автордың кітабын онлайн тегін оқу Правовое сопровождение природопользования
Правовое сопровождение природопользования
Учебное пособие
Ответственные редакторы
доктор юридических наук В. Б. Агафонов,
доктор юридических наук Н. П. Воронина
Информация о книге
УДК 349.6(075.8)
ББК 67.407я73
П68
Рецензенты:
Редникова Т. В., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник сектора экологического, земельного и аграрного права Института государства и права Российской академии наук;
Шамордин Р. О., кандидат юридических наук, начальник Управления государственного учета, регистрации и переоформления лицензий ФГКУ «Росгеолэкспертиза».
Ответственные редакторы доктор юридических наук В. Б. Агафонов, доктор юридических наук Н. П. Воронина.
В предлагаемом учебном пособии раскрывается система правового регулирования природопользования, в том числе основные нормы, понятия и институты отдельных его видов, выявляются особенности юридической ответственности за нарушение законодательства в области использования и охраны природных ресурсов, а также возмещения вреда, причиненного природным ресурсам и объектам.
Нормативные акты используются по состоянию на 1 января 2024 г.
Для студентов высших учебных заведений, обучающихся по программам бакалавриата, преподавателей юридических вузов, природопользователей, работников законодательной, исполнительной и судебной власти, а также для всех интересующихся правовыми вопросами природопользования.
УДК 349.6(075.8)
ББК 67.407я73
© Коллектив авторов, 2024
© ООО «Проспект», 2024
АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ
Агафонов Вячеслав Борисович, д-р юрид. наук, проф., и. о. зав. кафедрой экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — главы 1 (§ 2—3), 4 (§ 9—11);
Амашукели Светлана Александровна, преподаватель-исследователь кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 7 (в соавторстве с Романовой О. А.);
Блажеев Ярослав Александрович, канд. юрид. наук, доц. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 1 (§ 4);
Быковский Вадим Кириллович, канд. юрид. наук, доц. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 6;
Ведышева Наталия Олеговна, канд. юрид. наук, доц. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 12;
Воронина Наталья Павловна, д-р юрид. наук, проф. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — главы 3, 9 (в соавторстве со Шпаковским Ю. Г.);
Выпханова Галина Викторовна, д-р юрид. наук, проф. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 4 (§ 1—8);
Дойников Павел Игоревич, канд. юрид. наук, доц. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 8;
Елисеев Вячеслав Сергеевич, д-р юрид. наук, проф. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — главы 1 (§ 1), 10;
Зиновьева Ольга Анатольевна, канд. юрид. наук, доц. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 11;
Романова Ольга Александровна, канд. юрид. наук, доц. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — главы 2, 7 (в соавторстве с Амашукели С. А.);
Спиридонов Денис Вадимович, канд. юрид. наук, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 5;
Шпаковский Юрий Григорьевич, д-р юрид. наук, проф. кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — глава 9 (в соавторстве с Ворониной Н. П.).
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность изучения существующих теоретических проблем и современной практики правового сопровождения природопользования обусловлена тем, что, с одной стороны, пользование природными ресурсами является в настоящее время основой устойчивого социально-экономического развития РФ, с другой стороны, данный вид хозяйственной деятельности оказывает существенное негативное воздействие как на отдельные природные объекты в районах проведения видов работ, так и на экосистему соответствующего субъекта РФ в целом.
В Экологической доктрине РФ, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р, подчеркивалось, что «сохранение и восстановление природных систем должно быть одним из приоритетных направлений деятельности государства и общества», вместе с тем существенное развитие природоохранного и природоресурсного законодательства в связи с принятием ряда концептуальных документов стратегического планирования, а также многочисленными изменениями и дополнениями федерального законодательства полностью не позволило решить проблемы комплексного рационального использования и охраны природных ресурсов.
Это связано в первую очередь с нечеткой регламентацией порядка предоставления в пользование природных ресурсов, фрагментарностью содержащихся в нормативных правовых актах мер охраны отдельных компонентов окружающей среды во взаимосвязи с другими природными компонентами, наличием коллизий между нормативными правовыми актами природоресурсного законодательства, противоречивой судебно-арбитражной практикой применения норм законодательства в сфере обеспечения комплексного пользования каким-либо природным ресурсом.
Учебное пособие «Правовое сопровождение природопользования» подготовлено коллективом авторов кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) в целях научного и методического обеспечения учебной дисциплины (модуля) «Практикум по правовому сопровождению природопользования» для обучающихся по направлению подготовки 40.04.01 «Юриспруденция» (уровень бакалавриата).
Целью освоения учебной дисциплины (модуля) «Практикум по правовому сопровождению природопользования» является формирование у обучающихся комплексных знаний об основных нормах, понятиях и формах осуществления права природопользования, особенностях действующего природоресурсного законодательства, механизме правового регулирования использования и охраны природных ресурсов в Российской Федерации.
Задачами освоения учебной дисциплины (модуля) «Практикум по правовому сопровождению природопользования» являются:
• изучение основных закономерностей развития науки и отрасли природоресурсного права, анализ системы источников, регулирующих использование природных ресурсов;
• анализ современных концепций правового механизма рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды;
• выявление специфики правового обеспечения рационального использования природных ресурсов с целью сохранения благоприятной для человека среды обитания;
• исследование институтов рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, роли и места природоресурсного права в системе отраслей российского законодательства;
• анализ оснований возникновения, изменения и прекращения права природопользования, видов разрешительных документов;
• изучение методов экономического регулирования в области использования природных ресурсов, в том числе мер государственной поддержки, осуществляемой в целях рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды;
• исследование юридических механизмов защиты права собственности и иных прав на природные ресурсы от незаконного изъятия, незаконного использования и действий, приводящих к ухудшению состояния природных ресурсов и объектов;
• обучение способности применять теоретические положения норм природоресурсного законодательства на практике в сфере природопользования, при разрешении дел в судах различной юрисдикции, при оказании юридической помощи гражданам и юридическим лицам, при составлении соответствующих документов.
Настоящее учебное пособие состоит из 12 глав и отражает важнейшие вопросы природопользования, среди которых: понятие, сущность и классификации права природопользования; право собственности на природные ресурсы; основания возникновения, изменения и прекращения права природопользования; эколого-правовые требования к природопользованию; правовое регулирование использования и охраны отдельных природных ресурсов и объектов (недр, лесов, водных объектов, объектов животного мира, атмосферного воздуха), защиты прав при осуществлении природопользования, ответственности за нарушения в сфере природопользования, возмещения вреда, причиненного природным ресурсам и объектам.
Пособие предназначено как для обучающихся по направлению подготовки 40.04.01 «Юриспруденция» (уровень бакалавриата), так и для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, хозяйственная деятельность которых связана с использованием природных ресурсов.
СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ
| АПК РФ | — | Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации |
| БНА | — | Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти |
| Бюллетень ВС РФ | — | Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации |
| ВАС РФ | — | Высший Арбитражный Суд Российской Федерации |
| ВВС СССР (РСФСР) | — | Ведомости Верховного Совета СССР (РСФСР) |
| Ведомости СНД и ВС РФ | — | Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации |
| Вестник ВАС РФ | — | Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации |
| Вестник КС РФ | — | Вестник Конституционного Суда Российской Федерации |
| ВК РФ | — | Водный кодекс Российской Федерации |
| ВС РФ | — | Верховный Суд Российской Федерации |
| ГК РФ | — | Гражданский кодекс Российской Федерации |
| ГрК РФ | — | Градостроительный кодекс Российской Федерации |
| ГПК РФ | — | Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации |
| ЗК РФ | — | Земельный кодекс Российской Федерации |
| Закон об охране окружающей среды | — | Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» |
| Закон о животном мире | — | Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» |
| Закон об охоте | — | Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» |
| Закон о рыболовстве | — | Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» |
| Закон о любительском рыболовстве | — | Федеральный закон от 25.12.2018 № 475-ФЗ «О любительском рыболовстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» |
| Закон о лечебных природных ресурсах | — | Федеральный закон от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» |
| Закон о недрах | — | Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» |
| Закон об атмосферном воздухе | — | Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» |
| Закон об отходах | — | Федеральный закон от 24.07.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» |
| Закон о СРП | — | Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» |
| Закон об ответственном обращении с животными | — | Федеральный закон от 27.12.2018 № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными» |
| КВВТ РФ | — | Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации |
| КоАП РФ | — | Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях |
| КС РФ | — | Конституционный Суд Российской Федерации |
| ЛК РФ | — | Лесной кодекс Российской Федерации |
| Минприроды РФ (Минприроды России) | — | Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации |
| НК РФ | — | Налоговый кодекс Российской Федерации |
| ООПТ | — | особо охраняемые природные территории |
| ОПИ | — | общераспространенные полезные ископаемые |
| Постановление Пленума | — | Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации |
| РГ | — | «Российская газета» |
| САПП РФ | — | Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации |
| СЗ РФ | — | Собрание законодательства Российской Федерации |
| СП РСФСР | — | Собрание постановлений и распоряжений Правительства РСФСР |
| СРП | — | соглашение о разделе продукции |
| ТК РФ | — | Трудовой кодекс Российской Федерации |
| УК РФ | — | Уголовный кодекс Российской Федерации |
| ФЗ | — | Федеральный закон |
| http://www.pravo.gov.ru | — | официальный интернет-портал правовой информации |
Глава 1. ПОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СОПРОВОЖДЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
План главы:
§ 1. Понятие и виды природных ресурсов и объектов. Право природопользования
§ 2. Особенности правового сопровождения природопользования
§ 3. Общая характеристика законодательства в сфере природопользования
§ 4. Права и обязанности природопользователей
Контрольные вопросы
Список рекомендуемой литературы
§ 1. Понятие и виды природных ресурсов и объектов. Право природопользования
Под природными объектами согласно ст. 1 Закона об охране окружающей среды1 понимаются «естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства».
В свою очередь, под понятием природные ресурсы понимаются компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность.
Компонентами природной среды являются земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.
Таким образом, понятие природные ресурсы охватывает все живые и неживые (минеральные и органические) ресурсы, находящиеся на территории РФ, в ее территориальных водах и исключительной морской экономической зоны и континентального шельфа РФ, на ресурсы которых она обладает суверенными правами.
По мнению О. Л. Дубовик, «природные ресурсы приравниваются к источникам энергии, продуктов производства и предметов потребления, а их ценность обозначается только как потребительская, иными словами, в данном определении устранен его экологический аспект. Все они являются компонентами окружающей среды, олицетворяют физическое бытие ее элементов, рамки которого могут ограничиваться территориальными (пространственными), естественно-географическими, правовыми и иными обобщенными признаками, но не индивидуально-определенными признаками. В этом отличие природного ресурса от природного объекта»2.
В свою очередь, значение понятия «природный объект» в теории экологического права состоит в том, что с его помощью возможно индивидуализировать определенную часть природной среды с тем, чтобы признать ее в качестве объекта правового регулирования (объекта правовой охраны и использования).
Так, по мнению А. П. Анисимова, «природный объект представлен тремя разновидностями: во-первых, это естественная экологическая система, во-вторых, к природным объектам относится природный ландшафт, в-третьих, природным объектом является и каждый отдельный элемент экологической системы или природного ландшафта, сохранивший свои изначальные природные свойства, то есть не преобразованный деятельностью человека»3.
Природные ресурсы, являясь частью окружающей природной среды и ее природными компонентами, определяют экологическую обстановку, от их рационального использования зависит степень сохранения природы для общества, загрязненность окружающей среды на соответствующей территории, здоровье населения, что получило закрепление в ст. 3 Закона об охране окружающей среды.
С другой стороны, природные ресурсы являются важнейшей основой функционирования хозяйственной и иной деятельности, определяя его пространственный базис и выступая средством производства (в частности, например, для сельского и лесного хозяйства).
В ст. 1 Закона об охране окружающей среды содержится понятие использование природных ресурсов, под которым понимается «эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности»4.
Специфика использования природных ресурсов определяется либо в специальных природоресурсных законах по каждому природному ресурсу в отдельности (ЗК РФ, ВК РФ, Законе о животном мире), либо в комплексных «экосистемных» законах, регулирующих порядок использования части экологической системы (Законе об ООПТ, ФЗ «О континентальном шельфе», Законе о природных лечебных ресурсах, ФЗ «Об охране озера Байкал» и т. д.).
Так, согласно п. 2 ст. 7 ЗК РФ, земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.
Статьей 25 ЛК РФ5 предусматривается 17 видов использования лесов, основными из которых следует назвать заготовку древесины, живицы, недревесных лесных ресурсов, пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений и другие, при этом перечень видов использования лесов не является исчерпывающим, однако их использование должно осуществляться в строгом соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются.
Согласно ст. 6 Закона о недрах6, недра предоставляются в пользование, в том числе для регионального геологического изучения; геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; разведки и добычи полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств; разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых; строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в том числе подземных сооружений для захоронения радиоактивных отходов (пунктов захоронения), отходов производства и потребления I—V классов опасности (объектов захоронения отходов); образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
ВК РФ7 определяет использование водных объектов (водопользование) — использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц.
В соответствии со ст. 1 Закона о животном мире8 использование объектов животного мира — изучение, добыча объектов животного мира или получение иными способами пользы от указанных объектов для удовлетворения материальных или духовных потребностей человека с изъятием их из среды обитания или без такового.
Приведенные выше положения нормативных правовых актов позволяют сделать вывод, согласно которому субъектами хозяйственного использования природных ресурсов являются, прежде всего, физические и юридические лица, преследующие цель получения материальной выгоды.
В свою очередь, функции, выполняемые органами государственной власти или органами местного самоуправления, осуществляющими государственные полномочия в сфере использования природных ресурсов, нельзя отнести к хозяйственному использованию природных ресурсов9.
Таким образом, закрепленная в Законе об охране окружающей среды дефиниция «использование природных ресурсов», выявляет экономическую сущность природопользования, подчеркивает концептуальную направленность их вовлечения в хозяйственный оборот.
Право природопользования является одним из центральных институтов экологического права, представляющим собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в области использования природных ресурсов и природных объектов.
Право природопользования производно от права собственности на природные ресурсы и может рассматриваться в объективном и субъективном смысле. В объективном смысле право природопользования представляет собой самостоятельный институт экологического права, включающий систему правовых норм, устанавливающих порядок, условия пользования природными ресурсами и объектами, а также совокупность прав и обязанностей природопользователей. В субъективном смысле право природопользования представляет собой систему прав и обязанностей конкретного природопользователя с учетом специфики пользования различными видами природных ресурсов: земель, вод, недр, лесов, объектов животного мира и т. д.10
Для природопользования важное значение имеет следующая классификация природных ресурсов (в широком смысле) как объекта права природопользования.
Во-первых, осуществление природопользования, как правило, требует индивидуализации природного объекта (такими индивидуализированными природными объектами являются земельные участки, участки недр, лесные участки, водные объекты и их части [акватории], охотничьи хозяйства, рыболовные [рыбопромысловые] участки, иные участки природной среды).
Природные участки выступают операционным базисом для хозяйственной (размещение предприятий, производственных комплексов различного назначения) и иной деятельности (рекреационные цели, случаи свободного использования природных участков и т. п.), а также являются средством производства для таких отраслей экономики, как сельское хозяйство, лесное хозяйство, санаторно-курортное хозяйство и т. п. Природные участки имеют границы, в рамках которых добываются или используются природные ресурсы. Природные участки выступают объектом обязательственных отношений (договоров и т. п.), определяющим правовой режим соответствующей деятельности.
Во-вторых, в отдельную группу следует выделить природные комплексы (составной частью которых выступают природные участки), имеющие специальный правовой режим, который налагают дополнительные ограничения на правовой режим природных участков. К таким природным комплексам относятся: особо охраняемые природные территории, лечебно-оздоровительные местности и курорты, территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов, континентальный шельф.
Следует отметить, что значительное ограничение права собственности на природные участки устанавливает режим особо охраняемых природных территорий и объектов, подпадающих под действие Закона об ООПТ11, — на данных территориях отчуждение земельных (лесных) участков не допускается, что вытекает из п. 8 ст. 27 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»12. Указанное обстоятельство находит прямое отражение на соответствующих природных ресурсах, прежде всего полезных ископаемых, а также на лесных, животных и водных биологических ресурсах.
В-третьих, собственно природные ресурсы — они непосредственно добываются и (или) используются субъектами природоресурсных отношений. К ним относятся полезные ископаемые, лесные ресурсы, водные ресурсы, охотничьи ресурсы, водные биологические ресурсы, природные лечебные ресурсы, атмосферный воздух.
Право природопользования может быть классифицировано по различным основаниям.
В зависимости от вида природного объекта право природопользования подразделяется на:
• право землепользования;
• право недропользования;
• право лесопользования;
• право водопользования;
• право пользования животным миром;
• право пользования атмосферным воздухом.
По срокам право природопользования можно классифицировать на срочное (пользование природными ресурсами на определенный срок) и бессрочное (без ограничения срока).
В зависимости от способа использования природного ресурса природопользование может быть как с изъятием природного ресурса из природной среды, так и без изъятия природного ресурса из природной среды.
Важное юридическое значение имеет классификация видов природопользования на общее и специальное природопользование, критерием которой являются основания возникновения права природопользования.
Так, право общего природопользования производно от личных прав человека на жизнь и на благоприятную окружающую среду: оно является общедоступным, закрепляется нормами закона, не требует в каждом конкретном случае особого разрешения, лицензии либо договора, а также осуществляется без цели извлечения экономической выгоды, бесплатно и без применения технических средств и устройств.
В отличие от первого, право специального природопользования связано с обеспечением экономических интересов государства, юридических и физических лиц, требует индивидуализации природного объекта при предоставлении в пользование и осуществляется на платной основе в соответствии с разрешением (лицензией) или договором в определенных законом случаях с применением технических средств и устройств13.
Как и любое правоотношение, природопользование имеет субъекты, объекты и содержание.
Субъектами природопользования являются, прежде всего: 1) лица, непосредственно добывающие и использующие природные ресурсы (юридические и физические лица); 2) лица, предоставляющие допуск к соответствующим природным участкам, — прежде всего собственники природных участков, а также уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления, представляющие собственников, принимающие решения и заключающие договоры по поводу добычи и использования природных ресурсов на предоставленных для этих целей природных участках.
Лиц, непосредственно добывающих и использующих природные ресурсы по признаку соотношения прав на природные участки и прав на природные ресурсы, в свою очередь, целесообразно разделить на следующие 3 группы.
Во-первых, лица, которым предоставлено право пользования природными участками на определенном основании (разрешение, договор), которое дает им право на извлечение (добычу) содержащихся на данных участках полезных ископаемых, что влечет возникновение на последние права собственности у пользователей природными участками, — это основной способ предоставления природных ресурсов. Например, торфодобывающая компания, получившая лицензию на право пользования участком недр, приобретает право собственности на добытый торф.
Во-вторых, собственники природных участков, которые одновременно являются собственниками добытых соответствующих природных ресурсов. Например, собственники земельных участков имеют право на добычу общераспространенных полезных ископаемых в некоммерческих целях.
В-третьих, лица, которые получают право на добычу общедоступных природных ресурсов, не являясь при этом собственниками либо титульными пользователями природных участков: например, сборщики грибов и ягод, рыболовы-любители и т. п.
Для природопользования важна следующая последовательность субъектов данного права: во-первых, собственник природных ресурсов либо лицо, наделенное полномочиями собственника по распоряжению природными ресурсами; во-вторых, пользователь природных участков, который одновременно является собственником (пользователем) добытых, используемых природных ресурсов.
Только собственник либо уполномоченное собственником лицо предоставляет возможность другим лицам владеть, пользоваться и распоряжаться природными ресурсами, но в пределах целевого (разрешенного) использования и с соблюдением правил, установленных государством. Несмотря на то что, согласно ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, земля и иные природные ресурсы «могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности», подавляющее их большинство, кроме земельных участков, находятся в публичной (государственной либо муниципальной) собственности за небольшим исключением.
От имени публичных образований решения о предоставлении природных участков (кроме общедоступных) в пользование с целью добычи и использования природных ресурсов (недр, водных ресурсов, лесных ресурсов, рыбохозяйственных ресурсов) на том или ином основании принимают соответствующие органы государственной власти РФ (если собственник — Российская Федерация), государственные органы субъекта РФ (если это государственная собственность субъектов РФ), муниципальные образования (в случае муниципальной собственности) либо лица, наделенные полномочиями по распоряжению природными ресурсами (например, охотхозяйственные организации).
Объектами природопользования являются природные участки, на которых осуществляется использование природных ресурсов, — природные и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении экономической или иной деятельности, имеющие ту или иную ценность для субъектов данных отношений. При этом под использованием природных ресурсов понимается их добыча, вовлечение в хозяйственный оборот, извлечение полезных свойств, а также утилизация, если таковая предполагается.
Существуют и специальные классификации природных ресурсов, используемые, в частности, в экологии: по признаку генезиса природные ресурсы подразделяются на минеральные ресурсы, водные ресурсы, земельные ресурсы, биологические ресурсы (растительный и животный мир), климатические ресурсы — этот признак использован при формировании особенной части экологического права; по признаку использования в производстве (экономическому признаку) — на ресурсы, используемые в промышленности, сельском хозяйстве и других отраслях, а также в непроизводственной сфере.
Природные ресурсы также подразделяются на неисчерпаемые (солнечная энергия, энергия ветра, геотермальная энергия, энергия течения воды, энергия ветра и т. п.) и исчерпаемые, которые, в свою очередь, делятся на возобновляемые (биологические, земельные, водные и др.) и невозобновляемые (минеральные)14. Поскольку значительная часть природных ресурсов имеет невозобновляемый характер, это предполагает разумное природопользование, использование даров природы с тем, чтобы сохранить природу и природные ресурсы для наших потомков, т. е. обеспечение устойчивого развития российского общества.
Следует учесть, что часть природных ресурсов является недвижимостью либо к ней приравнивается: это земельные и лесные участки, на которые распространяются положения Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», определяющего порядок постановки на государственный учет данных участков в ЕГРН. За ведение данного документа отвечает Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр)15.
Для отдельных видов природных ресурсов существуют собственные системы государственного учета: в частности, в государственном водном реестре получают закрепление все водные объекты РФ; в государственном лесном реестре — лесные ресурсы и участки, в государственном кадастре месторождений и проявлений полезных ископаемых — месторождения и проявления полезных ископаемых; в государственном кадастре особо охраняемых природных территорий — особо охраняемые природные территории; в государственном кадастре животного мира — виды объектов животного мира; в государственном рыбохозяйственном реестре — водные биоресурсы; в Красной книге РФ и красных книгах субъектов РФ — соответствующие животные, водные биологические объекты и растения, подлежащие особой охране.
Степень эксплуатации природных ресурсов определяется на «техническом» уровне, исходя из научно-практических разработок в области природопользования и экологии с тем, чтобы, во-первых, обеспечить восстановление запаса природных ресурсов либо их неистощительное использование, во-вторых, исключить (минимизировать) причиняемый природе вред. Правовое обеспечение «технической» части использования природных ресурсов осуществляется посредством нормирования добычи природных ресурсов, установления правил их использования, а также направлено на установление охранных мероприятий и принятие мер по недопущению выхода субъектов хозяйствования за пределы границ допустимого использования природных ресурсов, на противодействие нарушениям природоресурсного законодательства и возмещение нарушителями экологического вреда.
§ 2. Особенности правового сопровождения природопользования
Специфика правового сопровождения природопользования определяется в первую очередь основными целями эксплуатации природных ресурсов, а именно удовлетворением материальных и экономических потребностей государства, общества, юридических и физических лиц (то есть осуществление хозяйственной и иной деятельности в сфере природопользования, требующее правового сопровождения, как правило, является правом специального природопользования).
К основным специфическим чертам специального природопользования, позволяющим отграничить его от иных сфер хозяйственной и иной деятельности, следует отнести следующие:
• специальное природопользование должно быть рациональным, предполагающим максимально эффективное извлечение полезных свойств из эксплуатируемого природного ресурса с соблюдением требований в области охраны окружающей среды;
• специальное природопользование должно носить целевой характер, предполагающий использование природных ресурсов в строгом соответствии с целями, указанными в разрешительной документации, и разрешенным использованием с учетом требований экологического законодательства;
• специальное природопользование должно быть устойчивым, что выражается в том, что природные ресурсы предоставляются в пользование, как правило, или бессрочно, или на длительный срок, при этом право природопользования может быть прекращено только по специальным основаниям, установленным в законодательстве (порядок прекращения права пользования природными объектами также во многом индивидуален, вместе с тем практически во всех природоресурсных законах содержатся требования по восстановлению нарушенного состояния природного объекта, проведению охранительных мероприятий, рекультивации, возмещению причиненного вреда и т. д.);
• специальное природопользование носит платный характер, что предусматривает обязанность субъекта специального природопользования вносить установленные платежи за пользование соответствующим видом природного ресурса;
• специальное природопользование требует индивидуализации природного объекта при предоставлении в пользование и осуществляется в соответствии с разрешением, лицензией или договором в определенных законом случаях с применением технических средств и устройств. Индивидуализация может быть естественная (в случае если пользование осуществляется в пределах естественных границ природного объекта [в границах акватории водного объекта, особо охраняемой природной территории или ее части], либо когда в отношении природного объекта невозможно установить индивидуально-определенные характеристики [объекты животного мира, водные биологические ресурсы, атмосферный воздух]) и специализированная (посредством выделения части природного объекта с индивидуально-определенными характеристиками, позволяющими его идентифицировать [земельного участка, лесного участка, участка недр и т. д.]);
• специальное природопользование может быть ограничено реализацией гражданами права общего природопользования (например, ст. 11 ЛК РФ установлено, что лица, которым предоставлены лесные участки, не вправе препятствовать доступу граждан на эти лесные участки, а также осуществлению заготовки и сбору находящихся на них пищевых и недревесных лесных ресурсов, за исключением случаев, связанных с обеспечением пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах, а также безопасности граждан при выполнении работ. Запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по иным основаниям, не предусмотренным указанной статьей, не допускается);
• при реализации права специального природопользования необходимо учитывать специфику природных объектов, предоставляемых в пользование. Так, природный объект, использование и охрана которого регулируется экологическим правом, должен обладать пятью основными признаками (свойствами)16: естественным происхождением (объект должен быть создан силами самой природы без затрат человеческого труда, однако не исключается участие человека в его создании с целью восстановления, воспроизводства, улучшения отдельных свойств такого элемента природной среды); экологической взаимосвязью с природной средой (объект должен находиться в составе природной среды, взаимодействуя с ее другими компонентами [не являются объектами эколого-правовой охраны срубленные деревья, отловленные животные, извлеченные из недр полезные ископаемые и др. — их правовой режим использования регулируется не экологическим, а другими отраслями права]); социально-экологической ценностью объекта (проявляется в его способности выполнять полезные экологические, экономические, культурно-оздоровительные и другие функции)17; непотребляемостью (заключается в возможности использования природного объекта по целевому назначению в течение определенного срока с соблюдением существующих законодательных запретов и ограничений, обязанности проводить соответствующие мероприятия по охране, защите и воспроизводству природных ресурсов, а также обязанности возвратить природный объект [земельный участок, участок недр, лесной участок] в установленном порядке по окончании срока пользования в надлежащем состоянии); конвергентностью18 (объекты правового регулирования экологических отношений [земли и земельные участки, природные ресурсы и объекты, территории и их части и т. д.] принадлежат в качестве элемента [части] окружающей среды одновременно нескольким системам [отношениям в сфере охраны и рационального использования ресурсов, отношениям собственности на природные ресурсы и объекты, отношениям, связанным с вовлечением природных ресурсов в хозяйственное использование и комплексное развитие территорий, и т. д.], при этом между всеми системами, которым принадлежат данные элементы, существуют противоречия: каждая из этих систем стремится к достижению особой цели, используя любой свой элемент в качестве средства ее реализации [например, целью принятия нормативных правовых актов в сфере охраны окружающей среды и природопользования является как соблюдение природопользователями экологических требований, так и экономические выгоды от использования природных ресурсов, не только эффективное рациональное использование природных ресурсов и их охрана, но и вовлечение в хозяйственное использование новых природных ресурсов]);
• необходимость обеспечения публичного интереса при осуществлении специального природопользования обуславливает юридическое закрепление преимущественно федеральной или государственной собственности на большую часть природных объектов.
В настоящее время, в соответствии с действующим законодательством, федеральная собственность установлена на:
• лесные участки в составе земель лесного фонда;
• водные объекты, за исключением прудов, обводненных карьеров, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу;
• водные биоресурсы, за исключением обитающих в прудах, обводненных карьерах, находящихся в собственности субъектов РФ, муниципальной и частной собственности.
В свою очередь, государственная собственность установлена на:
• недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы;
• животный мир в пределах территории РФ, при этом Россия обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ в отношении объектов животного мира в порядке, определяемом Законом о животном мире, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также нормами международного права.
• при осуществлении специального природопользования природные ресурсы и объекты, как правило, являются ограниченными или изъятыми из оборота (например, согласно ст. 1.2. Закона о недрах, участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме), в процессе пользования природными ресурсами и объектами также могут быть установлены ограничения и запреты (так, ограничения и запреты могут устанавливаться: 1) в соответствии с международными договорами; 2) на определенных территориях или акваториях; 3) на определенный срок; 4) посредством изменения вида и условий пользования; 5) в отношении определенных видов природных объектов; 6) в отношении используемых технических средств и устройств и др.);
• при осуществлении специального природопользования действующим законодательством предусмотрен особый порядок учета природных ресурсов и объектов (учет обеспечивается посредством эксплуатации федеральных государственных информационных систем в сфере природопользования [государственных кадастров, реестров, регистров] по каждому природному ресурсу и объекту). Помимо учета отдельных природных ресурсов и объектов, Федеральным законом от 04.08.2023 № 450-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об охране окружающей среды“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации»19 с 01.03.2024 предусмотрено создание и начало эксплуатации Федеральной государственной информационной системы состояния окружающей среды, что также необходимо учитывать при осуществлении специального природопользования.
Федеральная государственная информационная система состояния окружающей среды создается в целях обеспечения органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и населения информацией о состоянии окружающей среды (экологической информацией), сбора, обработки и анализа такой информации, а также оценки состояния окружающей среды и прогнозирования его изменений под воздействием природных и (или) антропогенных факторов.
Информационная система содержит следующую информацию:
1) о состоянии и загрязнении окружающей среды, включая состояние и загрязнение атмосферного воздуха, поверхностных вод водных объектов, почв и иных компонентов природной среды;
2) о радиационной обстановке;
3) о стационарных источниках, об уровне и (или) объеме или о массе выбросов, сбросов загрязняющих веществ;
4) об обращении с отходами производства и потребления;
5) о мероприятиях по снижению негативного воздействия на окружающую среду;
6) о состоянии экологической системы озера Байкал;
7) о состоянии многолетней (вечной) мерзлоты, а также о мерах по предупреждению последствий деградации вечномерзлых грунтов;
8) иные сведения, определяемые Правительством РФ.
• специальное природопользование осуществляется в соответствии с нормативами допустимого изъятия компонентов природной среды — нормативами, установленными в соответствии с ограничениями объема их изъятия в целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации (нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды и порядок их установления определяются законодательством о недрах, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире и иным законодательством в области охраны окружающей среды, природопользования и в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов);
• условием реализации права специального природопользования в ряде случаев является обязательность проведения специальных государственных экспертиз (например, государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов, государственной экспертизы запасов полезных ископаемых и др.), а также оценка соответствия специальным техническим, технологическим и кадровым возможностям (например, согласно приказу Роснедр от 19.03.2020 № 110 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по организации проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами», к заявке должны прилагаться, помимо прочих документов, данные о финансовых возможностях заявителя, данные о квалифицированных специалистах и технических средствах, необходимых для эффективного и безопасного проведения работ на участке недр, а также справка с описанием технологии проведения работ, которые будут проводиться на участке недр20).
§ 3. Общая характеристика законодательства в сфере природопользования
Законодательство, регулирующее отношения в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, основывается на Конституции РФ и состоит из федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.
1. Основополагающим источником права, содержащим базовые исходные нормы и принципы охраны окружающей среды, пользования природными ресурсами и объектами, является Конституция РФ21, принятая всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020.
К основным конституционным нормам в сфере регулирования природопользования следует отнести ст. 9, 36, 41, 42, 58, 71, 72, 114.
Так, согласно ст. 9 Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1), при этом «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности» (ч. 2).
Важное значение для реализации права собственности на землю и другие природные ресурсы имеет ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, согласно которой «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц».
Основные экологические права граждан закреплены в ст. 42 Конституции РФ, согласно которой «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением», при этом данные права корреспондируются с соответствующими обязанностями, закрепленными в ст. 58 Конституции РФ, согласно которым «каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам».
Конституционные основы и принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере охраны окружающей среды и природопользования установлены в ст. 71 и 72 Конституции РФ.
Так, согласно ст. 71 Конституции РФ, в ведении РФ находятся: установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития РФ (пункт «е»), определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ (пункт «н»).
В свою очередь, в совместном ведении РФ и субъектов РФ, согласно ст. 72 Конституции РФ, находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (пункт «в»); природопользование; сельское хозяйство; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры (пункт «д»); осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий (пункт «з»); земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (пункт «к»).
Важное значение в регулировании экологических общественных отношений имеют изменения, внесенные в ст. 114 Конституции РФ и одобренные в ходе общероссийского голосования 01.07.2020.
Так, согласно ст. 114 Конституции РФ, Правительство РФ: обеспечивает проведение в Российской Федерации единой социально ориентированной государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, поддержки, укрепления и защиты семьи, сохранения традиционных семейных ценностей, а также в области охраны окружающей среды (пункт «в»); осуществляет меры, направленные на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны, формирование в обществе ответственного отношения к животным (пункт «е.5»); создает условия для развития системы экологического образования граждан, воспитания экологической культуры (пункт «е.6»).
2. Особое место среди источников экологического права занимают документы государственного стратегического планирования, к которым, согласно Федеральному закону от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»22, относятся документы целеполагания, доктрины, стратегии и иные документы, определяющие основные направления, цели и приоритеты социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ.
Статья 11 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» устанавливает 4 уровня таких документов:
1) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания (например, Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденные Президентом РФ 30.04.201223, Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента РФ от 19.04.2017 № 17624);
2) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу. К числу таких документов применительно к сфере природопользования следует отнести:
• распоряжение Правительства РФ от 09.06.2020 № 1523-р «Об утверждении Энергетической стратегии Российской Федерации на период до 2035 года»25;
• распоряжение Правительства РФ от 22.12.2018 № 2914-р «Об утверждении Стратегии развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2035 года»26;
• распоряжение Правительства РФ от 03.07.2014 № 1216-р «Об утверждении Стратегии развития охотничьего хозяйства в Российской Федерации до 2030 года»27;
• распоряжение Правительства РФ от 08.09.2022 № 2567-р «Об утверждении Стратегии развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов Российской Федерации на период до 2030 года»28;
• распоряжение Правительства РФ от 17.02.2014 № 212-р «Об утверждении Стратегии сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов в Российской Федерации на период до 2030 года»29;
• распоряжение Правительства РФ от 13.02.2019 № 207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года»30;
• распоряжение Правительства РФ от 11.02.2021 № 312-р «Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года»31;
• распоряжение Правительства РФ от 02.02.2015 № 151-р «Об утверждении Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года»32;
3) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках прогнозирования (например, Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2036 года [разработан Минэкономразвития России 03.12.2018]33);
4) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и программирования. К данной группе документов следует отнести распоряжение Правительства РФ от 29.05.2019 № 1124-р «Об утверждении плана мероприятий по реализации Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года»34; распоряжение Правительства РФ от 18.12.2012 № 2423-р «Об утверждении Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года»35.
Реализация указанных стратегических документов во многом определяет современное состояние и перспективы развития нормотворческой деятельности в сфере земельного, экологического и природоресурсного права.
3. Международные договоры и соглашения в сфере охраны окружающей среды можно условно разделить на общие международные договоры и соглашения, устанавливающие основные принципы экологически-ответственного поведения государств (Декларация ООН по окружающей человека среде [1972], Бразильская декларация ООН по окружающей среде и развитию [1992] и др.) и специальные международные договоры и соглашения, направленные на решение какой-либо определенной экологической проблемы (например, Конвенция о международной торговле видами фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения [СИТЕС]).
4. Федеральные законы, регулирующие общественные отношения в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, рационального использования и охраны природных ресурсов и объектов, традиционно подразделяются на:
• интегрированные (экосистемные) — Закон об охране окружающей среды, Закон об ООПТ36, Федеральный закон от 17.12.1998 № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»37, Федеральный закон от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе»38, Федеральный закон от 01.05.1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»39 и др.;
• дифференцированные (природоресурсные) — ВК РФ40, ЛК РФ41, Закон о недрах, Закон о животном мире, Закон о рыболовстве, Закон об охоте и др.;
• федеральные законы, устанавливающие специальные эколого-правовые требования при осуществлении хозяйственной или иной деятельности либо направленные на решение определенной экологической проблемы (например, федеральные законы, направленные на снижение выбросов парниковых газов: Федеральный закон от 02.07.2021 № 296-ФЗ «Об ограничении выбросов парниковых газов»42, Федеральный закон от 06.03.2022 № 34-ФЗ «О проведении эксперимента по ограничению выбросов парниковых газов в отдельных субъектах Российской Федерации»43).
• иные законы, содержащие экологизированные нормы в области охраны и использования природных ресурсов и объектов, — УК РФ44, КоАП РФ, ГК РФ45 и др.
5. Указы Президента РФ определяют основные направления экологической политики (Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденные Президентом РФ 30.04.2012, Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента РФ от 19.04.2017 № 17646), а также формируют систему и структуру органов государственной исполнительной власти, уполномоченных реализовывать государственную политику в сфере охраны окружающей среды и природопользования (Указ Президента Российской Федерации от 21.01.2020 № 21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»47).
6. Постановления и распоряжения Правительства РФ. Постановления Правительства РФ издаются во исполнение федеральных законов, ими утверждаются федеральные целевые программы, устанавливаются таксы для исчисления размера ущерба, причиненного природным ресурсам, порядки проведения экологического мониторинга, государственной экологической экспертизы и т. д. (например, постановление Правительства РФ от 28.05.2024 № 694 «Об утверждении Положения о проведении государственной экологической экспертизы»48).
В свою очередь, распоряжениями Правительства РФ утверждаются планы мероприятий по реализации документов государственного стратегического планирования первого уровня целеполагания (например, распоряжение Правительства РФ от 29.05.2019 № 1124-р «Об утверждении плана мероприятий по реализации Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года»49, распоряжение Правительства Российской Федерации от 18.12.2012 № 2423-р «Об утверждении Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года»50).
7. К нормативным правовым актам иных федеральных органов исполнительной власти следует отнести в первую очередь нормативные правовые акты Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России), Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоза России), Министерства энергетики Российской Федерации (Минэнерго России) и других федеральных органов исполнительной власти.
Также следует обратить внимание, что в сфере охраны окружающей среды и природопользования нормативные правовые акты могут издавать не только федеральные министерства, но и федеральные службы и федеральные агентства (Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды [Росгидромет], Федеральная служба по надзору в сфере природопользования [Росприроднадзор], Федеральное агентство водных ресурсов [Росводресурсы], Федеральное агентство лесного хозяйства [Рослесхоз], Федеральное агентство по недропользованию [Роснедра], Федеральное агентство по рыболовству [Росрыболовство] и др.), если соответствующее право предусмотрено соответствующим положением о данном федеральном органе исполнительной власти.
8. Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют нормативное правовое регулирование в сфере охраны окружающей среды и природопользования на основании положений ст. 44 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»51, согласно которой к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, обращения с твердыми коммунальными отходами (п. 8); участия в проведении государственного экологического мониторинга (п. 9); установления нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, порядка их разработки (п. 10); организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов (п. 11); создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения (п. 12); организации охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, почв, за исключением отнесенных к ведению Российской Федерации, ведению Красной книги субъекта РФ (п. 13); осуществления регионального государственного контроля (надзора) в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий (п. 14).
9. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления принимаются по вопросам местного значения, закрепленным Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»52, к которым, согласно ст. 14 Закона, относятся участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения (п. 8); участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов (п. 18); утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства территории поселения, требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения (п. 19).
§ 4. Права и обязанности природопользователей
Нормы, регламентирующие наиболее общие права и обязанности природопользователей при осуществлении пользования природными ресурсами и объектами, содержатся в природоресурсном законодательстве: ВК РФ, ЛК РФ, Законе о недрах, Законе о животном мире, Законе о рыболовстве, Законе об охоте, Законе об охране окружающей среды.
Объем и состав прав и обязанностей природопользователей обусловлен видом природного объекта, предоставленного в пользование, целями использования, а также статусом субъектов природопользования53.
Наиболее общие права природопользователей:
• осуществлять пользование природным объектом в пределах, установленных законодательством, лицензией, разрешением и договором;
• использовать результаты хозяйственной деятельности в процессе осуществления природопользования;
• возводить хозяйственные постройки (в том числе предприятия по переработке сырья, иные здания, строения и сооружения);
• требовать проведения пространственно-территориального устройства (землеустройства, лесоустройства, охотустройства);
• получать информацию о качественном состоянии и количественной характеристике состояния земельного участка, участка недр, водного объекта, лесного участка;
• право на возмещение в случаях изъятия участка природной среды для государственных и муниципальных нужд, в случаях реквизиции используемого участка природной среды, в случаях установления ограничений (обременений) права природопользования в результате организации, установления санитарно-защитной, водоохраной, природоохранной зоны и т. д.
Общие обязанности природопользователей:
• использовать природные объекты рационально, в соответствии с их целевым назначением и способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека и исключающими ухудшениие его качества и отрицательное воздействие на окружающую среду;
• проводить мероприятия, направленные на сохранение, улучшение и воспроизводство природных ресурсов, улучшение и оздоровление окружающей среды;
• осуществлять комплекс природоохранных мероприятий, предусмотренных действующим законодательством;
• своевременно вносить платежи за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды;
• обеспечивать соблюдение экологических нормативов;
• предоставлять специальным государственным органам информацию о состоянии природного объекта в порядке, установленном законодательством;
• соблюдать условия правоустанавливающих и разрешительных документов, на основании которых было предоставлено право природопользования;
• восстанавливать природные объекты, нарушенные в процессе осуществления хозяйственной деятельности54.
Так, согласно ст. 39 ВК РФ, собственники водных объектов, водопользователи при использовании водных объектов имеют право:
1) самостоятельно осуществлять использование водных объектов;
2) осуществлять строительство гидротехнических и иных сооружений на водных объектах;
3) пользоваться иными правами, предусмотренными ВК РФ и другими федеральными законами.
В свою очередь, собственники водных объектов, водопользователи при использовании водных объектов обязаны:
1) не допускать нарушения прав других собственников водных объектов, водопол
...
