Актуальные проблемы административного права и административного процесса

Монография

Под общей редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
С. А. Старостина

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9

ББК 67.401

А43

Посвящается 70-летнему юбилею доктора юридических наук,
профессора Сергея Алексеевича Старостина.

Авторы:
Ананенко А. О. – гл. 3, § 5; Анискина Н. В., к. ю. н. – гл. 2, § 11; Васюхно И. О., к. ю. н. – гл. 2, § 10; Ведяшкин С. В., к. ю. н., доц. – гл. 1, § 6; Голодов П. В., к. ю. н., проф. – гл. 2, § 15; Десятых П. В., к. ю. н. – гл. 2, § 6; Добкин А. Г. – гл. 3, § 1; Еремин М. В., к. ю. н. – гл. 2, § 14; Зайцев Д. И. – введение, гл. 3, § 7; Зорина Е. А., к. ю. н. – гл. 2, § 8; Ильин И. С., к. ю. н. – гл. 2, § 2; Кадетова А. Д. – гл. 3, § 2; Кинев А. Ю., д. ю. н., доц. – гл. 1, § 2; Кириловский О. В., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 3; Корепина А. В., к. ю. н., доц. – гл. 1, § 7; Кропачева А. В., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 1; Купеева Л. Ч. – гл. 3, § 6; Левин П. Н., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 7; Лукина А. Н., к. ю. н. – гл. 2, § 12; Маркелова О. Н., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 13; Мартиросян Т. А., к. ю. н. – гл. 2, § 16; Мильский А. С., к. ю. н. – гл. 2, § 18; Миннигулова Д. Б., д. ю. н., проф. – гл. 1, § 4; Огиенко А. С., к. ю. н. – гл. 2, § 9; Павлова Л. В., к. ю. н., доц. – гл. 1, § 5; Перов С. В., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 17; Политова Е. Ю. – гл. 3, § 3; Прокопов М. С. – гл. 3, § 4; Труфанов М. Е., д. ю. н., проф. – гл. 1, § 3; Ухов В. Ю., д. ю. н., проф. – гл. 1, § 1; Федотов С. Б., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 4; Шилюк Т. О., к. ю. н., доц. – гл. 1, § 9; Щепалов С. В., к. ю. н., доц. – гл. 1, § 8; Яковлев Е. А., к. ю. н. – гл. 2, § 5.

Рецензенты:
Авдейко А. Г., начальник Договорно-правового департамента МВД России, заслуженный юрист Российской Федерации;
Серков П. П., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации;
Старилов Ю. Н., доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета, заведующий кафедрой административного и административного процессуального права юридического факультета Воронежского государственного университета.

Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора С. А. Старостина.

В монографии рассматривается круг вопросов, связанных с материальными и процессуальными аспектами правового обеспечения государственного управления. Авторы исследуют проблемы структуры и направлений развития органов исполнительной власти, теории административного права, административного судопроизводства, административного принуждения и функционирования уголовно-исполнительной системы, контрольно-надзорной деятельности, а также государственного управления в особых условиях.

Законодательство приведено по состоянию на 1 июля 2022 г.

Монография рекомендуется для студентов и аспирантов юридических и экономических вузов, преподавателей и исследователей административного права и административного процесса, государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, а также всех, кто интересуется проблемами реализации исполнительной власти.

Текст публикуется в авторской редакции.

УДК 342.9

ББК 67.401

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

ВВЕДЕНИЕ

Уважаемые читатели!

В сентябре 2022 г. отмечает свой 70-летний юбилей доктор юридических наук, профессор Сергей Алексеевич Старостин. Конечно, верится в это число с большим трудом, особенно коллегам Сергея Алексеевича, которые ежедневно сталкиваются с его неиссякаемой энергией и энтузиазмом.

Рассказывать о Сергее Алексеевиче можно долго, много и только хорошее. Лучше всего для такого рассказа подошел бы даже не торжественный банкет, а объемистый книжный том из серии «Жизнь замечательных людей». К сожалению, перед нами стоит полностью противоположная задача: отразить масштаб его личности в нескольких беглых биографических штрихах. И конечно, вряд ли эту задачу удастся выполнить. Однако давайте все-таки попробуем — вдруг что-нибудь получится?

Сергей Алексеевич Старостин родился 4 сентября 1952 г. в городе Алексин Тульской области. В 1960–1970 гг. учился в средней школе города Алексин. В 1976 г. он окончил Тульский политехнический институт с присвоением квалификации «инженер-электромеханик» по специальности «системы автоматического управления», а в 1988 г. — Академию МВД СССР («юрист», «правоведение»).

Надо заметить, что в ведомственных вузах правоохранительной направленности всегда был мощный административно-правовой уклон. Поэтому такое сочетание высших образований позволило изу­чить управленческие процессы как в технических, так и в социальных системах материального мира. Кроме того, в данной связи неудивительно, что путь Сергея Алексеевича в науку начался в профильном учебном заведении — Академии управления МВД России.

Именно в ней он обучался в адъюнктуре (1990–1993 гг.) и защитил сначала кандидатскую диссертацию на тему «Правовые и организационные основы управления органами внутренних дел при массовых беспорядках» (1993 г.), а затем и докторскую диссертацию — «Управление органами внутренних при чрезвычайных ситуациях (правовые и организационные аспекты)» (2000 г.).

Проблемы государственного управления в чрезвычайных ситуациях пронизывают все творчество профессора Старостина. Помимо указанных выше научно-квалификационных работ, его перу принадлежат монографии «МВД России в системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (2005 г.), «Чрезвычайное положение» (2019 г.), «Чрезвычайные административно-правовые режимы» (2022 г.). Не говоря уже о множестве статей, докладов и тезисов выступлений схожей тематики.

Вместе с тем было бы ошибкой считать, что интересы Сергея Алексеевича исчерпываются обозначенными проблемами. В разные годы профессор Старостин исследовал такие институты, как административная ответственность, административная юстиция, административная юрисдикция, административное принуждение, административные процедуры и многие другие.

И еще один важный факт. Сергей Алексеевич давно и успешно руководит коллективами авторов, готовящими учебники, сборники, журналы, иные профессиональные издания. В одном только 2021 г. под его редакцией были опубликованы учебные пособия «Административная реформа», «Система и структура органов исполнительной власти Российской Федерации», «Специальные административно-правовые режимы». Каждое из них уже сейчас пользуется популярностью у студентов, т. к. фамилия профессора на титуле книги — это знак качества, подтвержденный блестящей академической репутацией.

Теперь несколько слов о трудовой деятельности героя нашего повествования. С 1976 по 1984 г. Сергей Алексеевич работал на Комбинате производственных предприятий города Электросталь Московской области, пройдя путь от инженера до начальника цеха. К счастью для отечественной административной науки, на этом его инженерная карьера и завершилась.

В 1984 г. Сергей Алексеевич занял должность заместителя начальника ГОВД города Электросталь, и с этого момента его судьба оказалась плотно связана с правоохранительными структурами (единственное отклонение от этого вектора случилось в 1989–1992 гг., когда он был народным депутатом Московского областного совета). С 1990 по 2002 г. Сергей Алексеевич преподавал в Академии управления МВД России; в 1996 г. ему было присуждено звание доцента, в 2000 г. — профессора. В 2002–2007 гг. Сергей Алексеевич работал заместителем начальника Всероссийского научно-исследовательского института МВД России по научной работе.

В 2007 г. Олег Емельянович Кутафин — ректор Московской государственной юридической академии, позднее названной в его честь — пригласил Сергея Алексеевича на кафедру административного права. Предложение было принято и сотрудники кафедры, уже тогда славящейся духом товарищества и чувством локтя, тепло встретили нового коллегу (тем более что большинство из них знали профессора Старостина не один десяток лет!). C тех пор место работы Сергея Алексеевича остается неизменным.

С. А. Старостин ведет обширную общественную деятельность. Он состоял экспертом комитета по безопасности Государственной Думы ФС РФ III-го созыва, участвовал в подготовке законов, в том числе Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». В 2003 г. министр внутренних дел включил Сергея Алексеевича в межведомственную группу по взаимодействию с полномочным представителем России в Европейском суде по правам человека, в 2010 г. — в комиссию МВД России по подготовке концепции федерального закона «О милиции».

В настоящие дни профессор Старостин — член научно-консультативного совета при Верховном Суде РФ, научно-консультативного совета при Генеральной прокуратуре РФ, общественного совета МВД России, общественного совета федерального агентства «Управление делами Президента РФ», Национальной ассоциации административистов, а также эксперт Комитета экспертов-советников Третейского суда JSM в городе Цюрих (Швейцария) Института международного коммерческого арбитража.

С. А. Старостин награжден медалью ордена «За заслуги перед Оте­чеством» II степени, многочисленными государственными и ведомственными наградами.

Особенность данной монографии в том, что она создана исключительно коллективом учеников Сергея Алексеевича как дань уважения своему научному консультанту и научному руководителю. Профессор С. А. Старостин уже подготовил 45 кандидатов и 4 доктора наук, многие из которых находятся на ответственных постах в органах публичной власти или коммерческих (некоммерческих) организациях. Большая часть из них нашли время и возможность, чтобы принять участие в подготовке этой книги.

Надеемся, что она окажется ценной не только для юбиляра, но и полезной для студентов и аспирантов юридических и экономических факультетов, преподавателей и исследователей административного права и административного процесса, государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, а также всех, кто интересуется проблемами функционирования исполнительной власти.

Дмитрий Игоревич Зайцев,
аспирант кафедры административного
права и процесса МГЮА,
ученик С. А. Старостина

Глава 1.
ДОКТРИНА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

УХОВ Владимир Юрьевич

В 1998 г. защитил диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук на тему «Управление ОВД при чрезвычайном положении», в 2008 г. — диссертацию на соискание ученой степени доктора юридических наук на тему «Институт чрезвычайного положения в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации».

С 1990 г. занимал должности заместителя начальника отдела по уголовному розыску; начальника отдела координации работы подразделений криминальной милиции ГУВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области; заместителя начальника управления делопроизводства и режима секретности.

В 2004–2008 гг. — начальник Санкт-Петербургской специальной средней школы милиции.

С 2009 г. по н. в. — профессор, начальник кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России.

Является организатором ежегодной международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (Сорокинские чтения).

§ 1. О режиме повышенной готовности

В жизни любого государства невозможно избежать ситуаций произвольного изменения состояния общественных отношений, которые находятся в сферах действия органов исполнительной власти и регулируются административным правом. В том случае, если такие изменения носят негативный и значимый для общества характер и не могут быть преодолены обычными мерами, у государства должны быть в арсенале особые, отличающиеся от обычных, меры административно-правового, государственного воздействия, совокупность которых принято характеризовать понятием административно-правовых режимов.

Административно-правовые режимы — это комплекс государственно-управленческих и административно-правовых мер, существенно отличающихся от тех, которые применяются органами государственной власти в обычных условиях своей деятельности.

В условиях действия административно-правовых режимов существенно изменяется правовой статус оказавшихся в зоне действия режима субъектов права. Объем административно-правового регулирования, в том числе затрагивающего другие отрасли, значительно возрастает. Одновременно органы государственной власти могут значительно усиливать свое влияние на институты гражданского общества путем расширения сферы управленческого воздействия.

Необходимо отметить, что ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации запрещает издание законов, которые отменяют или умаляют права и свободы человека и гражданина. Одновременно ч. 3 той же статьи Конституции устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Именно это конституционное положение является базовым для установления существующих и появления новых административно-правовых режимов. Список оснований для ограничения прав и свобод человека и гражданина, который приведен в Конституции РФ, носит исчерпывающий характер. Следовательно, и административно-правовые режимы также не могут иметь других оснований и направленности их применения, кроме перечисленных в Конституции РФ.

Необходимо добавить, что применение административно-правовых режимов — мера вынужденная и относится к особым ситуациям в функционировании органов исполнительной власти и иных субъек­тов административного права.

Кроме того, необходимо отметить, что ч. 3 ст. 56 Конституции РФ устанавливает, что не подлежат ограничению права и свободы, преду­смотренные ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46–54 Конституции РФ. Вследствие этого федеральные законы не могут устанавливать элементы административно-правовых режимов, посягающие на соответствующие права и свободы; в частности, неприкосновенно право на жизнь, человек не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию и т. п.

Существуют административно-правовые режимы, которые имеют предупредительную направленность и действуют непрерывно на ограниченной территории. Воздействуют эти режимы на субъекты административного права, которые имеют практически постоянный состав. Такими режимами являются:

– режим государственной границы;

– режим закрытых административно-территориальных образований.

Другие административно-правовые режимы имеют ситуативный характер. Такими режимами являются:

– режим военного положения;

– режим чрезвычайного положения;

– режим контртеррористической операции;

– режим чрезвычайной ситуации.

Понятие режима военного положения раскрыто в Федеральном конституционном законе от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении». В этом законе военное положение определено как «особый правовой режим, вводимый на территории России или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии»1.

Военное положение вводится указом Президента Российской Федерации о введении военного положения и заканчивается после отмены (прекращения действия) военного положения. Основанием для введения военного положения является агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза агрессии.

В Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» термин «чрезвычайное положение» раскрыт как особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях. Этот режим допускает ограничения прав и свобод человека и гражданина, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Чрезвычайное положение вводится указом Президента Российской Федерации при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся, например, попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований и т.п.2

Режим контртеррористической операции (далее — режим КТО) — это особый правовой режим, который вводится в целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства, в пределах территории проведения контртеррористической операции и на период ее проведения3.

Контртеррористическая операция проводится для пресечения террористического акта и преступлений террористической направленности. Решения о проведении контртеррористической операции, на основании ст. 12 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», принимает руководитель Федеральной службы безопасности либо, по его указанию, руководитель территориального органа ФСБ.

При введении режима КТО происходит усиление мер безопасности, вводятся временные ограничения, которые могут быть жестче, чем при режиме чрезвычайного положения.

Режим чрезвычайной ситуации (далее — режим ЧС) вводится при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации. Формулировка термина «чрезвычайная ситуация» дана в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Чрезвычайная ситуация — это результат опасного явления природного или техногенного характера. Последствия чрезвычайной ситуации — человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде.

Режим ЧС имеют право вводить:

– правительство Российской Федерации на всей территории Российской Федерации либо на ее части;

– органы государственной власти субъектов Российской Федерации (при возникновении чрезвычайных ситуаций регионального или межмуниципального характера);

– органы местного самоуправления (для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования).

Кроме того, Президент Российской Федерации, в случае возникновения чрезвычайной ситуации, имеет право вводить режим чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации либо на ее части4.

В апреле 2020 г. в формулировку чрезвычайной ситуации было добавлено распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих. Тем самым было официально признано, что стремительное распространение пандемии Ковид-19 является основанием для введения режима ЧС.

Все вышеперечисленные режимы вводятся, когда произошли события, при которых повседневная жизнедеятельность уже невозможна. На основании изучения зарубежного опыта введения специальных режимов видно, что в ряде стран существуют так называемые промежуточные режимы, закрепленные законодательно.

Подобный режим предлагалось ввести и законодательно закрепить еще в 2008 г.5 Однако на протяжении последних лет велась только полемика на эту тему без достижения какого-либо результата, хотя причин подойти к этому вопросу более конкретно было немало.

Предлагаемый промежуточный режим, а именно режим повышенной готовности (далее — режим ПГ) — это универсальный режим, который может вводиться при разнообразных осложнениях ситуации на территории РФ, будь то предполагаемое введение режимов военного положения, чрезвычайного положения, чрезвычайной ситуации или др.

В 2020 г. в разгар пандемии, когда все силовые структуры, медицинский персонал работали, что называется, на «казарменном положении», наши законодатели все-таки вспомнили о режиме повышенной готовности, закрепленном в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» номинально. В указанный закон с 1 апреля 2020 г. внесли ряд изменений, касающихся режима ПГ, однако не позаботились о том, чтобы дать определение данного режима, определить кто его уполномочен вводить и по каким основаниям.

При введении режима ПГ предполагается введение определенных ограничений, не таких жестких, как при введении режимов ВП, ЧП, ЧС, но должных быть законодательно закрепленными и конкретизированными.

В формулировку чрезвычайной ситуации было добавлено распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих. Тем самым было официально признано, что стремительное распространение пандемии Ковид-19 является основанием для введения режима ЧС.

В связи с этим возникли дискуссии о том, правомерно ли введение режима повышенной готовности вместо режима чрезвычайной ситуации на территории большинства субъектов Российской Федерации в связи с неблагоприятной эпидемиологической обстановкой в этих регионах.

Предметом спора являлась правая коллизия, вызванная отсутствием в законодательстве разъяснений оснований для введения режима повышенной готовности вместо режима ЧС. В связи с этим легитимность введения режима ПГ в условиях распространения заболевания, представляющего опасность для населения, вызвала обоснованные сомнения правозащитников.

Во-первых, в условиях пандемии в оперативном порядке в нормативно-правовые акты вносились изменения, касающиеся ограничительных мероприятий в период режима ПГ. Ключевым изменением стала возможность ограничивать права и свободы граждан не только федеральными законами, но и подзаконными правовыми актами, что противоречит положениям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. А именно, Правительству Российской Федерации и региональным органам исполнительной власти была предоставлена возможность устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения, ограничивающие их права и свободы, не только при режиме ЧС, но и при режиме ПГ.

Во-вторых, отсутствовало понимание, при каких угрозах вводится режим ПГ, и на какой стадии распространения этих угроз необходимо вводить режим ЧС. У части общества сложилось мнение об экономической обусловленности введения режима ПГ вместо режима ЧС. Данная позиция имеет место, так как, оценивая общественно-опасные последствий распространения инфекции Covid-19, а именно, стремительный рост заболеваемости, высокую смертность, экономические потери, пандемию можно было расценивать как уже наступившую чрезвычайную ситуацию.

Одна из петиций за введение режима ЧС набрала больше 130 тысяч подписей6. При введенном режиме ЧС, по мнению людей, поддержавших это обращение, у государства возникают обязательства по предоставлению определенных гарантий, льгот и компенсаций вследствие проводимых карантинных мероприятий и «локдауна»7, при которых был наложен запрет осуществлять предпринимательскую деятельность. Длительное время предприниматели несли ощутимые убытки, которые им никто не возместил.

Необходимость законодательного регулирования режима повышенной готовности как самостоятельного правового режима рассматривалась задолго до пандемии в научных трудах С. А. Старостина. Предлагалось законодательно закрепить такой режим как предшествующий, промежуточный по отношению к режиму чрезвычайного положения. В частности, С. А. Старостин предлагал до введения чрезвычайного положения вводить промежуточный режим, который бы предоставлял возможность государственным органам, прежде всего органам внутренних дел, применять более «мягкие» меры, чем при режиме чрезвычайного положения8. Данные меры носили бы профилактический, предупредительный характер, юридические последствия за нарушение этих норм носили бы более мягкий характер9.

Режим ПГ должен вводиться при угрозе возникновения какой-либо чрезвычайной ситуации и необходим для того, чтобы дать время государственным органам власти более качественно подготовиться к введению более жесткого режима, сдержать или устранить опасные явления на начальном этапе, ограничившись только введением режима повышенной готовности.

Для решения вопроса о законодательном закреплении режима повышенной готовности существует два варианта: либо дополнить законы о военном положении, чрезвычайном положении, чрезвычайной ситуации составляющими частями (дополнениями) о данном режиме, либо, что представляется более целесообразным, принять самостоятельный Федеральный закон «О режиме повышенной готовности».

КИНЕВ Александр Юрьевич

Генеральный директор государственного бюджетного учреждения города Москвы «Московское городское бюро технической инвентаризации» (2021 г. — н. в.), член Центральной избирательной комиссии России (2016–2021 гг.), заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы России (2013–2016 гг.), заместитель Мэра города Арзамас (2002–2004 гг.).

Государственный советник Российской Федерации 1 класса. Награжден государственными наградами: Орденом Дружбы, медалью ордена «За заслуги перед Отечеством» I и II степеней и др.

В 2014 г. защитил диссертацию на соискание ученой степени доктора юридических наук на тему «Административно-правовая защита конкуренции: проблемы и пути совершенствования».

Доцент кафедры административного права и процесса Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

§ 2. Антимонопольные органы в структуре органов исполнительной власти: основы правового положения и проблемы развития взаимодействия

Задачи по защите конкуренции, а также по обеспечению ее нормального состояния и развития возложены на антимонопольные органы, наделенные соответствующими контрольно-надзорными полномочиями.

Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) и ее территориальные органы имеют свои особенности, что во многом отражается на эффективности защиты конкуренции. В связи с этим необходимо отметить те задачи и функции, которые закреплены за ФАС России в действующих нормативных правовых актах.

Первое, что заслуживает внимания, — это выбор организационно-правовой форм антимонопольного ведомства и определение его места в системе исполнительной власти.

Место ФАС России в системе федеральных органов исполнительной власти определено Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»10, согласно которому руководство деятельностью ФАС России осуществляет Правительство Российской Федерации.

Следует отметить, что до 2004 г. антимонопольным органом являлось Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. В связи с реформой системы федеральных органов исполнительной власти и вступлением в силу Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» указанное Министерство было упразднено, а его функции, за исключением функций в сфере защиты прав потребителей и поддержки малого бизнеса, были переданы ФАС России11.

Установление федеральной службы в качестве организационно-правовой формы антимонопольного ведомства в России обусловлено тем, что в его функциях преимущественно сосредоточены контрольно-надзорные полномочия.

Анализ деятельности ФАС России в области регулирования конкурентных отношений показывает, что служба реализует функцию по выработке государственной политики в области поддержки и защиты конкуренции. Так, например, служба являлась основным разработчиком Программы развития конкуренции, в результате проведенной ею работы внесены серьезные изменения в антимонопольное законодательство.

Исходя из этого, рациональным было бы закрепить в качестве функции ФАС России разработку и реализацию государственной политики в сфере поддержки и защиты конкуренции. Этот шаг, на наш взгляд, приблизит ведомство к министерскому статусу, придаст ему особую роль, которую в настоящее время играют, например, многие федеральные службы силового блока (ФСБ России, ФСИН России). Данная мера соответствует общей закономерности, которую, по нашему мнению, следует обозначить как развитие ФАС России как правоохранительной структуры12.

Сложившийся акцент на деятельности ФАС России по защите конкуренции не позволяет решить одну из важных проблем в этой области — проблему координации деятельности федеральных органов исполнительной власти. Между тем, данная проблема негативно отражается на результатах работы в области поддержки и развития конкуренции, поскольку отдельные федеральные органы (как, например, Минтранс России, Минэнерго России и др.), преследуя узковедомственные интересы, вопросам поддержки конкуренции в курируемых отраслях российской экономики не уделяют должного внимания.

Существовавшая до недавнего времени в России система разделения задач в области развития и защиты конкуренции имела значительные отличия от указанной схемы распределения полномочий между органами исполнительной власти. В функциях Минэкономразвития России, являющегося, по сути, главным координатором экономического развития страны, а также в функциях других федеральных органов исполнительной власти задачи в области конкурентной политики не были отражены.

В 2013 г. в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 9 августа 2013 г. № 685 внесены изменения в положения о ряде федеральных органов исполнительной власти в части наделения их полномочиями в сфере развития конкуренции. В частности, в положениях о Министерстве экономического развития, Министерстве промышленности и торговли, Министерстве транспорта, Министерстве сельского хозяйства, Министерстве цифрового развития, связи и массовых коммуникаций, Министерстве здравоохранения, Министерстве природных ресурсов и экологии, Министерстве энергетики и положениях о других федеральных органах исполнительной власти закреплены их полномочия разрабатывать и реализовывать меры по развитию конкуренции на товарных рынках, включая выполнение соответствующих ведомственных целевых программ, в установленной сфере деятельности13.

Вопрос развития конкуренции в отраслях российской экономики стоит особенно остро, поскольку в них до настоящего времени отчетливо проявляются последствия централизованного планового административно-командного подхода к регулированию экономики, применявшегося в советские годы.

В связи с этим, а также учитывая состоявшееся закрепление полномочий федеральных органов исполнительной власти в области развития конкуренции за, предлагается сформировать четкую систему контроля за реализацией федеральными органами исполнительной власти закрепленных за ними функций по развитию конкуренции в установленных сферах деятельности.

Основным федеральным органом исполнительной власти, определяющим государственную конкурентную политику и координирующим деятельность других федеральных органов исполнительной власти по ее реализации, является Минэкономразвития России.

В его функции входит анализ и прогнозирование развития конкурентных отношений, выработка стратегических целей и задач в области защиты и развития конкуренции, нормативно-правовое регулирование, законотворческая деятельность, координация и контроль деятельности федеральных органов исполнительной власти по развитию конкуренции, а также координация деятельности федерального антимонопольного органа (ФАС России).

Реализация государственной конкурентной политики в отдельных отраслях возложена на отраслевые ведомства (Банк России, Минпромторг, Минэнерго, Минсельхоз и другие). В их функции входит создание необходимых условий для развития конкуренции, выработка государственной политики, направленной на уменьшение административных барьеров для бизнеса, нормативно-правовое регулирование общественных отношений в отраслях, связанных с укреплением и развитием в них конкуренции.

Контроль за соблюдением антимонопольного законодательства осуществляется антимонопольными органами, в задачи которых входит также выявление нарушений правовых норм в области конкурентных отношений, предупреждение указанных нарушений и контроль за экономической концентрацией.

Кроме указанных органов, роль консультативных и координационных органов играют Совет по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве Российской Федерации. Он является постоянно действующим совещательным органом, образованным для обеспечения практического взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, предпринимательского сообщества и научной общественности в целях выработки предложений по созданию эффективных механизмов повышения конкурентоспособности экономики и развития предпринимательства в Российской Федерации14. Также создана Правительственная комиссия по вопросам конкуренции и развития малого и среднего предпринимательства.

Если провести анализ реализации государственных функций, то во многом аналогичной представленной модели является модель распределения задач в области противодействия коррупции.

Организационная основа противодействия коррупции закреплена на уровне федерального закона и включает, с одной стороны, деятельность федеральных органов исполнительной власти по противодействию коррупции в пределах своих полномочий, а с другой — контроль за соблюдением антикоррупционных правовых норм, который осуществляют правоохранительные органы15.

В целях координации и консультативной помощи Президенту Российской Федерации, как главному субъекту, организующему противодействие коррупции в стране, при Президенте России сформирован Совет по противодействию коррупции16.

Функционирование системы противодействия коррупции осуществляется на основе Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации17, и национальных планов по противодействию коррупции.

Реализация в России государственной функции противодействия коррупции оказывает значительное влияние на развитие экономики страны, организована посредством использования функционального подхода. То есть задачи по противодействию коррупции реализуются во всех федеральных органах исполнительной власти в пределах их полномочий, а не ограничиваются компетенцией лишь одного федерального органа.

Цель укрепления конкуренции является столь же широкой, как и цель противодействия коррупции. Она охватывает компетенцию всех государственных органов, осуществляющих координацию развития отдельных отраслей российской экономики.

Но в отличие от коррупции, значение конкуренции и ограничения монополий оценивается в обществе неоднозначно.

В условиях глобализации принимается во внимание не только конкуренция на товарных рынках в пределах одной страны, но и конкуренция на международных товарных рынках. Этим в некоторых случаях объясняются действия некоторых федеральных органов исполнительной власти по государственной поддержке отдельных предприятий и организаций, направленные на повышение их конкурентоспособности на глобальных рынках.

Если обратиться к рассмотрению взаимосвязей Федеральной антимонопольной службы с другими федеральными органами исполнительной власти, то можно отметить наиболее тесные отношения между антимонопольными и правоохранительными органами. Большинство специалистов сходятся во мнении, что полномочий по противодействию антиконкурентным соглашениям, которыми обладают антимонопольные органы, недостаточно для организации системной результативной работы по противодействию картелям.

Некоторые шаги, направленные на расширение этих полномочий, были сделаны в 2009 г., когда был принят так называемый второй антимонопольный пакет. Он включал поправки в Закон о защите конкуренции и другие законодательные акты, в частности положения о праве антимонопольных органов в целях выявления картелей проводить внеплановые («внезапные») проверки без предварительного уведомления проверяемого лица об их проведении с использованием процедур осмотра территорий, помещений, документов и предметов проверяемого лица.

Именно благодаря возможности в ходе антимонопольных расследований проводить такого рода мероприятия, в последние годы было раскрыто несколько крупных общенациональных картелей.

Третьим антимонопольным пакетом уточнены полномочия антимонопольных органов в части, касающейся получения и использования ими информации, содержащейся на электронных носителях. В частности, в ч. 1 ст. 25 Закона о защите конкуренции («Обязанность представления информации в антимонопольный орган»), которая вызывала сложности в правоприменении, формулировка «включая служебную переписку в электронном виде» заменена на вполне исчерпывающий перечень информации, которая может содержаться на электронных носителях и должна быть представлена в антимонопольный орган по его требованию, в том числе, в ходе проверок хозяйствующих субъектов: «акты, договоры, справки, деловая корреспонденция, иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой записи или в форме записи на электронных носителях».

Часть 3 ст. 25³ уточняет права антимонопольного органа на копирование электронных носителей информации в ходе осмотра территорий, помещений, документов и предметов проверяемого лица в процессе проверки.

Серьезной проблемой в области деятельности антимонопольных органов является отсутствие у них полномочий по осуществлению оперативно-разыскной деятельности.

В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» ФАС России не входит в число органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность18. Согласно ч. 4 ст. 7 указанного закона, запросы ФАС России не являются основанием для проведения оперативно-розыскных мероприятий. Кроме того,ФАС России не имеет права на использование результатов оперативно-разыскной деятельности.

Вместе с тем, по нашему мнению, качественно новый уровень борьбы с картелями в России может быть достигнут только двумя путями: или наделения антимонопольных органов полномочиями, которыми обладают правоохранительные органы, или организации системного и заинтересованного взаимодействия между антимонопольными и правоохранительными органами.

К указанным полномочиям необходимо относить, в первую очередь, полномочия на осуществление оперативно-разыскной деятельности. К аргументам в пользу данного вывода необходимо относить следующее.

Во многих развитых странах антимонопольные органы наделены полномочиями осуществлять оперативно-разыскную деятельности. Необходимость этого обусловлена тем, что указанные органы не могут достаточно эффективно выполнять свое предназначение без указанных средств.

В настоящее время полномочия антимонопольных органов по получению доказательств ограничены всего четырьмя формами работы: проверка, получение объяснений, запрос документов (информации), признание правонарушителя в порядке примечания к ст. 14.32 КоАП. При этом основным способом получения доказательств по делам о картелях является внезапная проверка.

Сегодня крупные компании имеют в своем арсенале широкий выбор средств, позволяющих конспирировать деятельность по разделу рынка с конкурентами, созданию картелей и совершению иных антимонопольных нарушений.

На это обстоятельство указывают и другие ученые. Как справедливо отмечает Л. Н. Борисова, антимонопольным органам противостоят зачастую крупные, материально, финансово и технически обеспеченные компании, которые обладают реальной возможностью блокировать действия антимонопольных органов путем оказания сопротивления их сотрудникам (в том числе и физического), сокрытия и уничтожения доказательств и т.п.19

Отчасти указанная проблема решается путем взаимодействия антимонопольных и правоохранительных органов (МВД России и ФСБ России). Однако, на наш взгляд, нерациональным является возложение на антимонопольные органы таких задач, которые они не могут решить самостоятельно, без привлечения сил иных федеральных органов исполнительной власти.

Борьба с картелями, которые являются наиболее ярко выраженным нарушением антимонопольного законодательства, является приоритетной задачей антимонопольных органов. Решение этой задачи сегодня зависит в большей степени от успешности работы не только и не столько ФАС России, сколько от эффективности ее взаимодействия с МВД России и судебной властью. Однако взаимодействие может быть эффективным при условии эффективных действий всех вовлеченных в его процесс сторон. Отсюда, если МВД России не будет пытаться повысить значимость борьбы с картелями на своем уровне, все усилия ФАС России по противодействию им будут не столь эффективных.

В связи с этим, по мнению автора, наиболее перспективным, стратегическим ориентиром в противодействии картелям со стороны антимонопольных органов является наделение указанных органов полномочиями по осуществлению оперативно-разыскной деятельности.

Вместе с тем, наделение ФАС России полномочиями по осуществлению оперативно-разыскной деятельности является достаточно дискуссионным вопросом. Увеличение количества органов — субъектов оперативно-разыскной деятельности политически болезненный процесс. Для принятия такого рода решений необходимы очень веские основания.

Как отмечает И. Ю. Артемьев, «российская специфика такова, что нужна большая осторожность в том, что мы делаем. У нас уже действительно серьезное оружие в руках. Так что оперативно-розыскной деятельности нам не надо, для этого есть МВД и прокуратура»20.

Учитывая данные обстоятельства, наделение антимонопольных органов полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, по нашему мнению, — перспектива весьма отдаленная. Повышение эффективности работы по противодействию картелям в ближайшее время должно происходить за счет развития взаимодействия между антимонопольными и правоохранительными органами.

Наиболее тесное сотрудничество осуществляется между антимонопольными органами и органами внутренних дел. Это связано с тем, что к компетенции органов внутренних дел (в том числе по вопросу подследственности)21 относится ст. 178 УК РФ, которая введена в указанный кодекс в 1996 г. Данной статьей установлена уголовная ответственность за «монополистические действия, совершенные путем установления монопольно высоких или монопольно низких цен, а равно ограничение конкуренции путем раздела рынка, ограничения доступа на рынок, устранения с него других субъектов экономической деятельности, установления или поддержания единых цен».

Попытки наладить взаимодействие между антимонопольными и правоохранительными органами с целью повышения эффективности борьбы с нарушителями антимонопольного законодательства, в первую очередь с участниками антиконкурентных соглашений, начали предприниматься по инициативе ФАС России с момента ее создания в 2004 г.

Первым документом, формализующим этот вопрос и явившимся основой такого взаимодействия, стал совместный приказ ФАС России и МВД России от 30 декабря 2004 г. № 878/215 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службы»22.

Подписание данного приказа сопровождалось соответствующими организационными решениями — в структуре Департамента экономической безопасности МВД России был создан отдел, специализирующийся на раскрытии преступлений, связанных с нарушением антимонопольного законодательства. В структуре ФАС России также было создано специализированное управление по борьбе с картелями.

Важным событием в развитии правовой основы взаимодействия между ФАС России и МВД России по противодействию картельным соглашениям стал Федеральный закон от 29 июля 2009 г. № 216-ФЗ «О внесении изменения в статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации»23.

Одновременно на уровне Правительства Российской Федерации был утвержден План мероприятий по реализации Программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009–2012 годы, п. 16 которого предусматривал определение порядка взаимодействия антимонопольных органов и правоохранительных органов в целях выявления картельных соглашений в совместном акте МВД России и ФАС России. Предполагалось, что этот акт должен прийти на смену указанному выше Приказу № 878/215 и охватить все аспекты взаимодействия ФАС России и МВД России.

Принятие данных документов, а также организационные меры послужили началом нового этапа взаимодействия антимонопольных и правоохранительных органов, цель которого определялась как создание реальной угрозы уголовного преследования за антиконкурентные действия.

Постепенно в ходе работы над нормативными документами и взаимодействия в процессе антимонопольных расследований определилась роль каждого из ведомств в вопросах противодействия картельным соглашениям. Однако правового закрепления распределение задач и функций между ФАС России и МВД России до настоящего времени не получило.

Распределение функций между ведомствами, по нашему мнению, целесообразно закрепить в межведомственных актах. При этом в функции органов внутренних дел должны входить следующие полномочия:

– осуществлять оперативно-розыскные мероприятия по запросу антимонопольных органов и передавать им их результаты;

– привлекать к уголовной ответственности лиц, виновных в уголовно наказуемых нарушениях антимонопольного законодательства, основываясь на решениях антимонопольных органов;

– осуществлять меры по защите сотрудников антимонопольных органов при проведении ими проверок соблюдения антимонопольного законодательства.

В качестве примеров результативного взаимодействия между антимонопольными и правоохранительными органами можно привести следующее24:

1. Проведение оперативно-розыскных мероприятий по запросу антимонопольных органов и передача им их результатов.

После совместной с Генеральной прокуратурой Российской Федерации проверки нарушений антимонопольного законодательства при проведении торгов на закупку лекарственных средств антимонопольным органом был возбужден ряд дел против крупнейших фармкомпаний по фактам сговоров на данных торгах. Одновременно было возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 178 УК РФ. По запросу Федеральной антимонопольной службы результаты оперативно-розыскных мероприятий, проведенных в рамках данного уголовного дела, по решению следователя были переданы антимонопольному органу, который приобщил их к материалам дела о нарушении антимонопольного законодательства в качестве доказательств нарушения п. 2 ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции (сговор на торгах). Впоследствии решение о признании нарушения по антимонопольному делу было направлено в Следственный департамент МВД России, где, в свою очередь, было приобщено в качестве доказательства к материалам уголовного дела.

2. Возбуждение уголовных дел на основании решений антимонопольных органов.

В ходе изучения состояния конкуренции на рынке реализации хлора антимонопольным органом были выявлены признаки преступления. После принятия ФАС России решения о признании ООО «Каустик», ЗАО «Хлорактив», ОАО «Химпром» (г. Новочебоксарск), ОАО «Химпром» (г. Волгоград), ООО «Бекборн», ООО «РусТрейд», группы лиц в составе: ООО «Сибур», ЗАО «Сибур Холдинг», ОАО «Сибур-Нефтехим», группы лиц в составе ООО «ТД «Химпром», ООО «ПО «Химпром» нарушившими антимонопольное законодательство это решение с приложением соответствующих материалов было направлено в МВД России. В результате было возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 178 УК РФ.

3. Осуществление мер защиты сотрудников антимонопольных органов при проведении ими проверок соблюдения антимонопольного законодательства.

При проведении проверки ЗАО «Скоропусковский синтез» со стороны охраны проверяемого хозяйствующего субъекта имели место попытки воспрепятствования проходу инспекции антимонопольного органа на территорию и в служебные помещения предприятия. Однако благодаря подключению сотрудников Департамента охраны общественного порядка МВД России и ГУВД МВД по Московской области все препятствия деятельности инспекции ФАС России были устранены, общественный порядок восстановлен.

Следует отметить, что интенсивность взаимодействия между антимонопольными и правоохранительными органами с каждым годом возрастает.

Ежегодно по ст. 178 УК РФ возбуждаются десятки уголовных дел, к уголовной ответственности привлекаются сотни человек. Приговоры были вынесены в 14 субъектах Российской Федерации (Астраханская, Брянская, Ивановская, Мурманская, Новгородская, Орловская, Рязанская, Самарская, Тамбовская, Тверская области; г. Москва; Чеченская Республика, Краснодарский край и Ханты-Мансийский автономный округ).

Вместе с тем, рассматриваемое сотрудничество антимонопольных органов и органов внутренних дел могло бы быть еще более тесным, если бы его правовая основа была четко определена и для передачи результатов оперативно-розыскных мероприятий не приходилось изыскивать законодательные лазейки (в настоящее время такая передача может быть осуществлена только после возбуждения уголовного дела).

Например, упоминавшийся выше межведомственный акт, регламентирующий порядок взаимодействия антимонопольных и правоохранительных органов в целях выявления картельных соглашений, до сих пор отсутствует. Рабочая группа по его разработке пришла к выводу, что для его принятия необходимо внести ряд изменений в нормативные правовые акты. В частности, в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» необходимо включить нормы, предусматривающие возможность для правоохранительных органов проводить оперативно-розыскные мероприятия по обращению антимонопольных органов и передавать им сведения о результатах таких мероприятий для использования при доказывании картелей. Кроме того, в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации25 в качестве повода к возбуждению уголовных дел по ст. 178 УК РФ необходимо закрепить решение комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства.

В связи с вышеизложенным, актуальной проблемой совершенствования статуса антимонопольных органов и повышения эффективности защиты конкуренции является развитие правовой основы взаимодействия между антимонопольными и правоохранительными органами.

Сложность этого вопроса заключается в том, что последние изменения в антимонопольном законодательстве направлены на повышение требований к доказыванию картельных сговоров, вследствие этого возрастает потребность в слаженных усилиях указанных органов.

Так, в третьем антимонопольном пакете закреплен ряд новелл, согласно которым существенно усложняются требования к вопросам выявления и доказывания картелей. В условиях нового законодательства ФАС России будет неизмеримо сложнее найти и подтвердить факт картельного сговора. Если для доказывания, например, согласованных действий антимонопольному органу зачастую достаточно было на основании данных экономического анализа, ценовой политики хозяйствующих субъектов сделать выводы об их синхронном и единообразном поведении на рынке в отсутствие на то объективных экономических причин, то для доказывания картеля нужна аргументация совершенно иного уровня. И зарубежная, и российская практика свидетельствует, что для этого бухгалтерских документов и анализа рынка недостаточно, нужны прямые доказательства. К ним относятся документы, показания свидетелей, результаты оперативно-розыскных мероприятий, подтверждающие наличие письменных или устных договоренностей между конкурентами о ценах, разделе рынка, участии в торгах и т. д.

В этих условиях проблема расширения полномочий антимонопольных органов и организации системного и заинтересованного взаимодействия между антимонопольными и правоохранительными органами в целях борьбы с картелями становится еще более актуальной.

Представляется необходимым, чтобы заинтересованные ведомства, в том числе с целью недопущения в новых правовых условиях снижения результативности работы антимонопольных и правоохранительных органов по противодействию картельным соглашениям, осуществили ряд мероприятий:

1. В кратчайшие сроки завершили работу по созданию правовой основы взаимодействия антимонопольных органов и органов внутренних дел, для чего согласовали и провели вышеперечисленные поправки в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» и УПК РФ, закончили работу над межведомственным актом, регламентирующим порядок взаимодействия антимонопольных и правоохранительных органов в целях выявления картельных соглашений.

2. Обобщили и систематизировали практический опыт взаимодействия антимонопольных и правоохранительных органов в целях борьбы с картелями, организовали его повсеместное изучение и использование в работе.

3. Вернулись к обсуждению вопроса о расширении полномочий антимонопольных органов, при этом с целью принятия политически взвешенного решения провели изучение общественного мнения по данной теме.

Основную ответственность за противодействие картелям несет Федеральная антимонопольная служба. Эта работа является приоритетом в деятельности ведомства. Приходится констатировать, что в настоящее время картели присутствуют во многих отраслях российской экономики. При тех масштабах этого явления, которые наблюдаются сегодня, — это общенациональная проблема.

Какими бы силами, средствами и полномочиями ни обладала ФАС России, успех в решении этой задачи может быть достигнут только благодаря совместным усилиям Правительства Российской Федерации, ведомств его экономического блока и, безусловно, правоохранительных органов.

ТРУФАНОВ Михаил Егорович

В 2007 г. защитил диссертацию на соискание ученой степени доктора юридических наук на тему «Применение норм административного права».

Профессор кафедры административной деятельности органов внутренних дел Краснодарского университета МВД России (2012 г. — н. в.), заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Северо -Кавказского государственного технического университета (2003–2012 гг.), доцент кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Ставропольского филиала Краснодарского университета МВД России (1998–2002 гг.).

§ 3. Фактор бланкетности в применении административно-правовых норм

Определение содержательных свойств и качеств административно-правовых бланкетных норм нуждается в четком представлении. Затруднения при воплощении в действительность правовой нормы, сопряжены с использованием разнообразных приемов, которые дают возможность понять то, что принципиально допустима интеграция некоторых технологий, характерных для основных отраслей права. В результате чего могут формироваться новые правовые формы их модификации. Достижение таких целей исследования предполагает широкое использование метода структурирования.

Современные аспекты эффективного использования административно-правовых норм во многом обусловлены новыми, всесторонне осмысленными стереотипами, свойственными как для науки, так и практики. Очень существенной становится проблема, из какой материи человек формирует полный образ, предшествующий применению правовой нормы. Наряду с тем, что административно-правовые нормы насыщают многие жизненно важные комплексы, обеспечивая оптимальность в их функционировании, они также вторгаются в социальные отношения, для которых не характерна прерогатива норм иной отрасли права. Такого рода активность создает осложнения при выборе научно обоснованных общественных коммуникаций, развивающихся в условиях, исключающих дефекты при применении административно-правовых норм.

Основанные на праве позиции, имплементированные из иных отраслевых источников права, в содержании административно-правовой нормы получают необходимые свойства, дающие возможность интегрироваться с действующими административно-правовыми директивами, с целью регулирования общественных отношений, образующих предмет административного права. Законодательный или исполнительный орган государственной власти использует бланкетный способ формирования административно-правовых предписывающих решений, не исключительно ради соответствия техническим критериям, а, в большей степени, основываясь на необходимости сохранения гармоничных связей между нормами отечественных отраслей права.

Критерии определения бланкетной нормы административного права. На основании и в пределах, предусмотренных юридическими нормами, субъекты правоприменительной деятельности активно включаются непосредственно в процесс правового регулирования, решают юридические вопросы, продолжают в конкретной ситуации правовое регулирование. Сегодня, когда важнейшие правовые ценности нашли свое нормативное закрепление в Конституции РФ и других законодательных актах, встает вопрос о критериях определения бланкетных административно-правовых норм. Сбалансированная правоприменительная политика как никогда значима на фоне модернизационных проявлений, сопровождающих формирование современных социальных перспектив, когда принципиально смещается общественный выбор в отраслевом правовом регулировании и динамично изменяются тексты законов.

Заслуживает внимания сокращение имиджевых (ведомственных) приоритетов правоприменения, в процессе воздействия на права и свободы личности, как важнейший критерий его качественности. Указанные условия следует воспринимать, как основную стратегическую цель государственного функционирования в целом, и в административном правоприменение в частности. Ее достижение рассчитано на реализацию значительного объема актуальных вопросов, к которым можно отнести:

– соблюдения режима законности на всей территории государства;

– обеспечение и защиту прав личности;

– совершенствование правоохранительной системы;

– создание гарантий правовой безопасности физических и юридических лиц;

– повышение профессионализма и уровня правосознания субъек­тов правоприменительной деятельности.

Применительно к последней позиции, следует отметить, что с учетом особенностей системы действующего права выделяются такие относительно обособленные направления правоприменения как конституционное, административное, уголовное, гражданско-правовое и др. Каждому из перечисленных направлений присущи некоторые специфические черты. Так, на сегодняшний день многие административно-правовые нормативные акты, свойственные для компетенции органов как законодательной, так и исполнительной власти содержат бланкетные нормы. Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит значительное количество, если не большую часть правовых норм, изложенных путем отсылки к содержанию иного нормативно-правового акта.

Сравнительный анализ Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях, результаты которого представлены в автореферате докторской диссертации П. П. Серкова показывает, что: «из 743 бланкетных норм 424 нормы отсылают к федеральным законам, 158 норм — как к федеральным законам, так и к подзаконным нормативно-правовым актам и 161 бланкетная норма — к другим нормативным правовым актам»26. Подобный подход, как отмечает И. Д. Мотрович, «можно объяснить попыткой устранения на стадии разработки закона двусмысленности в толковании терминов, которые могут привести к затруднениям при правоприменении и нивелировании ценности предпринимаемых разработчиками мер по повышению эффективности законодательства об административных правонарушениях в деле защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц»27.

Бланкетное изложение теста, того или иного нормативного документа, довольно широко используется и считается оправданным с позиции практического правоприменения. В то же время, учитывая контекст осмысления и значимости законности в сфере государственного управления, есть серьезный повод для сомнения в оправданности данного вывода. Совершенно ясной и понятной является ситуация, в которой субъект, наделенный законодательными полномочиями, использует отсылку к правовой норме, принятом им раньше с той лишь целью, чтобы не допускать приумножения объема нормативного материала.

Напор юридических фактов и современные цели способствуют пересмотру используемого категориального комплекса. Наличие в правоприменительной деятельности устоявшихся предпочтений формирует возможность обратить особое внимание, подобрать совершенные средства и методы, необходимые в достижении цели. Так, дефицит знаний о содержании норм, формально отвечающих целям правоприменителя, сомнения в объекте противоправного воздействия и связях субъекта и результатов действия, серьезно осложняют процесс правоприменения. В совокупность данных, непосредственно влияющих на квалификацию деяния, необходимо включить все установленные юридические факты, так как любой из имеющихся может соответствовать признакам вероятного, при данных обстоятельствах, состава административного правонарушения.

Административная противоправность в целом или ее часть формируется не усилиями законодательной власти, а субъектами, реализующими исполнительную власть. При этом нормотворческая составляющая даже формально не может определять возможную границу усмотрения органа исполнительной власти или судьи в наполнении объективной стороны состава административного правонарушения. Соответственно лица, привлекаемые к административным наказаниям, изначально претерпевают, обусловленные ограничения. В связи с этим возникает вопрос: как соотносятся такое условие и содержание ст. 55 Конституции Российской Федерации, согласно тексту которой «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц…».

Не приходиться сомневаться по поводу того, что действительный интерес к использованию бланкетной формы административно-правовых норм опосредован дифференцированием социального устройства, а также элементами консерватизма в административном законодательстве. Очевидной, можно считать тенденцию в системе органов исполнительной власти к развернутой регламентации административно-правовых отношений, что обуславливает дробление единых источников права.

Историко-правовое сравнение, представленное Ф. Г. Кипарисовым, позволяет уяснить, что «появление бланкетного способа изложения нормы права является скорее случайной находкой в нормотворчестве»28. Однако, отметим, что наряду с этим бланкетный способ конструирования нормы административного права обусловлен объек­тивными обстоятельствами. Нет оснований для того чтобы считать бланкетность негативным качеством административно-правовой нормы. Это, в большей степени прием преодоления затруднений, которые часто возникают у субъектов правоприменительной деятельности в ходе поиска административно-правовой нормы, соответствующей квалифицируемой ситуации. Соответственно, такое положение, следует считать проблемой в технике нормотворчества, когда изначально формируются бланкетные нормы, а в масштабных массивах нормативных административно-правовых предписаний компетентный субъект правоприменения вынужден профессионально ориентироваться.

Бланкетность при разработке и формулировании административно-­правовых норм, в настоящее время стало шире использоваться в нормотворческом процессе, как законодательными, так и исполнительными органами государственной власти. На фоне, таком динамики бланкетный способ проявляется как позитивный элемент преемственности в совокупности отраслей российского права. Практически каждая отрасль, в большей или меньшей степени связана с другими отраслями. В административном праве данный способ — это правовая действительность, которая с учетом позитивных и отрицательных сторон, приемлема в работе как судов, так и несудебных субъектов правоприменения.

Определение бланкетности обозначает присутствие функциональной связи у двух и более правовых отраслей, если точнее, наличие функционально обусловленных отсылок норм определенной отрасли к содержанию норм иной отрасти (или отраслей). При этом, сочетание бланкетной нормы и бланкетной диспозиции простым назвать не получается. Допустимо соотнесение понятий бланкетной нормы и бланкетной диспозиции сквозь призму административно-правовых предписаний, которые представляют собой разновидность формы государственного администрирования, обусловленной социальной востребованностью, цель которой предупреждение опасного неправомерного действия либо предотвращение нежелательного поведения в секторе отношений, связанных с реализацией государственной исполнительной власти.

Административно-правовое предписание, определение которого является родовым применительно к определению административного запрета или дозволения, есть ничто иное, как диспозиция нормы. Бланкетное административно-правовое предписание (бланкетная диспозиция), содержащее в себе административно-правовой запрет, становится, таким образом, частью нормы административного права, которую есть все основания именовать бланкетной. Аналитический срез в определении бланкетной диспозиции дает возможность отметить ее содержательные компоненты, среди которых: отображение отличительных свойств конкретного административного правоотношения и подтверждение связи данного правоотношения с нормой иной отрасли. Более того бланкетная норма предполагает возможную отсылку не только к административному нормативно-правовому акту.

В определенных случаях отсылки в бланкетных диспозициях выполняются принципиально ради осмысления сути предусмотренного нормой запрета. В иных ситуациях, если конкретной отсылки текст диспозиции не предполагает, то это еще не значит, что она отсутствует. В таких ситуациях возможно предполагать использование эффекта логической ссылки, смысл которой в том, что алгоритм нормотворческой техники подает формулировку административно-правовых предписаний без обозначения конкретных нормативно-правовых актов. Например, если обратиться к составу административного правонарушения, предусматривающего осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии), за которое Кодексом РФ об административных правонарушениях (ст. 14.1) предусмотрена административная ответственность, то становиться очевидным, что квалификацию указанных в диспозиции стати действий возможно осуществить, только путем использования правовых позиций содержащихся в законодательных актах и направленных на регламентацию порядка государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и выдачу соответствующих лицензий.

Когда исследование нормы указывает на то, что для уяснения смысла и признаков юридически значимых действий либо, только отдельного элемента, следует использовать нормативно-правовые акты иной правовой отрасли, появляется основание говорить о бланкетном способе квалификации. В межотраслевых связях, типичный бланкетный способ формирования административно-правовой нормы, может быть воплощен в действительность только на этапе проведения юридической квалификации и принятия правоприменительного акта. Произвольное обнаружение подобной связи, в какой-либо форме, не подтверждает бланкетного характера административно-правовой нормы. В силу системности права, а также охранительной (юрисдикционной) функции административного права, огромное количество норм в административно-правовых актах коррелируется с другими отраслевыми нормами.

Следует обратить внимание, на наиболее часто встречающиеся проблемы, сопряженные с бланкетностью административно-правовых норм, которые условно можно разделить на юрисдикционные и организационные. В их содержании, опираясь на мнение А. В. Сельского, можно назвать: «возложение на должностных лиц обязанности знать все нормативные правовые акты, составляющие регулятивную основу охраняемого института, регулярно отслеживать вносимые в административное законодательство изменения»29. При этом, названные регулятивными коллизии свойственны далеко не единственной категории административно-правовых норм. Такие осложнения, являются принципиально стабильными в силу интегративных пробелов в нормативном массиве, используемом как при административно-деликтном правоприменении, так и в контрольно-надзорном функционировании отдельных должностных лиц.

Проблему потенциального использования бланкетности в комплексе административно-правовых норм следует решать одновременно, как путем научно-теоретического обоснования, так и фактической реализации, однако, исключая внесение корректив в действующее законодательство и, как предлагается А. В. Сельским, применительно к нормам уголовного права: «путем выработки правил юридической квалификации, в том числе правил толкования норм права»30.

Значительное количество административных правонарушений посягают на сферы общественных отношений, которые изначально регламентированы посредством норм других отраслей права. Способ негативного воздействия на такого рода правоотношения далеко не всегда находит отражение в содержании Кодекса РФ об административных правонарушениях, соответственно необходимо обращаться к нормативно-правовым позициям, которые регулируют предметные отношения в иных отраслях права. В то же время, следует понимать, что такое межотраслевое сочетание нельзя считать императивным, так как административно-правовые нормы защищают огромный комплекс всевозможных административных правоотношений.

Формулировки административно-правовых предписаний, дозволений и запретов с применением бланкетного способа должны основываться на высокого уровня качестве регулятивных нормативно-правовых актов. Органы государственной власти и местного самоуправления довольно часто не выдерживают определенные пределы собственных полномочий в нормотворческой работе, что сопровождается образованием противоречий в нормативных административно-правовых актах. Эта проблема усугубляется, когда применению подлежат законы и подзаконные акты. Так, например, федеральные органы исполнительной власти систематизируются преимущественно подзаконными нормативными административно-правовыми актами. В то же время, эта система очень динамична. Непрекращающаяся реформа практически не позволяет законодательно закрепить современную систему и структуру органов исполнительной власти. Все это создает заметные сложности для субъекта правоприменения. Впрочем, при высоком уровне критичности позитивного законодательства, то есть когда оно формируется на основе разноуровневых источников, а предметного федерального закона нет, законодателю следует воздерживаться от бланкетного способа изложения административно-правовых норм.

Конкретизация уголовно-правовых норм с использованием бланкетного способа опосредована, в первую очередь, тем, как это представлено в содержании ст. 71 Основного закона Российской Федерации. Так как нормы уголовного законодательства это, исключительно предмет ведения Российской Федерации, соответственно ссылка возможна только на нормы федерального закона. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов охватывает весь массив административного законодательства. Однако, скорее всего, полемика о верховенстве статуса уголовно-правовых и административно-правовых норм, и содержании в них бланкетностного потенциала, не снимает проблемы, так как она возникла в условиях использования фундаментальных понятий: государственное управление, функции органов исполнительной власти, основания административной ответственности и т. п. Нормы иных отраслевых актов не содержат основания для принятия административного правоприменительного акта. Другими словами, отмеченное возможно использовать для вывода о том, что позиции, основанные на содержании предписаний другой отрасли, не могут быть элементом бланкетной диспозиции нормы административного права, а обращение к неадминистративным нормам необходимо только лишь для конкретизации субъектов или раскрытия содержания административных правоотношений.

Сущностное содержание бланкетных административно-правовых норм опосредовано правилом, согласно которому бланкетные диспозиции, в первую очередь представляют собой способы выражения административно-правового предписания или запрета. Интеграция с нормами других отраслей может быть выражена путем толкования признаков противоправного поведения, а также посредством включения в диспозицию термина, характерного для другой отрасли права, однако без уяснения, которого правильно квалифицировать административное правонарушение невозможно.

Таким образом, бланкетность в диспозициях административно-правовых норм представляет собой типичный прием для формулировки административных предписаний, при котором необходимо использование конкретных элементов из содержания нормативных правовых актов другой отрасли права.

Классификация бланкетных норм в системе административного права. В науке административного права принципиальных попыток классификации отраслевых бланкетных норм, пока отметить мы не можем. В то же время, общетеоретическое видовое обоснование правовых норм позволяет обрести современные, перспективные и белее масштабные знания. Как прием изучения, классификация имеет двоякое значение для научного исследования. Внешне ˗ это метод, который вносит в изучение систему и порядок. С содержательной же стороны, такой метод опосредует всесторонность и истинность результатов исследования.

Административно-правовая доктрина не препятствует классификации и способствует абстрагированию следующих видов бланкетных норм:

1. Указывающие в диспозиции нормы на нарушение официально утвержденных правил (правил дорожного движения, правил торговли гражданским оружием, правил обслуживания населения и т. п.).

2. Указывающие в диспозиции на неправомерность тех или иных действий и решений.

3. Утверждающие прямую ссылку на отраслевые нормы права. В качестве примера можно привести нормы, содержащиеся в пятой главе Кодекса РФ об административных правонарушениях, содержащие положения избирательного процесса.

По другим, более общим критериям возможно определить «открытую» бланкетность, смысл которой в том, что при обосновании нормы права на уровне закона или подзаконного акта, прямо указывается нарушение правил, установленных другой отраслью права или условие наступления административного наказания. Также можно говорить о «неявной» бланкетности, если в содержание нормативного административно-правового акта не предусмотрена прямая отсылка к нормативному правовому акту иной отрасли, однако она имеется в виду. Такие случаи типичны для ситуаций с так называемой «двойной преюдицией».

Далеко не во всех случаях субъект правоприменения обязан обращаться для понимания содержания тех или иных дефиниций к неадминистративным нормативным правовым актам. Бланкетность обусловливается не только нарушением норм других отраслей права, но, и главным образом, характеризуется взаимной связью с неадминистративными нормативными актами, которая предполагает обращение правоприменителя к ним. Например, представление «чужого имущества» в диспозиции мелкого хищения понимается через интерпретацию норм гражданско-правового института. Требуется понимание того, что гражданско-правовое и административное понятие термина «имущество» не совпадают. Для гражданского права его обоснование представлено на уровне Федерального закона (ГК РФ), а в административном — только лишь доктринально.

Достижение согласованности, логичности и гармоничности в праве, особенно в формализованном его компоненте, которым является действующее законодательство, требует неимоверных усилий. Системность законотворческой деятельности Российской Федерации характеризуется юридической субординацией в соотношении между нормами федерального законодательства и субъектов Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации, имея в соответствии с Конституцией России обширные полномочия на собственное законодательное регулирование, инициативно их используют. Республики, края, области, автономные округа и область, города федерального значения через разработку своих законов инициировали формирование региональных правовых систем и законодательного регламентирования позитивного администрирования и административной ответственности за отдельные виды правонарушений. При существовании федерального кодифицированного акта, в субъектах Российской Федерации следовало бы принимать не подобные по названию кодексы, а законы, которые не касались бы общих принципиальных положений. Данные акты в собственном содержании могут дополнить федеральный Кодекс путем включения новых составов административных правонарушений, имеющих специфику данного субъекта Федерации.

Существенные расхождения во внешней форме выражения имеют место в федеральном административном законодательстве и административном законодательстве субъектов Российской Федерации. Так, для федерального административного законодательства исходя из формально-юридических взглядов очевиден комплекс нормативных правовых актов органов государственной власти, а источниками для регионального административного законодательства выступают результаты нормотворческой работы как федеральных, так и органов власти субъектов Федерации. Условия же, действия административного законодательства регионального уровня заметно жестче, в расчет берется непременная его корреляция, как с положениями Основного закона, так и с федеральными законами, а также конституцией (уставом) субъекта Федерации.

Причины распространения бланкетности в административном законодательстве Российской Федерации. Основные изменения, характерные для модернизации административно-правовой сферы, развития и совершенствования функций государственного управления, преобразования нормотворческой деятельности связаны с принятием Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Разъединение системы органов исполнительной власти на два сектора, первым из которых прямое управление осуществляет Президент Российской Федерации, вторым Правительство Российской Федерации, выступает доводом в сторону подтверждения исполнительно-властной природы президентской власти. Поэтому указы и распоряжения Президента Российской Федерации по руководству подведомственными ему федеральными министерствами, службами и агентствами имеют административно-правовой характер.

На сегодня для снижения немалого объема бланкетности действительным приемом выступает формирование и утверждение Дисциплинарного и Транспортного кодексов Российской Федерации, Федеральных законов «Об административных процедурах в Российской Федерации», «Об органах и учреждениях внутренних дел в Российской Федерации», «О правовых актах государственного управления» и многих других. Данная деятельность позволит, во-первых, провести унификацию понятийного аппарата, необходимого для регулирования общих правил государственного управления в целом, а также в некоторых диапазонах функционирования государства и общества; во-вторых, ввести нормотворческую работу федеральных органов исполнительной власти в пределы закона.

Существенным ориентиром усовершенствования российского законодательства в области защиты общественных отношений выступает его кодификация по отраслям права. В административном праве самую совершенную кодификацию имеет институт административной ответственности. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в ст. 1.1. внятно устанавливает: «Законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых, в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях». Ключевым актом в практической реализации данной принципиальной нормы явился Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Согласно этому закону с 1 июля 2002 г. потеряли силу многие федеральные законы и отдельные институты в действующих кодексах, предусматривающих административную ответственность. В то же время открылись проблемные вопросы, которые касаются административной ответственности юридических лиц.

Первый вопрос связан с тем, как осмыслить вину юридического лица. В Российской Федерации институт ответственности юридических лиц является заметно востребованным и объективным в силу того, что появляется много хозяйствующих субъектов, которые нередко, просто не обладают, в отличие от государственных предприятий, понятной и формально определенной структурой управления, или ее скрывают. Как результат, появляются трудности при устранении конфликтов с законом и уяснении компетенции участников организации, без чего крайне непросто привлечь к ответственности действительных правонарушителей. Все здесь указывает на то, что административная ответственность юридических лиц обладает тенденцией к качественному и понятному законодательному закреплению. Но вместе с тем ее быстрому воплощению в жизнь не способствует отсутствие единого взгляда на такие ключевые вопросы, как основания административной ответственности юридических лиц, процедура по применению наказаний, распределение полномочий по доказыванию, вероятность определения для юридических лиц не только административной, но и уголовной ответственности.

Особенности взаимосвязи деликтного административного права с уголовным правом. Можно назвать тождественными многие компоненты, обусловливающие законодательную доктрину административного правонарушения (определение, вина, крайняя необходимость, невменяемость и др.), подобным уголовно-правовым понятиям. Близок и способ организации глав Особенной части УК РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях. В то же время нет оснований отрицать явного воздействия, свойственного уголовному праву, как сейчас, так в прошлом, на совершенствование административно-правовых норм. Реверсивное влияние, также не менее заметно. Взаимное влияние в функционировании уголовного и административного права опосредована интеграцией предмета правового регулирования, в силу того, проявление преступлений и административных правонарушений разнятся только лишь размером ущерба, наносимого одним и тем же правоотношением. Кроме того, при таком объективном дополнении уголовного и административного права, следует помнить, что это самостоятельные отрасли права, независимо реализовывающие свои задачи. Вследствие этого один из непростых и актуальных вопросов их взаимосвязи состоит в определении отраслевого содержания в тех нормах, которые необходимы для солидарного обеспечения уголовным и административным правом. Эта проблема обостряется на фоне отставания института административной ответственности от уголовной ответственности, в условиях проводимой реформы.

К административным относятся только такие правонарушения, ответственность за какие установлена Кодексом РФ об административных правонарушениях или законами субъектов РФ об административных правонарушениях. Такое объективное сокращение объема дефиниции административного правонарушения обосновано необходимостью анализа самых непростых проблем размежевания пограничных правонарушений и преступлений в сфере координирования связи уголовного и административного правового регулирования. Довольно тесная связь и естественная интеграция административно-правовых деликтных и уголовно-правовых отношений позволяет считать формальными отличительные компоненты в содержании предмета правового регулирования разных отраслей права, порой для них характерно полное совпадение.

Не снижая уровня внимания к особенностям уголовно-правовой практики, надо отметить, что она формирует взаимоотношения государства только с таким правонарушением как преступление. Закономерно то, что ее содержание концентрируется в определенных федеральных и региональных программах противодействия преступности, в которых не рассматриваются меры по борьбе с иными видам правонарушений. Потенциальная недооценка уровня опасности иных деликтов, и в первую очередь административных правонарушений, не самым наилучшим образом влияет на эффективность правоприменения.

Толкование смысла отдельных статей Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях, зачастую не согласуются с комментариями Общей части, и основным фактором к этому выступает отсутствие единого подхода к толкованию таких понятий как степень общественной опасности, общественный порядок и общественное место. Термин «общественный порядок» широко распространен в текстах, действующих законов и в теоретических источниках, но, тем не менее, и официального, и научного общепринятого понятия до сих пор не обрел.

Руководствуясь мнением Ю. Е. Аврутина, отметим, что «с административно-правовой точки зрения общественный порядок — это правовой порядок, т. е. урегулированный административно-правовыми нормами и находящийся под их охраной и защитой, порядок возникновения, изменения и прекращения социальных связей, складывающихся в общественных местах. Порядок в общественных местах, урегулированный не юридическими нормами, а иными социальными регуляторами (нормами морали, традициями), не является предметом административно-правового регулирования, охраны и защиты»31.

Действующее законодательство понятия общественного места не содержит. В формулировках некоторых правонарушений указываются лишь отдельные виды таких мест — улицы, парки, стадионы, общественный транспорт и т. д. Но поскольку по объективным причинам невозможно закрепить их исчерпывающий перечень, который включал бы все места — постоянно или временно используемые для общения людей в целях удовлетворения различных жизненных потребностей, законодатель употребляет словосочетание «другие общественные места». Этот термин обладает универсально-правовым характером и оценочностью своего практического (как правило, расширительного) толкования.

Общественное место — это, прежде всего определенное пространство в котором происходят социально-значимые процессы. По результатам исследования ситуаций, когда одно и то же деяние одновременно считается и преступлением, и административным правонарушением, в правоприменительной практике замечено следующее:

1) имеет место недопонимание значимости критерия «степень общественной опасности» административного правонарушения;

2) очевиден приоритет уголовного закона над административным;

3) квалификация административных правонарушений во многих случаях осуществляется по остаточному принципу, т. е. если не преступление, то значит административное правонарушение. Необходимо отметить, что на фоне частых изменений в уголовном законодательстве существенные упущения в правовом обеспечении допущены в отношении Кодекса РФ об административных правонарушениях. Глубинная связь между, указанными отраслями, в первую очередь, находит свое отражение в закономерности, согласно которой соблюдение административно-правового запрета обеспечивает соблюдение уголовно-правового запрета, тем самым, без игнорирования административного запрета не получается пренебречь уголовно-правовым запретом. Образуется такая диффузорная связь в методах отраслевого правового регулирования, которая сопровождается появлением нового качества, не присущего отдельно и первому, и второму.

Интегрирование, основанное на бланкетной преемственности, в качестве цели предполагает повышение эффективности нормативно-правовых актов и обеспечение слаженности на любом этапе применения. Последовательно изучение теоретических вопросов взаимосвязи между административно-правовыми и уголовно-правовыми нормами, аналитический обзор материалов по их применению, позволяет отметить, что для межотраслевого единения достижение названной цели, порой является проблемой. Примером, можно считать состояние, при котором происходит подмена методов в правовом регулировании. Качество административно-правового регулирования общественных отношений, обусловленное быстрой юридической реакцией на совершенный состав правонарушения, характеризуется преимуществом перед массивным уголовно-правовым воздействием.

Связь норм административного права с нормами гражданского права. Традиционно отраслями частного права считаются семейное, трудовое, и гражданское право. Базовой отраслью среди них считается гражданское право. На нормы данной отрасли права приходится значительная нагрузка по взаимодействию с отраслями публичного, в том числе административного права.

В ходе сравнения представленных отраслей, становится очевидной преимущественная административно-правовая охрана общественных отношений, урегулированных нормами гражданского права. Однако следует отметить тенденцию замены административных репрессий, гражданско-правовой репарацией. Так, законом, повышающим штрафы за безбилетный проезд, отменена административная ответственность за данное правонарушение. Вместо нее вводится гражданско-правовая ответственность, когда «безбилетник» обязан возместить перевозчику неустойку в виде штрафа в фиксированном размере.

Сугубо материальная отрасль права нуждается в административно-правовой охране. Вместе с тем было бы ошибкой не учитывать содержания первого из указанных типов связи между административным и гражданским правом, ибо как раз в этой плоскости могут быть верно разрешены вопросы разграничения имущественных правонарушений и гражданско-правовых деликтов, соотношения и содержания административно-правовых и гражданско-правовых санкций.

Охрана гражданско-правовых общественных отношений обязательно предполагает учет характера этих отношений и содержания гражданско-правовых норм. Нормам гражданского права свойственна первичность реализации в сравнении с нормами административного права. Между тем такой приоритет не перерастает в вертикальные отношения «подчинения», так как юридическая сила данных отраслей права равна.

Сегодня необходима внятность и в вопросах влияния норм административного права на формулирование гражданско-правовых предписаний, а также использования административно-правовых суждений и определений в сфере имущественных отношений. Административное право, защищая регулируемые нормами гражданского права общественные отношения, с целью экономии нормативного материала использует ссылки на его установки. Количество ссылок на источники гражданско-правового характера не велико. Чаще всего это имеет отношение к распространенным административных правонарушений, например в сферах охраны собственности и предпринимательской деятельности (7 и 14 главы Кодекса РФ об административных правонарушениях).

Административное и гражданское право играют роль несовпадающих по множеству параметров отраслей, в которых интенсивно проявляется оригинальность различных объектов правового воздействия, задач и методов их регулирования. Также, к специфике связи с гражданским правом следует отнести довольно частое использование бланкетной диспозиции. Непосредственных ссылок на нарушение норм гражданского права мало, однако имеют место относительные ссылки, обращающие диспозицию статьи Кодекса РФ об административных правонарушениях в бланкетную. Для функциональной связи гражданского и административного права больше свойственно наличие относительно-бланкетных признаков. Такие сложности иногда формируются субъектом нормотворчества из-за несогласованности директив различных отраслей права. Например, согласно, Федерального закона «О системе государственной службы РФ» государственный служащий не вправе получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию.

Детализация с использованием норм гражданского права понятий, применяемых при формулировании административных предписаний, избавляет субъекта нормотворчества от принятия добавочных нормативных конструкций, влияющих на объем текста административного нормативного правового акта. Во многих случаях обойтись без такой формы связи нельзя, так как комплексность общественных отношений в сфере гражданского права такова, что для непосредственного описания содержания административно предписания или запрета потребовался бы огромный объем нормативного материала.

Подвергнутые рассмотрению межотраслевые связи указывают на зависимость отдельных понятий административного права от дефиниций гражданского права, но преимущественно это основано на способе закрепления и трансляции информации. Гражданское право образует правовое пространство имущественных общественных связей и основывает правовой режим этого пространства. В то время как значение административного права нельзя сводить к обеспечению своими санкциями норм гражданского права.

МИННИГУЛОВА Динара Борисовна

В 2013 г. защитила диссертацию на соискание ученой степени доктора юридических наук на тему «Административно-правовой статус государственных гражданских служащих и проблемы его реализации».

Победитель Всероссийского конкурса «Золотые Имена Высшей Школы-2021».

Профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Казанского филиала Российского государственного университета правосудия (2018 г. — н. в.); заведующая кафедрой предпринимательского и финансового права Башкирской академии государственной службы и управления при Главе Республики Башкортостан (2001–2018 гг.); член Коллегии посредников при Торгово-промышленной палате Республики Башкортостан (2011 г. — н. в.); заместитель председателя Третейского Суда при Торгово-промышленной палате Республики Башкортостан (2003–2017 г. г.); третейский судья Международного коммерческого арбитражного суда при Торгово-промышленной палате Российской Федерации (2017 г. — н. в.); третейский судья Третейского Суда при Общероссийской общественной организации «Российский союз промышленников и предпринимателей» (2020 г. — н. в.).

§ 4. Создание специализированных административных судов как очередной этап судебной реформы в Российской Федерации

Нормативно-правовой фундамент системы правосудия российского государства регламентирован Конституцией Российской Федерации и соответствующим федеральным конституционным законом32. Вместе с тем, судебную систему Российской Федерации составляют Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, федеральные суды общей юрисдикции, арбитражные суды, мировые судьи субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 118 Конституции Российской Федерации33). Указанное демонстрирует, что, применительно к судебной системе, следует определять ее нормативное существо шире, т. е. через совокупность основного закона России, конституционных федеральных законов собственно о судебной системе, о Верховном Суде Российской Федерации34, о федеральных судах общей юрисдикции35, об арбитражных судах36, о военных судах37 и федерального закона о мировых судьях38.

Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции России судебная система России должна обеспечивать конституционное, гражданское, уголовное, арбитражное и административное правосудие.

Часть 2 ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» закрепляет организационные основы судебной системы в Российской Федерации как совокупность федеральных и региональных судов. К федеральным судам законодательство относит:

1) Конституционный Суд Российской Федерации;

2) Верховный Суд Российской Федерации;

3) кассационные суды общей юрисдикции, апелляционные суды общей юрисдикции, верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции;

4) арбитражные суды округов, арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Российской Федерации и специализированные арбитражные суды, составляющие систему федеральных арбитражных судов.

К судам субъектов Российской Федерации (региональным судам) относятся: конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации (данное положение с 1 января 2023 г. исключает из системы судов конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации39).

Таким образом в России конституционное правосудие обеспечивается Конституционным Судом, арбитражное-системой арбитражных судов, гражданское, уголовное и административное — судами общей юрисдикции, вместе с тем видится потребность в выделении отдельного судебного звена, полномочного разрешать публично-прав

...