализовать в законе не только периоды времени, которые могут быть признаны разумным сроком судопроизводства или исполнения, но и минимальное значение размера присуждаемой компенсации за нарушение права на судопроизводство и исполнение в разумный срок (напр., минимальная твердая денежная сумма за каждый год необоснованной длительности судопроизводства или исполнения)99.
6. Общее состояние исполнимости судебных актов в контексте принципа разумности исполнения и возможные направления оптимизации системы принудительного исполнения
В структуре права на суд различаются два относительно самостоятельных аспекта: собственно право на судопроизводство в разумный срок и право на исполнение судебного акта в разумный срок.
В свою очередь, право на исполнение не является гомогенным. В процессуальной литературе обосновывается, что право на исполнение судебных актов по частным взысканиям, где должниками выступают граждане или организации, в отличие от публичных взысканий, фактически обособилось от права на справедливый суд, характеризуется своим содержанием, особенностями реализации и гарантиями осуществления100. Право на исполнение судебных актов, выступая значимым аспектом в реализации права на справедливое судебное разбирательство в сфере публичных взысканий, является, тем не менее, относительно самостоятельной правовой категорией в сфере частных взысканий101. Е. Н. Кузнецов отмечает, что содержание права на исполнение судебных актов по делам публично-правового характера и частноправового характера различно. В отличие от права на исполнение по публичным взысканиям, которое включено в состав признанного на международном уровне права на справедливое судебное разбирательство, право на исполнение судебных актов по частным взысканиям развивается в рамках национальной модели правовой защиты и имеет другое содержание и субъектный состав, отличаясь также автономностью гарантий осуществления, исходя из установленных фактических обстоятельств в исполнительном производстве102.
В связи с таким различением в контексте принципа разумных сроков исполнения судебных актов приобретает значимость вопрос обеспечения права на исполнение не только по публичным, но и по частным взысканиям.
Общепризнанно, и в судебной практике, и в юридической доктрине, что право на исполнение судебного акта является составным элементом права на суд, что реальная судебная защита немыслима в условиях отсутствия эффективных механизмов исполнения судебных актов. Цели правосудия не могут быть достигнуты, если судебные акты не исполняются.
А. Г. Мусаева аргументирует, что возможность компенсации только за нарушение права на исполнения в рамках взысканий с бюджета соответствующего уровня или понуждения субъектов публичной власти к исполнению иных требований судебного акта, как имущественного, так и неимущественного характера есть недостаток российского законодательства103. Е. Н. Кузнецов убедительно показывает, что степень правовых гарантий в российском исполнительном производстве выше по публичным взысканиям, нежели по частным, при этом обосновывает, что порядок реализации права на исполнение судебных актов не должен зависеть от того, осуществляется ли исполнение по публичным или частным взысканиям104. А. Г. Мусаева предлагает внести изменения в закон о компенсации, распространив его и исполнительные производства по небюджетным взысканиям, где должниками выступают физические и юридические лица105. Полагаем, что такие предложения небезосновательны.
В целом, не только в процессуальной доктрине, но и в отечественной судебной практике общепризнано и никем не оспаривается, что право на исполнение судебного акта является составным элементом права на суд, что реальная судебная защита немыслима в условиях отсутствия эффективных механизмов исполнения судебных актов. Цели правосудия не могут быть достигнуты, если судебные акты не исполняются. Например, Конституционный Суд в известном постановлении106 отмечает, что принцип исполняемости судебного решения является конституционным, а исполнение судебного решения как элемент судебной защиты требует от государства в лице законодателя принятия необходимых мер по обеспечению его реализации.
Насколько эффективны и достаточны принятые государством меры по обеспечению реализации права на исполнение в разумные сроки судебных актов по частным взысканиям? К сожалению, ответ на этот вопрос вряд ли может быть положительным. В юридической литературе приводятся далеко не оптимистичные данные относительно фактического состояния исполняемости судебных актов на территории Российской Федерации. Так, согласно исследованию А. А. Мамаева, проанализировавшего статистические данные об исполнении судебных актов в России за последние 10 лет, взыскатели по более чем 50 % исполнительных производств не получают фактического исполнения107. О разумности сроков исполнения здесь не приходится и говорить.
Конституционный Суд подчеркивает значение исполнения судебных актов для реализации конституционного права на судебную защиту. Но при этом отмечает, что в сфере исполнения судебных решений, вынесенных в отношении частных субъектов, ответственность государства ограничивается надлежащей организацией принудительного исполнения судебного решения и не может подразумевать обязательность положительного результата, если таковой обусловлен объективными обстоятельствами, зависящими от должника, а не от самой по себе системы исполнения судебных решений108.
Можно только согласиться с Конституционным Судом в том, что положительный результат принудительного исполнения по частным взысканиям далеко не всегда зависит от тех факторов, которые подвластны воле суверена, государства. Однако верно и то, что сама организация принудительного исполнения может быть оптимизирована, и вряд ли печальная статистика исполняемости судебных актов в России позволяет утверждать отсутствие предпосылок и путей такой оптимизации. Например, в процессуальной литературе неоднократно обращалось внимание на перспективность выстраивания смешанной модели принудительного исполнения, включающей в систему органов принудительного исполнения, наряду с государственными, также и негосударственных приставов-исполнителей (небюджетная модель исполнения); основным преимуществом такой смешанной системы является решение задачи материального стимулирования приставов, повышающего уровень заинтересованности приставов в результатах их работы109. Обосновывается, что государственная модель реализации права на исполнение хоть и более предсказуема, но менее эффективна ввиду отсутствия механизмов стимулирования исполнителя к более активным и инициативным действиям в процедуре исполнения110.
Будем надеяться, что в ходе дальнейшего совершенствования системы гарантий и средств обеспечения принципа разумности сроков судопроизводства и исполнения судебных актуальные разработки процессуальной доктрины не останутся незамеченными.
Статья 11. Гласность и открытость судебного разбирательства
1. Разбирательство административных дел во всех судах открытое.
2. Разбирательство административных дел в закрытом судебном заседании осуществляется в случае, если материалы рассматриваемого административного дела содержат сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну. Разбирательство в закрытом судебном заседании допускается также в случае удовлетворения ходатайства лица, участвующего в деле, ссылающегося на необходимость сохранения коммерческой или иной охраняемой законом тайны, на содержащиеся в административном деле сведения конфиденциального характера, на неприкосновенность частной жизни граждан или иные обстоятельства, гласное обсуждение которых может помешать правильному разбирательству административного дела либо повлечь за собой разглашение указанных тайн и нарушение прав и законных интересов гражданина.
3. Лица, участвующие в деле, и лица, не участвующие в деле, вопрос о правах и об обязанностях которых разрешен судом, не могут быть ограничены в праве на получение информации о дате, времени и месте рассмотрения административного дела, устной и письменной информации о результатах рассмотрения административного дела и принятых по нему судебных актах.
4. Каждый имеет право знакомиться в установленном порядке со вступившим в законную силу судебным решением по рассмотренному в открытом судебном заседании административному делу, за исключением случаев ограничения этого права в соответствии с законом.
5. Лица, участвующие в деле, и иные лица, присутствующие в открытом судебном заседании, имеют право фиксировать ход судебного разбирательства письменно и с помощью средств аудиозаписи. Фотосъемка судебного заседания, его видеозапись, радио- и телетрансляция, трансляция с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» допускаются с разрешения суда.
6. О разбирательстве административного дела в закрытом судебном заседании выносится мотивированное определение суда. Определение выносится в отношении всего судебного разбирательства или его части.
7. При разбирательстве административного дела в закрытом судебном заседании присутствуют лица, участвующие в деле, их представители, а в необходимых случаях также свидетели, эксперты, специалисты, переводчики.
8. В закрытом судебном заседании административное дело рассматривается и разрешается с соблюдением всех правил административного судопроизводства. Использование систем видеоконференц-связи, а также системы веб-конференции в закрытом судебном заседании не допускается.
(Часть в ред. Федерального закона от 30 декабря 2021 г. № 440-ФЗ.)
9. Лица, участвующие в деле, и иные лица, присутствующие при совершении процессуального действия, в ходе которого могут быть выявлены сведения, указанные в части 2 настоящей статьи, предупреждаются судом об ответственности за их разглашение.
10. Решения судов по административным делам объявляются публично, за исключением случаев, если такие решения затрагивают права и законные интересы несовершеннолетних. Если судебное разбирательство осуществлялось в закрытом судебном заседании, суд объявляет публично только резолютивную часть решения.
11. В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, решения судов по административным делам подлежат обязательному опубликованию.
_______________________
Обретение индивидами правового опыта и формирование правовой практики, а с нею и правовых традиций происходит в результате не только непосредственного прикосновения к деятельности судебной системы в качестве стороны (участника) процесса, но и возможности быть его слушателем (зрителем) благодаря открытости судебного процесса в онлайн или офлайн режиме, а также при получении судебной информации непосредственно от суда. Процесс медиатизации общества сводит термины гласность и открытость в синонимичные понятия, снимая дуалистичность восприятия открытости как возможности участия в судебном процессе, а гласности в отношении деятельности суда как публичного органа власти. По сути, речь идет только об открытости, прямо упоминаемой Конституцией (ст. 123), как прямой коммуникации суда с обществом в виде: возможности присутствия в любом формате в зале судебного заседания лиц, не являющихся его участниками судебного процесса, а так же предоставления судебной информации в медиапространство. Открытость судебного разбирательства реализуется из возможности освещения результатов и хода судебного разбирательства в медиапространстве, что является базовым для поддержания доверия к правосудию, обеспечивает общественный контроль за функционированием судебной власти и укрепляет институт уважения к суду. КАС РФ не ушел от задвоения понятия, хотя и является процессуальным кодексом нового поколения, переняв используемые понятия процессуальных кодексов, принятых в течение первых лет существования новой социально-экономической формации в 1990-х гг. XX в. (ст. 10 «Гласность судебного разбирательства» ГПК РФ и ст. 11 АПК РФ, имеющей такое же название, ст. 241 УПК РФ обозначена кратко «Гласность», но в ч. 1 оперирует термином открытости судебного заседания, об открытости рассмотрения дел в качестве одного из общих условий всего административного производства говорится в ст. 24.3 КоАП РФ). Таким образом, в соответствии с происходящими социальными метапроцессами, следует говорить только о принципе открытости, который будучи частью конституционно гарантированного права на судебную защиту, поглощает принцип гласности, тождественного по своему сущностному содержанию с конституционно установленной открытостью.
Международные правовые акты содержат положения, закрепляющие право каждого лица на публичное разбирательство, что получило отражение в ст. 10 и 11 Всеобщей декларации прав человека, ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах и ч. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Об условиях открытости судебного заседания, стоящего в ряду основополагающих принципов предоставления в равной мере каждому лицу права на судебную защиту, говорится в Бангалорских принципах поведения судей, утвержденных Резолюцией Экономического и Социального Совета ООН от 27.07.2006 № 2006/23 «Укрепление основных принципов поведения судей». Возможность демонстрировать свою независимость, честность и неподкупность происходит только в условиях открытости, как это и обозначено в применении показателя честности и неподкупности Бангалорских принципов: «недостаточно просто осуществлять правосудие, нужно делать это открыто для общества». Кодекс судейской этики напрямую не говорит о связи принципов открытости судебного процесса с действием принципа независимости судебной власти. Но сопоставление норм, регулирующих взаимодействие судебного корпуса со СМИ с базовым конституционным принципом открытости судебного процесса с его реализацией в норме КАС дает основание говорить о том, что открытость правосудия является базовым для этических нормативов судебной власти в коммуникативном пространстве социума. В ст. 13 Кодекса судейской этики закреплено положение об эффективности судебной деятельности в зависимости от доверия к ней со стороны общества, от должного понимания обществом правовых мотивов принятых судом решений. Надо отметить, что действие принципа открытости судебного процесса обеспечивает не только обратную связь суда с обществом в современном информационном мире, но и дает возможность самоконтроля для самой судебной власти. Репутация, складывающаяся внутри судейского корпуса важна не менее, чем внешний репутационный контур правосудия. Осуществление самоконтроля в самом судейском сообществе за соблюдением судьями этических норм и установок позволяет формировать корпоративную культуру и развивать и укреплять институт уважения к суду, что достигается, в том числе, благодаря инструментарию принципа открытости, что на сегодня воплощено в аудиопротоколировании, записи видео-конференц заседаний и непосредственно видеосъемка процессов, информация в соцсетях. В условиях медиатизации меняется коммуникация суда с обществом, медийное пространство позволяет отслеживать динамику образа власти и самой системы власти, и репутация как один из компонентов образа власти среди прочего, в рамках ее публичной презентации, в том числе в социальных сетях. Для судебной власти большое значение имеет тот образ, который она формирует для внешнего наблюдателя, причем одновременно, как отмечалось выше, этот же образ воздействует на нее саму.
Таким образом, конституционный принцип открытости судебного процесса дисперсно действует как в рамках процессуальных норм КАС РФ, так и воздействует на этическую основу судебной власти, создавая в итоге условия для дальнейшей эволюции судебной власти в условиях медиатизации общества.
1. Базовым для реализации принципа открытости является положение ч. 1 ст. 123 Конституции РФ, согласно которому: «Разбирательство дел во всех судах открытое. Слушание дела в закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных федеральным законом». Статья 9 «Гласность в деятельности судов» Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» реализует принцип открытости, инструментально поддерживая принцип независимости судебной власти. Открытое судебное разбирательство с его медийным освещением помимо того, что дает дополнительные гарантии мер по установлению истины, предоставляет возможность непосредственно удостовериться обществу в независимости действий судьи и препятствует к оказанию влияния на суд. Кроме того, принцип открытости судебного процесса влияет на действенность концепции разделения властей, когда процесс принятия решения, аргументация сторон и суда в принимаемом решении могут быть рассмотрены и оценены не только обществом, но и иными ветвями власти. Для административных споров, лежащих в публичной плоскости взаимоотношений физических и юридических лиц с органами государственно власти (ч. 1 ст. 1 КАС РФ), открытость является маркером наличия демократических институтов и идеологии в обществе. Результаты административных споров частных лиц с государством посредством медиа транслируются в общество, тем самым воздействуя на правосознание и формируя повседневные установки и практики. В медиатизации заложена социальная гласность, поддерживаемая конституционным принципом открытости суда и реализуемая в процессуальных кодексах.
Публичная власть всегда заинтересована в формировании своего положительного образа в глазах общества и медиатизация сегодня обеспечивает воспроизводство правовых ценностей и установок, образующих правовые традиции, важные, в том числе для, поддержания в обществе легитимности власти. Положения постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 313 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Информационное общество”» получили свое развитие в Концепции информационной политики судебной системы на 2020–2030 годы. В частности, отмечается, что «обеспечение доступа граждан к правосудию и обеспечение его максимальной открытости и прозрачности … являются основными направлениями дальнейшего развития судебной системы».
Принцип открытости относится к числу императивных процессуальных принципов. В соответствии с постановлением Пленума ВС РФ от 13.12.2012 № 35 под обеспечением открытости судопроизводства понимается доступ «граждан, организаций, общественных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, представителей редакций средств массовой информации (журналистов) к информации о деятельности судов»; «судам следует создавать необходимые условия» для обеспечения открытости судопроизводства и реализации права на получение информации о деятельности судов, для чего обеспечивается присутствие лиц, не являющихся участниками процесса, представителей редакций средств массовой информации (журналистов) (ст. 123 Конституции Российской Федерации, ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ч. 1 ст. 10 ГПК РФ, ч. 1 ст. 24.3 КоАП РФ, ч. 1 ст. 241 УПК РФ, ст. 12 Закона об обеспечении доступа к информации).
Постановлением Совета судей Российской Федерации от 16.11.2001 № 60 «О Концепции информационной политики судебной системы» были заложены основы коммуникативной составляющей деятельности судебной власти на основе действия принципа открытости правосудия. Позднее в развитие этого документа были приняты изменения, уточняющие векторы ее перспективной реализации судами страны, содержащиеся Концепции информационной политики судебной системы на 2020–2030 годы (одобрена Советом судей Российской Федерации 05.12.2019).
Следуя пути коммуникативного взаимодействия государства с обществом, распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.09.2022 № 2523-р111 были определены социальные сети — «ВКонтакте» и «Одноклассники» — в качестве информационных систем и (или) программ для электронных вычислительных машин, используемых государственными органами, в том числе судами, Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации, включая управления Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в субъектах Российской Федерации. Данным распоряжением были введены в нормативное поле ранее созданные публичные страницы судов и судебных департаментов, на которых формируется общественно значимый ресурс судебной информации благодаря действию принципа открытости судебного процесса. Приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 19.02.2020 № 29 были внесены изменения в Регламент размещения информации о деятельности федеральных судов общей юрисдикции, федеральных арбитражных судов, мировых судей и органов судейского сообщества в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, утвержденный приказом Судебного департамента от 02.11.2015 № 335. Кроме того, в развитие медиатизации судебной власти Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации приказом от 24.10.2023 № 213 утвердил порядок создания аккаунтов судов в социальных сетях, в том числе на сайте «ВКонтакте». Использование социальных сетей работает на создание медиаобраза судебной власти, обеспечивает распространение судебных позиций, которые рутинизируются на повседневном уровне, входя в обыденные социальные установки и практики, в итоге формируют содержание правовых традиций.
В развитие принципа открытости судебного заседания и использования возможностей видеоконференцсвязи, надо отметить, что ссылка на доступ к судебному заседанию, проводимому в формате видеоконференцсвязи, предоставляется только участникам процесса. Тем самым возникла парадоксальная ситуация, когда принцип открытости как социальной гласности оказывается формально скован при наличии внедренных медиатизированных технологий в судебной власти.
Развитие принципа открытости также сопряжено с эволюцией форм судопроизводства, включающих в себя использование искусственного интеллекта. В 2019 г. был принят Указ Президента РФ от 10.10.2019 за № 490, в котором было дано определение искусственного интеллекта, который представляет собой «комплекс технологических решений, позволяющий имитировать когнитивные функции человека (включая самообучение и поиск решений без заранее заданного алгоритма) и получать результаты
Хартия ЕКЭП по использованию искусственного интеллекта в судебных системах и их среде, опубликованная в декабре 2018 г., зарекомендовала себя как справочный документ европейского и международного масштаба и может учитываться как рамочный документ в отечественном правовом регулировании внедрения ИИ в судебное делопроизводство. Так видится перспективным использование алгоритмов преобразования устной речи в текст для получения быстрых и точных записей судебных слушаний, что представляет собой текстовый аналог аудиопротоколирования. В определенной степени внедрение ИИ и дематериализация, существенное выведение судебного процесса в цифровые и (или) электронные формы с одной стороны существенно влияет на оптимизацию работы судьи, оптимизируя рабочую нагрузку, создавая условия для своевременного рассмотрения дела в назначенный для этого срок.
Отметим, что рассмотрение судом дела в рабочие часы, установленные Правилами пребывания посетителей является частью практической реализации принципа открытости судебного процесса. В нарушение этого принципа будет рассмотрение судом дела по окончании рабочего времени, поскольку в таком случае судебный процесс является публичным по форме, но фактически недоступным для общественности, в том числе по причине времени и места слушания в силу невозможности свободного доступа в суд для лиц, не являющихся участниками производства, и их присутствия при рассмотрении дела (постановление Европейского Суда по правам человека от 30.05.2013 Дело «Малофеева (Malofeyeva) против Российской Федерации» (жалоба № 36673/04) (Первая секция)).
Принципы судебного разбирательства действуют кумулятивно, что позволяет сохранить фундаментальные качества и предназначение судебной власти в поиске баланса между традициями судебной системы и ее технологическим обновлением под влиянием процесса медиатизации. Принцип открытости судебного процесса важен для реализации независимости личной и профессиональной, он же формирует единое информационное пространство судебной власти.
2. Медиатизация принципа открытости судебного процесса по-новому выстраивает судебный баланс между приватностью и свободой слова. Судебная информация, включая массив данных, содержащихся в судебных актах, позволила под другим углом посмотреть на феномен социальной прозрачности и соотношение публичного и частного в жизни человека.
В развитие конституционного положения, гарантирующего действие принципа гласности в судопроизводстве, положения ст. 11 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, предусматривая общее правило об открытом разбирательстве административных дел во всех судах (ч. 1) устанавливают ряд исключений из такого порядка судебного разбирательства — в случаях, если материалы рассматриваемого административного дела содержат сведения, составляющие государственную тайну или иную охраняемую законом тайну, разбирательство осуществляется в закрытом судебном заседании (ч. 2). Такое нормативное регулирование, осуществляемое в конституционных целях (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации), направлено на пресечение разглашения сведений, обеспечивающих оборону страны, безопасность государства, неприкосновенность частной жизни, личную, семейную тайну.
Отметим, что наличие секретной информации в материалах дела само по себе не влечет закрытие всего судебного разбирательства для общественности, проведение всего разбирательства дела в закрытом судебном заседании при отсутствии к тому оснований, является нарушением принципа гласности судопроизводства и влечет за собой отмену судебных постановлений в установленном законом порядке, а намеренное создание судьей условий, ограничивающих или исключающих доступ лиц, не являющихся участниками процесса, в том числе представителей редакций средств массовой информации (журналистов), в открытое судебное заседание, или условий, препятствующих его фиксации, свидетельствует о нарушении профессиональной этики (п. 23 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 13.12.2012 № 35).
Ознакомление лиц, участвующих в деле, с записями, сделанными в ходе аудио- и (или) видеопротоколирования закрытого судебного заседания, их воспроизведение осуществляются в условиях, обеспечивающих невозможность их копирования и передачи другим лицам. Копии соответствующих записей лицам, участвующим в деле, не выдаются (ст. 11, п. 5 ч. 1 ст. 45, ст. 204, 205, 207 КАС РФ) (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36).
Вопрос о том, что подлежит опубликованию (решение или сообщение о его принятии), разрешается судом с учетом конкретных обстоятельств дела. При этом следует иметь в виду, что в случае, если судебное разбирательство по делу об оспаривании нормативного правового акта осуществлялось в закрытом судебном заседании, опубликованию подлежит сообщение о принятии решения.
Пункт 5 постановления Пленума ВС России от 13.12.2012 № 35 регламентирует проведение разбирательства дела в закрытом судебном заседании, уточняя, что отступление от принципа гласности возможно только по основаниям, предусмотренным федеральным законом, как в отношении всего судебного разбирательства, так и в отношении соответствующей его части (ч. 2, 4 ст. 10 ГПК РФ). О проведении разбирательства дела в закрытом судебном заседании суд выносит мотивированное определение или постановление, в котором должны быть указаны конкретные обстоятельства, препятствующие свободному доступу в зал судебного заседания лиц, не являющихся участниками процесса (ч. 4 ст. 10 ГПК РФ). Проведение разбирательства дела в закрытом судебном заседании указывается в протоколе судебного заседания и во вводной части принятого по делу судебного постановления.
Дело в закрытом судебном заседании рассматривается и разрешается с соблюдением всех правил гражданского судопроизводства. Использование средств аудиозаписи и систем видеоконференцсвязи, а также системы веб-конференции в закрытом судебном заседании не допускается (ч. 6 ст. 10 ГПК). Однако следует учесть регламентацию использования видеоконференц-связи, предусмотренную п. 21.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 08.10.2012 № 61 «Об обеспечении гласности в арбитражном процессе» (с изменениями и дополнениями), когда в случаях, когда при рассмотрении дела используются системы видеоконференц-связи и арбитражный суд переходит к рассмотрению дела в закрытом судебном заседании в связи с сохранением коммерческой или иной охраняемой законом тайны, суд вправе продолжить использование систем видеоконференцсвязи, если при этом обеспечивается сохранность соответствующих сведений и отсутствуют возражения относительно использования систем видеоконференц-связи со стороны участвующих в деле лиц — обладателей таких сведений.
3. Судебный процесс соответствует требованию открытости, только если участники процесса и иные лица, общественность имеют возможность получить информацию о дате и месте проведения слушаний, устную и письменную информации о результатах рассмотрения дела и принятых по нему судебных актах.
Нарушение комментируемой нормы, приведшее к существенным нарушениями норм процессуального права, которые могли повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов, приводит к безусловной отмене судебного акта. Примером служит кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 04.03.2020 № 18-КА19-74, которым дело было направлено на новое рассмотрение в нижестоящую инстанцию в силу нарушения п. 5 ст. 6 и ч. 3 ст. 11 Кодекса из-за неизвещения привлеченного к участию в административном деле заинтересованного лица.
Суды субъектов поддерживают позицию Верховного Суда и акцентируют внимание на необходимость соблюдения положений ст. 11 КАС РФ. Так, суд Ханты-Мансийского автономного округа от 21.05.2024 по делу № 33а-3340/2024 в апелляционном определении указал на фундаментальное нарушение процессуальных прав заявителей и отправил дело на новое рассмотрение, указав, что лица, участвующие в деле, и лица, не участвующие в деле, вопрос о правах и об обязанностях которых разрешен судом, не могут быть ограничены в праве на получение информации о дате, времени и месте рассмотрения административного дела, устной и письменной информации о результатах рассмотрения административного дела и принятых по нему судебных актах (п. 5 ст. 6 и ч. 3 ст. 11 КАС РФ). В силу п. 2 ч. 1 ст. 310 КАС РФ решение суда первой инстанции подлежит безусловной отмене в случае рассмотрения административного дела в отсутствие кого-либо из лиц, участвующих в деле и не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.
4. Электронное судопроизводство предоставляет, при наличии технической возможности лицам, участвующим в деле, а также иным заинтересованным лицам доступ к материалам административного дела в электронном виде в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» посредством информационной системы, определенной Верховным Судом Российской Федерации, Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации. Размещение судебных актов в общедоступную сеть «Интернет» регулирует порядок и особенности процесса формирования базы данных судебных актов с учетом охраны персональных данных. В силу ч. 4 ст. 11 КАС РФ каждый имеет право знакомиться в установленном порядке со вступившим в законную силу судебным решением по рассмотренному в открытом судебном заседании административному делу, за исключением случаев ограничения этого права в соответствии с законом. Порядок реализации данного права лицам регулируется нормами Федерального закона от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»: согласно ч. 2 ст. 15 данного Закона тексты судебных актов, подлежащих в соответствии с законом опубликованию, за исключением текстов судебных актов, указанных в ч. 4 названной статьи, размещаются в сети «Интернет». Пункт 3 ст. 15 указанного Закона «Особенности размещения в сети “Интернет”», предусматривает, что перед размещением в открытом доступе из всех актов, вынесенных судами общей юрисдикции и Верховным Судом РФ, персональные данные их участников удаляются. Аналогичное требование содержится в Положении о порядке размещения текстов судебных актов на официальных сайтах Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (п. 3.2, 3.3 ст. 15), утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 27.09.2017. Защита персональных данных сторон и участников процесса становилась предметом рассмотрения Конституционного суда в контексте обеспечения доступа к судебной защите при обращении в суд (определение Конституционного Суда РФ от 29.01.2009 № 3-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Н. П. Глушкова на нарушение его конституционных прав статьями 3, 5, 6 и 9 Федерального закона “Об информации, информационных технологиях и о защите информации” и статьями 8 и 9 Федерального закона “О персональных данных”»), а также нарушения конфиденциальности данных как права на охрану частной жизни при рассмотрении дел по существу (определение Конституционного Суда РФ от 25.01.2012 № 162-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина И. Г. Данилова на нарушение его конституционных прав частью 3 статьи 125 Арбитражного процессуального кодекса РФ, частями 1 и 2 статьи 15 Федерального закона “Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации”»). Разъяснения по поводу размещения персональных данных общедоступным способом в судебных актах давали и различные ведомства. Так, в письме Федеральной налоговой службы от 08.09.2022 № БВ-3-7/9757@ «О распространении персональных данных сотрудником территориального органа ФНС России» повторяются положения специальных законов для вывода о том, что «если лицо является участником судебного разбирательства, то его персональные данные должны быть раскрыты в силу требования закона, в связи с чем согласие на обработку персональных данных не требуется». О правомерности размещения персональных данных на сайтах судов давал разъяснения и Роскомнадзор, уточнивший, что в случае обнаружения в интернете текста судебного акта, содержащего персональные данные гражданина в объеме, превышающим установленный порядок, гражданин вправе обратиться в адрес суда или в Роскомнадзор с требованием об удалении таких персональных данных (https://rkn.gov.ru/press/news/news51616.htm).
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» уточняет дополнительные процессуальные гарантии судебной защиты прав несовершеннолетних, указывая на то, что решения суда, затрагивающие права и законные интересы несовершеннолетних, в полном объеме не объявляются (не оглашаются). Оглашению подлежит только резолютивная часть таких решений независимо от того, в закрытом или открытом судебном заседании рассматривалось дело (ч. 10 ст. 11, ч. 2 ст. 174 КАС РФ).
5. Судебный процесс соответствует требованию публичности, только если общественность имеет возможность получить информацию о дате и месте проведения слушаний, а также фиксировать ход судебного разбирательства. Федеральный закон от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) в ст. 12 в развитие конституционного принципа открытости правосудия предусматривает право присутствовать в открытом судебном заседании, а также фиксировать ход судебного разбирательства в порядке и формах, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации. гражданам (физическим лицам), в том числе представителям организаций (юридических лиц), общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Способ допустимой фиксации на разрешение которого не требуется разрешение суда — письменный или аудиозапись. Письменная форма фиксации возможна не только традиционным способом на бумаге, но и возможно ведение текстовой записи посредством одновременного размещения в сети Интернет, социальных сетях. Зарисовка судебного процесса в отличие от фотофиксации также не требует разрешения суда.
Иные способы фиксации, позволяющие передать изображение в том числе при помощи телетрансляции, с использованием сети Интернет, а также радиотрансляция допустимы с разрешения суда. При этом, как уточняет ч. 4 ст. 24.3 КоАП РФ действия граждан, присутствующих при рассмотрении дела и осуществляющих разрешенные судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими соответствующее дело, фотосъемку, видеозапись, трансляцию открытого рассмотрения дела об административном правонарушении по радио, телевидению и в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», не должны мешать надлежащему порядку рассмотрения дела. Эта же статья говорит о том, что эти действия могут быть ограничены судьей во времени и должны осуществляться с учетом мнения участников производства.
По радио, телевидению и в сети «Интернет» могут осуществляться прямые трансляции судебного заседания, отсроченные трансляции судебного заседания и частичные трансляции судебного заседания, что в рамках медиатизации судебной власти и проводимой ею информационно политики может иметь большое воздействие на правосознание и формирование правовых установок. Дело Бишимбаева, рассмотренное Верховным судом Республики Казахстан, подтвердило значимость прямых трансляций по социально-значимым делам для общественности (https://www.forbes.ru/forbes-woman/512220-sud-v-kazahstane-prigovoril-bisimbaeva-k-24-godam-zaklucenia-po-delu-ob-ubijstve-zeny). Медиаобраз, создаваемый судебной властью, имеет решающее значение при формировании правовых установок в обществе.
Порядок организации и проведения в судах трансляции судебных заседаний по радио, телевидению и информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» утвержден приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 17.10.2017 № 182 «Об утверждении Порядка организации и проведения в судах трансляции судебных заседаний по радио, телевидению и в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”». Указанный Порядок регулирует вопросы организации и проведения трансляции судебных заседаний по радио, телевидению и в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее — сеть «Интернет») в кассационных судах общей юрисдикции, кассационном военном суде, апелляционных судах общей юрисдикции, апелляционном военном суде, верховных судах республик, краевых и областных судах, судах городов федерального значения, судах автономной области и автономных округов, окружных (флотских) военных судах, арбитражных судах округов (арбитражных кассационных судах), арбитражных апелляционных судах, арбитражных судах первой инстанции в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах (арбитражных судах субъектов Российской Федерации), специализированных арбитражных судах, районных судах, городских судах, межрайонных судах, гарнизонных военных судах и у мировых судей (далее — суды). Порядком установлено, что трансляция судебного заседания может быть ограничена судом во времени и должна осуществляться на указанных судом местах в зале судебного заседания и обеспечивается лицом, обратившимся с заявлением (ходатайством) о проведении трансляции, своими силами, техническими средствами и за свой счет. Документом также установлены действия уполномоченного работника аппарата суда в случае выявления факта недостоверности либо неактуальности информации, размещенной по ссылкам на сторонних сайтах в сети «Интернет» раздела «Интернет-трансляция судебных заседаний» в виде блокировки такой ссылки и докладе о выявленном факте председателю суда.
Пункт 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 13.12.2012 № 35 разъясняет, что является нарушением порядка в судебном процессе и злоупотреблением в реализации принципа гласности лицами, присутствующими в открытом судебном заседании. КАС РФ не содержит нормы, предусматривающую применение мер воздействия к лицам, нарушающим надлежащий порядок производства по делу, как и процедуру их наложения. Порядок судебного заседания и меры воздействия за его нарушение предусмотрены в ст. 158 и 159 ГПК РФ, в ст. 258 УПК РФ и могут быть применены по аналогии в судебном процессе, рассматриваемом по правилам КАС РФ. Суды, применяя подобные меры отмечают их предназначение как меры направленные как «на наказание правонарушителя, так и на обеспечение эффективного функционирования судебной власти, объективно нуждающейся в создании специальных охранительных мер оперативного реагирования на противоправное поведение участников процесса и иных лиц, присутствующих в зале судебного заседания» (см., например, решение Вологодского областного суда от 07.06.2021 по делу № 7А-294/2021; апелляционное определение СК по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 12.11.2019 по делу № 33-43984/2019). В настоящее время не урегулирован вопрос проведения съемки с ее размещением в сети «Интернет», социальных сетях во время проведения судебного заседания, проводимого посредством видеоконференцсвязи. По всей видимости видеозапись в таком случае должна быть проводима судами самостоятельно, как на то и указывает п. 18 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 13.12.2012 № 35, когда при наличии технической возможности судам надлежит осуществлять фиксацию хода судебного разбирательства с использованием средств аудиозаписи и иных технических средств, а в случае недостаточной вместимости зала судебного заседания, в котором проводится слушание дела, осуществлять в здании суда трансляцию хода судебного заседания в режиме реального времени с использованием технических средств. Материалы фиксации хода судебного разбирательства, осуществляемой судом (например, носитель аудиозаписи), приобщаются к делу.
Лица, присутствующие в открытом судебном заседании, но не являющиеся участниками процесса, желающие осуществлять фотосъемку, видеозапись, киносъемку, трансляцию хода открытого судебного разбирательства, должны обратиться к суду с соответствующей просьбой (заявлением). Такая просьба отражается в протоколе судебного заседания и подлежит обязательному рассмотрению судом с учетом мнения участников процесса. При этом отказ суда в удовлетворении просьбы (заявления) о такой фиксации и трансляции указанными лицами должен быть мотивированны.
Возможность осуществления видеосъемки в здании суда или его других служебных помещениях должна быть закреплена в Правилах пропускного режима, утверждаемого председателем суда, или его заместителем, которые должны быть размещены в публичном доступе на сайте и в помещении суда (см., например кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 11.01.2023 по делу № 8а-25225/2022[88а-89/2023-(88а-25678/2022)]). Данные правила, как разъяснено в кассационном определении Верховного Суда Российской Федерации от 14.02.2024 № 10-КАД23-9-К6, является нормативным правовым, его положения подлежат применению неоднократно, являются обязательными для всех суда, то есть распространяются на неопределенный круг субъектов, содержат правила поведения, а потому оспаривание тех или иных пунктов Правил пребывания посетителей возможно в порядке, предусмотренном гл. 21 КАС РФ. При этом, как отметил Конституционный Суд РФ, оценка конституционности таких актов как Правила пребывания посетителей в суде не относится к его компетенции (определение Конституционного Суда РФ от 27.12.2022 № 3240-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мугунянца Артема Павловича на нарушение его конституционных прав частью 2 статьи 17.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также Правилами пребывания посетителей в Коптевском районном суде города Москвы»).
6. Рассмотрение дела в закрытом судебном заседании возможно на любой стадии процесса до вынесения решения суда как в отношении всего дела или отдельных судебных заседаний, либо в части одного или нескольких обособленных споров в рамках одного дела. Рассмотрение дела в инстанционном порядке может не сохранять первоначальный режим закрытого судебного процесса, если, например при подаче кассационной жалобы такое ходатайство заявлено не было, кассационная жалоба не содержала доводов и сведений, касающихся доходов конкретных физических лиц, или иных сведений, не подлежащих разглашению в соответствии с законодательством. Формат заседания при этом может быть выбран для проведения при помощи видеоконференцсвязи, если таковое ходатайство было заявлено стороной и удовлетворено судом (постановление Арбитражного суда Центрального округа от 26.11.2018 № Ф10-4719/2018). В п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 13.12.2012 № 35 «Об открытости и гласности судопроизводства и о доступе к информации о деятельности судов» дано уточнение, что наличие в деле сведений, относящихся к частной жизни участвующих в деле лиц, не является безусловным основанием для принятия судом решения о проведении разбирательства дела в закрытом судебном заседании. Необходимо иметь в виду, что просьба о проведении разбирательства дела в закрытом судебном заседании может исходить не только от лица, заявляющего ходатайство в своих собственных интересах, и (или) от его представителя, но и от лиц, которым в силу ст. 45, 46, 47 ГПК РФ предоставлено право действовать в защиту прав и законных интересов других лиц (например, прокурора, органа опеки и попечительства).
Высшей судебной инстанцией были особо отмечены обстоятельства, когда в процессуальном порядке сторона может заявить о закрытом формате судебного процесса, если существо рассматриваемого дела затрагивает врачебную тайну: с учетом того, что материалы административных дел о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке содержат сведения, составляющие врачебную тайну, по ходатайству административного ответчика или его представителя разбирательство по таким делам может осуществляться в закрытом судебном заседании (ст. 11, ч. 3 ст. 283 КАС РФ, ст. 13 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», ст. 12 Федерального закона «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации») (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 26.11.2019 № 50 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с рассмотрением судами административных дел о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке»). Статья 165 КАС РФ говорит о том, что в целях охраны тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных или иных сообщений граждан их содержание может быть оглашено и исследовано судом в открытом судебном заседании только с согласия лиц, между которыми осуществлялись переписка, обмен почтовыми, телеграфными или иными сообщениями. Без согласия этих лиц их переписка, телефонные переговоры, почтовые, телеграфные или иные сообщения оглашаются и исследуются в закрытом судебном заседании. Правила, предусмотренные ст. 165 КАС РФ, в соответствии с ч. 1 ст. 167 КАС РФ применяются также при воспроизведении аудио- и видеозаписей, содержащих сведения личного характера, и при их исследовании.
При этом, как разъяснено в п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 13.12.2012 № 35, наличие в деле сведений, относящихся к частной жизни участвующих в деле лиц, не является безусловным основанием для принятия судом решения о проведении разбирательства дела в закрытом судебном заседании. Судам при решении вопроса о проведении разбирательства дела в закрытом судебном заседании по мотиву обеспечения права лица на неприкосновенность частной жизни надлежит принимать во внимание характер и содержание сведений о частной жизни лица, а также возможные последствия разглашения таких сведений. С учетом положений ст. 182, 185 ГПК РФ, ч. 4 ст. 241 УПК РФ переписка, запись телефонных и иных переговоров, телеграфные, почтовые и иные сообщения лиц, а также материалы аудиозаписи, фотосъемки, видеозаписи, киносъемки, носящие личный характер, оглашаются и исследуются в ходе открытого судебного разбирательства только при наличии согласия этих лиц на оглашение и исследование таких материалов.
Проведение всего разбирательства дела в закрытом судебном заседании при отсутствии к тому оснований, является нарушением принципа гласности судопроизводства и влечет за собой отмену судебных постановлений в установленном законом порядке.
7. Присутствие в закрытом судебном заседании граждан — слушателей, представителей средств массовой информации, не допускается. Соответственно, фиксация закрытого судебного заседания с помощью средств звукозаписи, а также проведение такими лицами кино- и фотосъемки, видеозаписи, трансляции заседания по радио, телевидению и в сети «Интернет» не допускается (постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 08.10.2012 № 61 «Об обеспечении гласности в арбитражном процессе» (с изменениями и дополнениями)).
Однако информация о судебном процессе, даже с изъятиями, предусмотренными законом, должна быть представлена в информационном поле в силу общественного интереса и социального контроля над деятельностью судов. Отметим позицию Консультативного совета европейских судей, которые в п. 9 Заключения № 7 признает, что «роль средств массовой информации имеет важное значение для предоставления общественности информации о функциях и деятельности судов» (Opinion No. 7 of the consultative council of European judges (CCJE) to the attention of the committee of ministers of the council of Europe on «Justice and society» (Strasbourg, 23–25 November 2005). Соблюдение баланса в доступе к информации о судебном процессе проходит свою эволюцию и не может быть разрешен окончательно в позитивистском подходе к применению нормы права, регламентирующей форму судебного заседания. Мотивированное определение суда о рассмотрении дела в закрытом режиме должно быть вынесено с достаточной степенью ясности и убедительности с тем чтобы общественности были исчерпывающе понятны причины действий суда.
По кругу лиц, обозначенному комментируемым п. 7 ст. 11 Конституционный Суд РФ вынес постановление, в котором путем системного толкования норм федерального законодательства, КАС РФ, с учетом ранее вынесенных своих постановлений, уточнил, что участие представителя стороны административного судопроизводства в исследовании доказательств по делу, связанных с государственной тайной, обусловлено наличием у такого представителя статуса адвоката или допуска к государственной тайне (определение Конституционного Суда РФ от 11.02.2021 № 182-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Федеративной Республики Германия Рора Йоханнеса на нарушение его конституционных прав статьями 21 и 21.1 Закона Российской Федерации “О государственной тайне”»).
8. Комментируемый пункт ст. 11 говорит о соблюдении всех правил административного судопроизводства при изменении открытого режима судебного заседания на закрытый, что означает присутствие всех без изъятия лиц, участвующих в деле, их представителей, а в необходимых случаях присутствуют также эксперты, специалисты, свидетели и переводчики.
Принцип открытости будет иметь ограничение действия в отношении распространения информации по существу судебного процесса и в части недопущения присутствия в закрытом судебном заседании граждан, в т. ч. представителей средств массовой информации.
Если судом принято решение о проведении части разбирательства дела в закрытом судебном заседании, то лица, присутствующие в судебном заседании, но не являющиеся участниками процесса, представители редакций средств массовой информации (журналисты) не допускаются только на эту часть судебного разбирательства.
Особо надо отметить, что до вынесения и оглашения определения или постановления суда о проведении разбирательства дела в закрытом судебном заседании судебные приставы, обеспечивающие общественный порядок в зале судебного заседания (ст. 11 Федерального закона от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах»), не вправе удалять из зала судебного заседания лиц, не являющихся участниками процесса, представителей редакций средств массовой информации (журналистов) и препятствовать им в осуществлении фиксации хода судебного разбирательства в связи с проведением разбирательства дела в закрытом судебном заседании (п. 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 13.12.2012 № 35).
В определении о принятии административного искового заявления к производству, о подготовке административного дела к судебному разбирательству, копии которого направляются лицам, участвующим в деле, их представителям, необходимо разъяснять процессуальные права указанных выше лиц на заявление ходатайства о рассмотрении дела в открытом судебном заседании и возникновение при удовлетворении такого ходатайства возможности участия в судебном заседании всех лиц, участвующих в деле (Обзор судебной практики Верховного Суда РФ № 3 (2023) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 15.11.2023)).
Предварительное судебное заседание согласно положениям ч. 2 ст. 138 КАС РФ предусматривает в нем участие сторон путем использования систем видеоконференц-связи в порядке, установленном ст. 155.1 Кодекса, либо путем использования системы веб-конференции в порядке, установленном ст. 155.2 Кодекса.
Согласно п. 2 ч. 4 ст. 142.1 КАС РФ суд, рассматривающий административное дело, отказывает в удовлетворении ходатайства об участии в судебном заседании путем использования системы веб-конференции в случае, если разбирательство административного дела осуществляется в закрытом судебном заседании.
В тех случаях, когда решение суда о проведении разбирательства дела в закрытом судебном заседании принимается при назначении судебного заседания, лица, не являющиеся участниками процесса, представители редакций средств массовой информации (журналисты) в зал судебного заседания не допускаются.
Административные дела, связанные с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, в учебном учреждении закрытого типа, рассматриваются в закрытом судебном заседании. Однако по ходатайству несовершеннолетнего, его законных представителей или представителя несовершеннолетнего такие дела могут быть рассмотрены в открытом судебном заседании, если этим не нарушаются права и законные интересы несовершеннолетнего или иного лица, не являющегося участником судебного процесса (ч. 2 ст. 285.9, ч. 5 ст. 285.16 КАС РФ).
Ознакомление лиц, участвующих в деле, с записями, сделанными в ходе аудио- и (или) видеопротоколирования закрытого судебного заседания, их воспроизведение осуществляются в условиях, обеспечивающих невозможность их копирования и передачи другим лицам. Копии соответствующих записей лицам, участвующим в деле, не выдаются (ст. 11, п. 5 ч. 1 ст. 45, ст. 204, 205, 207 КАС РФ).
9. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает ряд мер, направленных на защиту государственной или иной охраняемой законом тайны при рассмотрении судами административных дел. Согласно ч. 2, 8, 9 ст. 11 разбирательство административных дел в закрытом судебном заседании осуществляется в случае, если материалы рассматриваемого дела содержат сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну (определение Конституционного Суда РФ от 11.02.2021 № 182-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Федеративной Республики Германия Рора Йоханнеса на нарушение его конституционных прав статьями 21 и 21.1 Закона Российской Федерации “О государственной тайне”»).
В закрытом судебном заседании административное дело рассматривается и разрешается с соблюдением всех правил административного судопроизводства. Лица, участвующие в деле, и иные лица, присутствующие при совершении процессуального действия, в ходе которого могут быть выявлены сведения, указанные в ч. 2 настоящей статьи, предупреждаются судом об ответственности за их разглашение. Так, КоАП РФ содержит гл. 13 «Административные правонарушения в области связи и информации», в ст. 13.11 которой предусмотрена административная ответственность за нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных), а в ст. 13.14 — за разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность), лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей. Статья 183 УК РФ устанавливает уголовную ответственность за незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну, а ст. 283 данного Кодекса предусматривает ответственность за разглашение государственной тайны.
Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 08.10.2012 № 61 «Об обеспечении гласности в арбитражном процессе» в п. 24.1 указывает о необходимости соответствующего документального оформления предупреждения участников процесса об ответственности, что действует также в рамках процесса, проводимого по правилам КАС РФ. Так, лица, участвующие в деле, их представители, а также эксперты, свидетели и переводчики в случае их участия в разбирательстве дела предупреждаются об ответственности за разглашение сведений, составляющих коммерческую или иную охраняемую законом тайну, о чем у них берется соответствующая расписка, которая приобщается к материалам дела. Вид охраняемой законом тайны в случае предупреждения об ответственности имеет для установления ответственности за ее разглашение, при том что письменная фиксация будет единой при участии в процессе в закрытом режиме.
10. Комментируемый пункт устанавливает публичность объявления решений судов. Так, в п. 20 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 13.12.2012 № 35 разъяснено, что с учетом требований ч. 8 ст. 10 и 193 ГПК РФ объявление (провозглашение) судебных постановлений, состоявшихся по результатам рассмотрения гражданских дел, осуществляется публично независимо от того, в открытом или закрытом судебном заседании проводилось разбирательство дела, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. Решения суда, затрагивающие права и законные интересы несовершеннолетних, в полном объеме не объявляются (не оглашаются). Оглашению подлежит только резолютивная часть таких решений независимо от того, в закрытом или открытом судебном заседании рассматривалось дело (ч. 10 ст. 11, ч. 2 ст. 174 КАС РФ).
Согласно ч. 11 ст. 11 КАС РФ решения судов по административным делам подлежат обязательному опубликованию в случаях, предусмотренных Кодексом. Такому опубликованию подлежат, в частности, решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов (п. 2 ч. 4 ст. 215 КАС РФ).
Вопрос о том, что подлежит опубликованию (решение или сообщение о его принятии), разрешается судом с учетом конкретных обстоятельств дела. При этом следует иметь в виду, что в случае, если судебное разбирательство по делу об оспаривании нормативного правового акта осуществлялось в закрытом судебном заседании, опубликованию подлежит сообщение о принятии решения.
В случае объявления только резолютивной части решения суда председательствующий в судебном заседании разъясняет, когда будет изготовлено мотивированное решение и каким образом это решение будет доведено до сведения лиц, участвующих в деле, их представителей (ч. 2 ст. 174 КАС РФ).
После принятия решения суда по административному делу, связанному с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, в учебном учреждении закрытого типа, в судебном заседании подлежит оглашению только его резолютивная часть. При этом мотивированное решение суда должно быть изготовлено в день его принятия, а копии данного решения вручены под расписку лицам, участвующим в деле, и их представителям или направлены им незамедлительно после изготовления решения суда способами, позволяющими обеспечить скорейшую доставку (ч. 10 ст. 11, ч. 2 ст. 174, ст. 177, ч. 2 ст. 285.9, ч. 3, 4 ст. 285.11, ч. 5 ст. 285.16, ч. 8, 9 ст. 285.18 КАС РФ) (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.06.2024 № 20 «О некоторых вопросах, возникающих в практике судов общей юрисдикции при рассмотрении административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел, в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа (главы 31.2 и 31.3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации)»).
11. В соответствии с Федеральным законом от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» обнародование (опубликование) информации о деятельности судов в средствах массовой информации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации, при этом тексты судебных актов, подлежащих в соответствии с законом опубликованию, размещаются в сети «Интернет» в полном объеме (ст. 13, ч. 2 ст. 15 данного закона).
Согласно п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ
...
