C. А. Старостин

Чрезвычайные административно-правовые режимы

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.5+351

ББК 67.401.21

С77

Автор:
Старостин С. А., доктор юридических наук, профессор, Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Рецензенты:
Зырянов С. М., доктор юридических наук, профессор, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;
Зиборов О. В., доктор юридических наук, профессор, Московский университет МВД России имени В. Я. Кикотя.

Монография посвящена одной из важнейших проблем государственного управления в чрезвычайных ситуациях – проблеме правового регулирования и организации обеспечения чрезвычайных административно-правовых режимов. В ней не только рассмотрены такие режимы, но и приведена их классификация, даны ответы на вопросы, почему эти режимы названы чрезвычайными, а не какими-либо иными режимами – особыми, специальными, экстраординарными и т. п.

В основу классификации чрезвычайных административно-правовых режимов положены критерии классификации чрезвычайности ситуаций, что позволило не только встроить их в чрезвычайное законодательство Российской Федерации, но и выявить связанные с ними проблемы, определить направления их совершенствования.

В работе уделено значительное внимание событиям, связанным с COVID-19, проанализированы как проблемы правового регулирования в условиях пандемии, так и организации обеспечения режимов повышенной готовности и чрезвычайной ситуации.

Законодательство приведено по состоянию на 31 марта 2022 г.

Автором даны многочисленные определения, которые использованы в целях систематизации и обобщения изложенного материала. Монография будет интересна ученым, аспирантам и студентам высших учебных заведений, обучающимся по юридическим направлениям и специальностям, будет полезна и законодателям.

УДК 342.5+351

ББК 67.401.21

© Старостин С. А., 2022

© ООО «Проспект», 2022

ОТ АВТОРА

Уважаемые читатели!

Вашему вниманию представляется очередная монография, посвященная одной из проблем государственного управления в чрезвычайных ситуациях (далее – ЧС). В ней будут рассмотрены чрезвычайные административно-правовые режимы, приведена их классификация. Почему чрезвычайные, а не особые, специальные, экстраординарные или еще какие-либо режимы, будет сказано далее, здесь же отмечу лишь один, но главный аргумент в пользу такого названия режимов – критерии чрезвычайности ситуаций, сформулированные мною еще много лет назад1 и примененные мною для классификации чрезвычайных режимов, позволяют не только встроить чрезвычайные административно-правовые режимы в чрезвычайное законодательство Российской Федерации, но и выявить проблемы законодательства, определить направления его совершенствования.

Таким образом, для того чтобы ввести какой-либо административно-правовой режим, необходимо наличие чрезвычайной ситуации, ликвидировать которую, минимизировать ее негативные последствия без введения чрезвычайного режима, невозможно.

Необходимо предварить настоящее исследование некоторыми важными обстоятельствами.

Во-первых, монография является не только результатом многолетних моих исследований, но и трудов многих коллег, с которыми меня связывает многолетняя дружба и сотрудничество. Их позиции, мнения учтены в настоящей работе.

Во-вторых, значительное влияние на содержание монографии оказали события, связанные с эпидемией COVID-19, которые выявили существенные и неизвестные ранее проблемы как чрезвычайного законодательства, так и управления в чрезвычайных ситуациях.

В монографии дана оценка не только чрезвычайного законодательства, практики его применения в различных условиях, в том числе и предшествующих чрезвычайным ситуациям различного генезиса, но и оперативным решениям и действиям органов государственной власти, в значительной степени исполнительной власти, которые принимались в условиях ограниченности времени и ресурсов.

В-третьих, до настоящего времени ни законодатель, ни исполнительная власть никак не могут определиться с понятийным аппаратом в сфере государственного управления в чрезвычайных ситуациях. К каким отрицательным последствиям это приводит, будет показано далее на конкретных примерах, но сейчас только скажу, что в монографии будет применяться, на мой взгляд, более точная и объективно соответствующая действительности терминология, которая для меня и многих моих коллег и товарищей уже давно сложилась, но практически не применяется.

В-четвертых, понимая широту мнений относительно понятий правового режима, административно-правового режима, учитывая их многочисленные классификации и названия, в монографии особое место будет уделено признакам, критериям чрезвычайности конкретных ситуаций, на основании которых обычные правовые режимы не просто становятся чрезвычайными, они являются основаниями (заметьте, не обстоятельствами) введения того или иного чрезвычайного административно-правового режима.

В-пятых, каждый чрезвычайный административно-правовой режим будет аргументироваться конкретными примерами из практики функционирования органов государственной власти. В приложении будут приведены конкретные решения о введении того или иного чрезвычайного режима.

В целях экономии объема книги, исключения повторов уже опубликованных выводов и аргументов в монографии будут использованы следующие термины, определения которых даны мною в предыдущих работах и нет необходимости их повторять в данном исследовании. Просто приведу их.

Чрезвычайный административно-правовой режим – это вводимый в соответствии с федеральным законом2 на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях специальный правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установление отдельных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Чрезвычайная ситуация – обстановка, сложившаяся на определенной территории в результате опасного явления социального, природного или техногенного характера, создающая угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства или уже повлекшая многочисленные жертвы, значительные материальные потери, нарушение условий жизнедеятельности людей, ущерб окружающей природной среде, для ликвидации которой требуются неотложные и специальные меры правового, организационного и иного характера.

Критерии чрезвычайности ситуации – необходимые и достаточные основания, при наличии которых органы государственной власти вправе ввести чрезвычайный административно-правовой режим на своей территории.

В монографии содержатся и другие определения, но я не считаю их важными, системообразующими для чрезвычайных административно-правовых режимов, а потому они будут даны в тексте работы.

В заключение каждого параграфа монографии, посвященного определенному режиму, будут сформулированы признаки данного режима.

Монография будет интересна ученым, полезна аспирантам и студентам высших учебных заведений, обучающимся по юридическим направлениям и специальностям.

Уверен, что монография будет полезна и законодателям, поскольку ее практические предложения направлены на совершенствование чрезвычайного законодательства. Уже сегодня необходимо начинать работу по исправлению ошибок и недостатков, выявленных при ликвидации эпидемии COVID-19. Депутатам ГД РФ, избранным в сентябре 2021 г., данная работа поможет это сделать.

§ 1. ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ В СИСТЕМЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ.
ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И КРИТЕРИИ, КЛАССИФИКАЦИЯ

Понятия «режим», «правовой режим», «чрезвычайный правовой режим», их сущность, содержание в современной юридической науке и практике правового регулирования до сих пор вызывают немало дискуссий. И это при том, что научных публикаций в этой сфере существует значительное количество. Но практика показала, что непродуманное и порой неправовое применение этих режимов, введение новых видов режимов, не установленных правовыми нормами (режимы повышенной готовности, самоизоляции, изоляции3) еще больше усугубляет ситуацию, вызывает непонимание и отторжение у граждан, неправомерное применение мер принуждения и нарушение законности4. Для административного права, применительно к решению задач исполнительной власти в сфере государственного управления, этот термин приобретает иную смысловую окраску, связанную с властными формами и методами правового регулирования.

К сожалению, в настоящее время пробелы правового регулирования в сфере государственного управления при ЧС вынуждают исполнительную власть в условиях отсутствия времени и необходимости защиты населения и территорий от ЧС принимать решения, выходящие за пределы правового поля. Это оправданно вызывает у граждан и организаций отрицательные оценки.

Одним из первых отечественных ученых, исследовавших правовой режим обеспечения безопасности, был санкт-петербургский профессор В. М. Гессен, среди многочисленных работ5 которого особо выделяется монография «Исключительное положение»6. Именно в этой работе впервые было доказано, что для эффективной защиты прав и свобод граждан при возникновении чрезвычайных ситуаций необходимы особые формы государственного управления, в том числе временно ограничивающие права и свободы.

Впервые В. М. Гессен написал о необходимости введения особых правовых режимов: в условиях возникновения обстоятельств, угрожающих безопасности граждан и государству, вполне возможно наделение исполнительной власти чрезвычайными мерами, в том числе мерами принуждения, ограничивающими права и свободы граждан. Но в целях исключения произвола исполнительной власти и обеспечения законности эти меры должны быть заранее установлены законом, вводиться должны нормативным правовым актом, в котором они должны быть исчерпывающе перечислены.

В более поздних работах правовой режим не стал предметом научных исследований и большинство работ того времени было акцентировано на исследованиях проблемы обеспечения законности, причем в различных аспектах – законности в государственном управлении, механизме обеспечения законности, роли институтов гражданского общества в соблюдении законности, профилактики правонарушений, организации контроля и надзора и т.п.7

Начиная с середины прошлого века выходят из печати многочисленные работы, посвященные исследованиям проблем правового регулирования в особых условиях, чрезвычайных ситуациях, когда требуются особые формы государственного управления, в том числе в целях защиты прав и свобод граждан, обеспечения общественной и государственной безопасности. В это время активно стал использоваться термин «правовой режим», исследуются проблемы введения таких режимов8.

А. Е. Наташев и Н. А. Стручков понимают под правовым режимом как установленные государством правила поведения, так и совокупность мер и ограничений, необходимых для достижения необходимых результатов9.

С. М. Зырянов под правовым режимом понимает «комплексы правовых средств, с помощью которых устанавливаются более или менее стабильные, устойчивые административно-правовые порядки функционирования каких-либо объектов или деятельности каких-либо субъектов, представляют значительный теоретический и практический интерес в современной правовой реальности, характеризующейся повышенной изменчивостью, неустойчивостью, поскольку обеспечивают управляемость не только в обычных условиях, но и при возникновении экстраординарных ситуаций»10.

Обратим особое внимание на признаки ситуаций, которые ученый называет экстраординарными и при которых необходимо введение такого правового режима – это повышенная изменчивость и неустойчивость ситуации. Автор, к сожалению, не называет иные необходимые и достаточные основания, при которых может и должен быть введен такой режим, а также условия, необходимые для его введения.

Достаточно часто на практике понятие «режим» применяется в широком смысле и может включать как правовые, так и не правовые средства воздействия на общественные отношения, что особенно отчетливо показали неправомерные решения органов государственной власти в условиях эпидемии covid-19. Более того, при определенных условиях мы считаем вполне приемлемым некоторый выход из правового поля и регулирование определенных отношений в чрезвычайных ситуациях вполне может быть если не оправдано, то, по крайней мере, возможно. Заразу легче подавить в зародыше и чем раньше в ситуацию смогут вмешаться компетентные органы власти, тем легче последствия и быстрее нормализуется ситуация11. Тем не менее важно в последствии дать необходимую правовую оценку примененных мер и ограничений и совершенствовать законодательство. Сущность правового режима состоит в абсолютном приоритете правовых средств достижения целей, что и отличает его от режима вообще12.

Понятие режима в последние годы приобретает все большие признаки и характеристики, которые требуется учитывать при конструировании норм, регулирующих не только введение мер и ограничений. Сложилась ситуация, когда существуют как режимы, которые в большей или меньшей степени урегулированы нормами права (режимы ЧП, ВП, ЧС, КТО, ЗАТО и др.), так и режимы, применяемые не только в обиходе (режимы функционирования, финансирования, экономии и др.), но и устанавливаемые вне правового поля (режимы изоляции и самоизоляции13).

Важной работой последних лет стала коллективная монография, подготовленная в институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ14. Давая оценку этой монографии А. В. Мартынов, М. В. Никифоров и И. Ф. Ляпин утверждают, что содержание «административно-правовых режимов в настоящее время уже не может сводиться только к особому порядку функционирования его субъектов, направленному на обеспечение нормального функционирования жизнедеятельности государства, преодоление чрезвычайных ситуаций или предупреждение правонарушений в соответствующей сфере государственного управления15.

Система административно-правовых режимов развивается, формируются новые административно-правовые режимы, при этом отчетливо просматривается тенденция появления принципиально новых административно-правовых режимов, основанных не на запретах, а на привилегиях и льготах, преимуществах»16.

Действительно, авторы названной монографии пишут не только об особых административно-правовых режимах, но и о режимах, направленных на решение экономических, социальных и иных задач, но к предмету нашего исследования такие режимы отношения не имеют, поскольку не являются чрезвычайными. Да, это особые режимы, но какое отношение они имеют к чрезвычайным ситуациям? Никакого.

Ученые-теоретики, понимая важное значение режимов в правовом регулировании, проводят исследования, посвященные анализу всего их многообразия и выявлению присущих особенностей, характерных черт, а также того общего и отличительного, что позволяет объединить рассматриваемые режимы в одну категорию – правовой режим.

Так, Л. А. Морозова считала правовой режим результатом регулятивного воздействия на общественные отношения системы юридических средств, присущих конкретной отрасли права и обеспечивающих нормальное функционирование данного комплекса общественных отношений17. В. Б. Исаков, раскрывая сущность понятия «правовой режим», полагал, что его основой является социальный режим, нашедший закрепление в правовых нормах и обеспеченный совокупностью юридических средств18.

По его мнению, социальный режим представляет собой относительно устойчивую взаимосвязь социального объекта (явления, процесса, института) с другими социальными объектами, обеспечивающую достижение некоторых целей. В структуре социального режима он выделяет три элемента, наиболее полно характеризующие его сущность: объект (носитель режима), среду существования объекта и содержание режима19.

Нам представляется, что автор, раскрывая сущность режима, называет, во-первых, не все его признаки и перечисляет не существенные, а второстепенные из них. Во-вторых, в приведенном понятии режима допущена путаница принципиальных управленческих терминов – объекта и субъекта, оснований и условий, полномочий и функций.

На это в своем диссертационном исследовании уже обратила внимание П. В. Космынина, которая на примере В. Б. Исакова, анализирующего режим транспортного обслуживания населения, показала, что объектом-носителем режима является социальный институт – транспортное обслуживание, а среду функционирования режима составляет социальная сфера общественной жизни.

По поводу содержания режима П. В. Космынина пишет: «поскольку в содержании социального режима выделяются две группы параметров: первая характеризует те условия, которые создает среда носителю режима, вторая – требования к носителю режима, ответственность за осуществление своей функции… условиями режима транспортного обслуживания являются уровень финансирования со стороны государства, усилия, направленные на модернизацию и обеспечение соответствующего технического состояния транспорта, программы по развитию путей сообщения и т.п. Но в этом случае, какие требования может предъявить государство транспортному обслуживанию как к носителю режима?! На наш взгляд, требования могут предъявляться лишь к гражданам, организациям и их должностным лицам, которые, в силу своей компетенции или рода занятий обязаны обеспечивать соответствующий уровень транспортного обслуживания населения»20.

Со своей стороны отметим, что в данной части монографии мы не будем подробно освещать все признаки режима, это будет сделано несколько дальше и применительно к конкретным чрезвычайным режимам. Но перечислим только лишь те важные признаки режима, которые являются необходимыми и достаточными для понимания его содержания и которые позволяют правоприменителю не делать вынужденных ошибок при его использовании.

Это следующие признаки:

– обстановка (ситуация), которая требует введения режима;

– условия введения режима;

– правовые основания и порядок введения режима;

– субъект, которому законом предоставлено право ввести режим;

– форма правового акта управления, которым вводится режим;

– меры и ограничения, применяемые в целях введения режима;

– формы управления, применяемые при введении режима;

– полномочия органов государственной власти той территории, на которой вводится режим;

– силы и средства, обеспечивающие исполнения требований режима.

Можно назвать еще и некоторые иные признаки режима, такие как порядок утверждения правового акта о введении режима высшими органами государственной власти, порядок введения и применения временных мер и ограничений, условия применения специальных сил и средств органа, обеспечивающими режим21. Все эти признаки, конечно, важны, но не вносят ничего существенного в понимание содержания режима.

В основе многих современных исследований режимов лежат труды С. С. Алексеева, который определяет правовой режим как порядок регулирования, выражающийся в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования22.

Важным выводом С. С. Алексеева является его утверждение о том, что в основе классификации отраслей права лежат не только предмет и метод правового регулирования, но и юридические особенности, обусловленные предметом регулирования, что является также важным признаком соответствующей отрасли права и образует особый юридический режим регулирования (правовой режим)23.

С. С. Алексеев разделил все виды режимов на первичные (общие) и вторичные (специальные). Первые – режимы, устанавливающие общие способы правового регулирования, вторые являются продолжением, модификацией первых (общих) режимов, носят ярко выраженный отраслевой характер, воплощающийся в применении особых мер и ограничений, запретов или позитивных обязываний.

Несколько иную, многоуровневую классификацию режимов по принципу «общее – специальное» предложил С. М. Зырянов, по мнению которого наиболее общим режимом для административного права является административно-правовой режим, устанавливаемый нормами административного права и который реально существует и может быть охарактеризован как комплекс административно-правовых средств – запретов, дозволений, обязываний, разрешений. Но по мнению ученого существует также множество вторичных, специальных административно-правовых режимов, которые могут быть классифицированы по различным основаниям. В доказательство этого автор называет режимы особо охраняемых природных территорий, водных объектов, государственной границы, закрытых административно-территориальных образований, опасных производственных объектов и т.д.24 К сожалению, С. М. Зырянов не анализирует все эти режимы с точки зрения их чрезвычайности.

Существует множество работ, посвященных исследованиям правовых режимов, в которых для их классификации применяется тот же критерий – общие и специальные, но с различными интерпретациями, с учетом особенностей той отрасли права, в которой классификация осуществляется. Так, Н. В. Румянцев также выделяет общие и специальные режимы, но утверждает, что общие являются относительно стабильными, не ограничены временными рамками, а специальные режимы вводятся лишь в случаях необходимости усиления защиты охраняемых общественных отношений. К специальным административно-правовым режимам он относит режимы чрезвычайного положения, военного положения, контртеррористической операции и чрезвычайной ситуации25.

Соглашаясь с автором, что все правовые режимы можно разделить на две группы – общие и специальные, мы считаем ошибочными некоторые его выводы. Так, утверждается, что общие режимы являются стабильными и не ограничены во времени. Во-первых, что автор понимает под стабильностью режима? Если стабильность – это устойчивость и равновесие системы, способность ее функционировать без изменения основных элементов (системы, структуры, функций и т.д.), то тогда стабильность не имеет отношения к режиму. Режим — это всегда относительно резкие, часто системные изменения как условий функционирования, так и самой системы управления. На то он и режим, что он вводится с определенными целями и в определенных условиях.

Во-вторых, любой режим – это особая форма управления, в определенной степени чрезвычайного управления, и он по определению не может быть постоянным, не ограниченным временем режимом. В противном случае это режим чрезвычайного функционирования органов управления и общественной жизни, который не может продолжаться долго. Конечно, есть многочисленные примеры режимов, которые действуют годами, но называть такие режимы чрезвычайными ошибочно, это уже не режимы функционирования органов государственной власти и жизнедеятельности населения, это скорее режим обеспечения функционирования этой власти, ее поддержки.

Наконец, по какой причине и по каким критериям Н. В. Румянцев к специальным административно-правовым режимам относит лишь указанные четыре режима? Из анализа содержания монографии и еще более ранней его докторской диссертации26 нельзя сделать какой-либо вывод ни о выбранных им критериях, ни о правильности приведенной классификации. Так, не отнесен к специальным режимам режим повышенной готовности РСЧС27, предусмотренный Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера» (далее – закон о ЧС)28, режим особого положения, другие режимы.

Причиной этого является то, что и Н. В. Румянцев, и многие другие авторы, употребляя для характеристики какого-либо режима термины «особый», «специальный», «экстраординарный» не желают, либо не могут определить, что же они вкладывают в эти понятия. Поскольку предметом нашего исследования являются чрезвычайные административно-правовые режимы, рассмотрим их более подробно.

Заметным вкладом в теорию специальных административно-правовых режимов стала диссертация В. Б. Рушайло29, в которой не только дано определение понятия такого режима, но и сформулированы его признаки и отличия от обычных правовых режимов. Под специальным административно-правовым режимом понимается форма государственного управления, допускающая ограничения пра­восубъектности физических и юридических лиц, вводимые в ка­чест­ве временной меры, обеспечиваемые средствами адми­нистративно-­правового характера и направленные на обеспечение безопасности личности, общества и государства.

Как видим, к признакам специального административно-правового режима автор относит лишь то, что это форма государственного управления; что она предполагает введение ограничений прав и свобод физических и юридических лиц; средства административно-правового характера направлены на обеспечение безопасности личности, общества и государства. Научная ценность этого определения ничтожна, поскольку в нем нет ни одного признака, по которому тот или иной административн

...