Введение в российское право

Учебник

Под общей редакцией
доктора юридических наук, профессора
Р. А. Курбанова

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 340(470+571)(075.8)

ББК 67.0(2Рос)я73

В24

Авторы:

Курбанов Р. А., Шведкова О. В., Арестова Е. Н., Баланюк Л. Л., Белялова А. М., Гурбанов Р. А., Денисов И. С., Зульфугарзаде Т. Э., Людвиг С. Д., Моисеев А. М., Налетов К. И., Новицкая Л. Ю., Рузакова О. А., Свечникова Н. В., Свечникова С. А., Тюрин И. В., Федорова И. А., Шеленговский П. Г., Щербаков В. А.

Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора Р. А. Курбанова.

В представленном учебнике рассматриваются основные отрасли, составляющие систему российского права. Учебник состоит из 18 глав, в которых раскрывается специфика правоотношений, относящихся к предмету конституционного права, муниципального права, административного права, финансового права, права интеллектуальной собственности, предпринимательского права и т. д. Подробно изложено гражданское и трудовое право, уделено внимание и другим отраслям права. При изложении материала в целях иллюстрации законодательных положений в учебнике широко использована судебная практика и доктринальные позиции ученых.

Законодательство приводится по состоянию на июнь 2018 г.

Учебник рассчитан на студентов и слушателей не только юридических факультетов и вузов, но и других высших и средних учебных заведений, в том числе иностранных студентов, представителей органов власти, а также на всех изучающих или интересующихся основами российского права.

УДК 340(470+571)(075.8)

ББК 67.0(2Рос)я73

© Коллектив авторов, 2019

© ООО «Проспект», 2019

Глава 1. Конституционное право

1.1. Общая характеристика конституционного права.

1.2. Основы конституционного строя в Российской Федерации.

1.3. Конституционные права и свободы человека и гражданина.

1.4. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации.

1.5. Конституционно-правовой статус Федерального собрания Российской Федерации.

1.6. Конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации.

1.7. Судебная власть и прокуратура.

1.1. Общая характеристика конституционного права

Являясь базовой отраслью российского права, конституционное право устанавливает основы конституционного строя Российской Федерации, базовые принципы и фундаментальные начала организации и деятельности органов государственной власти, их общую компетенцию, закрепляет основные и неотъемлемые права и свободы человека и гражданина.

Предмет конституционного права Российской Федерации составляют имеющие важнейшее значение общественные отношения, определяющие устройство государства, организацию системы государственной власти и связанные с защитой основных прав и свобод человека и гражданина.

Правовая система любого государства включает в себя множество отраслей права, и конституционное право в этой системе, как правило, занимает главенствующее место. Это обусловлено огромным значением общественных отношений, урегулированных конституционным правом; кроме того, конституционное право является средством взаимодействия всех отраслей национального права. Нормы конституционного права являются исходными принципами и базой других отраслей права, в этом проявляется системообразующая роль конституционного права для всей системы национального законодательства.

Методами конституционно-правового регулирования являются конституционное закрепление, общие установления, а также методы императивного и диспозитивного воздействия.

Нормы конституционного права. Нормы конституционного права представляют собой общеобязательные, установленные государством правила поведения, регулирующие общественные отношения, связанные с предметом конституционного права.

Конституционно-правовые нормы условно объединяются в отдельные конституционно-правовые институты. Каждый из этих институтов является совокупностью согласованных конституционных правовых норм, которые регулируют относительно однородные общественные отношения, составляющие предмет соответствующего института конституционного права. Основным критерием объединения норм в соответствующий правовой институт является однородность и согласованность регулируемых отношений, этим объясняется правовое единство норм, формирующих соответствующий правовой институт.

Система конституционного права включает в себя институты конституционного права, объединенных организационно и функционально, и эта система образует отрасль конституционного права.

В систему российского конституционного права традиционно входят следующие правовые институты:

• основы конституционного регулирования общественных отношений;
• основы конституционно-правового статуса личности;
• основы федеративного устройства государства;
• институт президентской власти;
• институт законодательной и представительной власти;
• институт исполнительной власти;
• организация судебной власти;
• организация прокурорско-надзорной власти;
• основы местного самоуправления;
• институт конституционно-правового принуждения;
• порядок пересмотра и отмены Конституции Российской Федерации.

Источниками конституционного права являются формы, в которых создаются, изменяются, а также отменяются нормы конституционного права.

Базовым источником конституционного права является Конституция Российской Федерации1.

Конституцией определяются другие источники конституционного права и их юридическая сила. Например, в ст. 15 Конституции Российской Федерации содержится следующее установление: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. ...Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».

Систему источников конституционного права, помимо Конституции Российской Федерации и федеральных законов, составляют нормативные правовые акты, издаваемые Президентом Российской Федерации, которые направлены на реализацию конституционных полномочий главы государства в различных сферах государственной и общественной жизни, а также в международных отношениях.

К источникам конституционного права следует также отнести нормативные правовые акты, которые принимают Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, содержащие конституционно-правовые нормы. К ним, например, можно отнести постановления, которые утверждают регламенты Государственной Думы и Совета Федерации.

В ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации устанавливается: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Следовательно, общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры, в которых участвует Россия, могут входить в систему источников конституционного права.

Кроме того, в систему источников конституционного права входят договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти федерального и регионального уровня, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, которые содержат конституционно-правовые нормы, например, предусмотренные ч. 3 ст. 11, а также ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции Российской Федерации.

К договорам о разграничении полномочий следует отнести:

• коллективные договоры, которые заключают федеральные органы государственной власти и органы государственной власти регионального уровня;
• договоры, предусматривающие разграничение предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
• договоры о передаче федеральными исполнительными органами государственной власти части своих полномочий органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

К источникам конституционного права, принимаемым на региональном уровне, относятся:

• конституции республик, входящих в состав Российской Федерации;
• уставы субъектов Российской Федерации, не являющихся республиками;
• содержащие нормы конституционного права законодательные акты субъектов Российской Федерации;
• нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
• соглашения и нормативные договоры, которые заключаются между субъектами Российской Федерации;
• уставы муниципальных образований;
• соглашения и нормативные договоры, которые заключаются между муниципальными образованиями.

1.2. Основы конституционного строя в Российской Федерации

Конституция Российской Федерации закрепляет основы конституционного строя, под которыми следует понимать главные устои государства, основные принципы его функционирования, характерные для конституционного демократического правового государства.

Конституция Российской Федерации содержит отдельную главу, устанавливающую основы конституционного строя, к которым относятся народный суверенитет, демократия, разделение властей, признание местного самоуправления, правовой и социальный характер государства, а также признание того, что наивысшей ценностью в России является человек и его права и свободы. Также к определяемым Конституцией Российской Федерации основам конституционного строя следует отнести принципы, связанные с государственным устройством Российской Федерации, такие как федерализм и республиканская форма правления.

Каждый принцип, закрепляющий основы конституционного строя, существует только во взаимосвязи с другими принципами, дополняя и корректируя друг друга.

Государственное устройство любого государства определяется формой правления, территориального устройства и политического режима.

Российская Федерация – федеративное государство (ст. 1, 3–5, 11 и др.), а все субъекты Российской Федерации провозглашаются равноправными, вне зависимости от того, каким статусом они обладают, являются ли они областями, краями, автономными округами, городами федерального значения или республиками. Федеративное устройство государства основывается на признании целостности государства, единстве системы органов государственной власти, конституционном разграничении полномочий и предметов ведения между Россией и субъектами, входящими в ее состав, а также на признании равноправия и самоопределения народов.

Статья 1 Конституции Российской Федерации устанавливает, что Россия демократическое правовое государство. Прежде всего данное положение проявляется в том, что человек и его права и свободы провозглашаются высшей ценностью. Соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является важнейшей обязанностью российского государства.

Демократический характер Российской Федерации определяется ст. 3 Конституции Российской Федерации, согласно которой многонациональный народ Российской Федерации является единственным носителем суверенитета и источником власти.

Демократический характер государства должен проявляться в обеспечении народовластия, разделении властей, идеологического и политического многообразия и наличии местного самоуправления.

Российская Федерация является правовым государством, что обеспечивается конституционным закреплением таких принципов правового государства, провозглашенных в Конституции Российской Федерации, как верховенство закона (ст. 4), непосредственность и неотчуждаемость основных прав и свобод человека (ст. 17), всеобщее равенство перед законом (ст. 19), разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10), осуществление правосудия только судом (ст. 118) и т. д.

Экономическую основу конституционного строя в Российской Федерации определяют и составляют свобода экономической деятельности, многообразие форм собственности и рыночная экономика, в рамках которой производство и распределение благ осуществляются с использованием рыночных механизмов, существование которых невозможно без конкуренции. Статья 8 Конституции Российской Федерации устанавливает: «В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности».

Согласно ст. 7 Конституции Российской Федерации, Россия – социальное государство, а главной задачей любого социального государства является создание и существование общественного устройства, основанного на принципах социального равенства, социальной справедливости, общественной солидарности и взаимопомощи, оно призвано помогать социально слабым слоям населения, оказывать влияние на распределение экономических благ таким образом, что каждому гражданину будет обеспечено достойное человека существования и его свободное развитие.

Социальное государство – это государство, социальная политика которого должна быть направлена на создание таких условий, при которых обеспечивались достойная жизнь и свободное развитие человека, защиту жизни и здоровья людей, установление достойных условий труда и гарантированной минимальной заработной платы, поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан со стороны государства, обеспечивается достойный уровень системы социальных услуг, гарантируется пенсионное обеспечение, льготы и другие формы социальной защиты. Тем не менее, в то же время каждый работоспособный человек должен иметь возможность обеспечивать свое обслуживание и содержать свою семью.

В социальном государстве право на труд гарантируется конституцией. Так, согласно ст. 37 Конституции Российской Федерации каждый гражданин имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Однако данное положение провозглашает свободу труда, но не гарантирует предоставление возможности получения трудового дохода, в связи с этим этой же статьей устанавливается право на защиту от безработицы.

В социальном государстве под особой охраной находятся семейные ценности; так, ст. 38 Конституции Российской Федерации устанавливает: «Материнство и детство, семья находятся под защитой государства». Эта защита реализуется через принятие государственных мер, направленных на поощрение материнства, охрану интересов матери и ребенка, укрепление и социальную поддержку семьи, обеспечение семейных прав граждан и т. п.

Для существования правового государства и гражданского общества необходимым условием является духовная свобода всех членов общества, в связи с этим одной из важнейших основ конституционного строя является свобода идеологий.

Российская Федерация, в соответствии со ст. 14 Конституции Российской Федерации, светское государство. Государство, которое является правовым и демократическим, не должно навязывать человеку какую-либо обязательную государственную религию или заставлять отказываться от религии. В светском государстве, которым является Россия, церковь отделена от государства, т. е. религиозные нормы и правила не устанавливаются государством как обязательные, государство обеспечивает равенство всех перед законом, независимо от религиозных убеждений и отношения к религии. Государство не поддерживает какую-либо религию, отличая ее от остальных, но она не запрещает религиозную деятельность, такую как пропаганда религиозных убеждений, религиозное образование, отправление обрядов, ритуалов и культов, если закон при этом не нарушается.

Религиозное образование в светском государстве осуществляется только религиозными организациями, и только на добровольной основе, и никто, в том числе родители, не имеют права заменить общее образование, гарантируемое государством, религиозным.

В светском государстве должны обеспечиваться терпимость и уважение, касающиеся свободы совести и свободы вероисповедания. В целях обеспечения светского характера российского государства был принят Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»2, который устанавливает право граждан исповедовать любую религию.

1.3. Конституционные права и свободы человека и гражданина

Конституционные нормы, посвященные основным правам и свободам человека и гражданина, содержатся во второй главе Конституции Российской Федерации, данные нормы устанавливают конституционно-правовой статус личности в Российской Федерации, и нормы, гарантирующие данные права и свободы, могут быть изменены исключительно в порядке, который предусмотрен в Конституции Российской Федерации.

В соответствии со ст. 55 Конституции Российской Федерации:

«1. Перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

2. В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

3. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации признаются и гарантируются в соответствии общепризнанным принципам и нормам международного права, также международными договорами, в которых участвует Российская Федерация.

Предусмотренные Конституцией Российской Федерации права и обязанности, которые определяют конституционно-правовой статус личности, имеют ряд характерных признаков:

• являются базовыми;
• формируют основание всей юридической системы;
• являются нормами права, имеющими высшую юридическую силу;
• подлежат повышенной защите.

Традиционная классификация закрепленных в Конституции Российской Федерации прав и свобод проводится по их содержанию:

• личные права, свободы и обязанности (ст. 19–28);
• политические (ст. 29–33);
• социально-экономические (ст. 34–44).

Личные права и свободы составляют основу юридического статуса человека, большинство из них являются неотъемлемыми и не подлежат ограничению. Это объясняет возросший уровень правовых гарантий и защиту этих прав и свобод.

Личные права и свободы – в том числе право на жизнь, личное достоинство, личную свободу, неприкосновенность частной жизни, право на неприкосновенность и охрану личной и семейной тайны, право на защиту чести, достоинства и доброго имени человека, право на неприкосновенность жилища, право самостоятельно определять и указывать свою национальность, на свободный выбор места жительства и проживания, право на свободный выезд за пределы Российской Федерации и беспрепятственное возвращение, свободу совести, свободу вероисповедания.

Политические и связанные с ними права часто связаны с гражданством, в отличие от личных прав и свобод, которые уже по своей природе являются неотъемлемыми и принадлежат каждому человеку с самого рождения. Но это не значит, что все политические права и свободы целиком находятся в зависимости от государственной воли; политические права, как личные права и свобода человека, государством признаются, демократическое государство, каковым является Российская Федерация, уважает и защищает политические права и свободы человека и гражданина.

Политические права и свободы включают, прежде всего, право избирать и быть избранными, право участвовать в референдуме, право на инициативы в нормотворчестве, право осуществлять местное самоуправление, право искать, получать, передавать, производить, распространять информацию, право собираться мирно, без оружия, проводить митинги, демонстрации, шествия и пикеты, право участвовать в управлении делами государства, в том числе право на доступ к государственной службе и участие в отправлении правосудия, право на личные и коллективные призывы к государственным органам и местному самоуправлению, а также другие политические права и свободы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

Социально-экономические права и свободы призваны позволить людям обеспечить себя и свои семьи достойным существованием и развитием. Первостепенное значение в числе социально-экономических прав принадлежит праву частной собственности, включая право на интеллектуальную собственность, инструменты, средства производства. Право на свободный труд, наряду с правом собственности, занимает самое важное место в системе социальных и экономических прав, что означает, что каждый человек имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать вид деятельности и профессию, кроме того, Конституция Российской Федерации запрещает принудительный труд.

Социально-культурные права и свободы направлены на предоставление человеку возможностей для культурного и творческого развития, приобщения к культурным достижениям народов и цивилизаций, совершенствования культурной среды. К социально-культурным правам относятся: право на свободный выбор языка общения, право пользования родным языком, свободы воспитания, обучения и творчества, право на свободный выбор и распространение религиозных и иных убеждений, право на образование, право на занятие физической культурой и свобода научного, художественного, литературного, технического и других видов творчества.

Помимо прав и свобод, Конституция Российской Федерации также устанавливает конституционные обязанности. Конституционная обязанность является конституционно закрепленной, в интересах общества, необходимостью, которая предписывает каждому индивидууму определенный вид и меру надлежащего поведения.

Конституция Российской Федерации устанавливает следующие конституционные обязанности лица и гражданина:

• соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации;
• забота и уход за детьми, их воспитание, а также обязанность трудоспособных совершеннолетних детей ухаживать за своими нетрудоспособными родителями;
• получать основное общее образование, и соответственно обязанность родителей, а также заменяющих их лиц, обеспечить условия, необходимые для получения детьми этого образования;
• заботиться о сохранении культурного и исторического наследия, сохранять исторические памятники и памятники культуры;
• платить юридически установленные налоги и сборы;
• сохранять окружающую среду и природу, бережно относиться к окружающей среде и природным богатствам;
• нести воинскую службу и защищать Отечество.

Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина – это установление условий, гарантирующих реализацию в жизнь прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.

Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина условно подразделяются на общие и специальные. Общие гарантии являются средством охраны и обеспечения защиты всех прав и свобод, а специальные служат охране строго определенных прав и свобод.

Основной общей гарантией соблюдения конституционных прав и свобод является конституционная система, основанная на безусловном соблюдении Конституции, неотъемлемых, неотчуждаемых, естественных прав человека, а также общепризнанных норм и принципов международного права. Следовательно, Конституция Российской Федерации формирует целую систему определенных прав и обязанностей граждан и обязательства государства по обеспечению прав и свобод, изложенных в ст. 45, 46, 53, 55, 56, 60, 61 Конституции Российской Федерации.

Конституцией Российской Федерации устанавливаются следующие конституционные гарантии, направленные на исключение произвола со стороны государственной власти:

• ч. 1 ст. 19: Всеобщее равенство перед законом и судом;
• ч. 1 ст. 47: Недопустимость лишения права на рассмотрение дела в суде, к подсудности которого данное дело отнесено законом;
• ч. 2 ст. 47: Право обвиняемого в совершении преступления на рассмотрение его дела судом с участием присяжных, если это предусмотрено федеральным законом;
• ст. 48: Право на получение квалифицированной юридической помощи, которое выражается в том, что каждый обвиняемый в совершении преступления, задержанный или заключенный под стражу, имеет право на получение юридической помощи с момента предъявления обвинения, задержания или заключения под стражу;
• ст. 49 предусматривает презумпцию невиновности, которая выражается в следующем: «Каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого»;
• ч. 1 ст. 50: Недопустимость повторного осуждения за одно и то же преступление;
• ч. 2 ст. 47: Недопустимость использования доказательств, полученных с нарушением закона при осуществлении правосудия;
• ч. 3 ст. 47: Право каждого осужденного за преступление на пересмотр приговора вышестоящим, а также право просить о помиловании или смягчении наказания;
• ст. 51: Право свидетельствовать против себя самого, своего супруга и своих близких родственников;
• ст. 52: Гарантии защиты права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью путем обеспечения потерпевшим доступа к правосудию и компенсации морального вреда и причиненного ущерба;
• ст. 21–25: гарантии неприкосновенности личности, ее чести, частной жизни и жилища;
• ст. 54: «Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон».

Система органов государственной власти Российской Федерации

Организация власти в государстве имеет одно из первостепенных значений и входит в основы конституционного строя. В главе 1 Конституции Российской Федерации закрепляются такие принципы и свойства государственной власти, как государственный суверенитет, разделение властей, установление органов государственной власти, а также гарантированность местного самоуправления в Российской Федерации.

В Российской Федерации действует двухуровневая система органов государственной власти. Высший уровень государственной власти представлен федеральными органами, а второй уровень – органы власти субъектов Российской Федерации, однако в соответствии с принципом единства системы органов государственной власти данные уровни активно взаимодействуют друг с другом.

На всей территории Российской Федерации властные полномочия реализуют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство и федеральные суды, а в субъектах Российской Федерации, соответственно, региональные органы государственной власти, которые самостоятельно формируются в субъектах Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, определенном Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

1.4. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации

В соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации главой государства в России является Президент, при этом Президент не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти, так как не входит в них; он координирует и контролирует их деятельность, обладая значительными полномочиями, но при этом, несмотря на то, что Президент наделен значительными полномочиями, Россию не следует относить к президентским республикам, скорее Россия относится к смешанным президентско-парламентским республикам.

Президент является гарантом Конституции в Российской Федерации, в том числе гарантом соблюдения прав и свобод человека и гражданина, закрепленных во второй главе Конституции Российской Федерации. В связи с этим на Президента возложена персональная ответственность за то, чтобы Конституция Российской Федерации и права человека и гражданина соблюдались неукоснительно. В целях осуществления полномочий гаранта Конституции Президент вправе требовать от всех органов государственной власти неуклонного соблюдения положений и требований Конституции Российской Федерации. Президент имеет право оценивать деятельность подотчетных ему органов государственной власти, а также деятельность руководителей тех государственных структур, по которым Президент вносит кадровые предложения о назначениях на должность.

Президент обязан обеспечить охрану государственного суверенитета России, независимости и государственной целостности, так же Президент должен обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти в Российской Федерации. В целях реализации данных функций Президент вправе использовать только те конституционные полномочия, которые ему предоставлены, и действовать только в рамках этих полномочий.

Еще одной функцией Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики России, которые должны формироваться в соответствии с Конституцией и федеральными законами и должны им не противоречить.

Часть 4 ст. 80 Конституции Российской Федерации гласит: «Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях». Президент также является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.

Президент избирается на 6 лет гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом может быть избран гражданин России не моложе 35 лет, постоянно проживающий на ее территории не менее 10 лет.

Процедура выборов Президента определяется Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ (ред. от 18 июня 2017 г.) «О выборах Президента Российской Федерации»3.

В России исполняли и исполняют обязанности Президента: Б.Н. Ельцин 10 июля 1991 г. – 31 декабря 1999 г.; В.В. Путин 7 мая 2000 г. – 7 мая 2008 г.; Д.А. Медведев 7 мая 2008 г. – 7 мая 2012 г.; В.В. Путин 7 мая 2012 г. – настоящее время.

В тех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства, при этом его полномочия несколько ограничены. Так, например, исполняющий обязанности Президента не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.

Президент может быть отрешен от должности только Советом Федерации (за отрешение должны проголосовать не менее 2/3 членов Совета Федерации), и только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (за выдвижение обвинения должны проголосовать 2/3 депутатов Государственной Думы), подтвержденного заключением Верховного Суда о наличии в деянии Президента признаков состава преступления и заключением Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

1.5. Конституционно-правовой статус Федерального собрания Российской Федерации

Конституция Российской Федерации называет Федеральное Собрание Российской Федерации главным представительным и законодательным органом Российской Федерации. Порядок формирования Федерального Собрания обеспечивает представительство всего многонационального народа России и всех субъектов Российской Федерации.

Статья 95 Конституции Российской Федерации устанавливает: «Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы». Палаты Федерального Собрания заседают раздельно и самостоятельно решают вопросы, относящиеся к их ведению. В соответствии со ст. 100 Конституции Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума могут собираться на совместные заседания для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации избирается 450 депутатов, 225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным избирательным округам (один округ – один депутат), 225 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы. Государственная Дума избирается сроком на пять лет, порядок выборов депутатов определяется Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»4, Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»5.

В Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и от исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Порядок формирования Совета Федерации устанавливается Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»6.

В соответствии со ст. 98 Конституции Российской Федерации члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания.

В соответствии со ст. 102 Конституции Российской Федерации, в которой изложены полномочия Совета Федерации, к ведению Совета Федерации относятся:

• утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
• утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;
• утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;
• решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;
• назначение выборов Президента Российской Федерации;
• отрешение Президента Российской Федерации от должности;
• назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации;
• назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации;
• назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

По вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации, Совет Федерации принимает постановления.

Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Полномочия Государственной Думы перечислены в ст. 103 Конституции Российской Федерации, к ним относятся:

• дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;
• решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;
• заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;
• назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;
• назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
• назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;
• объявление амнистии;
• выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

В соответствии со ст. 105 Конституции Российской Федерации в круг полномочий Государственной Думы входит принятие федеральных законов.

Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

В соответствии со ст. 107 Конституции Российской Федерации:

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его.

Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.

Помимо федеральных законов, по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации, Государственная Дума принимает постановления. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не пре­дусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Федеральное Собрание обладает также отдельными полномочиями, которые позволяют ему осуществлять некоторые контрольные функции, например, ему подотчетны Правительство Российской Федерации, Центральный Банк, Счетная Палата. Федеральное Собрание осуществляет предварительный, текущий и последующий контроль исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, и др.

1.6. Конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации

Согласно ст. 110 Конституции Российской Федерации, Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Возглавляет Правительство Председатель Правительства Российской Федерации, который назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы.

Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится Президентом Российской Федерации не позднее двухнедельного срока после вступления в должность после избрания, или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.

Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. Если Государственная Дума три раза отклоняет представленные кандидатуры Председателя Правительства, Президент назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

После назначения Председатель Правительства не позднее недельного срока представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, а также кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Председатель Правительства Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу.

Согласно ст. 114 Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации:

• разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;
• обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
• обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
• осуществляет управление федеральной собственностью;
• осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
• осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
• осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом7.

Для исполнения своих полномочий Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации, и обеспечивает их исполнение.

Перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия, также Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации.

Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.

Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации.

1.7. Судебная власть и прокуратура

В соответствии со ст. 11 Конституции Российской Федерации наряду с Президентом, Федеральным Собранием и Правительством государственную власть в Российской Федерации осуществляют суды.

Понятие «судебная власть» может иметь в несколько значений. Во-первых, судебная власть – система судебных органов, осуществляющих возложенные на них полномочия. Во-вторых, судебная власть – это деятельность судов, входящих в судебную систему. В-третьих, в соответствии с принципом разделения властей, судебная власть – это ветвь государственной власти, осуществляющая функции по разрешению юридических конфликтов.

Давая характеристику судебной власти, следует понимать, что судебная власть, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, является обособленной самостоятельной ветвью государственной власти, главная задача которой – осуществление правосудия.

Судебная власть осуществляет свою деятельность посредством установленных законом процедурных форм судопроизводства. Статьей 118 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Судебная власть в Российской Федерации имеет ряд характерных черт, которые отличают ее от других ветвей власти в государстве:

1) представляет собой специальные государственные органы – суды, которые вместе образуют судебную систему;

2) осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации);

3) осуществляется в строгом соответствии с процессуальной формой (правовой процедурой);

4) решения судебных органов не могут быть отменены или изменены какими-либо органами других ветвей государственной власти.

Осуществление судебной власти включает в себя два главных элемента (формы осуществления судебной власти):

1) правосудие, т. е. деятельность судов по рассмотрению и разрешению уголовных и гражданских дел и дел об административных правонарушениях;

2) судебный контроль, который включает в себя конституционный контроль и административный контроль. Конституционное правосудие заключается в проверке соответствия законов, иных нормативных актов Конституции Российской Федерации. Конституционное правосудие в Российской Федерации осуществляется Конституционным Судом Российской Федерации и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, а в сфере административного судебного контроля суд осуществляет контроль соответствия закону актов органов исполнительной власти и действий их должностных лиц.

Судебная система определяется Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»8, которые устанавливают, что ни один суд, входящий в судебную систему, не может быть определен никаким правовым актом, кроме Конституции Российской Федерации и данным законом.

Судебная система представляет собой совокупность всех судов, которые действуют в Российской Федерации, входят в целостную систему и объединены едиными принципами осуществления деятельности, с учетом территориальной организации государства.

Судебная система в Российской Федерации формируется на основе следующих принципов:

• формирование единой судебной системы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом;
• соблюдение всеми, без исключения, федеральными судами и мировыми судами единых правил судопроизводства, которые устанавливаются федеральными законами;
• единообразное применение всеми судами Конституции Российской Федерации общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров России, федеральных законов, а также конституций (законов) и законов субъектов Российской Федерации;
• признание обязательства по обеспечению исполнения судебных решений на всей территории Российской Федерации, вступивших в законную силу;
• законодательная консолидация статуса судей;
• финансирование всех судов из федерального бюджета.

Конституция Российской Федерации предусматривает, что в судебную систему входят следующие органы, обладающие полномочиями для осуществления судебной власти: Конституционный Суд Российской Федерации (ст. 125 Конституции Российской Федерации), Верховный суд Российской Федерации (ст. 126 Конституции Российской Федерации), суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Данные судебные органы являются федеральными судами.

В 2014 г. система федеральных судов была существенно преобразована, в Конституцию Российской Федерации были внесены изменения, предусматривающие упразднение Высшего арбитражного суда Российской Федерации Российской Федерации и включение системы арбитражных судов в расширенную структуру Верховного Суда России. Также были внесены изменения в Федеральные законы «О судебной системе Российской Федерации» и «О Верховном суде Российской Федерации»9, которые определяют, что Верховный суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, административным и другим делам, которые находятся под его юрисдикцией. В настоящее время Верховный Суд Российской Федерации осуществляет судебный надзор за деятельностью как судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов, и имеет обособленный статус в судебной системе Российской Федерации.

К судам субъектов Российской Федерации, в соответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона «О судебной системе», относятся конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и мировые суды, являющиеся судами общей юрисдикции.

Судами общей юрисдикции являются: верховные суды республик, входящих в состав Российской Федерации, краевые суды, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономных округов и автономной области, районные (межрайонные и городские) суды, мировые суды, военные и специализированные суды, входящие в систему судов общей юрисдикции.

В систему арбитражных судов входят:

• окружные федеральные арбитражные суды;
• апелляционные арбитражные суды;
• арбитражные суды субъектов Российской Федерации, а также специализированные суды и Суд по интеллектуальным правам.

Еще одной ветвью судебной системы являются конституционные суды. Данная ветвь судебной системы включает в себя Конституционный Суд Российской Федерации, который действует на основании Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»10, а также уставные и конституционные суды субъектов Российской Федерации, при этом данные суды не входят в иерархичную систему с Конституционным Судом Российской Федерации и имеют собственную компетенцию.

Суды, которые входят в судебную систему, имеют разную компетенцию, и в связи с этим принято выделять звенья судебной системы, которые определяют место судов в судебной иерархии, в соответствии с их процессуальной компетенцией. Таким образом, суды подразделяются на:

1) суды первой инстанции, непосредственно исследуют доказательства в суде, рассматривают дела по существу и от имени государства принимают решения по делу;

2) апелляционные инстанции – суды, которые рассматривают в апелляционном порядке жалобы на решения и приговоры судов первой инстанции по апелляции, которые не вступили в законную силу;

3) кассационные инстанции – суды, которые рассматривают в кассационном порядке дела по жалобам и представлениям на приговоры, которые вступили в законную силу, постановления и решения судов первой и апелляционной инстанций, вступившие в законную силу;

4) надзорные инстанции – суды, которые рассматривают в порядке надзора дела о жалобах и представлениях на приговоры, постановления и решения судов, которые вступили в силу.

Прокуратура в Российской Федерации является органом государственной власти с особым статусом и осуществляет деятельность, которую можно назвать прокурорско-надзорной властью. Такой вывод основан на Законе Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О поправке к Конституции Российской Федерации о Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации»11.

В соответствии с данным законом глава 7 Конституции Российской Федерации стала называться «Судебная власть и прокуратура». Таким образом, на конституционном уровне получило официальное признание доктринальное положение отечественных ученых, что прокуратура не относится к числу государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть (ст. 10–11 Конституции Российской Федерации).

Обособленность прокуратуры России состоит в том, что она не включается на конституционном уровне ни в одну из трех классических ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Но прокуратура посредством нормы-дефиниции, определившей новое название главы 7 Конституции Российской Федерации, выделена в отдельную ветвь государственной власти России. Это как раз и дает ей возможность самостоятельно осуществлять прокурорско-надзорную власть.

Конституционными гарантиями организационной обособленности прокуратуры России служат особый порядок ее формирования, а также наделение правовым статусом самостоятельного звена единой системы государственной власти (ст. 71, 83, 102, 129 Конституции Российской Федерации).

В настоящее время прокуратура Российской Федерации формируется в основном в таком же порядке, как федеральные суды. Согласно ст. 129 Конституции Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации, согласованному с субъектами Российской Федерации. Президент Российской Федерации самостоятельно освобождает от должности прокуроров субъектов Российской Федерации. Иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации. Генеральный прокурор Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров России.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации»12 в основу организации и деятельности органов прокуратуры положены отраслевые принципы единства системы, ее централизации, независимости, законности и гласности. Эти принципы раскрывают сущность прокурорско-надзорной власти в целом.

• Единство: территориальные и специализированные прокуратуры на территории Российской Федерации составляют системное единство, прокуроры действуют от имени Российской Федерации и выполняют роль законных представителей органов государственной власти.
• Централизация: нижестоящие прокуроры подчиняются как вышестоящим прокурорам, так и Генеральному прокурору РФ. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, издаваемые Генеральным прокурором РФ, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры.
• Независимость: все решения и действия осуществляются на основе закона, независимо от органов государственной и муниципальной власти, общественных и политических организаций и движений, работникам прокуратуры запрещено состоять в выборных органах государственной власти и местного самоуправления, являться членами политических партий.
• Законность: правовой статус прокуратуры определяется Конституцией РФ и федеральными законами, органы прокуратуры осуществляют свою деятельность строго в рамках закона, целью их деятельности является охрана, защита и обеспечение законности во всех отраслях и сферах жизни общества и государства.
• Гласность: должен обеспечиваться доступ граждан к достоверным сведениям о состоянии законности, о выявляемых правонарушениях, о мерах, принимаемых по их устранению, но это не должно противоречить законодательству РФ об охране прав и свобод граждан, о государственной и иной специально охраняемой законом тайны.

Литература

1. Шахрай С.М. Конституционное право Российской Федерации: учебник для академического бакалавриата и магистратуры. 4-е изд., изм. и доп. М.: Статут, 2017. 624 с.
2. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2016.
3. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. 11-е изд., изм. и доп. М., 2015.
4. Багмет А.М., Бычкова Е.И. Конституционное право: учебник. М., 2015.
5. Стрекозов В.Г. Конституционное право России: учебник для бакалавров. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2016.
6. Шахрай С.М. Конституционное право Российской Федерации: учебник для академического бакалавриата и магистратуры. 4-е изд., изм. и доп. М.: Статут, 2017. 624 с.
7. Конституционное право: университетский курс: учебник: в 2 т. / под ред. А.И. Казанника, А.Н. Костюкова. М.: Проспект, 2015.

Глава 2. Муниципальное право

2.1. Общая характеристика муниципального права.

2.2. Территориальные основы организации местного самоуправления.

2.3. Организационная основа местного самоуправления.

2.4. Финансовые основы местного самоуправления

2.5. Контроль и надзор за деятельностью местного самоуправления и его должностных лиц.

2.1. Общая характеристика муниципального права

Местное самоуправление является одной из форм осуществления народовластия. Институт гражданского общества, местное самоуправление следует рассматривать как способ формирования публичной власти на уровне местного самоуправления и одновременно одну из форм участия граждан в государственном управлении.

Как способ осуществления власти местное самоуправление появилось еще в глубокой древности, однако наиболее активно местное самоуправление получило развитие в демократическом обществе, так как в условиях демократического политического режима местное самоуправление призвано обеспечивать решение населением вопросов местного значения самостоятельно, делая это как непосредственно, так и через своих представителей.

В соответствии со ст. 130 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления в Российской Федерации обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения, вопросов, связанных с владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью. Статья 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»13 (далее – Закон об общих принципах местного самоуправления) определяет местное самоуправление как форму реализации власти народа, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность, непосредственно либо через органы местного самоуправления, решение вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

При этом общие принципы организации и осуществления местного самоуправления, которые установлены в Конституции Российской Федерации, полностью соответствуют базовым международным стандартам Европейской хартии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 г. Советом Европы14, согласно которой «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Местное самоуправление является наиболее близким к местному населению уровнем организации публичной власти, обеспечивающим демократический характер всей системы государственной власти.

Муниципальное право представляет собой относительно самостоятельную отрасль права, объединяющую нормы публичного и частного права, которые регулируют общественные отношения в системе местного самоуправления.

Предмет муниципального права составляет совокупность общественных отношений, которые складываются в процессе осуществления местного самоуправления.

Эти отношения могут быть сгруппированы следующим образом:

1) возникающие в процессе осуществления местного самоуправления посредством прямого выражения воли граждан, например, местный референдум, собрания, собрания граждан, выборы органов и должностных лиц местного самоуправления, инициатива гражданского права, отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, опросов граждан, общественных слушаний и т. д.;

2) связанные с осуществлением деятельности органов местного самоуправления, направленные на решение проблем местного значения и выполнение определенных государственных функций;

3) возникающие в процессе финансовой деятельности органов местного самоуправления;

4) связанные с участием местных органов власти в гражданско-правовых отношениях;

5) возникающие в связи с территориальным устройством местного самоуправления, изменения границ территорий;

6) определяющие установление гарантий местного самоуправ­ления;

7) устанавливающие определение ответственности в системе местного самоуправления;

8) устанавливающие определение порядка взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти;

9) определяющие закрепление основ муниципальной службы;

10) определяющие обеспечение взаимодействия местного самоуправления с хозяйствующими субъектами.

Принципы муниципального права

В юридической литературе предлагается систематизация принципов местного самоуправления, которые в некотором роде сходны, но в то же время они различаются15. Используя уже предложенную систематизацию, принципы муниципального права можно разделить на две группы.

Первая группа принципов включает принципы, определяющие положение местного самоуправления в общей системе государственной власти.

Принцип разделения компетенции местного самоуправления и органов государственной власти. Закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит перечень вопросов местного значения, решение которых соответствует правам и обязанностям органов местного самоуправления. Данные вопросы отделены от полномочий органов государственной власти, но при этом возможны совместные решения общих задач в рамках, установленных законом.

Принцип отсутствия подчинения и субординации в отношениях муниципальных органов с органами государственной власти и органами разных уровней местного самоуправления между собой. При этом, когда органы местного самоуправления выполняют свои отдельные государственные полномочия, переданные им, они обязаны соблюдать нормативные акты государственных органов, которые предоставили муниципалитетам государственные полномочия в случаях, установленных законом.

Принцип взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в решении общих проблем.

Принцип организационной независимости органов местного самоуправления, они свободны в выборе формы и способов решения местных проблем и осуществления соответствующих полномочий, а также в осуществлении государственных полномочий, переданных им. Муниципальные органы самостоятельно определяют свою внутреннюю организационную структуру.

Принцип соразмерности ресурсного обеспечения органов местного самоуправления и компетенции этих органов. Данный принцип определяет наиболее важное условие, а при несоблюдении этого условия местное самоуправление не сможет быть реальным.

Принцип полномочия государственных органов по наделению местных органов власти отдельными государственными полномочиями, при условии предоставления соответствующих материальных и финансовых ресурсов. Органы государственной власти могут не предоставлять государственные полномочия муниципальным органам, в этом случае местное самоуправление становится более независимым и автономным, но на практике в большинстве демократий муниципальные органы осуществляют определенные полномочия государственной власти, реализация которых контролируется органами, которые передали свои полномочия.

Принцип права органов местного самоуправления на судебную защиту. Соблюдение этого принципа является наиболее важной государственной гарантией статуса местного самоуправления.

Вторая группа принципов включает принципы, с которыми связаны демократическая структура и функционирование муниципальной власти.

Принцип избрания и преемственности должностных лиц органов местного самоуправления. Избираемость является основным способом формирования муниципальных органов, а также осуществления местного самоуправления при активном участии населения. Заменяемость предусматривает постоянное взаимодействие между избирателями, с одной стороны, и депутатов и должностных лиц, с другой стороны, предоставляет гражданам, проживающим на данной территории, возможность занять позицию в системе местного самоуправления, которая существенно влияет на управление муниципальными делами.

Принцип обязательного создания представительных органов местного самоуправления и наделение их правом создавать ответственные перед ними исполнительные органы. Без наличия представительных органов, за исключением случаев принятия решений непосредственно населением, невозможно учитывать мнения и потребности различных групп населения. Возможность создания подчиненных исполнительных органов обеспечивает повышение эффективности усилий представительных органов местного самоуправления в решении стоящих перед ними задач.

Принцип открытости деятельности местного самоуправления. Открытость и гласность работы муниципальных органов предоставляют населению возможность контролировать то, как муниципальные власти решают стоящие перед ними задачи, и вовремя воздействовать на них, если они действуют вопреки воле местного населения.

Принцип законности деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Нарушение принципа законности в деятельности местного самоуправления может привести к нарушению прав, свобод и законных интересов граждан, установленных нормами права, и это противоречит целям и задачам местного самоуправления.

Принцип участия населения в правотворческой деятельности местного самоуправления и контроле за выполнением решений местного самоуправления, что является неотъемлемым правом граждан и отражает сущность организации местного самоуправления как демократического института власти. Принцип подотчетности и контроля органов местного самоуправления. Соблюдение этого принципа необходимо для поддержания постоянного общения местного населения с местным самоуправлением, предопределяющего возможность активного влияния населения на деятельность местного самоуправления.

2.2. Территориальные основы организации местного самоуправления

Термин «муниципальное образование» представляет собой собирательное понятие, обозначающее город, сельское поселение или другую территорию, на которой осуществляется местное самоуправление. Необходимость введения и легализации этой концепции была связана с тем, что с развитием федеративных отношений в различных субъектах Российской Федерации стали использоваться разнообразные исторически сложившиеся и национальные названия территорий и поселений, а для юридической практики – единое определение территории, в которой осуществлялось местное самоуправление. Поэтому Гражданским кодексом Российской Федерации в 1994 г. (ст. 124, 215) был введен термин «муниципальное образование», который впоследствии был включен в федеральные законы о местном самоуправлении.

В ст. 10 Закона об общих принципах организации местного самоуправления выделяется пять типов муниципальных образований:

• городские поселения;
• сельские поселения;
• муниципальные районы;
• районы городов;
• внутригородские территории городов федерального значения.

Масштаб территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление и общие требования к определению границ муниципальных образований, также определяется Законом об общих принципах организации местного самоуправления. В ст. 11 данного Закона был установлен подробный перечень требований для установления и изменения границ муниципалитетов, в частности устанавливаются принципы, которыми следует руководствоваться при определении границ муниципальных образований.

Территории всех субъектов Российской Федерации делятся между поселениями, поэтому не может быть в Российской Федерации субъекта, на территории которого местное самоуправление не будет осуществляться.

В состав муниципальных районов входят территории всех поселений, а также возникающие на территориях с низкой плотностью сельского населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории.

Таким образом, строится двухуровневая модель местного самоуправления: городские и сельские поселения формируются в муниципальном районе, при этом они признаются независимыми муниципальными образованиями, при этом городские районы остаются одноуровневыми муниципалитетами.

Двухуровневая модель позволяет обеспечивать решение конкретных вопросов местного значения наилучшим образом, как раз на том уровне, в котором присутствуют ресурсы, персонал и организационный потенциал, которые объективно необходимы для этого. Кроме того, эта модель будет строить оптимальную систему взаимодействия между органами местного самоуправления, муниципальными органами и населением, а также с государственными органами.

Следует отметить, что с двухуровневой структурой местного самоуправления исключается прямое подчинение нижестоящих муниципальных образований вышестоящим, а также ограничивается возможность вмешательства одних местных органов власти в компетенцию других, отношения между различными уровнями муниципалитетов строятся не на принципах административного подчинения, а в форме межмуниципального сотрудничества. В зависимости от типа муниципалитета определяются вопросы местного значения, муниципальная собственность, распределяются источники доходов местного бюджета между различными типами и уровнями муниципалитетов.

Территория поселения состоит из следующих земель:

• исторически сложившиеся земли поселений, примыкающие к ним, земли общего пользования;
• земли для развития поселения;
• территория традиционного природопользования жителей населенного пункта;
• земли рекреационного назначения.

Таким образом, муниципальная структура – это населенная территория. В связи с этим квалификационным признаком любого муниципального образования является присутствие населения.

Территория поселения включает все земли любой формы собственности и назначения. Следовательно, муниципальное образование представляет собой исторически сформированное поселение, которое включает земли всех форм собственности и назначения.

В состав территории городского поселения может включаться:

• один город или одно поселение городского типа;
• территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городских поселений;
• территория поселений и сельских поселений, которые не являются муниципальными образованиями, если эти территории включены в генеральный план городского поселения.

Закон предусматривает два варианта территориальной организации сельского поселения, которые могут включать:

• одно сельское поселение или поселение с населением более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек);
• несколько сельских поселений, объединенных общей территорией с населением менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый).

Размер численности населения является определяющим фактором в определении статуса муниципального образования, так как законом вводится ограничение на численность населения. Так, сельское поселение может быть одним поселением с населением более 1000 человек или несколькими поселениями, объединенными общей территорией с населением менее 1000 человек каждый.

Сельское поселение с населением менее 1000 человек, по общему правилу, является частью сельского поселения, и значит, не является независимым муниципальным образованием, при этом из этого правила возможны исключения.

Региональным законодательством самостоятельным сельским поселением может быть признано сельское поселение с населением менее 1000 человек, при этом должны учитываться различные факторы, такие как плотность населения, территориальная доступность поселений и т. д.

Также значимым фактором для определения типа муниципального образования может служить плотность населения. Законом устанавливается критерий определения территорий, имеющих высокую плотность населения. К таким территориям принадлежат территории, плотность населения которых превышает среднюю плотность населения сельских поселений в Российской Федерации более чем в три раза.

Список субъектов Российской Федерации, а также некоторых регионов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), принадлежащих территориям с высокой плотностью населения, утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. № 707-р «Об утверждении перечней субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой либо с высокой плотностью населения»16.

Также в Законе об общих принципах организации местного самоуправления вводится критерий определения районов с низкой плотностью населения. К ним относятся территории, плотность населения которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. В районах с низкой плотностью населения и в труднодоступных районах сельское поселение с населением менее 100 человек может не иметь статус поселения, однако данный населенный пункт может не входить в состав другого поселения, если такое решение принято на сходе граждан, которые проживают в соответствующем населенном пункте.

Административным центром муниципального района может считаться город (поселок), расположенный на территории городского округа, имеющего с муниципальным районом общую границу

Эти требования в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации не могут применяться в районах с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных районах.

Территория населенного пункта должна быть полностью включена в территорию поселения, при этом территория одного поселения не может быть частью территории другого поселения, данное положение определяет критерий целостности территории муниципалитета, т. е. все муниципалитеты должны иметь непрерывающуюся границу. Также границы муниципальных образований не могут пересекаться границами других населенных пунктов, территория одного поселения не может находиться на территории другого поселения, границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.

Территория городского округа не является частью территории муниципального района, и, следовательно, распространение двухуровневой модели местного самоуправления в крупные города не осуществляется, поскольку считается нецелесообразным. Городской район остается одноуровневым, т. е. он не является частью муниципального района и не включает в себя независимые муниципальные образования.

Границы муниципального района установлены с учетом следующих факторов:

• необходимость создания условий для решения органами местного самоуправления муниципальных образований вопросов местного значения межотраслевого характера;
• необходимость создания условий для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых по всей муниципальной территории.

Законодательство о местном самоуправлении содержит большее число норм, регулирующих вопросы изменения границ муниципалитетов и их трансформации.

Среди субъектов, которые имеют право выступать с инициативой по изменению границ муниципалитета, являются:

• население муниципалитета;
• органы местного самоуправления муниципального образования;
• органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации;
• федеральные органы государственной власти.

Предложения об изменении границ муниципального образования хотя бы одного из указанных субъектов должны рассматриваться в порядке, определяемом законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации. В большинстве случаев вопрос об изменении границ муниципалитетов регулируется законами об административно-территориальной структуре соответствующего субъекта Российской Федерации. Существуют также законы субъектов Российской Федерации о порядке формирования, объединения и разделения муниципалитетов, о муниципалитетах, об установлении границ муниципалитетов и т. д.

В соответствии со ст. 12 Закона об общих принципах организации местного самоуправления инициатива населения по изменению границ муниципалитета должна осуществляться в соответствии с порядком, установленном федеральным законом и принятым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации по инициативе проведения местного референдума. При этом инициатива местных органов власти и государственных органов по изменению границ муниципалитета должна быть оформлена решениями местных органов власти и органов государственной власти.

В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления имеют право инициировать процедуру изменения границ муниципалитетов только, если население сельских поселений уменьшилось более чем на 50 процентов по сравнению с установленным законом.

Под преобразованием муниципальных образований, в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления, понимается процесс, происходящий в следующих формах:

• объединение муниципальных образований;
• разделение муниципальных образований;
• изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения;
• изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения;
• изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа;
• изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением;
• присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Процесс упразднения муниципального образования, в отличие от преобразования, предполагает утрату у местного сообщества, на основе которого было создано муниципальное образование, способности самостоятельно осуществлять местное самоуправление. Процедуры создания, преобразования или упразднения муниципального образования напрямую связаны с процессом установлением и изменением границ муниципальных образований.

2.3. Организационная основа местного самоуправления

Реализация местного самоуправления невозможна без участия специальных органов, которых население муниципалитета уполномочило решать вопросы местного значения в соответствующем муниципальном образовании.

Органы местного самоуправления – это органы, обладающие полномочиями по решению вопросов местного значения, которые, при этом, не входят в систему государственных органов.

Органы местного самоуправления отличают следующие особенности:

• не включены в систему государственных органов (в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации);
• если им предоставляются отдельные государственные полномочия, они могут участвовать в осуществлении публичных функций, и их деятельность в этом случае будет находиться под контролем государства (в соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации).

Органы местного самоуправления независимы в пределах своих полномочий, они не подчиняются органам государственной власти, они не обязаны следовать их указаниям (за исключением случаев осуществления определенных государственных полномочий, которые переданы органам местного самоуправления в соответствии с законодательством). В соответствии с законодательством о местном самоуправлении участие государственных органов в формировании органов местного самоуправления допускается только в случаях, предусмотренных законом, например, о назначении и увольнении руководителя местной администрации.

Одновременно с этим выделение органов местного самоуправления из структурной системы государственных органов означает их структурно-организационную изоляцию, но не функциональную.

Органы местного самоуправления независимы только в пределах полномочий, определяемых органами государственной власти, так как они входят в систему государственно-властных отношений, обязаны действовать в соответствии с единой государственной политикой, при этом органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями.

Как и все органы государственной власти, органы местного самоуправления имеют одинаковую экономическую и организационно-правовую базу с государственными органами: у них есть один и тот же источник власти – люди, одинаковые принципы избирательной системы, одни и те же способы принятия решений, одинаковое обязательное исполнение закона и иных нормативных правовых актов, а также аналогичные формы и методы деятельности.

Под структурой местного самоуправления понимается система органов, имеющих независимый статус, осуществляющих функции и полномочия местного самоуправления на территории муниципалитета. В соответствии со ст. 34 Закона о местном самоуправлении, общая структура органов местного самоуправления выглядит следующим образом:

• представительный орган муниципального образования;
• глава муниципального образования;
• местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
• контрольно-счетный орган муниципального образования;
• иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие первых трех элементов в системе местного самоуправления является обязательным. К другим органам местного самоуправления относятся, например, избирательная комиссия муниципального образования, отраслевые и территориальные органы местной администрации, входящие в ее структуру. Уставы муниципалитетов могут также предусматривать наличие других органов и должностных лиц.

Количество созданных органов местного самоуправления, их структура и компетенция различаются, как правило, в зависимости от следующих факторов:

• тип муниципального образования;
• количество жителей муниципального образования;
• возможности социально-экономического развития муниципалитета;
• исторические и другие местные традиции;
• национальные обычаи;
• политические интересы;
• другие особенности.

В настоящее время названия органов местного самоуправления очень разные. В зависимости от исторических, национальных и других местных традиций представительный орган местного самоуправления может быть назван думой, советом, муниципальным советом, собранием, встречей представителей, радой, курултаем, хуралом, джиргией и т. д. Исполнительный орган местного самоуправления также может иметь разные названия: администрация, мэрия, администрация, префектура и т. д.

Установленная структура должна быть закреплена в уставе муниципального образования, она также должна отражать любые изменения в структуре органов местного самоуправления.

Статья 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает, что решение представительного органа об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу только по истечении срока Офиса действующего представительного органа муниципального образования.

Эта норма гарантирует нормальную работу депутатов представительного органа муниципалитета, сохранение их статуса на период, на который они были избраны, независимо от решения об изменении структуры представительного органа муниципалитета.

В соответствии со ст. 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления содержание органов местного самоуправления финансируется исключительно за счет собственных доходов местных бюджетов. Это положение, во-первых, служит гарантией финансовой и экономической независимости местных органов власти от государственных органов или других организаций. Во-вторых, он пре­дупреждает о чрезмерном расширении числа органов местного самоуправления, неоправданном расширении их государств и т. д.

2.4. Финансовые основы местного самоуправления

Финансовая основа местного самоуправления – это финансовые средства муниципального образования, основанные на местном бюджете. Местным бюджетом является бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляются органами местного самоуправления. У каждого муниципального образования есть собственный бюджет. Бюджет муниципального района и совокупность бюджетов населенных пунктов, составляющих муниципальный округ, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

Статья 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации17 (далее – Бюджетный кодекс) устанавливает, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования.

Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

В соответствии со ст. 55 Закона об общих принципах организации местного самоуправления формирование доходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах.

В состав собственных доходов местных бюджетов также входят субвенции, предоставляемые, например, для решения вопросов местного значения межмуниципального характера, для осуществления местными органами власти отдельных назначенных государственных полномочий. Кроме того, субсидии могут быть переведены в местный бюджет – бюджетные средства с другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на основе долевого уровня финансирования целевых расходов. Согласно действующему законодательству, для обеспечения местных бюджетов субсидиями с более высокого уровня могут быть созданы:

• региональные и районные фонды финансовой поддержки городских и сельских поселений (для выравнивания бюджетных ассигнований);
• фонд муниципального развития в субъекте Российской Федерации (для реализации инвестиционных проектов);
• фонд софинансирования социальных расходов;
• федеральные и региональные компенсационные фонды для осуществления определенных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Бюджетные расходы органов местного самоуправления – это распределение и использование финансовых ресурсов, накопленных в бюджетах муниципалитетов в соответствии с законами о бюджете на соответствующий финансовый год. Расходы местных бюджетов также определяются как средства, выделяемые на финансирование решения вопросов местного значения, отдельных переданных государственных полномочий и выполнения функций местного самоуправления.

В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.

В соответствии со ст. 87 Бюджетного кодекса органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств. Реестром расходных обязательств муниципального образования, в соответствии с Бюджетным кодексом, является свод нормативных правовых актов органов местного самоуправления и соглашений, заключенных органами местного самоуправления (отдельные статьи, параграфы, подпункты, параграфы нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов. Реестр расходных обязательств муниципального образования ведется в порядке, установленном местной администрацией. Реестр расходных обязательств муниципального образования представляется органом местного самоуправления в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Уставы муниципалитетов и другие местные нормативные правовые акты увеличивают расходы на жилищно-коммунальные услуги, здравоохранение, образование, социальное обеспечение, культуру, спорт, правоохранительные органы. Эти сферы, благодаря их важности для населения, считаются приоритетными, хотя на практике для их развития зачастую недостаточно финансовых ресурсов. Кроме того, местные органы власти устанавливают дополнительные льготы и льготы для граждан, которые в наибольшей степени нуждаются в социальной защите и помощи. Следует отметить, что решения о дополнительных расходах принимаются представительным органом муниципалитета только после того, как финансовое управление местной администрации пришло к выводу о наличии финансовых ресурсов для осуществления таких решений.

2.5. Контроль и надзор за деятельностью местного самоуправления и его должностных лиц

Статья 77 Закона об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает общие положения в области контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Органы прокуратуры Российской Федерации и другие органы, уполномоченные федеральным законом, осуществляют надзор за исполнением федеральными органами и должностными лицами местного самоуправления федеральных и региональных законов, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Первой формой контроля и надзора является прокурорский надзор. Полномочия прокуратуры Российской Федерации в сфере контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления достаточно полно закреплены в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»18. В целях обеспечения верховенства права, единства и укрепления верховенства права, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также интересов общества и государства, охраняемого законом, прокуратура Российская Федерация осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления, а также за соблюдение законов и издаваемых ими правовых актов.

Прокуроры имеют право присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления, а также имеют право участвовать в рассмотрении заявлений и протестов, поданных органами местного самоуправления.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций имеет широкий круг прав, в том числе:

• при предъявлении служебного свидетельства беспрепятственно въезжать на территорию и помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам и материалам, проверять выполнение законов в связи с информацией, полученной прокуратурой по фактам нарушения закона;
• требовать от руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления представления необходимых документов, материалов, статистической и иной информации; выделения специалистов для выяснения возникших проблем; проведения проверок материалов и обращений, полученных прокуратурой, ревизий деятельности организаций, находящихся под их контролем или подчиненных им;
• вызывать должностных лиц местных органов власти для разъяснений о нарушениях законов и нормативных правовых актов.

Прокурор или его заместитель приносят протест на правовой акт, который противоречит закону, органу или должностному лицу местного самоуправления, выпустившему соответствующий правовой акт, либо обращается в суд в соответствии с процессуальным законодательством.

Представление об устранении нарушений закона направляется прокурором или его заместителем в орган или должностное лицо местного самоуправления, которое уполномочено устранять совершенные нарушения, и подлежит немедленному рассмотрению. В течение месяца с даты вынесения представления необходимо принять конкретные меры для устранения нарушений закона, причин и условий, которые им способствовали. Результаты принятых мер должны быть доведены до сведения прокурора в письменной форме.

Кроме того, в целях предотвращения правонарушений и при наличии информации о предстоящих незаконных действиях прокурор или его заместитель направляют официальным лицам предупреждение о недопустимости нарушения закона.

Второй формой контроля и надзора является государственный контроль уполномоченными органами государственной власти. Уполномоченные органы государственной власти контролируют осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, а также использование материальных ресурсов и финансовых ресурсов, предоставляемых для этой цели. Общие положения об осуществлении такого контроля определены в ст. 21 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. В частности, порядок осуществления контроля за осуществлением делегированных полномочий государственными органами и наименование органов контроля устанавливаются федеральным или региональным законодательством, предусматривающим выделение отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления.

В случае нарушения требований законов об осуществлении определенных государственных полномочий органами или должностными лицами местного самоуправления уполномоченные государственные органы имеют право давать письменные предписания об их устранении, которые являются обязательными для органов местного самоуправления и их должностных лиц. Данные предписания могут быть обжалованы в суде.

Помимо государственного контроля, контроль также осуществляется специально уполномоченными органами и должностными лицами местных органов власти. Органы и должностные лица местного самоуправления, наделенные контрольными функциями в соответствии с уставом муниципалитета, контролируют соответствие деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципалитета и нормативным правовым актам представительных органов местного самоуправления, принятых в соответствии с ним.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает, что к исключительной юрисдикции представительного органа муниципального образования относится осуществление контроля за выполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий для решения местных вопросов.

В дополнение к представительному органу местного самоуправления контрольные функции могут осуществлять и различные специализированные контрольные органы, например, контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т. д. Согласно ст. 38 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, контрольный орган муниципального образования образуется для контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях соблюдения установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Плановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) совместно на основании ежегодного плана проведения проверок, сформированного и согласованного прокуратурой субъекта Российской Федерации (далее – ежегодный план). При этом плановая проверка одного и того же органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления проводится не чаще одного раза в два года.

Порядок проведения проверок деятельности органов местного самоуправления определяется ст. 77 Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Органы государственного контроля (надзора) направляют в прокуратуру соответствующего субъекта Российской Федерации проекты ежегодных планов проведения проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не позднее 1 сентября года, предшествующего году проведения проверок.

Указанные проекты рассматриваются прокуратурой субъекта Российской Федерации на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора) с внесением предложений руководителям органов государственного контроля (надзора) о проведении совместных плановых проверок.

Прокуратура субъекта Российской Федерации на основании представленных органами государственного контроля (надзора) проектов формирует ежегодный план не позднее 1 октября года, предшествующего году проведения проверок.

Ежегодный план подлежит размещению на официальных сайтах прокуратуры субъекта Российской Федерации и соответствующего органа государственного контроля (надзора) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет не позднее 1 ноября года, предшествующего году проведения проверок.

Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан.

Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут также проводиться в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Информация о результатах проведенной проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, в том числе о выявленных нарушениях и предписаниях об их устранении с указанием сроков устранения, в течение одного месяца после завершения проверки подлежит размещению на официальном сайте соответствующего органа государственного контроля (надзора) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Литература

1. Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2016. 456 с.
2. Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2012. 680 с.
3. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2009. 328 с.
4. Соколов А.Н. Муниципальное право и государственное управление в России: монография / под ред. проф. А.Г. Пархоменко. М.: Юркомпани, 2016. 188 с.
5. Муниципальное право России: учебник / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. 544 с.

Глава 3. Административное право

3.1. Общая характеристика административного права как самостоятельной отрасли права.

3.1.1. Субъектный состав административного права.

3.1.2. Административно-правовой статус органов исполнительной власти.

3.2. Особенная часть.

3.2.1. Административное правонарушение и административная ответственность.

3.2.2. Административный процесс.

3.2.3. Обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении.

3.1. Общая характеристика административного права как самостоятельной отрасли права

Административное право Российской Федерации является одной из важных отраслей мультиаспектной российской правовой системы. Она представляет собой целенаправленно сформированную совокупность правовых норм, призванных регулировать наиболее важные общественные отношения, которые возникают в связи и по поводу реализации исполнительной власти соответствующими государственными органами управления, контроля и надзора, а также в связи с осуществлением органами местного самоуправления, отдельных функций государственного управления.

Предметом регулирования административного права Российской Федерации как самостоятельной отрасли права являются общественные отношения, возникающие в процессе практической реализации властью исполнительных полномочий. Правовое регулирование общественных отношений в сфере государственного управления осуществляется путем установления закрепленных в нормах административного права правил поведения, юридически обязательных для всех участников регулируемых отношений. Устанавливая такие правила, государство создает определенный правовой режим реализации управленческих функций и возникающих в этой связи отношений.

Признаки управленческого отношения. Признаками управленческого отношения являются:

1) участие в нем соответствующего органа государственного управления (должностного лица);

2) реализация полномочий этого органа, предоставленных ему для практического осуществления управленческой деятельности;

3) обязательное осуществление данным органом исполнительно-распорядительной деятельности.

Таким образом, можно выделить основной признак управленческого отношения – это обязательное присутствие властной стороны в этих отношениях.

Классификация видов управленческих отношений осуществляется по следующим признакам:

1) по субъектам, в них участвующим:

а) отношения между вышестоящими и подчиненными органами государственного управления;

б) отношения между различными органами государственного управления в случае отсутствия между ними отношений подчиненности;

в) отношения между органами государственного управления и подчиненными им государственными предприятиями, учреждениями и иными организациями (например, государственными корпорациями);

г) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их ведении (т. е. отношении подчинения) государственными объединениями и предприятиями (по вопросам административного надзора либо финансового контроля и т. д.);

д) между субъектами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными объединениями, предприятиями и учреждениями;

е) между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления;

ж) отношения между органами государственного управления, с одной стороны, и общественными организациями с другой стороны;

з) отношения между органами государственной власти и гражданами;

2) с учетом государственного устройства Российской Федерации, закрепленного в Конституции РФ:

а) между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами субъектов РФ;

б) «горизонтальные» отношения между органами исполнительной власти различных субъектов Федерации одного порядка – отношения между администрациями двух субъектов Федерации;

в) между органами исполнительной власти субъектов Федерации разного уровня – отношения между администрацией края и руководством республики;

3) в зависимости от целей возникновения отношений управления:

а) внутренние (внутриорганизационные, внутрисистемные). Управленческие отношения такого рода выражают интересы самоорганизации системы исполнительной власти, в том числе каждого звена в отдельности. Сторонами здесь являются соподчиненные исполнительные органы, а также их структурные подразделения и должностные лица;

б) внешние – отношения, которые связаны с непосредственным воздействием на объекты, которые не входят в систему исполнительной власти (к примеру, управляющее воздействие на граждан, коммерческие организации, общественные объединения и прочее). Сюда же можно отнести и отношения по управлению государственными предприятиями и учреждениями, так как они тоже не являются субъектами исполнительной власти.

В тесной связи с управленческими отношениями находится управленческая деятельность – внешнее проявление управленческих отношений, которые достаточно разнообразны, но в принципе охватывают однотипные общественные управленческие связи:

1) управленческие отношения, в рамках которых реализуются полномочия функции и задачи, государственных органов исполнительной власти;

2) управленческие отношения, которые возникают внутри органа государственной власти в процессе деятельности субъектов законодательной и судебной власти и органов прокуратуры;

3) управленческие отношения, которые возникают при участии местного самоуправления;

4) административные отношения, возникающие в сфере управления в коммерческих и некоммерческих организаций, а также других негосударственных формирований.

Административное право, как и все другие науки, имеет свои, присущие ей одной, функции, которые давно и четко определены в общей теории данной науки:

а) регулятивная заключается в том, что административное право создает особый правовой режим организации и деятельности субъектов исполнительной власти, а также поведения всех иных участников регулируемых данной отраслью правоотношений;

б) правоохранительная (юрисдикционная) обеспечивает соблюдение установленного правового режима, а также защиту законных прав и интересов сторон в рамках регулируемых управленческих отношений.

Практическая реализация административного права, его функций невозможна без хорошо отработанной методологической системы особых приемов и методов. Вместе с предметом они представляют максимально емкую характеристику любой отрасли российского права, не исключая и административное.

В настоящее время существуют два принципиально различных подхода к познанию содержания методов права: либо каждая отрасль права помимо предмета имеет и свой собственный метод правового регулирования, либо все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, которые заложены в самой природе права. Последняя позиция, на наш взгляд, представляются более верной.

В реальности любая отрасль права использует в качестве средств правового регулирования следующие юридические средства: предписание, запрет и дозволение. Далее, анализируя общую теорию права, можно сказать, что различия между теми или иными отраслями права можно провести по степени практического использования того или иного средства, в свою очередь, обусловленные сугубо спецификой предмета данной отрасли права. Так, для отрасли уголовного права наиболее характерными являются запреты, для административного права – предписания, а для гражданского права, в силу преобладания диспозитивного метода – дозволения. Вместе с тем это не значит, что другие методы правового регулирования данными отраслями права не используются, но они используются в значительно меньшем объеме.

Административно-правовое регулирование разнообразных управленческих отношений осуществляется с помощью методов правового регулирования – совокупности правовых средств или способов регулирующего воздействия права на общественные отношения.

Способы правового воздействия. К основным способам правового воздействия относятся:

1) предписание – возложение юридической обязанности совершить то или иное действие при наличии условий, предусмотренных нормой права;

2) запрет – юридическая обязанность воздержаться от совершения того или иного действия в условиях, предусмотренных правовой нормой (сюда относятся все нормы об административных правонарушениях);

3) дозволение – юридическая возможность совершать в условиях, которые предусмотрены правовой нормой, какие-либо действия по своему усмотрению (право гражданина на обжалование действий (бездействия) должностных лиц).

Примечательно, что некоторые ученые делят все дозволения на «жесткие» и «мягкие»:

1) жесткое дозволение – возможность выбора для субъекта административных правоотношений одного из вариантов должного поведения, предусмотренных правовой нормой. Такой вариант дозволения в основном рассчитан на регулирование поведения должностных лиц (вопрос о применении к лицу, виновному в совершении того или иного административного правонарушения, той или иной меры административного воздействия, либо освобождения от административной ответственности);

2) мягкое дозволение – возможность совершать действия (или воздержаться от их совершения) по собственному усмотрению, т. е. совершать или не совершать предусмотренные нормой права действия в определенных ею условиях. Чаще всего это имеет место при реализации субъективных прав (например, гражданин решает самостоятельно, подавать ли ему жалобу на какое-либо действие или бездействие органов государственной власти или нет).

Из теории административного права известно, что административно-правовое регулирование рассчитано на такие общественные отношения, в которых положение сторон исключает их юридическое равенство (один из участников правоотношения подчинен другому) – налицо юридическое неравенство сторон. Административно-правовые отношения поэтому носят властный характер.

Основные особенности регулирования административно-правовых отношений:

1) для административно-правового регулирования наиболее характерными являются правовые средства так называемого распорядительного типа – предписания. Иначе говоря, одной стороне правоотношений предоставляется установленный объем юридически властных полномочий, адресованных к другой стороне;

2) как следствие первого, административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявлений одного из участников отношения, властное, но в рамках компетенции соответствующих субъектов исполнительной власти;

3) особый механизм регулирования правоотношений, который не представляет собой результат договорного волеизъявления управляемых и управляющих, т. е. имеет место определенная взаимосвязь: а) или у управляющей стороны есть такие юрисдикционные полномочия, которыми не обладает управляемая сторона; б) или объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящих органов исполнительной вла

...